環(huán)境犯罪行刑銜接問題研究

王 菡，李 梁

（中央民族大學，北京 100081）

在風險社會的背景下，隨著人們環(huán)保意識的覺醒，環(huán)境污染和生態(tài)破壞逐漸成為風險抵制的“前沿陣地”，在此基礎上環(huán)境刑法應運而生。但是，環(huán)境保護是一項龐大的系統(tǒng)工程，關鍵在于多方面的統(tǒng)籌合作。當行為人的違法行為不足以達到刑法規(guī)制的程度時，環(huán)境行政法就承擔起了對環(huán)境破壞者的制裁功能。然而，環(huán)境刑法與環(huán)境行政法并非總是能協(xié)調共治進而維持環(huán)境保護制度的有效運轉。在司法實踐中，由于環(huán)境刑法與環(huán)境行政法的立法缺陷、行政處罰與刑事司法銜接不暢等原因，有案難移、以罰代刑的現象屢屢發(fā)生。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序的主張。這一主張點明了環(huán)境保護的關鍵問題——只有行政執(zhí)法與刑事司法和諧共生，環(huán)境資源保護的目標才能真正得到實現。有學者將環(huán)境犯罪行刑銜接問題的出現歸咎于環(huán)境刑法的行政從屬性，指出：“認為環(huán)境犯罪具有行政從屬性的觀點非常容易造成環(huán)境刑法的存在是為了維護國家環(huán)境行政管理秩序的錯誤認識，從而縮小環(huán)境刑法的保護范圍和防控力度。”[1]筆者認為，環(huán)境刑法與環(huán)境行政法分屬于兩個不同的法律體系，兩者的立法理念和司法機制存在差異，因而對于環(huán)境犯罪的規(guī)制難免會出現“真空地帶”。在司法實踐中，環(huán)境刑法過度介入社會治理會違背刑法謙抑性的內在品格，而環(huán)境刑法避而不用又會出現對環(huán)境犯罪打擊力度不夠的弊端。因此，需要從環(huán)境犯罪行刑銜接問題的基本情況出發(fā)，通過對其面臨的困境進行考察，探究環(huán)境犯罪行刑銜接問題的解決路徑。

一、環(huán)境犯罪行刑銜接問題的基本情況

（一）環(huán)境犯罪的立法情況

我國刑法對于環(huán)境犯罪主要通過刑法典條文，最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）聯(lián)合發(fā)布的司法解釋，“兩高”會同公安部、司法部以及生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的座談會紀要等予以規(guī)制。這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件的實施嚴厲打擊了破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為。我國第一部刑法典即1979年刑法未對環(huán)境犯罪進行專章或者專節(jié)的規(guī)定，對于危害環(huán)境的罪責問題只是散見于其他刑法條文之中。1997年刑法在分則中增設專節(jié)共九個條文對環(huán)境犯罪進行規(guī)制，這些條文包含了十四個罪名。此后，對于環(huán)境犯罪的規(guī)制范圍和打擊力度不斷在刑法修正案中予以擴充。中共十六大確立了建設“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的方針，提出了科學發(fā)展觀的指導思想。在國家宏觀政策的引導下，環(huán)境保護工作有序展開，環(huán)境犯罪頻發(fā)態(tài)勢得到有效控制。2011年《中華人民共和國刑法修正案（八）》（以下簡稱《刑法修正案（八）》）對環(huán)境犯罪的刑法條文進行大幅度變動，將原來的重大環(huán)境污染事故罪改為了一直沿用至今的污染環(huán)境罪，擴大了環(huán)境犯罪的行為對象，放寬了對犯罪結果的要求以貼合環(huán)境犯罪的現實特征，環(huán)境犯罪得以“重塑”[2]。2021 起開始實施的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（以下簡稱《刑法修正案（十一）》）進一步對環(huán)境犯罪進行了調整，主要包括四個方面：第一，將一直以來作為污染環(huán)境罪定罪標準的“后果特別嚴重”改為“情節(jié)嚴重”；第二，將污染環(huán)境罪的最高刑期由七年有期徒刑改為七年以上有期徒刑，并具體規(guī)定了四種污染環(huán)境罪的法定刑升格情形；第三，增設非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪，破壞自然保護地罪以及非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪三個罪名；第四，將原有關于野生動物和野生動物制品的罪名以及國家重點保護植物和植物制品的罪名予以取消，分別改為危害珍貴、瀕危野生動物罪和危害國家重點保護植物罪。

