國家審計(jì)服務(wù)維護(hù)糧食安全的路徑

◆ 朱殿驊/中央軍事委員會機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視糧食安全問題，將糧食安全作為治國理政的頭等大事，多次就確保糧食安全作出重要指示和批示，從總體國家安全觀的高度看待糧食安全，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，走出了一條中國特色糧食安全之路。維護(hù)和確保糧食安全是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要運(yùn)用系統(tǒng)思維凝聚各方面力量齊抓共管。國家審計(jì)是國家治理的基石和重要保障，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，服務(wù)維護(hù)糧食安全，是新時代國家審計(jì)義不容辭的義務(wù)和責(zé)任。那么，國家審計(jì)為什么要服務(wù)維護(hù)糧食安全，該怎樣服務(wù)維護(hù)糧食安全，是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員必須首先厘清的重要理論和實(shí)踐問題。

一、國家審計(jì)服務(wù)維護(hù)糧食安全的重要意義

（一）服務(wù)維護(hù)糧食安全是國家審計(jì)貫徹總體國家安全觀的內(nèi)在要求

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼國家安全形勢變化新特點(diǎn)新趨勢，創(chuàng)造性地提出了總體國家安全觀，系統(tǒng)闡釋了新時代國家安全的內(nèi)涵，覆蓋了政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全和核安全等方面。總體國家安全觀把我們黨對國家安全的認(rèn)識提升到了新的高度和境界，為破解我國國家安全面臨的難題、推進(jìn)新時代國家安全工作提供了基本遵循。糧食安全是國家安全的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是國家安全的基礎(chǔ)和保障。2015年，《中華人民共和國國家安全法》制定頒布，其中第二十二條明確規(guī)定，“國家健全糧食安全保障體系，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，完善糧食儲備制度、流通體系和市場調(diào)控機(jī)制，健全糧食安全預(yù)警制度，保障糧食供給和質(zhì)量安全”，為維護(hù)糧食安全提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。新時代，貫徹總體國家安全觀、服務(wù)維護(hù)國家安全是審計(jì)機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，是國家審計(jì)發(fā)揮宏觀管理功能的一個重要方面。糧食安全是國家安全的一項(xiàng)重要內(nèi)容，服務(wù)維護(hù)糧食安全自然是審計(jì)機(jī)關(guān)貫徹總體國家安全觀的內(nèi)在要求。

（二）服務(wù)維護(hù)糧食安全是國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的題中之義

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念貫徹到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的始終。推動高質(zhì)量發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益、安全相統(tǒng)一，其中安全是發(fā)展的前提。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域取得了長足發(fā)展，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值保持長期增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，糧食生產(chǎn)極大豐富，農(nóng)民生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率都得到極大提升，創(chuàng)造了用不足世界10%的土地資源養(yǎng)活了世界20%人口的偉大奇跡。隨著經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)不能只局限于實(shí)現(xiàn)“吃得飽”，確保糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長和充足的糧食供應(yīng)，還要追求“吃得好”“吃得安全”，確保實(shí)現(xiàn)谷物基本自給、口糧絕對安全，糧食儲備能力得到顯著提升，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局更加合理，宏觀經(jīng)濟(jì)循環(huán)更加順暢，確保中國人的飯碗始終牢牢端在自己手里。國家審計(jì)是新時代經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的助推器，確保糧食安全是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切任務(wù)和首要前提，服務(wù)維護(hù)糧食安全自然是國家審計(jì)推動高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

（三）服務(wù)維護(hù)糧食安全是國家審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重要戰(zhàn)略決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹落實(shí)，是新時代國家審計(jì)義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)工作的重要著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含了深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、保障和改善民生、推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系等豐富內(nèi)容，其中確保糧食供給和糧食安全是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和首要任務(wù)。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的首要內(nèi)容，而糧食產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)中具有基礎(chǔ)性、根本性地位，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首先要確保糧食產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，糧食生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng)，糧食流通現(xiàn)代化水平顯著提升，糧食供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，谷物供應(yīng)實(shí)現(xiàn)基本自給，更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系得到建立。國家審計(jì)要服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹落實(shí)，鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果，自然應(yīng)當(dāng)將服務(wù)維護(hù)糧食安全作為首要任務(wù)。

二、國家審計(jì)服務(wù)維護(hù)糧食安全的理論基礎(chǔ)

（一）國家審計(jì)是權(quán)威、獨(dú)立的專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督

國家治理體系由決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)構(gòu)成，國家審計(jì)是監(jiān)督控制系統(tǒng)的重要組成部分，通過實(shí)施獨(dú)立的監(jiān)督活動來感知執(zhí)行系統(tǒng)的運(yùn)行情況，進(jìn)而為決策系統(tǒng)服務(wù)。相比其他監(jiān)督方式，國家審計(jì)具有高度的權(quán)威性、獨(dú)立性和專業(yè)性，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)行、推動政策制度貫徹落實(shí)等方面具有不可替代的地位作用。維護(hù)和保障糧食安全需要通過一項(xiàng)項(xiàng)具體的政策措施來落地落實(shí)，相關(guān)政策措施有沒有得到有效執(zhí)行，執(zhí)行的最終效果如何，需要具有獨(dú)立性、權(quán)威性的第三方來作出客觀公允的評價，國家審計(jì)機(jī)關(guān)正是符合這一要求的監(jiān)督主體。

