理性、良法與善治：社會治理中警察執(zhí)法風險防控維度

陳永峰

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450000）

黨的十九大報告明確強調(diào)要“加強和創(chuàng)新社會治理”[1]。當前我國公安機關(guān)社會治理在不斷實現(xiàn)執(zhí)法創(chuàng)新發(fā)展的同時，也面臨一系列執(zhí)法風險。以警察執(zhí)法道德風險為例，它不僅增加了警察群體的道德壓力，還會引起輿論發(fā)酵，從而影響警察形象與公安機關(guān)的公信力。在警察執(zhí)法風險問題有增無減的同時，理論實踐中對于該問題的關(guān)注仍局限于從忠誠教育、從嚴治警等角度單方面向內(nèi)尋求解決路徑。任何一項社會問題的解決都既需要協(xié)同治理，也需要從理念、制度到行動的全方位治理。當前警察執(zhí)法風險問題更多的源于多元文化之間的價值沖突。比如，警察執(zhí)法道德風險的產(chǎn)生就來自一個倫理難題，即道德困境。道德困境產(chǎn)生的成因主要為兩種，一種來自外界因素的施加，一種來自自我認知。所謂道德困境，是指在外界因素與自我認知這兩種因素的共同干預(yù)下，出現(xiàn)個人必須在兩個或更多沖突選項之間做出選擇的情況。但是，無論是哪一種類型的道德困境，作為選擇主體的個人可能對選擇結(jié)果都不滿意，而且這些選擇結(jié)果往往在道德體系中也不被接受。事實上，任何僅從單一道德體系中尋求道德困境的解決方案都是難以奏效的。道德困境永遠都無法從倫理道德范疇內(nèi)尋找到最符合道德的解決方案。因為道德困境屬于現(xiàn)代社會治理中必然面臨的一種現(xiàn)象，即“現(xiàn)代性困境”。解決這一困境的根本之道在于跳出原本的命題邏輯體系，在原本的思維系統(tǒng)之外尋找答案。這一答案可能并不指向最佳道德行動選擇，甚至可能不足以解決道德困境，但是從社會治理這一視角出發(fā)，卻會成為防控警察執(zhí)法道德風險的應(yīng)有價值選擇。

“人們自覺地或不自覺地，歸根到底總是從他們階級地位所依據(jù)的實際關(guān)系中——從他們進行生產(chǎn)和交換的經(jīng)濟關(guān)系中，獲得自己的倫理觀念?！盵2]可見，馬克思主義認為道德是具有階級性的。代表統(tǒng)治階級的政府在主導(dǎo)社會治理的進程中會不斷面臨新問題與新矛盾，也不斷因為階級或矛盾等因素帶來道德倫理觀念沖突，進會發(fā)展為社會治理道德風險?！皣矣嫦拗扑约?，致力于法律的執(zhí)行，而將道德、習慣及倫理準則的推行留給地方團體、同業(yè)機關(guān)或這類的社會組織?！盵3]所以，在現(xiàn)代公安機關(guān)社會治理中，警察執(zhí)法作為社會治理行為，不能僅僅采用道德標準進行評價，否則不僅容易陷入多元道德價值的判斷與紛爭，還無法彰顯治理思維。警察執(zhí)法應(yīng)該從現(xiàn)代社會治理的頂層設(shè)計與終極價值出發(fā)進行評價。無論是走出道德困境抑或是化解道德風險，都需要關(guān)注道德個體和影響道德個體的社會環(huán)境。身處風險社會之中，僅憑道德個體的自覺性與能動性尋求問題的解決是片面的，也是乏力的?？梢?，防控警察執(zhí)法風險需要一種嶄新的系統(tǒng)思維，不僅要從警察群體內(nèi)部尋求答案，還要從警察群體之外尋求答案，最終以一個自洽的邏輯維度來實現(xiàn)串聯(lián)。從理性、良法與善治三個維度出發(fā)，是一個從思想意識、制度規(guī)范到行為實踐的邏輯體系。走出現(xiàn)代性治理困境，化解警察執(zhí)法風險應(yīng)進一步以理性提升思想意識，重視價值導(dǎo)向；以良法優(yōu)化規(guī)范，完善警務(wù)機制建設(shè)；以善治提升實踐效能，促進公安機關(guān)社會治理現(xiàn)代化進程。

一、理性：警察執(zhí)法風險治理的科學(xué)認知

在哲學(xué)中，理性是指人類能夠運用理智的能力。理性是與感性相對應(yīng)的概念，強調(diào)審慎思考，以推理方式推導(dǎo)出符合邏輯的結(jié)論。從理性角度來開展警察執(zhí)法風險防控研究是從思想意識來分析社會問題的一種基本方式，也是對人類社會科學(xué)認知方法論的應(yīng)用。

（一）理性是公安機關(guān)社會治理現(xiàn)代化的首要前提

理性是人區(qū)別于動物的一種勞動實踐能力。理性首先是一個哲學(xué)范疇，在古希臘哲學(xué)家那里，理性通常被定義為一種人所具有的探索真理的能力，或者指人的認知活動所能達到的真理性認知的階段。在這里，人、真理性認知、理性是緊密相關(guān)的概念，甚至有人直接把“理性”視為人區(qū)別于非人存在的根本所在。從認知活動來說，理性指認識事物本質(zhì)和規(guī)律的能力，包括確認人能夠運用概念、判斷、推理的邏輯思維能力以及將認識成果轉(zhuǎn)化為行動指南的能力。從實踐活動來說，理性指人類特有的一種規(guī)范行為的自控能力和實踐批判精神。