2013年“兩高”聯(lián)合出臺了關于環(huán)境犯罪的司法解釋，對在司法適用中容易引起歧義的“嚴重污染環(huán)境”和“后果特別嚴重”的認定標準進行詳細解釋，同時規(guī)定了從寬、從嚴處罰的適用情形，并增加了對于環(huán)境犯罪專業(yè)化鑒定程序的規(guī)定以及對專有名詞的解釋。2016年“兩高”再次針對環(huán)境污染犯罪發(fā)布了新的司法解釋，該解釋根據司法實踐中所暴露出的環(huán)境犯罪日益專業(yè)化、復雜化的特點，對環(huán)境犯罪定罪量刑的標準進一步細化，增加了環(huán)境監(jiān)測機構和環(huán)境影響評價機構的犯罪認定情形，并對涉及環(huán)境犯罪與其他犯罪的交叉行為的罪名認定問題予以明確規(guī)定。2019年“兩高”會同公安部、司法部以及生態(tài)環(huán)境部針對辦理環(huán)境污染刑事案件的有關問題發(fā)布了《座談會紀要》，對環(huán)境犯罪中相對模糊的定罪要素，如單位犯罪、犯罪未遂、主觀過錯、生態(tài)環(huán)境損害標準的認定等問題，進行明確闡釋。

行政法沒有將環(huán)境犯罪統(tǒng)一規(guī)定在一部法典里，而是根據規(guī)制環(huán)境犯罪類型的不同散見于不同的單行行政法以及規(guī)范性文件之中。例如，針對水污染犯罪制定了《中華人民共和國水污染防治法》，針對大氣污染犯罪制定了《中華人民共和國大氣污染防治法》，針對土壤污染制定了《中華人民共和國土壤污染防治法》，等等。行政法中對于環(huán)境犯罪的規(guī)制多為原則性概述，缺乏實施細則，在刑事責任的銜接問題上只是在法條中簡單規(guī)定了“違反本法規(guī)定的，構成犯罪的，依法追究刑事責任”的條款。黨內法規(guī)和規(guī)范性文件是規(guī)定環(huán)境犯罪行政法與刑法銜接的問題的主要形式。2011年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)國務院法制辦等部門《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的通知對于行刑銜接問題進行了原則性的規(guī)定，主要包括嚴格履行法定職責、完善銜接工作機制、加強銜接工作監(jiān)督、切實加強組織領導四個方面。2013年環(huán)境保護部、公安部推出的《關于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，點明了進一步認識環(huán)境執(zhí)法銜接配合工作的重要性，指出要加強組織領導，建立完善銜接配合工作機制，同時強化各項保障措施，為執(zhí)法聯(lián)動配合工作奠定基礎。2017年環(huán)境保護部、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》的通知，全文共分為六章，除第一章總則和最后一章附則外，分別在案件移送與法律監(jiān)督、證據的收集與使用、協(xié)作機制、信息共享方面對環(huán)境犯罪行刑銜接問題做出了細致規(guī)定。2020年國務院制定了關于《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》的行政法規(guī)，該法規(guī)從證據、移送審查的時間和條件出發(fā)，完善了行刑銜接機制。

