關(guān)于加強(qiáng)行政審判工作 促進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的思考

◎曹榮剛

海南在建設(shè)自由貿(mào)易港的過程中，將試行更加自由、開放、寬松、透明的金融、貿(mào)易、投資政策。隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)的逐步推進(jìn)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來的激增，行政管理領(lǐng)域也將快速擴(kuò)大，法治環(huán)境亟待進(jìn)一步改善和優(yōu)化，更多的行政案件也將大量涌進(jìn)法院。為了建立海南自由貿(mào)易港政策和制度體系，更好地完善自由貿(mào)易港的“軟環(huán)境”，履行國際貿(mào)易承諾和法定義務(wù)，海南還應(yīng)建立相關(guān)的法律救濟(jì)制度，包括行政審判制度。與海南自由貿(mào)易港建設(shè)一樣，行政審判工作也無類似的先例可循，如何更新行政審判理念，探索和改進(jìn)行政審判工作機(jī)制，積極適應(yīng)自由貿(mào)易港建設(shè)對(duì)行政審判工作提出的新要求，以期與自由貿(mào)易港建設(shè)所需的國際化、法治化營商環(huán)境相匹配，順應(yīng)司法改革，為建設(shè)促進(jìn)海南自由貿(mào)易港發(fā)展的良好法治環(huán)境保駕護(hù)航，是當(dāng)前我們亟需探索和解決的一個(gè)問題。

一、更新司法理念，充分發(fā)揮服務(wù)保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)

（一）合理定位行政審判的職能作用

樹立正確的司法監(jiān)督理念。由于海南自由貿(mào)易港是一個(gè)完整的從經(jīng)濟(jì)體制、監(jiān)督體制、行政體制改革的綜合試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)著先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)的歷史使命，人民法院要適應(yīng)海南自由貿(mào)易港內(nèi)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政府管理體制、法律政策環(huán)境、市場(chǎng)參與主體構(gòu)成的不同，正確認(rèn)識(shí)和定位海南自由貿(mào)易港建設(shè)中的司法職能。海南自由貿(mào)易港的建設(shè)本身就是改革、創(chuàng)新的過程，通過不斷建立制度框架、試行制度創(chuàng)新，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)與國際貿(mào)易發(fā)展。人民法院應(yīng)與其他相關(guān)職能部門一樣，找到自己的職能定位，建立與海南自由貿(mào)易港建設(shè)相匹配的工作模式。人民法院首先要解決的深層次問題就是樹立正確的監(jiān)督理念，淡化打擊、處罰理念，強(qiáng)化服務(wù)保障職能。在法治框架下，為國內(nèi)外市場(chǎng)主體活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造自由、公平競(jìng)爭的制度環(huán)境。司法監(jiān)督要突出重點(diǎn)監(jiān)督的理念，而且要注重司法監(jiān)督的建設(shè)性。這意味著司法監(jiān)督要保持適度，找到契入處和平衡點(diǎn)，為監(jiān)督注入服務(wù)的內(nèi)容，做到服務(wù)與監(jiān)督并重，自覺地把行政審判工作融入自貿(mào)區(qū)的公共管理體系和服務(wù)體系的改革創(chuàng)新之中。作為人民法院服務(wù)和保障自由貿(mào)易港建設(shè)的前沿窗口，行政審判工作應(yīng)該樹立監(jiān)督、保障、服務(wù)的理念，為自由、開放、競(jìng)爭、中立的海南自由貿(mào)易港提供一個(gè)良好的法治環(huán)境。