理性是現(xiàn)代化治理的重要內(nèi)涵與要求。理性是價值理性與工具理性的統(tǒng)一。從社會學(xué)角度來講，無論是想獲得經(jīng)濟利益的最大化還是安全的生存環(huán)境，都需要理性支撐以實現(xiàn)精準識別與判斷，理性作為一種人類智慧，需要對社會運行成本與收益進行合理權(quán)衡。當前我國社會治理正致力于體系與能力的現(xiàn)代化建設(shè)，“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是關(guān)系黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題”[4]。在社會治理現(xiàn)代化進程中，無論是社會秩序運行還是社會安全保障，均需要權(quán)衡成本與收益，自然就需要理性作為現(xiàn)代化治理的重要內(nèi)涵與要求。在黨的十八屆三中全會上，中共中央明確以“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革在社會體制方面的總目標，自此，“治理現(xiàn)代化”概念在中國的政治舞臺上取得了正式的話語地位?？梢?，從理念提出到政策設(shè)計，推進國家治理現(xiàn)代化的一個重要前提就是理性構(gòu)建。理性是公安機關(guān)社會治理現(xiàn)代化的首要前提。公安機關(guān)社會治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)，其高質(zhì)量發(fā)展必然需要以理性為前提，即具備政治理性。作為一種政治理性的核心，公安機關(guān)必須旗幟鮮明地講政治，毫不動搖地堅持黨對公安機關(guān)社會治理現(xiàn)代化工作的領(lǐng)導(dǎo)。首先，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，理性把握公安機關(guān)社會治理方向。要把堅持黨對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)作為推進公安機關(guān)社會治理必須遵循的根本政治原則，切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到公安機關(guān)社會治理的全過程、各方面。其次，要突出系統(tǒng)觀念，理性謀劃公安機關(guān)社會治理。系統(tǒng)觀念作為一種成熟的社會治理方法論，具有哲理性，也應(yīng)突出其基礎(chǔ)性。公安機關(guān)社會治理堅持系統(tǒng)觀念，可以從國家治理現(xiàn)代化的高處著眼，判斷公安機關(guān)在黨和國家工作大局中的角色與定位，從而既保障常態(tài)化的打擊與服務(wù)，也防范社會安全穩(wěn)定的風險隱患。最后，突出法治導(dǎo)向，理性規(guī)范公安機關(guān)社會治理。法治作為現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，必然承擔社會治理的重要使命。公安機關(guān)社會治理必須彰顯新時代中國特色社會主義理論理性，在嚴格執(zhí)法與服務(wù)人民中規(guī)范執(zhí)法理念，彰顯公正與文明。

（二）警察執(zhí)法風險成因的理性分析

警察作為特殊群體，雖然因為法定的職責而強化了內(nèi)心的歸屬感，產(chǎn)生了不同于普通公眾的道德選擇，但是警察群體畢竟來自公眾群體，并且現(xiàn)實地存在于公眾群體之中，所以從現(xiàn)實社會的角度分析警察執(zhí)法困境，可以有文化、價值觀及社會本身等多個維度。

1.現(xiàn)代文化發(fā)展影響社會實踐

文化自身具有強烈的感染性，優(yōu)秀的文化能積極推進社會實踐，低劣的文化則會桎梏社會實踐。當前我國公安機關(guān)社會治理中，中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化與外來先進文化交融，使得我國現(xiàn)代文化既保持特色，又煥發(fā)出生機。但是，隨著改革開放的不斷深入和外來文化的影響，某些傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的影響力也呈現(xiàn)出弱化的趨勢。以道德實踐為例，一些人過分地重利輕義，逃避社會責任，導(dǎo)致社會道德實踐矛盾重重。同時，一些外來文化也開始逐漸侵蝕我國的社會道德實踐，比如過分放大個體權(quán)利而忽視公共利益等。文化發(fā)展使得現(xiàn)實社會中的人必然在選擇中表達自己的道德價值觀念，執(zhí)法道德風險的存在正是現(xiàn)代文化發(fā)展的必然產(chǎn)物。

2.多元價值觀念遮蔽終極價值

人類社會不斷發(fā)展進步的過程，也是社會價值從宗教價值、倫理價值到政治價值不斷發(fā)展演進的過程。當前社會多元價值同時存在，彼此之間既有區(qū)別又有聯(lián)系，相互之間既有影響又有抵斥，這不僅會影響現(xiàn)代社會價值觀念的發(fā)展，還會導(dǎo)致多元價值遮蔽終極價值，進而成為產(chǎn)生道德困境的一個思想認知因素。例如，交警依法對在市區(qū)銷售農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民進行違章處罰時，雖然維護了法律權(quán)威，但卻會違背其他價值觀念；再比如道德價值觀強調(diào)對人要寬容以待、要以德化人等，交警的執(zhí)法就因此被輿論認為是對弱勢群體的無視和執(zhí)法的不當，從而產(chǎn)生執(zhí)法道德風險。由此可見，多元價值在社會現(xiàn)實中無處不在，當多元價值交織發(fā)力并激烈競爭時，社會治理的終極價值往往被人們忽略。換句話說，也就是公安機關(guān)社會治理追求的執(zhí)法公正、社會安定與人民安寧等終極價值被多元社會價值觀念所遮蔽。

3.現(xiàn)代社會必然是風險社會

現(xiàn)代性意味著社會變遷步伐的加快、范圍的擴大和空前的深刻性?，F(xiàn)代社會的一個顯著特征是風險性，所以現(xiàn)代社會又被稱為風險社會。以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展為例，在網(wǎng)絡(luò)社會中，不同文化背景下的網(wǎng)絡(luò)參與者均在網(wǎng)絡(luò)空間中表達自己對現(xiàn)實社會的評價以及自己期待的理想圖景，因此多元觀點表達成為一種網(wǎng)絡(luò)文化現(xiàn)象。這種文化現(xiàn)象雖然是以關(guān)注社會公共事務(wù)為基礎(chǔ)，但缺乏秩序，且呈現(xiàn)出一種橫向分布的無結(jié)構(gòu)狀態(tài)，因為網(wǎng)絡(luò)社會的參與者寧可要平等意義上的混亂和無序，也不要等級森嚴的定式和秩序。正因為如此，警察執(zhí)法行為一旦進入網(wǎng)絡(luò)傳播模式，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)公眾的參與表達，極易形成熱門話題。因此，在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會，警察執(zhí)法風險很容易產(chǎn)生。但是，“作為特殊主體的警察群體，非但不能因此拒絕網(wǎng)絡(luò)參與，而且作為網(wǎng)絡(luò)治理的中堅力量，警察群體更多需要思考的是在網(wǎng)絡(luò)文明發(fā)展進程中培育一種適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)生活樣式的素養(yǎng)”[5]110。