（二）國家審計(jì)是國家治理體系的“免疫系統(tǒng)”

審計(jì)“免疫系統(tǒng)”理論認(rèn)為，如果把經(jīng)濟(jì)社會比作一個生物肌體，那么審計(jì)就像是這個生物肌體的免疫系統(tǒng)，能夠發(fā)揮與免疫防御、免疫自穩(wěn)、免疫清除、免疫監(jiān)視等功能相類似的預(yù)防、揭示和抵御功能。國家審計(jì)通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能為經(jīng)濟(jì)社會的健康有序運(yùn)行服務(wù)，查找和揭示其中存在的風(fēng)險隱患，通過健全制度、堵塞漏洞來提升經(jīng)濟(jì)體的健康水平，從源頭上防范問題的發(fā)生。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全始終是擺在首位的，國家審計(jì)通過發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，提升和維護(hù)糧食安全和產(chǎn)業(yè)安全，從而守住農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康有序運(yùn)行的底線。

（三）新時代國家審計(jì)具有宏觀管理功能作用

黨的十九屆三中全會作出了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定，強(qiáng)化了黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確了審計(jì)是涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作，審計(jì)機(jī)關(guān)作為宏觀管理部門的根本定位。新體制下，國家審計(jì)堅(jiān)持批判性職能和建設(shè)性職能相統(tǒng)一，既著眼“查微觀”，又注重“促宏觀”，堅(jiān)持“查病”“治病”“防病”一體推進(jìn)，充分發(fā)揮宏觀管理功能作用。糧食安全是國家安全的重要構(gòu)成，是一個關(guān)乎國家核心利益、具有全局性根本性的宏觀問題和戰(zhàn)略議題，新時代國家審計(jì)具有宏觀管理功能作用，能夠從宏觀上分析、查找和揭示體制機(jī)制運(yùn)行中存在的短板和問題，有針對性地提出切實(shí)可行的對策建議，因而具備服務(wù)維護(hù)糧食安全的基礎(chǔ)。

三、國家審計(jì)服務(wù)維護(hù)糧食安全的具體路徑

（一）以專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為先導(dǎo)，系統(tǒng)揭示和反映糧食安全管理方面存在的短板弱項(xiàng)

糧食安全管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食收儲、調(diào)度、進(jìn)口、定價、補(bǔ)貼、耕地管理、配套設(shè)施建設(shè)和科技支撐等方方面面，涉及的政策制度十分繁雜。雖然在當(dāng)前開展的農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)當(dāng)中，財(cái)政審計(jì)、預(yù)算審計(jì)、政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)等一系列審計(jì)業(yè)務(wù)當(dāng)中都會或多或少涉及糧食安全的內(nèi)容，但相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目往往只能關(guān)注個別單位或者個別領(lǐng)域內(nèi)的具體問題，在監(jiān)督視野和監(jiān)督深度上具有一定的局限性，因而更像是蜻蜓點(diǎn)水，無法審深審?fù)?。為全面系統(tǒng)地揭示和反映糧食安全管理方面存在的短板弱項(xiàng)，可以運(yùn)用專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查這一審計(jì)業(yè)務(wù)工具，在審計(jì)署農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)司的牽頭下，吸收部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)力量，采取整合資源、上下聯(lián)動的“大兵團(tuán)”“一盤棋”工作模式，對糧食安全管理領(lǐng)域的主管部門、重點(diǎn)單位和主要政策制度來一次全景式、研究型的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，不以揭示和查糾具體財(cái)經(jīng)管理問題為目的，而是著眼宏觀，充分發(fā)現(xiàn)糧食安全管理中存在的風(fēng)險隱患，為實(shí)施進(jìn)一步的審計(jì)監(jiān)督和服務(wù)提供靶點(diǎn)和導(dǎo)向。

（二）以政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)為抓手，推動與糧食安全相關(guān)的政策措施的貫徹落實(shí)

糧食安全管理是通過一系列的政策制度來具體實(shí)現(xiàn)的，提升和保障國家糧食安全，就是要推動與糧食安全管理相關(guān)的政策制度的有效貫徹落實(shí)。為此，國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)以政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)為具體抓手，通過持續(xù)性、全覆蓋的審計(jì)監(jiān)督，揭示和反映相關(guān)政策措施執(zhí)行中存在的短板弱項(xiàng)，通過審計(jì)提出具有針對性和可操作性的審計(jì)意見建議，推動補(bǔ)齊短板堵塞漏洞，進(jìn)而促進(jìn)糧食安全管理水平的提升。通過當(dāng)前國家審計(jì)機(jī)關(guān)定期公布的審計(jì)結(jié)果公告可以看出，糧食安全問題一直是鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的關(guān)注內(nèi)容。例如，2020年第一季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告中就披露了，“十二五”以來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面存在底數(shù)不清、評估工作未按計(jì)劃完成、面積虛報、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、后續(xù)管理不到位等問題。下一步，應(yīng)當(dāng)豐富拓展政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的覆蓋面，將與糧食安全管理相關(guān)的、當(dāng)前尚未覆蓋到的其他政策制度都納入審計(jì)監(jiān)督范圍，提升審計(jì)監(jiān)督在推動與糧食安全相關(guān)政策措施落地落實(shí)方面的作用力。