（二）立足職能，樹立正確的司法監(jiān)督與服務(wù)理念

行政審判工作首先要解決的問題就是與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新司法理念，樹立正確的司法理念，淡化打擊、處罰理念，強(qiáng)化服務(wù)保障功能，為競(jìng)爭、中立的經(jīng)濟(jì)機(jī)制提供一個(gè)良好的法治環(huán)境，以與時(shí)俱進(jìn)的司法理念適應(yīng)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新和開放形勢(shì)。司法監(jiān)督不但要突出重點(diǎn)監(jiān)督的理念，而且要注重司法監(jiān)督的建設(shè)性。為司法監(jiān)督注入服務(wù)的內(nèi)容，做到司法服務(wù)與司法監(jiān)督并重。人民法院需要組織專門力量深入調(diào)研自貿(mào)區(qū)管理體制、政策法規(guī)和行業(yè)管理等清況，剖析預(yù)研相關(guān)案件和法律問題，樹立與自貿(mào)區(qū)法律政策相適應(yīng)的國際化市場(chǎng)化法治化理念。在司法實(shí)踐中，堅(jiān)持以國際化理念為引導(dǎo)，按照法制統(tǒng)一、審判獨(dú)立和公開透明原則，正確行使管轄權(quán)，準(zhǔn)確適用國際商事規(guī)則和貿(mào)易慣例，依法平等保護(hù)中外當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)了天津自貿(mào)區(qū)的國際聲譽(yù)和開放形象。堅(jiān)持市場(chǎng)化理念，把風(fēng)險(xiǎn)防范、保護(hù)安全和鼓勵(lì)創(chuàng)新、激發(fā)活力統(tǒng)一起來，對(duì)一些新業(yè)態(tài)新模式積極審慎處理，在法律政策框架內(nèi)充分尊重當(dāng)事人的意思自治和交易習(xí)慣。

（三）監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，營造公平有序的國際貿(mào)易市場(chǎng)環(huán)境

1.對(duì)各類行政違法行為依法打擊與謹(jǐn)慎追責(zé)。李克強(qiáng)總理曾強(qiáng)調(diào)，對(duì)市場(chǎng)主體而言是“法無禁止即可為”，對(duì)政府而言則是“法無授權(quán)不可為”。針對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)中利用金融政策、制度等改革尚不完善形成的便利條件進(jìn)行的行政違法行為，要依法嚴(yán)厲打擊。例如，走私、洗錢、逃匯、融資租賃、商業(yè)保理、金融衍生品交易等金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等行政違法行為的案件及電信、醫(yī)療、法律、旅游、財(cái)會(huì)、電商等服務(wù)類案件。

2.把握好靈活性與原則性相結(jié)合的司法政策。對(duì)的金融、旅游、電商、競(jìng)猜型彩票等創(chuàng)新過程中因執(zhí)行政策偏差而引發(fā)的行政違法行為，需要適當(dāng)提高行政部門對(duì)此類新事物創(chuàng)新的適應(yīng)性和包容性，適應(yīng)和推動(dòng)相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。

3.注重社會(huì)矛盾的化解。尤其對(duì)于海南自由貿(mào)易港內(nèi)出現(xiàn)的旅游、金融等涉眾型行政違法行為的案件，應(yīng)當(dāng)更加注重及時(shí)挽回和盡量減少廣大行政相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)損失。此類案件利益關(guān)系復(fù)雜，經(jīng)常出現(xiàn)受害人群體到公檢法機(jī)關(guān)上訪，討說法、要賠償?shù)惹闆r，更需要人民法院加強(qiáng)促進(jìn)社會(huì)矛盾化解，爭取辦案的政治效果、法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

二、能動(dòng)司法、積極履職，建設(shè)專業(yè)化的行政審判法庭和法官隊(duì)伍

（一）成立專門的行政審判法庭

設(shè)立專門的行政審判法庭，堅(jiān)持以國際化理念為引導(dǎo)，按照法制統(tǒng)一、審判獨(dú)立和公開透明原則，正確行使行政審判案件的管轄權(quán)，專門審理行政審判類型案件，形成專業(yè)化的審判隊(duì)伍，集中審理行政審判案件，有利于統(tǒng)一司法尺度，提高案件質(zhì)量，降低司法成本，這是國際上許多國家為了強(qiáng)化行政審判所采取的一個(gè)通行做法。行政訴存在語言溝通困難、涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)、法律適用難、訴訟周期長的審判難題，而設(shè)立專門審理行政審判類型案件的審判法庭則可以克服這些難題，依法平等保護(hù)中外當(dāng)事人的合法權(quán)益，有效維護(hù)海南自由貿(mào)易港的國際聲譽(yù)和開放形象。