（三）警察執(zhí)法風險防范需要理性引領(lǐng)

警察執(zhí)法作為公安機關(guān)社會治理的重要組成部分，既無法游離于現(xiàn)實社會實踐之外，也無法僅依靠社會治理實踐來化解執(zhí)法困境。走出執(zhí)法困境，既需要理性引領(lǐng)對警察執(zhí)法風險的認知，也需要以彰顯理性的科學(xué)理論來引領(lǐng)對公安機關(guān)社會治理的認知。

1.以理性引領(lǐng)警察執(zhí)法風險的認知

“文明國家的一個微不足道的警察，都擁有比氏族社會的全部機構(gòu)加在一起還要大的權(quán)威?！盵6]公安機關(guān)社會治理離不開警察執(zhí)法，而警察執(zhí)法必須要遵守合理合法及程序正當?shù)仍瓌t。這些原則無一不是在理性引領(lǐng)之下對警察執(zhí)法進行的引領(lǐng)與規(guī)制?？梢哉f，正是在理性引領(lǐng)之下，警察執(zhí)法才能有效規(guī)避大量的執(zhí)法風險，確保警察執(zhí)法合理合法運行。但是警察執(zhí)法雖然有了這些原則要求，仍然無法完全規(guī)避風險，如執(zhí)法的寬嚴適度問題、執(zhí)法態(tài)度問題、執(zhí)法主體能力問題等都無法簡單運用原則來加以解決，還需要在理性引領(lǐng)之下進行意識與能力的提升建設(shè)。當前，警察執(zhí)法風險最常見的幾種表現(xiàn)為釣魚式執(zhí)法、暴力執(zhí)法、罰沒式執(zhí)法及誘惑偵查。唯有執(zhí)法主體具備理性，能夠明確這些執(zhí)法方式背后所潛藏的風險，才能主動避免并在客觀上化解可能產(chǎn)生的執(zhí)法風險。警察理性認知的建立才是從思想意識層面實現(xiàn)警察執(zhí)法風險防控的最根本有效的方法。

2.以理性引領(lǐng)警察執(zhí)法風險防控機制的構(gòu)建

警察執(zhí)法風險的發(fā)生具有隨機概率性，本質(zhì)上具有不能預(yù)見、不能避免與不能克服的特性，這也被學(xué)界稱之為風險的“三不能”特征。這些特征在實踐中的表現(xiàn)如同航天事業(yè)的發(fā)展，即便再精益求精，仍無法提前預(yù)知風險會在何時何地發(fā)生。不僅如此，風險還會始終陪伴著航天事業(yè)的發(fā)展，永遠無法杜絕，而且風險一旦發(fā)生，唯有努力化解危害后果并爭取最優(yōu)結(jié)果，而無法避免危害后果的發(fā)生。對于警察執(zhí)法而言，是無法以某一種確定的成功執(zhí)法案例作為范本而規(guī)避所有執(zhí)法風險的。所以，警察執(zhí)法雖然一直在負重前行，在質(zhì)量與效能上精益求精，卻永遠不能徹底杜絕執(zhí)法風險的存在與發(fā)生。既然警察執(zhí)法風險具有“三不能”特征，這就需要在提升執(zhí)法主體對風險認知的同時，關(guān)注警察執(zhí)法風險防控機制的構(gòu)建。一方面，通過建立科學(xué)機制，最大限度地防范執(zhí)法風險的發(fā)生。另一方面，在發(fā)生執(zhí)法風險后，運用科學(xué)機制最大限度地控制化解執(zhí)法風險產(chǎn)生的消極后果。具體而言，這些防控機制又可以分為心理認知與干預(yù)機制、執(zhí)法規(guī)范流程機制、輿情應(yīng)對化解機制等。通過警察執(zhí)法風險防控機制的構(gòu)建，能有效實現(xiàn)以理性引領(lǐng)公安機關(guān)社會治理現(xiàn)代化。

3.以習近平法治思想引領(lǐng)公安機關(guān)社會治理

“我國的國家治理是具有中國特色的理性實踐，是不斷走向善治的理性實踐?！盵7]以理性引領(lǐng)公安機關(guān)社會治理現(xiàn)代化，需要以習近平法治思想和習近平總書記關(guān)于公安工作的系列重要論述精神等科學(xué)理論來引領(lǐng)公安機關(guān)社會治理現(xiàn)代化。習近平總書記非常重視社會治理現(xiàn)代化發(fā)展，強調(diào)在社會治理中要建立必須走法治之路的認識。這是總書記運用政治理性做出的重大判斷，也是公安機關(guān)社會治理現(xiàn)代化的必由之路。習近平總書記要求公安機關(guān)社會治理要建立風險思維、底線思維等具體治理思維，同時還對人民警察隊伍發(fā)布了重要訓(xùn)詞?？梢?，公安機關(guān)社會治理離不開理性引領(lǐng)，公安法治現(xiàn)代化發(fā)展同樣離不開理性引領(lǐng)。法治公安現(xiàn)代化越充分，公安機關(guān)社會治理進程就會越順利，從而有力保障公安機關(guān)社會治理實現(xiàn)善治。習近平法治思想兼具理論理性與實踐理性，能引領(lǐng)公安機關(guān)社會治理實現(xiàn)嚴格執(zhí)法與服務(wù)人民的雙重定位。

二、良法：警察執(zhí)法風險防控的制度規(guī)范

法律有良法與惡法之分。良法，即符合時代要求，滿足人民需要的法律法規(guī)。能夠保證和實現(xiàn)公平正義等法治價值的法律，自然就是良法。沒有良法，善治就等于空談。