（二）環(huán)境犯罪的司法情況

《刑法修正案（八）》對環(huán)境犯罪的條文進行了“大刀闊斧”的改革，環(huán)境犯罪的裁判數量也隨之增長。根據最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源》白皮書顯示，從2016年到2019年，全國法院審結環(huán)境犯罪一審刑事案件的數量由13895 件增長到36733件，呈現持續(xù)上升態(tài)勢。中國裁判文書網中的數據也證明了環(huán)境犯罪在司法實踐中的發(fā)生頻率不斷增加。以環(huán)境犯罪的代表性罪名——污染環(huán)境罪為例，從2014年到2019年全國法院裁判案件總數由1061 件上升至3496 件。與此同時，環(huán)境犯罪行政案件的數量卻并未呈現大幅度下降趨勢。根據生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計的數據顯示，2016年環(huán)境行政處罰案件12.47 萬件，罰金數額為66.3 億元；2017年環(huán)境行政處罰案件23.32 萬件，罰金數額115.8 億元；2018年環(huán)境行政處罰案件18.63 萬件，罰金數額152.8 億元；2019年環(huán)境行政處罰案件16.28 萬件，罰金數額118.8 億元。2020年第一季度全國下達環(huán)境行政處罰決定書2.8 萬件，罰款金額19.20 億元①生態(tài)環(huán)境部通報2020年1—4月環(huán)境行政處罰案件與《環(huán)境保護法》配套辦法執(zhí)行情況.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1668918567615557265&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2021年4月29 日。。這一方面說明在我國行政處罰依然是規(guī)制環(huán)境問題的“主力軍”，環(huán)境刑法對于環(huán)境犯罪的懲治仍然處于初始階段。另一方面也暴露了環(huán)境犯罪行政處罰與刑事刑罰的差距巨大。同時，在環(huán)境犯罪的判決書中犯罪主體多為自然人，這種情形也與企業(yè)污染在工業(yè)社會中占據主要成分的常識不相吻合[3]。一旦造成嚴重環(huán)境污染的企業(yè)選擇接受行政處罰，運用繳納罰金的手段逃避刑事制裁，那么建設生態(tài)文明的目標勢必會漸行漸遠，行政處罰的邊際效益也將蕩然無存。

（三）環(huán)境刑法的行政從屬性

環(huán)境刑法是指以生態(tài)保護為目的，規(guī)定環(huán)境犯罪刑事責任和刑罰處罰的刑法條文。而行政從屬性脫胎于德國行政刑法的理念，其含義為依據刑法條文規(guī)定，某種行為的可罰性依賴于行政法或行政命令的具體規(guī)定[4]。所以，環(huán)境刑法的行政從屬性可以理解為，環(huán)境刑法對環(huán)境犯罪刑事責任和刑罰的規(guī)定依賴于環(huán)境行政法及其相關內容。行政從屬性有相對行政從屬性和絕對行政從屬性之分，英美法系是絕對行政從屬性的代表，其將行政違法與犯罪行為之間等同，而我國采取的是以空白罪狀立法模式為基礎的相對行政從屬性模式，如《中華人民共和國刑法》第三百三十八條污染環(huán)境罪、第三百三十九條非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪中的“違反國家規(guī)定”以及第三百四十條非法捕撈水產品罪的“違反保護水產資源法規(guī)”等。這種行政從屬性屬于相對從屬性，有別于英美法系將行政違法與犯罪行為等同的絕對從屬性。行為不僅要違反行政法的相關規(guī)定而且必須要達到嚴重的程度才能構成犯罪，換言之就是行政違法+結果（危險）=環(huán)境犯罪[5]129。環(huán)境刑法的行政從屬性既有正向價值也有負面效應，其正向價值主要表現在三個方面：第一，環(huán)境刑法的行政從屬性為其制定和實施指引了方向；第二，環(huán)境刑法的行政從屬性有利于兩者在環(huán)境違法領域合理分工，促進司法資源的合理分配；第三，環(huán)境刑法的行政從屬性可以體現國家權力分離的法治精神。其負面效應也包含三個方面：第一，環(huán)境刑法的行政從屬性使得環(huán)境犯罪以行政處罰為“保護傘”，對于環(huán)境犯罪的處罰力度不夠，“以罰代刑”現象層出不窮；第二，環(huán)境刑法的行政從屬性導致刑事處罰的特殊預防功能無法得到有效發(fā)揮，環(huán)境犯罪的社會非難性不足；第三，環(huán)境刑法的行政從屬性容易產生刑罰漏洞。針對環(huán)境刑法行政從屬性的負面效應，有學者指出：“環(huán)境行政執(zhí)法困局導致涉罪案件被行政化處理成為常態(tài)，案件移送程序障礙導致涉罪案件難以有序移送，因此可以通過促進環(huán)境‘兩法銜接’機制的科學化與完善推進路徑解決我國環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接困境?！盵6]目前，我國環(huán)境犯罪的定罪依然需要從行為人實施行為的行政違法性出發(fā)進行考量，然后再決定是否需要對其予以刑法規(guī)制。