（二）打造業(yè)務(wù)素質(zhì)精湛的行政審判法官隊(duì)伍

案件質(zhì)量和效率是人民法院工作的生命線。一是從海南省各級(jí)人民法院遴選理論功底扎實(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)精干過硬的專業(yè)化的行政審判法官隊(duì)伍，建立行政審判案件審判業(yè)務(wù)智能化支持平臺(tái)，確保以強(qiáng)大的審判專家隊(duì)伍應(yīng)對(duì)化典型性、示范性、導(dǎo)向性強(qiáng)和解疑難復(fù)雜的審判難題。二是建立專業(yè)化的人民陪審員和外部專業(yè)人員智力引入機(jī)制。針對(duì)行政審判案件領(lǐng)域廣、類型多、專業(yè)性強(qiáng)的實(shí)際，一方面問計(jì)于金融、電商、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國際貿(mào)易等行業(yè)的專家，另一方面在人民陪審員的選用上注重專業(yè)背景，通過專家建議和專家陪審滿足行政審判案件的審判需要。此外，行政審判庭對(duì)外還應(yīng)建立與公安、司法院、監(jiān)察委員會(huì)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，通過提前介入、聯(lián)席會(huì)議、日常溝通等方式，通力協(xié)作、積極配合，依法審理、裁判行政審判案件。

（三）能動(dòng)司法，發(fā)揮好司法建議的積極作用

司法建議是指人民法院在審判工作中，為了預(yù)防糾紛和犯罪的發(fā)生，對(duì)在司法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)不屬于本機(jī)關(guān)處理的問題，向相關(guān)單位提出的解決問題的意見和建議，針對(duì)案件中有關(guān)單位和管理部門在制度上、工作中存在的問題，向其提出的以健全制度、規(guī)范管理、填補(bǔ)漏洞等為內(nèi)容的工作建議。2012年，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》，從發(fā)出司法建議的自覺性、提高司法建議的水平、保障司法建議的落實(shí)三個(gè)方面提出了工作要求，旨在通過提高認(rèn)知、創(chuàng)新舉措、規(guī)范管理、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)等方法實(shí)現(xiàn)司法建議工作的新突破。司法建議是法律賦予人民法院的重要職責(zé)，是人民法院工作的重要組成部分和充分發(fā)揮審判職能作用的重要方式。司法建議運(yùn)用在實(shí)際審判工作中，以柔性司法參與到社會(huì)管理中來，不僅有力維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，有利于審判工作的順利開展，更有利于有關(guān)部門在規(guī)章制度、機(jī)構(gòu)管理、法律運(yùn)用等方面的進(jìn)一步完善，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政起到了很好的指引作用。行政將深化司法建議在審判工作中的運(yùn)用，延伸司法職能，不斷提高司法建議質(zhì)量，并提升司法建議的落實(shí)率，讓司法建議在促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)化解方面發(fā)揮更大的作用。

三、以服務(wù)保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)為目標(biāo)，在行政審判中發(fā)揮司法建議的重要作用

（一）規(guī)范司法建議的制作。司法實(shí)踐中，司法建議在矛盾化解、依法行政、改善社會(huì)治理模式方面發(fā)揮了積極作用，能動(dòng)司法下，延伸了審判職能，促進(jìn)了社會(huì)和諧和法治國家的建設(shè)。但行政審判司法建議的使用要審慎，要保證司法建議的質(zhì)量。個(gè)別行政法官制作司法建議的能力和水平有待提高，司法建議不夠規(guī)范，內(nèi)容比較抽象不夠具體，部分司法建議大都存在沒有明確指明了行政執(zhí)法中存在哪些問題、從哪些方面規(guī)范執(zhí)法行為，使得被建議單位難以有針對(duì)性地予以答復(fù)等等。司法建議的制作要嚴(yán)格按照《法院訴訟文書樣式（行政審判部分）》中樣式40 的格式規(guī)范制作。其中“，存在的重要問題”要書寫清楚，司法建議的事項(xiàng)要具體明確、可行，“提出建議的理由”要有法律、法規(guī)和政策依據(jù)。