（一）良法為善治之前提

法律是治國之重器，良法是善治之前提。社會治理必須依賴法治，因為法治是治理的核心。法治的實施需要以良法為首要條件因此必須重視立法的質(zhì)量、目的與終極價值。

首先，要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。我國古代歷史上的封建王朝也大都選擇法律形式來配合自己的統(tǒng)治，但那時的法律并不能稱為良法。因為良法對立法的質(zhì)量有著較高的要求。良法不僅應(yīng)該具備調(diào)節(jié)社會矛盾的功能，還應(yīng)該以穩(wěn)定的狀態(tài)來引領(lǐng)社會的發(fā)展方向。習近平總書記強調(diào)“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”[8]。這實際上就是在強調(diào)良法的引領(lǐng)功能。可見，良法是相對于“有法可依”狀態(tài)的提升與跨越，更強調(diào)“科學(xué)立法”。“有法可依”是法律體系尚未完備之時全社會對法律的期待，更加強調(diào)形式體系的完備；而“科學(xué)立法”既包括對法律體系完備的要求，也包括對法律功能與價值的考量與追求。因此，在社會治理現(xiàn)代化進程中，我國才提出了“科學(xué)立法”方針，其實質(zhì)就是在強調(diào)對立法質(zhì)量的關(guān)注。

其次，要恪守立法為民這個根本。歷史上不同階段的王權(quán)更替之下，以法律形式來表達統(tǒng)治階級意志的手段一直未被拋棄。但是不同社會體制之下，法律形式所代表的統(tǒng)治階級并非一致。封建王朝之下，法律代表的是封建地主階級的利益，而一直到社會主義基本制度在我國建立，法律才開始第一次以捍衛(wèi)無產(chǎn)階級利益為根本遵循。社會主義體制之下的立法工作堅定貫徹立法為民的根本要求，其實質(zhì)既是對為人民服務(wù)理念的最好繼承，也是對以人民為中心發(fā)展觀的生動實踐。社會主義國家一方面重視法律體系的完備，另一方面決不允許法律體系絲毫偏離立法為民的根本理念。良法需要滿足以下兩點要求：一是要求立法必須反映公眾意志，即反映人民意志；二是要求制定的法律必須得到有效的遵守，即需要得到人民擁護。由此可見，良法最深刻的體現(xiàn)為立法為民的人民性。

最后，彰顯公平正義的終極價值。無論是強調(diào)立法質(zhì)量還是強調(diào)立法為民，最終都要落實在對公平正義這一法治終極價值的追求。但這一價值追求在過往的階級社會中從未能夠?qū)崿F(xiàn)。而社會主義法治在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在基本完成社會主義法律體系建設(shè)之后，就開始積極構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，并堅定選擇了以人民為中心的發(fā)展觀作為習近平法治思想的核心要義，這從本源上決定了社會主義法治作為良法反映了人民對法治建設(shè)的最樸素愿望，也因此得到了人民群眾的熱烈擁護。可見，良法具有以下兩個特點：一是良法具有主觀性。但是這一主觀性并非某一個體的主觀意愿表達，而是需要反映人民期待并得到人民擁護。二是良法具有客觀性。即良法的內(nèi)容是由現(xiàn)實社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平所決定的，需要尊重具體國情與順應(yīng)時代發(fā)展變化。

（二）警察執(zhí)法風險的法律制度規(guī)范缺失

警察執(zhí)法風險的法律制度規(guī)范缺失主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.多元價值沖突時法律規(guī)制的缺位與無力

警察執(zhí)法風險一部分是因為多元價值沖突所致。以警察執(zhí)法道德風險為例，多元道德價值標準產(chǎn)生沖突時，沖突各方往往會各自通過設(shè)置議題、攪動輿情來引領(lǐng)公眾對對方進行道德譴責或討伐，其目的當然是為了尋求更多的價值擁躉。但是對價值沖突所帶來的秩序的無序，法律規(guī)范有時卻愛莫能助。法律本應(yīng)是定分止爭，如果法律能夠發(fā)力來規(guī)范或彰顯價值引領(lǐng)，雖然結(jié)果不一定盡如人意，但是絕不會出現(xiàn)社會失序的道德困境。而警察執(zhí)法在遇到這類道德困境案例時，極易出現(xiàn)執(zhí)法道德風險。因為在社會道德實踐過程中，道德實踐的困境決定著道德風險必然會發(fā)生，但對于普通民眾而言，不管其秉持的是哪一種價值標準，均可以在社會道德價值的沖突中找到自己的支持者，進而以群體效應(yīng)去對抗另一種價值標準。而對于警察群體來說，僅靠多元道德價值觀自行博弈，不僅久戰(zhàn)不決的道德博弈會給公安機關(guān)形象帶來不良的影響，還會給執(zhí)法主體造成心理負擔。因此，警察執(zhí)法風險的防控迫切需要良法來填補現(xiàn)有的不足。

2.公安立法未及時適應(yīng)公安機關(guān)社會治理變化

公安機關(guān)社會治理處在錯綜復(fù)雜的矛盾之中，執(zhí)法工作也因此面臨交織疊加的風險。公安機關(guān)社會治理既要及時適應(yīng)社會變化，又必須根據(jù)社會變化主動創(chuàng)新執(zhí)法工作方式。執(zhí)法工作的創(chuàng)新離不開公安立法工作的支持與保障，從良法的維度審視當前公安立法工作，需要從以下三個方面積極變革以主動適應(yīng)公安機關(guān)社會治理的變化。一是公安立法應(yīng)保障公安機關(guān)社會治理中的準確識別。應(yīng)通過公安立法明確警察執(zhí)法風險的客觀存在及表現(xiàn)，并加大對其風險評估與監(jiān)督，以及時把握涉警輿情的變化，做到以立法形式為精準識別提供法律支撐。二是公安立法應(yīng)保障公安機關(guān)社會治理的科學(xué)應(yīng)變。既然社會治理面臨的風險無法避免，公安立法工作就必須要通過完善相關(guān)法律規(guī)范來有效化解執(zhí)法風險。比如，通過完善執(zhí)法過錯責任追究制度來彌補對警察執(zhí)法風險依法處理的立法缺失，既能體現(xiàn)程序公正，又能有效化解涉警負面輿情。三是公安立法應(yīng)促進公安機關(guān)在社會治理中主動求變?？茖W(xué)的公安立法應(yīng)該針對公安機關(guān)社會治理創(chuàng)新建立相應(yīng)的激勵機制，不僅如此，對因勇于擔當而導(dǎo)致執(zhí)法風險的，應(yīng)建立依法履職免責制度。因為科學(xué)的公安立法不能片面地強調(diào)規(guī)避執(zhí)法風險，以免公安民警執(zhí)法時畏首畏尾，不敢承擔責任。