二、環(huán)境犯罪行刑銜接面臨的主要問題

（一）環(huán)境刑法與環(huán)境行政法的立法不協(xié)調

生態(tài)法治威懾力的強化依賴于環(huán)境刑法與環(huán)境行政法之間建立起有效的銜接機制，然而我國環(huán)境刑法與環(huán)境行政法之間尚未架起治理環(huán)境犯罪暢通無阻的“橋梁”。刑法是打擊犯罪的有力手段，環(huán)境刑法與環(huán)境行政法在立法層面的不協(xié)調是環(huán)境犯罪行刑銜接問題面臨的首要困境。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》（本文簡稱《環(huán)境保護法》）總則明確指出：“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！庇纱丝芍?，我國環(huán)境法將生態(tài)法益作為保護的對象。但是，在最新修訂的《刑法修正案（十一）》中，我國環(huán)境犯罪的主要刑法條文依然被劃定在刑法分則第六章即妨害社會管理秩序罪的范圍之內，根據法秩序一致性原理可以推知，我國環(huán)境犯罪在刑法上的保護對象仍然是社會管理秩序而非獨立的生態(tài)環(huán)境法益。立法理念是制定法律的出發(fā)點和落腳點，環(huán)境刑法與環(huán)境行政法立法理念的分歧必然會導致兩者在規(guī)制路徑上存在差異，由此出現環(huán)境犯罪“兩法銜接”的不暢?！董h(huán)境保護法》給環(huán)境下的定義為：“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生動物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！背艘酝?，行政機關還針對上述對象制定了單行行政法。換言之，行政管理機關將侵害上述對象的行為都納入環(huán)境違法行為的范疇之內[7]。相比之下，我國環(huán)境刑法規(guī)制的環(huán)境犯罪行為經過《刑法修正案（十一）》的擴充集中在江河湖水、野生動物、土地、自然保護區(qū)以及森林和礦藏領域，范圍明顯窄于行政法規(guī)制的環(huán)境違法行為，這就導致我國環(huán)境刑法所設置的罪名體系與環(huán)境行政法的內容不相協(xié)調?；诃h(huán)境刑法的行政從屬性，環(huán)境刑法與環(huán)境行政法能夠產生一定的共濟效應，環(huán)境刑法在罪名、罪狀與構成要件以及處罰等方面都必須以環(huán)境行政法作為依據[5]130。但是，在我國環(huán)境刑法中，污染環(huán)境罪作為概括性罪名，其射程范圍幾乎包含了所有環(huán)境污染行為，在此基礎上，其余罪名也僅對部分環(huán)境犯罪的類型有所規(guī)定，而非涵蓋環(huán)境犯罪的方方面面。在立法模式上，我國刑法所采用的是“一元化”立法模式，將犯罪行為集中規(guī)定在刑法典之中，并運用司法解釋予以補充，而日本在刑事立法上采用的是不同于我國的“多元化”立法模式，也即除了刑法典之外，罰則還規(guī)定在附屬刑法和單行刑法等法律規(guī)范之中。刑法具有的權威性以及罪刑法定原則實質側面所包含的國民預測可能性要求刑法不能隨意變更，然而環(huán)境犯罪的多變性卻對刑法提出了與時俱進的新任務。于我國環(huán)境刑法而言，在此情形下固守傳統(tǒng)的立法模式并非最佳選擇。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢

據生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的2019年1—6月環(huán)境行政處罰案件與《環(huán)境保護法》配套辦法的執(zhí)行情況統(tǒng)計的數據顯示，2019年1—6月，全國共查處五類案件超過1 萬件，其中移送涉嫌環(huán)境污染犯罪只有663件①生態(tài)環(huán)境部通報2021年1-6月環(huán)境行政處罰案件與《環(huán)境保護法》配套辦法執(zhí)行情況https：//m.thepaper.cn/baijiahao_13716078，訪問日期：2021年10月14 日。。這從側面反映出我國環(huán)境犯罪行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的問題。環(huán)境刑法雖然具有行政從屬性，但是在程序方面與環(huán)境行政法并不一致。由于兩者關注問題的出發(fā)點與判斷基準不同，刑事司法部門很難全面掌握環(huán)境執(zhí)法信息并快速得出行為人是否構成犯罪的結論。根據2017年發(fā)布的《環(huán)境犯罪保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》的通知規(guī)定，我國已經初步建立了環(huán)境犯罪保護“兩法銜接”的聯(lián)席會議制度、雙向案件咨詢制度以及信息共享平臺等協(xié)作機制。但是在實際運行中，由于環(huán)境保護部門保護社會管理秩序的廣泛性與環(huán)境司法部門保護法益的獨特性之間存在沖突，再加上兩者工作機制的不同，使得環(huán)境刑法與環(huán)境行政法的協(xié)作機制難以發(fā)揮預期成效。比如，信息共享平臺中的信息錄入滯后以及錄入內容不完整問題，極大阻礙了聯(lián)動機制的有效運轉。與此同時，2020年新修訂的《行政執(zhí)法機關涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）雖然對案件移送的時間、證據等方面進行明確規(guī)定，但《規(guī)定》第三條指出：“行政執(zhí)法機關在依法查處違法行為過程中，發(fā)現違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、違法事實造成的后果等……涉嫌犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依照本規(guī)定向公安機關移送?！辈豢煞裾J，行政審查是環(huán)境犯罪的前置程序，但是一方面行政機關對于環(huán)境違法行為的審查標準遠遠低于司法部門的證據標準，另一方面對違法事實情節(jié)、危害后果的準確把握也大大超出了行政機關的執(zhí)法權限。如果環(huán)境犯罪案件的移送需要行政機關詳細了解違法事實的各個方面，那么勢必會加重環(huán)境犯罪的行刑銜接不暢形勢。

（三）環(huán)境刑法行政從屬性的負面效應

由于環(huán)境刑法具有行政從屬性，因而環(huán)境刑法不可避免地依賴于行政實體法以及行政程序法的規(guī)定。行政機關在執(zhí)法過程中先對環(huán)境違法行為進行必要的評估，在調查過程中發(fā)現其涉嫌環(huán)境犯罪時，才將此案件移送公安機關或者檢察機關，刑事司法才有介入的可能。從理論層面分析，環(huán)境刑法適用和實施以環(huán)境行政法為參照標準，環(huán)境行政法對環(huán)境違法行為的規(guī)定直接影響到環(huán)境刑法對環(huán)境犯罪的規(guī)制，也即環(huán)境行政機關在打擊環(huán)境違法行為時居于相對主動的地位，行政權排斥司法權的情形極易發(fā)生。并且，環(huán)境刑法的行政從屬性使得環(huán)境違法行為需要面對行政法與刑法的雙重評價，當行政法與刑法的評價背道而馳時，環(huán)境刑法就會陷入邏輯上的兩難境地[8]。在司法實踐中，公安機關偵查的環(huán)境犯罪案件來源主要分為三大類：一是環(huán)境行政機關移送的案件；二是群眾舉報的環(huán)境犯罪案件；三是公安機關主動偵查的案件。有學者調查分析后指出公安機關偵查的環(huán)境犯罪案件來源主要是前兩類，第三類的數量占比較少。出于地方政府利益的考慮以及企業(yè)在面臨刑罰制裁和行政處罰時遵從本能的趨利避害選擇，行政機關在處理環(huán)境違法行為時，會優(yōu)先采取行政處罰的方式來取代刑事司法的適用，只有當案件涉及的利益重大或者造成嚴重惡劣后果時，才會用刑法手段規(guī)制環(huán)境犯罪。因此，實踐中“以罰代刑”現象層出不窮。然而刑罰的目的在于發(fā)揮刑罰的預防功能，如果“以罰代刑”現象普遍存在，那么環(huán)境犯罪就不能得到有效的刑法規(guī)制，刑法的預防功能勢必會受到阻礙，進而陷入環(huán)境犯罪社會非難性不足的惡性循環(huán)。