（二）限定司法建議的適用范圍。司法建議是審判活動(dòng)的延伸，行政審判中司法建議的適用范圍除了行政訴訟法及其司法解釋規(guī)定的情形外，對(duì)審判中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)在行政管理和執(zhí)法中存在的問題和漏洞、行政機(jī)關(guān)在應(yīng)訴工作方面存在的不足，以及案件審結(jié)后需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步做好善后或維穩(wěn)工作的，均可以向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。行政審判實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法程序、適用法律、事實(shí)認(rèn)定、相關(guān)規(guī)范規(guī)定等，存在很多瑕疵、不當(dāng)、不完善之處，以及很多共性問題，在判決中不宜說明，可以通過發(fā)司法建議的方式說明、建議糾正和完善。人民法院通過對(duì)某個(gè)案件或某類案件的審理，發(fā)現(xiàn)與糾紛產(chǎn)生相關(guān)的執(zhí)法不規(guī)范、規(guī)章制度不健全、管理混亂、決策失誤，甚至與國家的政策、法律法規(guī)相抵觸的決定、措施等，作出司法建議，為充分發(fā)揮司法建議對(duì)化解行政爭議、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要作用，建議其糾正、規(guī)范、完善相關(guān)行為、制度，應(yīng)當(dāng)明確司法建議的使用范圍，增強(qiáng)其可操作性。建議上級(jí)法院重申和強(qiáng)調(diào)司法建議的意義和作用，加大司法建議適用范圍和力度，充分發(fā)揮司法建議對(duì)行政執(zhí)法的積極作用。各級(jí)法院可以結(jié)合本地實(shí)際，逐步拓寬司法建議范圍，探索和創(chuàng)新司法建議形式。

（三）提高司法建議的質(zhì)量。司法建議在矛盾化解、依法行政、改善社會(huì)治理模式方面發(fā)揮了能動(dòng)司法的積極作用，延伸了審判職能，促進(jìn)了法治國家和社會(huì)和諧的建設(shè)。2010年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》，再次強(qiáng)調(diào)“要高度重視司法建議工作。對(duì)于個(gè)案審理中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法方面存在的問題，及時(shí)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出改進(jìn)意見和建議。對(duì)于政府決策和行政管理活動(dòng)中出現(xiàn)的共性問題，書面報(bào)送當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府，為領(lǐng)導(dǎo)決策和改進(jìn)工作提供參考”。由于各地法院對(duì)司法建議的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、不一致，加之各地司法環(huán)境參差不齊，有些法院特別是基層法院的司法建議工作存在很多問題，司法建議的質(zhì)量存在不高的問題，比如：司法建議的不規(guī)范性、反饋機(jī)制不健全、建議的合理性和可執(zhí)行性不夠等等。為切實(shí)發(fā)揮司法建議的作用，應(yīng)就審判或執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的具體問題有正對(duì)性地提出司法建議，避免建議原則、抽象。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題與案件相關(guān)但訴訟本身無法解決的問題，對(duì)于執(zhí)法中存在的共性問題，應(yīng)向有權(quán)處理該問題的單位發(fā)司法建議。根據(jù)案件的具體情況，為促使問題得到徹底及時(shí)解決，可以同時(shí)向多個(gè)部門或機(jī)關(guān)發(fā)司法建議。

（四）建立司法建議的長效機(jī)制。近年來，在最高人民法院的推動(dòng)下，各級(jí)法院的司法建議工作得到深入開展，對(duì)司法建議在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的重要作用有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持了審判的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。人民法院要建立司法建議的監(jiān)督和回訪制度，要追蹤監(jiān)督、回訪司法建議的采納情況、運(yùn)用情況和操作效果，以增強(qiáng)司法建議的社會(huì)效果，真正達(dá)到人民法院提司法建議的目的。司法建議的使用要制度化、長期化，將其作為法院行政審判與政府法制工作良性互動(dòng)交流機(jī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容予以堅(jiān)持，人民法院為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法完善提供法律咨詢與幫助，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就執(zhí)法中出現(xiàn)的新情況新問題及時(shí)向人民法院反饋，雙方定期就司法建議使用中的一些重要問題展開交流與調(diào)研，提出切實(shí)可行的指導(dǎo)執(zhí)法的建議，充分發(fā)揮司法建議的作用。