3.因制度化而引發(fā)的風險需要制度優(yōu)化

因制度化而引發(fā)的風險需要制度優(yōu)化，換句話說，也就是為了防控風險而制定的相應(yīng)的法律規(guī)范、規(guī)章制度本身也會引發(fā)新的風險。公安機關(guān)社會治理一直處在安全與風險交織的動態(tài)平衡之中，由于安全與風險永遠無法達成長期平衡，因此警察執(zhí)法一直處于一種緊張狀態(tài)，稍有不慎，就會打破這種動態(tài)平衡，公安機關(guān)的公信力與公眾形象也因此備受質(zhì)疑。所以，當前公安機關(guān)社會治理中，為了防控警察執(zhí)法風險不斷進行各種研判決策和技術(shù)引進，并制定越來越多的法律規(guī)范與規(guī)章制度。但是，這些為防控風險而制定的制度自身又會滋生一些新的風險。因為無論是借助現(xiàn)代治理機制還是現(xiàn)代技術(shù)手段，一旦制度運轉(zhuǎn)失靈，防控風險的制度就會成為制度風險。人類雖然具有冒險的天性，但也有尋求安全的本能。理性引領(lǐng)現(xiàn)實社會的風險防控絕不能僅僅采用線性思維來思考問題，解決問題的根本之道是跳出線性思維進行系統(tǒng)思維。比如，對警察執(zhí)法道德風險的防控就不能完全寄希望于建立完善的道德評價體系，而是要從良法視角尋求解決之道。

（三）以良法防控警察執(zhí)法風險

1.立良法化解執(zhí)法風險

現(xiàn)代社會是高風險社會，風險已滲透到社會各個領(lǐng)域。公安機關(guān)社會治理中面臨的執(zhí)法道德風險本質(zhì)就是社會風險的一種表現(xiàn)。在各種社會風險中，執(zhí)法道德風險是危害最大的風險，因為道德風險會導(dǎo)致社會公信力破產(chǎn)，而社會公信力破產(chǎn)會導(dǎo)致執(zhí)法公信力的破產(chǎn)，繼而影響公安法治現(xiàn)代化建設(shè)。道德風險本質(zhì)上是因為社會各界之間的利益博弈在道德領(lǐng)域引發(fā)的一種不確定性后果，具有主觀上不能預(yù)見、客觀上不能避免與根源上不能克服的“三不能”的特征?！拔覀儑液蜕鐣罡鞣矫婵傮w上實現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删?。同時，我們也要看到，實踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展?！盵9]防控警察執(zhí)法風險，不僅需要強調(diào)執(zhí)法主體的責任，還需要通過立良法來化解執(zhí)法風險。以警察執(zhí)法道德風險為例，防控思路不能僅以道德倫理后果為導(dǎo)向，還要以理性支配下的良法為基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)良善治理的目的。這就需要突破倫理學(xué)界的研究限度與解釋邊界，避免僅從道德倫理理論角度來研究警察執(zhí)法道德風險防控機制。這種將理性、良法與善治有機融入倫理道德之中的創(chuàng)新思路不僅極大突破了傳統(tǒng)風險理論研究的學(xué)科思維局限，還極大地拓展了倫理學(xué)的關(guān)懷視野。

2.重視法治與德治結(jié)合

法治與德治的相互關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾點：首先，法治與德治存在顯著區(qū)別。二者不僅作用的范圍和功能不同，在表現(xiàn)形式上也有著顯著區(qū)別。法律在一個社會形態(tài)中表現(xiàn)為統(tǒng)一性，而道德卻具有多樣性。正因為二者具有不可相互替代的特征，公安機關(guān)社會治理才必須采取德法共治的形式。其次，法治與德治聯(lián)系密切。法治與德治均需要得到人們的認同才能得到有效實施，二者之間具有相通性與承接性。一方面，法律規(guī)范對于道德范疇的一些主張是接受的，比如關(guān)乎公序良俗的保障；另一方面，道德是法律產(chǎn)生的基礎(chǔ)，道德不但強調(diào)公共群體的共識而且強調(diào)公共群體的遵守，但是因為道德缺乏有效的強制力，所以需要從法律層面表達及強化公共群體在意識觀念上的認同。最后，德治與法治結(jié)合需要兼顧秩序與活力。法治的實施以強制力要求社會成員遵守，突出強調(diào)保障社會秩序；道德則以多元并存的形式來影響和提高社會成員的道德覺悟，從而保障社會活力?！皠?chuàng)新社會治理體制，處理好活力與秩序的關(guān)系，增強社會活力，確保社會既生機勃勃又井然有序?！盵10]93道德雖然也要求社會公眾遵守一定的行為規(guī)范，但是既不統(tǒng)一，也缺乏強制力，往往采用輿論譴責和公眾消極評價的方式。與法律相比，道德在社會治理中有時顯得無力，且道德存在著多元性。各種利益主體的道德規(guī)范有一定差異，這在保持社會活力的同時，也易產(chǎn)生價值沖突?！暗路ü仓尾⒉皇莾烧吆唵蔚牟⑿羞m用，而是要體現(xiàn)合治與分治，即合中有分，分之有度；分中有合，合而不同。”[11]所以德法共治是法治中有道德精神，同時道德輔助法治，既保障社會秩序構(gòu)建，也保障社會活力。