三、環(huán)境犯罪行刑銜接問題的解決路徑

（一）完善立法

基于環(huán)境犯罪行刑銜接問題所面臨的困境分析，要想消解環(huán)境犯罪“兩法銜接”的梗阻，健全“兩法銜接”機制，必須將完善立法放在首位。學術界普遍認同我國對于環(huán)境犯罪所保護的法益所持的是生態(tài)學人類中心法益觀，也即只有在滿足人類以及未來人基本生活相關的前提條件下才認為生態(tài)環(huán)境可以成為獨立法益，進而被納入刑法保護范圍[9]。當前，我國刑法雖然承認生態(tài)環(huán)境法益的存在，但依然將環(huán)境犯罪定位于妨害社會管理秩序之中，并未賦予其刑法上的獨立地位。在我國環(huán)境行政法以生態(tài)保護為主要目標的立法理念下，我國環(huán)境刑法也應該遵循可持續(xù)發(fā)展理念以及生態(tài)文明理念的指引，將環(huán)境犯罪設置成獨立的章節(jié)，既突出了刑法對生態(tài)環(huán)境法益的重視，又消除了與環(huán)境行政法立法理念的分歧。與我國環(huán)境行政法涵蓋的環(huán)境違法行為的范疇相比，環(huán)境刑法規(guī)制的環(huán)境犯罪行為所集中的領域過于狹窄，并且將所有環(huán)境污染行為集于污染環(huán)境罪之一罪也不適應我國環(huán)境保護的發(fā)展方向。一方面，適度擴大環(huán)境犯罪的刑法規(guī)制范圍，將草原、海洋等容易遭受污染破壞的領域納入刑法保護范圍是保護生態(tài)環(huán)境的應有之義；另一方面，擴充環(huán)境刑法的罪名體系特別是針對不同類型的環(huán)境犯罪應當盡可能規(guī)定具體內容，也是與環(huán)境行政法的內容保持協(xié)調一致的精義所在。以環(huán)境犯罪發(fā)展規(guī)律為視角審視我國對于環(huán)境犯罪的立法模式，“一元化”的立法模式顯然和發(fā)展迅速的環(huán)境犯罪不相匹配。此外，環(huán)境犯罪的特殊性不僅體現在刑法方面還體現在刑事訴訟方面，環(huán)境案件的訴訟時效、案件管轄權、當事人資格等不同于一般刑事案件的訴訟程序[10]。因此，有必要在統(tǒng)一刑法典的前提下對環(huán)境犯罪的立法模式進行多元化考量。在刑法典中對環(huán)境犯罪進行集中規(guī)定，然后通過設立單行刑法模式對環(huán)境犯罪的細節(jié)問題詳細闡釋，使刑法對環(huán)境犯罪的規(guī)制形成一套更為完善的長效運行機制。

（二）健全環(huán)境犯罪行刑銜接機制

法律的生命在于實施。在完善環(huán)境立法之后并非就一勞永逸地解決了環(huán)境犯罪“兩法銜接”不暢的問題，健全環(huán)境犯罪行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制才是破除銜接困境的關鍵所在。首先，需要強化行政執(zhí)法機關與刑事司法部門之間的聯(lián)合協(xié)作機制。環(huán)境犯罪涉及的范圍較為寬泛、使用的手段也較為專業(yè)化，公安機關對于環(huán)境犯罪案件的偵查效率和便利程度遠不如環(huán)保部門。因此，應當由環(huán)保部門積極發(fā)揮對于環(huán)境違法行為的初查優(yōu)勢，在掌握相對確切的證據之后，甄別該行為是否達到構成環(huán)境犯罪的程度，并在此基礎上將案件移交公安機關進一步展開調查。兩部門相互配合、取長補短，才能真正實現環(huán)境保護的終極目標。同時，應當根據有關部門發(fā)布的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的通知和規(guī)定，完善聯(lián)席會議制度和信息共享平臺的建設。督促行政執(zhí)法機關和刑事司法部門加強信息交流與協(xié)作，細化關于信息平臺中信息發(fā)布的時間、程序以及內容的規(guī)定，定期召開聯(lián)席會議，將聯(lián)席會議的召開時間、出席人員和會議內容以規(guī)范性文件的形式固定下來，把“兩法銜接”的聯(lián)合協(xié)作機制真正落到實處。其次，適當降低涉罪案件的移送標準。行政機關對于環(huán)境違法行為的審查標準遠低于司法部門的證據標準。由行政機關執(zhí)法權限的有限性所決定，其收集的證據也相對有限，于是在司法實踐中，大量環(huán)境犯罪案件無法通過有效途徑及時移送司法機關進行裁決，甚至有些案件只能以行政處罰作為最終結果。因此，應當對環(huán)境犯罪案件的移送標準進行輕微調適，在行政執(zhí)法機關對案件的掌握程度符合行政法的規(guī)定，并且經過對證據進行分析認為該案件已經達到了能夠進行刑事處罰的程度，就可以移送司法機關進行審理。最后，完善移送案件責任的刑事追究機制。相關規(guī)定在對逾期不移送案件或者逾期不立案進行處罰時，大多為行政處分，只有當該行為達到違反刑法的程度，才構成犯罪。事實上，大多數責任追究都以行政處分了結，受到刑法懲罰的少之又少。但是在某些特殊情況下只有追究責任人的刑事責任才能真正杜絕案件移送中存在的問題。因此，應當適度完善移送案件責任的刑事追究機制，使環(huán)境犯罪行刑銜接渠道暢通無阻。