（五）建立司法建議的催辦反饋機(jī)制。“尊重司法建議是法治政府的應(yīng)有品質(zhì)”，司法建議作為人民法院化解矛盾糾紛、提高行政機(jī)關(guān)社會(huì)管理水平的有效司法服務(wù)手段，也是人民法院審判職能的延伸。最高人民法院于2009年12月25日頒布的《最高人民法院印發(fā)〈關(guān)于深入貫徹落實(shí)全國政法工作電視電話會(huì)議精神的意見〉的通知》中，將司法建議作為人民法院推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的方式之一，明確要求人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合審判、執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的問題，積極運(yùn)用司法建議等方式，及時(shí)向有關(guān)部門或者機(jī)關(guān)提出加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理的意見與建議。司法建議是人民法院對(duì)在審判活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的、不屬于人民法院處理或者無力處理的問題，向涉訴機(jī)關(guān)或單位提出的解決問題的意見和建議。司法建議則可成為人民法院在行政審判之外進(jìn)行司法審查、加強(qiáng)司法監(jiān)督的重要手段。對(duì)不落實(shí)司法建議的單位，法院要及時(shí)發(fā)函督促司法建議的落實(shí)；對(duì)發(fā)函后仍拒不落實(shí)司法建議的單位，可以向相關(guān)黨委、人大、紀(jì)檢監(jiān)察、行政機(jī)關(guān)等單位發(fā)函反映情況，建議督促司法建議的落實(shí)或追究有關(guān)人員的相關(guān)責(zé)任。

（六）強(qiáng)化司法建議的司法服務(wù)功能。我國《行政審判法》第九十四條對(duì)司法建議制度做了較為原則、簡單的規(guī)定，且人民法院有權(quán)做出司法建議的范圍非常狹窄。為了發(fā)揮人民法院的司法建議在解決社會(huì)沖突、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的重大作用，最高人民法院于2007年1月15日發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法建議工作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法服務(wù)的通知》，明確要求全國各級(jí)人民法院經(jīng)落實(shí)司法建議制度作為一項(xiàng)重要任務(wù)與工作來抓，這是最高人民法院出臺(tái)的第一個(gè)涉及司法建議的司法解釋，標(biāo)志著我國司法建議制度建設(shè)日益完善并逐步受到關(guān)注。在建設(shè)海南自由貿(mào)易港的過程中，的公民、法人、其他組織對(duì)于司法的要求，不再僅僅是最大程度實(shí)現(xiàn)行政審判中個(gè)案的公平與正義，而且更需要人民法院對(duì)案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的可能影響國際自由貿(mào)易和諧或者穩(wěn)定的隱患或因素提出建議，并督促行政機(jī)關(guān)予以糾正，從而杜絕行政爭議的再次發(fā)生。司法實(shí)踐中，司法建議已經(jīng)在解決社會(huì)沖突、構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮了不可或缺的作用，并得到了社會(huì)的認(rèn)可，日益為人們所關(guān)注和重視。法官在行政案件審理過程中，如果發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在工作方法、管理體系和規(guī)章制度方面存在重大問題，便可以向該行政機(jī)關(guān)發(fā)出司法建議以加強(qiáng)管理、改進(jìn)工作、堵塞漏洞。行政審判實(shí)踐中，并不是所有的行政違法或行政不當(dāng)都是由于行政機(jī)關(guān)有法不依的結(jié)果，而是由于法律法規(guī)的空白或不完善所致，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法可依。對(duì)于行政審判中遇到的此類問題，人民法院除了在均衡利益的前提下做出裁判外，還應(yīng)及時(shí)建議行政機(jī)關(guān)彌補(bǔ)相關(guān)的法律空白，通過司法建議督促立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)及時(shí)制定和調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)和行政管理規(guī)定，建立良好的行政管理秩序，避免和減少類似行政爭議，為海南自由貿(mào)易港的發(fā)展提供良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，構(gòu)建人民法院服務(wù)保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)的新途徑，為營造自由、開發(fā)、和諧的營商環(huán)境提供優(yōu)質(zhì)法治服務(wù)和保障。