3.重視法治在公安機關(guān)社會治理中的核心地位

公安機關(guān)社會治理是一項持久且龐大的工程，警察執(zhí)法則全方位、全過程參與其中。為了更好地防控警察執(zhí)法風險，需要重視發(fā)揮社會主義法治的核心地位作用。以警察執(zhí)法風險為例，社會主義法治要求保障公共利益與公共秩序優(yōu)先，而法治又在公安機關(guān)社會治理中處于核心地位。這就要求當遇到道德價值沖突時，充分發(fā)揮社會主義核心價值觀的定分止爭作用。社會主義核心價值觀不僅提出了新時代中國特色社會主義的新價值觀，還以此來引領(lǐng)人類文明進步。社會主義核心價值觀中不僅強調(diào)了社會主義道德規(guī)范，還突出了社會主義法治在社會價值層面的核心地位。如果社會主義核心價值觀仍然無法有效化解道德風險，則應(yīng)考慮發(fā)揮社會主義法治的核心地位作用來依法定分止爭。這樣不僅能突出公安機關(guān)社會治理中的法治導(dǎo)向，還能兼顧解決警察執(zhí)法中的突出風險問題，比如干預(yù)執(zhí)法、過度執(zhí)法以及逐利執(zhí)法等公眾關(guān)注度較高的問題?！爸挥蟹ㄖ喂步ㄔO(shè)取得成效，才能確保執(zhí)法公信力的提高，才能為人民營造公平正義的執(zhí)法環(huán)境，提供更優(yōu)質(zhì)的法治保障?！盵12]

三、善治：警察執(zhí)法風險防范的治理創(chuàng)新

黨的十八大以來，我國開始進入國家治理的快車道。以習近平同志為核心的黨中央結(jié)合新時代公安工作實踐要求，對公安工作做出了許多重要指示，公安機關(guān)承擔著為民族復(fù)興提供安全保障的重大使命。公安機關(guān)需要在社會治理能力方面不斷實現(xiàn)創(chuàng)新，其中自然包括執(zhí)法風險防范能力的創(chuàng)新，選擇善治路徑是這一創(chuàng)新的具體實踐。

（一）善治為治理之至高境界

善治即良好的治理。善治仍然秉持社會治理的功能，但是著力于實現(xiàn)良善治理，顯然這是一種治理的優(yōu)化形式，屬于現(xiàn)代社會的一種新的發(fā)展企盼。具體說來，一是善治是治理的優(yōu)化形式。傳統(tǒng)的社會管理大多采用統(tǒng)治方式。雖然善治仍屬于治理范疇，但其不同于傳統(tǒng)社會治理，非常強調(diào)政府與社會多元主體的協(xié)同治理，是對傳統(tǒng)治理方式的優(yōu)化。二是善治是現(xiàn)代化治理。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，公眾對民主議事的參與愿望和參與度也日益提升，善治是現(xiàn)代政府與社會公眾就公共事務(wù)進行協(xié)同治理的典范方式，可以有效規(guī)避因治理制度復(fù)雜、治理主體責任模糊以及治理效能對權(quán)力的依賴等因素導(dǎo)致的治理失效，不僅展示了現(xiàn)代政治文明的發(fā)展方向，還可以促進人類社會的現(xiàn)代化發(fā)展。

善治是社會治理方式現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，社會的現(xiàn)代化發(fā)展迫切需要一種嶄新的治理形式來處理公共事務(wù)從而維護公共利益?，F(xiàn)代社會治理的發(fā)展源于三種力量的助推。第一種力量來自信息賦能。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，技術(shù)賦能開始在社會治理中顯現(xiàn)出實踐效能，物理空間與時間維度均不再成為公眾參與社會治理的障礙，公眾參與社會治理的愿望及熱情也因此得到表達與釋放。第二種力量來自市場化賦權(quán)。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展，市場化不僅為各國經(jīng)濟提供了增長點與著力點，同時為參與市場化的社會公眾提供了一種治理參與范式，平等交往、競爭博弈等觀念深入人心，傳統(tǒng)管理范式不僅得不到擁護，甚至可能會將一些擁有治理能力而無處釋放的群體逼退到其他的市場化社會中去。所以，為順應(yīng)這一發(fā)展趨勢，實施市場經(jīng)濟的國家在社會治理方面紛紛向公眾釋放良善與誠意。第三種力量來自公眾理性引領(lǐng)。無論是信息化還是市場化，其對社會治理方式的影響最終都需要通過具體的參與主體來實現(xiàn)?，F(xiàn)代社會中的社會公眾關(guān)注的公共事務(wù)無論如何多元，都不會超出公共屬性，而公共事務(wù)的處理需要凝聚共識并盡可能消除分歧，所以說公共事務(wù)天然呼喚公共理性。公共理性具有自我糾偏的功能與螺旋上升的發(fā)展趨勢，這就為善治的出現(xiàn)提供了極大的動能。

善治強調(diào)公共權(quán)力部門與社會力量的協(xié)同。在傳統(tǒng)社會統(tǒng)治過渡到社會治理的過程中，雖然在去人治與去專制方面實現(xiàn)了極大進步，但是傳統(tǒng)社會治理仍然依賴公權(quán)力的中心化與唯一性，而現(xiàn)代社會治理則需要信息賦能、市場化賦權(quán)及公共理性引領(lǐng)，需要公權(quán)力在社會治理中調(diào)整自己的定位與角色，從“放、管、服”三個方面實現(xiàn)公權(quán)力與社會力量的協(xié)同。一是公共權(quán)力部門需要下放部分權(quán)力給社會力量?，F(xiàn)代社會治理任務(wù)繁雜，對人員、技術(shù)與設(shè)備等方面的要求越來越專業(yè)及精準，公共權(quán)力部門在承擔起動員、組織及決策等職能后，在具體治理事務(wù)上有時會表現(xiàn)乏力，如果再不下放部分治理權(quán)力，必然會弱化治理效能，進而弱化公共權(quán)力的公信力。二是公共權(quán)力部門需要轉(zhuǎn)變管理理念，引入社會力量參與治理。現(xiàn)代社會治理機遇與挑戰(zhàn)并存，風險與變局頻現(xiàn)，格外需要重視社會治理力量的引入。如在處理一些突發(fā)公共災(zāi)難事件時，如果不充分重視社會救援力量的運用，不僅會貽誤救援時機，還會給決策權(quán)力部門帶來信任危機。三是公共權(quán)力部門需要優(yōu)化公共服務(wù)，彰顯公共權(quán)力的公益屬性。公共權(quán)力部門的屬性是公共性，但無論怎樣向公眾強調(diào)自己的定位，都不及在提升且優(yōu)化公共服務(wù)方面取得實效更能得到公眾的認同與信服。公安機關(guān)社會治理中執(zhí)法與服務(wù)并舉，就是對公共權(quán)力彰顯公益屬性最好的詮釋。