（三）破除環(huán)境刑法行政從屬性的困境

環(huán)境刑法的行政從屬性在給環(huán)境犯罪的治理帶來有利因素的同時，也不可避免地對環(huán)境犯罪行刑銜接機制造成了不利影響。破除環(huán)境刑法的行政從屬性的困境是暢通環(huán)境犯罪“兩法銜接”橋梁的最后一道關卡。有學者指出，環(huán)境刑法的行政從屬性應該從定性和定量方面理解，以作為環(huán)境刑法前置法的環(huán)境行政法來定性，然后用環(huán)境刑法的規(guī)定來定量，從而正確看待環(huán)境刑法的行政從屬性[11]。但是，環(huán)境犯罪的考察標準是質和量的統(tǒng)一，不能簡單地把環(huán)境行政法與環(huán)境刑法用質和量割裂開來。筆者認為，可以通過完善對環(huán)境刑法特別是司法解釋的定量規(guī)定解決環(huán)境刑法的行政從屬性問題。我國環(huán)境刑法的條文以及司法解釋內容主要來源于行政法的規(guī)定，有些表述還與行政法的表達完全一致。雖然出于立法經濟的角度有一定的優(yōu)勢，但刑法與行政法的功能和作用還是有所差別的。因此，可以提升司法解釋中相關表達的明晰度，明確指出環(huán)境犯罪與環(huán)境違法的不同評價標準，避免“以罰代刑”現象的頻繁發(fā)生。此外，在特殊情況情況下排除環(huán)境刑法的行政從屬性。雖然承認環(huán)境刑法的行政從屬性既是由刑法自身特性所決定的，但這并不等同于將環(huán)境刑法困在行政法的范圍之內。當發(fā)生了嚴重的環(huán)境污染事故時，即使環(huán)境行政法沒有對應的法律規(guī)制，刑法也應該及時做出回應，以避免刑法與行政法同時處于缺位狀態(tài)。只有遵循環(huán)境犯罪評價質量統(tǒng)一的標準，才能使環(huán)境犯罪的行政執(zhí)法和刑事司法做到“無縫”銜接。

五、結語

“綠水青山就是金山銀山”為生態(tài)文明建設注入了新的內涵，此后環(huán)境保護的步伐逐漸加快。環(huán)境刑法作為生態(tài)保護的“防火墻”，理應成為生態(tài)文明建設的“主力軍”。當前，環(huán)境犯罪存在行刑銜接困境已經是無可非議的事實，但是環(huán)境刑法與環(huán)境行政法并非互不相容的兩個體系，兩者能在一定程度內和諧共處。一方面環(huán)境刑法自身應當不斷完善以貼合環(huán)境保護現實需求并及時回應環(huán)境保護訴求；另一方面要牢牢抓住健全環(huán)境犯罪的行刑銜接機制這一關鍵，構筑起暢通環(huán)境犯罪“兩法銜接”的橋梁；最后要勇于破除環(huán)境刑法行政從屬性的“藩籬”，達到質和量的有機統(tǒng)一，助力美麗中國建設的順利推進。