（三）以預(yù)算審計(jì)和財(cái)政收支審計(jì)為基礎(chǔ)，推動涉農(nóng)整合資金向保障糧食安全聚焦

提升和保障國家糧食安全，離不開財(cái)政資金的支持。預(yù)算審計(jì)和財(cái)政審計(jì)永遠(yuǎn)是國家審計(jì)當(dāng)中的基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作。在國家涉農(nóng)資金投入逐年增長的背景下，為了解決涉農(nóng)資金多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散等問題，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，國務(wù)院探索建立了涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，通過歸并設(shè)置涉農(nóng)資金專項(xiàng)、設(shè)立任務(wù)清單、充實(shí)涉農(nóng)資金項(xiàng)目庫、同步經(jīng)費(fèi)下達(dá)、建立績效評價制度、加強(qiáng)資金監(jiān)管等措施，提升涉農(nóng)資金的使用效益效果。國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以預(yù)算審計(jì)和財(cái)政收支審計(jì)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對涉農(nóng)整合資金的預(yù)算源頭管控，推動涉農(nóng)資金的有效整合，提升資金整合的深度和質(zhì)量，推動資金投入向提升和保障糧食安全聚焦，為提升和保障糧食安全提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障，同時建立健全涉農(nóng)整合資金績效審計(jì)評價體系，通過開展績效審計(jì)提升相關(guān)財(cái)政資金的使用績效，確保將有限的財(cái)力資源用在最需要的地方。

（四）以重大建設(shè)項(xiàng)目和科研審計(jì)為載體，補(bǔ)齊保障糧食安全能力方面的短板弱項(xiàng)

提升和保障國家糧食安全，需要創(chuàng)新和完善糧食市場體系，大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，加快推動糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，積極發(fā)展糧食精深加工轉(zhuǎn)化，以及強(qiáng)化糧食生產(chǎn)、儲運(yùn)、加工等環(huán)節(jié)的科技支撐，這其中涉及一系列的重大建設(shè)項(xiàng)目和科研攻關(guān)項(xiàng)目。為此，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以重大建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)為載體，加強(qiáng)對重大建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)審批、資金撥付、合同發(fā)包、建設(shè)施工、審核驗(yàn)收和管理使用的全流程監(jiān)管，努力提升項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量效果。在科研審計(jì)方面，國家審計(jì)機(jī)關(guān)要聚焦關(guān)系提升和保障糧食安全的重大科研領(lǐng)域，提升科研人員在經(jīng)費(fèi)使用管理方面的自主權(quán)，推動科研經(jīng)費(fèi)投入向科研成果轉(zhuǎn)化，推進(jìn)玉米、大豆、水稻、小麥國家良種重大科研聯(lián)合攻關(guān)，大力培育推廣優(yōu)良品種，推進(jìn)主要糧食作物豐產(chǎn)豐收，減輕大豆等農(nóng)作物的進(jìn)口依賴，優(yōu)化糧食作物種植結(jié)構(gòu)，確保糧食品種安全，推進(jìn)化肥農(nóng)藥減施增效綜合技術(shù)開發(fā)，發(fā)展肥料有機(jī)替代和綠色防控技術(shù)，降低農(nóng)作物農(nóng)藥化學(xué)殘留，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，確保人民群眾吃的健康。

（五）以領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和村居審計(jì)為依托，推動糧食安全管理責(zé)任有效履行

嚴(yán)格落實(shí)各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是鄉(xiāng)村一級基層領(lǐng)導(dǎo)干部在糧食安全方面的經(jīng)管責(zé)任，是維護(hù)國家糧食安全的必要保障和有效舉措。在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面，要根據(jù)不同行業(yè)領(lǐng)域、不同層級領(lǐng)導(dǎo)干部，明確其在糧食安全管理方面的具體權(quán)責(zé)，確保領(lǐng)導(dǎo)干部在糧食安全管理方面的權(quán)責(zé)相互匹配。糧食安全管理方面的諸多事項(xiàng)需要具體落實(shí)到鄉(xiāng)村一級，為推動相關(guān)政策措施的末端落實(shí)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)村居審計(jì)，健全村居審計(jì)制度，推動村居審計(jì)全覆蓋，規(guī)范基層組織財(cái)經(jīng)管理秩序，壓緊壓實(shí)鄉(xiāng)村一級組織在糧食安全管理方面的管理責(zé)任，提升政策措施、經(jīng)費(fèi)資源向政策執(zhí)行效果的轉(zhuǎn)化率。