（二）警察執(zhí)法道德風險的治理之困

1.現(xiàn)代社會必然伴隨社會風險

隨著現(xiàn)代化的快速推進，當代社會已經(jīng)步入了典型的風險社會。作為風險的一種類型，道德風險普遍存在于人類社會中。道德風險之所以在當今引起人們的廣泛關(guān)注，是因為道德風險的不定性對人類的道德行為和經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生著深遠的影響，這種影響既包含了否定性的危害作用，也包含了肯定性的創(chuàng)生作用?！熬W(wǎng)絡(luò)社會改變現(xiàn)實世界中的人的交往方式和思維方式，增強了其行為的不確定性。但同時其隱蔽性和共享性增加了他們不道德行為的可能性，繼而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)參與者的道德出走狀況。”[5]113因此，積極防范道德風險可能帶來的危害，充分發(fā)揮道德風險促進社會發(fā)展和人類進步的作用就成為一個具有重大理論和現(xiàn)實意義的課題。

2.社會發(fā)展新階段必然出現(xiàn)新問題

社會在不斷地發(fā)展變遷，新的問題也隨之不斷出現(xiàn)。在現(xiàn)代社會場域中，穩(wěn)定與變局、安全與風險無法實現(xiàn)靜態(tài)平衡，二者永遠處于一種此消彼長與共生共存的關(guān)聯(lián)狀態(tài)。同時，人類為了解決新矛盾與新問題不斷進行決策并采取各種行動，而這些決策和行動又成為新風險的來源。公安機關(guān)社會治理既要保障社會安定，又要積極解決社會發(fā)展新階段出現(xiàn)的新問題。警察執(zhí)法風險一方面是社會實踐活動后果的不確定性所引發(fā)的結(jié)果；另一方面，警察執(zhí)法風險也是社會發(fā)展新階段中價值觀念自身不確定性所引發(fā)的。以警察執(zhí)法道德風險為例，在社會發(fā)展的新階段，道德價值觀念必然會經(jīng)受沖擊、洗禮，多元價值同時存在，這就造成了警察執(zhí)法實踐中的不確定性，進而導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果的道德風險的不確定性。道德風險本身具有隱蔽性與創(chuàng)生性的特點，執(zhí)法實踐中，每個公眾個體都可以從自利性的角度制造道德議題，發(fā)起道德譴責，從而產(chǎn)生執(zhí)法道德風險?？梢?，社會發(fā)展新階段對執(zhí)法質(zhì)量與效能的高度關(guān)注是警察執(zhí)法道德風險產(chǎn)生的間接條件，而執(zhí)法實踐中的每一個個體對社會發(fā)展新階段中新矛盾、新問題以及風險社會等認識的有限性則是執(zhí)法道德風險產(chǎn)生的直接條件。

3.社會公眾要求警察執(zhí)法標準多元

人民警察的執(zhí)法質(zhì)量關(guān)系到法律在群眾心目中的權(quán)威與尊嚴，也是人民警察形象的體現(xiàn)。公安機關(guān)社會治理面臨的執(zhí)法風險不僅會弱化執(zhí)法公信力，還會降低全社會的綜合治理效能。如果僅有公安機關(guān)作為單一主體從事社會治理，當然無須考慮多元治理主體之間協(xié)同治理的問題，但現(xiàn)實是社會治理不僅需要多元主體參與，還需要公安機關(guān)作為主導(dǎo)部門來協(xié)調(diào)多元主體參與治理，從而使多元主體治理得以真正實現(xiàn)。在沒有實施現(xiàn)代化治理之前，公安執(zhí)法標準更多地來自上級部門的要求與評價，因此容易忽視社會公眾的要求。但現(xiàn)代化治理模式下，多元的執(zhí)法需求不僅要求公安機關(guān)內(nèi)部加強自我建設(shè)，還要求公安機關(guān)關(guān)注并及時回應(yīng)社會公眾的需求。

（三）以善治實現(xiàn)公安機關(guān)社會治理的創(chuàng)新發(fā)展

所謂善治，就是要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使國家的治理能夠充分保障人民在經(jīng)濟、文化、社會等方面的全面發(fā)展，滿足人民對美好生活的向往。

1.善治是準確把握公安機關(guān)社會治理工作的客觀需要

法律是治國之重器，善治是治國之良法。選擇善治除了要以良法為重要前提，還需要準確認識公安工作面對的社會基本矛盾，明確實施善治對解決當前法治公安建設(shè)所面臨的重點與難點的重要意義。首先，擁有良法方能實施善治。當前我國獨具特色的法律體系已經(jīng)形成，極大滿足了人民群眾對良法的期盼，人民群眾的下一個期盼是公安機關(guān)能成功運用良法，使良法發(fā)揮社會治理效能，從而以良法推動善治。其次，更好地保障人民群眾利益。馬克思歷史唯物主義強調(diào)人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。當前我國正處在國家治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，人民群眾積極投身經(jīng)濟社會建設(shè)既推動了生產(chǎn)力發(fā)展，也推動了社會關(guān)系發(fā)展，使得二者實現(xiàn)契合?？梢?，實施善治符合更好地保障人民群眾利益這一人民群眾的主觀愿望。最后，科學(xué)理論引領(lǐng)社會發(fā)展方向。習近平總書記對公安工作先后做出了一系列重要論述，強調(diào)我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會公眾不僅開始關(guān)注物質(zhì)生活，還開始關(guān)注精神生活，對安全與公正等社會價值也變得比以往更為關(guān)切，社會公眾的這些關(guān)注需要先進的科學(xué)理論來引領(lǐng)，公安機關(guān)社會治理更需要先進的法治理論來引領(lǐng)。

2.善治是促進公安機關(guān)社會治理實現(xiàn)公平正義的主動選擇

隨著我國進入中國特色社會主義新時代，社會發(fā)展的新機遇與新問題不斷出現(xiàn)且同時并存。要切實有效地把公平正義的價值追求貫穿公安工作全過程，必須創(chuàng)新制度安排，主動求變，通過現(xiàn)代治理方式來有力促進社會公平正義、增進人民福祉。首先，善治要求公安機關(guān)成為社會治理主力。全面依法治國離不開公安機關(guān)的參與，并迫切需要公安機關(guān)在社會治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新突破與新跨越。其次，善治要求公安機關(guān)成為重要的凝聚力量。公安法治現(xiàn)代化既需要積極預(yù)防、妥善化解各類社會矛盾，也需要確保社會充滿生機活力與安定有序。這就需要公安機關(guān)在社會治理中重視公權(quán)力機關(guān)與社會力量之間的協(xié)作。公安機關(guān)作為重要的公權(quán)力機關(guān)，不僅需要入場成為治理主力，還需要協(xié)同社會力量形成治理合力，以凝聚更多社會治理力量，提高公安機關(guān)社會治理效能。最后，善治要求公安機關(guān)積極創(chuàng)新社會治理方式，更好地實現(xiàn)公平正義。人民群眾對公平正義的訴求直接表現(xiàn)為對公安工作的滿意度，所以深化公安機關(guān)社會治理創(chuàng)新要聚焦到以公平正義為根本價值訴求的公安實踐上來。

3.善治是彰顯公安機關(guān)社會治理效能的手段創(chuàng)新

政黨是代表一定階級利益的政治集團，政黨的全部活動目的都在于發(fā)展本階級的力量。馬克思主義政黨為了追求本階級力量的強大，不僅要加強政黨建設(shè)，還要堅持理論創(chuàng)新，只有這樣才能更加穩(wěn)定有力地實現(xiàn)執(zhí)政黨所代表的階級對國家各領(lǐng)域的統(tǒng)治。在公安法治建設(shè)中，不僅要認識到選擇善治的必然，還要堅持對善治的創(chuàng)新。首先，必須堅持黨對公安機關(guān)社會治理的絕對領(lǐng)導(dǎo)。習近平總書記關(guān)于人民警察重要訓(xùn)詞講話中首先強調(diào)人民警察要做到“對黨忠誠”，這一重要訓(xùn)詞精神內(nèi)涵深刻揭示了新時代公安機關(guān)社會治理的理論真諦。只有將對黨忠誠列為公安工作的第一要務(wù)，才能保證黨對公安工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，才能真正實現(xiàn)公安機關(guān)社會治理的善治。其次，必須堅持以人民為中心的公安機關(guān)社會治理理念?！叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲褪俏覀兊膴^斗目標。”[10]3人民公安來自人民，因此，人民公安必須要以人民為中心開展社會治理。習近平法治思想始終強調(diào)以人民為中心的法治觀，這一思想在人民警察訓(xùn)詞精神中表現(xiàn)為“服務(wù)人民”?？梢姡矙C關(guān)社會治理要積極適應(yīng)人民群眾對公安機關(guān)社會治理的期盼，理性選擇善治路徑來化解執(zhí)法風險。最后，德法共治是公安機關(guān)社會善治的實踐創(chuàng)新。進入中國特色社會主義新時代以來，我國公安機關(guān)社會治理面對的環(huán)境發(fā)生了巨大變化，一方面，政治、經(jīng)濟與文化等方面越來越具有活力；另一方面，開始出現(xiàn)現(xiàn)代化進程中所面臨的一些難題，即出現(xiàn)治理“現(xiàn)代性困境”。公安機關(guān)為了維護社會的長治久安，不僅要選擇善治模式，還要在實踐中積極創(chuàng)新善治方式，德法共治是公安機關(guān)社會善治的實踐創(chuàng)新。比如，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會治理的基本目的是要實現(xiàn)公安機關(guān)等政府部門、媒體、網(wǎng)民等各方的共生有序發(fā)展，建立健全網(wǎng)絡(luò)社會安全秩序規(guī)則。然而，由于網(wǎng)絡(luò)社會具有虛擬性、隱蔽性等特質(zhì)，因此治理網(wǎng)絡(luò)社會不能只依靠法治，還需要加強信息倫理建設(shè)，提升網(wǎng)民道德品質(zhì)，強化法治因素的道德支撐，完善德治因素的法律保護?？梢?，國家治理現(xiàn)代化離不開德治與法治的交融，這也是現(xiàn)代治理的內(nèi)在邏輯。德治與法治作為互相補充的治理范式成為公安機關(guān)社會善治的實踐創(chuàng)新。

新時代中國特色社會治理離不開公安機關(guān)的積極參與，而警察執(zhí)法是公安機關(guān)社會治理的主要方式。面對各種執(zhí)法風險發(fā)生的可能，需要以習近平法治思想為引領(lǐng)，從預(yù)防與控制上著手，持續(xù)深化公安機關(guān)社會治理創(chuàng)新?？傊?，防范警察執(zhí)法風險需要從公安法治現(xiàn)代化的大局出發(fā)，即從理性、良法與善治維度出發(fā)來尋找公安機關(guān)社會治理走出現(xiàn)代性治理困境的路徑。