論企業(yè)合規(guī)在行政和解中的適用問題

陳瑞華

引言

本來，合規(guī)是企業(yè)為解決內(nèi)部違法違規(guī)問題而建立的一種風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，是當(dāng)代公司治理體系的重要組成部分。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，企業(yè)合規(guī)要么是一些企業(yè)加強(qiáng)自我管理的一種方式，要么屬于特定行業(yè)內(nèi)部實(shí)行自我監(jiān)控、避免惡性競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)治理途徑。但是，在企業(yè)越來越走向規(guī)?；?、綜合化和專業(yè)化的情況下，傳統(tǒng)的動(dòng)輒依靠高額罰款、吊銷執(zhí)照乃至處以嚴(yán)厲刑事處罰的治理方式，對(duì)于有效治理企業(yè)違法違規(guī)問題，具有越來越明顯的局限性。甚至在諸如證券期貨、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反洗錢、反商業(yè)賄賂等領(lǐng)域，這種行政執(zhí)法方式還面臨著更為系統(tǒng)化、頑固化的挑戰(zhàn)，對(duì)于很多大型企業(yè)的違法違規(guī)情況，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法解決其管理結(jié)構(gòu)和企業(yè)文化方面的問題，難以有效地發(fā)現(xiàn)和預(yù)防結(jié)構(gòu)性的違法行為，在一定程度上還出現(xiàn)了監(jiān)管失靈的現(xiàn)象。為有效地加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管，督促企業(yè)防控法律風(fēng)險(xiǎn)，各國政府逐漸將推動(dòng)合規(guī)體系建設(shè)作為加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管的重要方式?！?〕參見鄧峰：《公司合規(guī)的源流及中國的制度局限》，《比較法研究》2020年第1期。其中，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，政府監(jiān)管部門為鼓勵(lì)企業(yè)建立有效的合規(guī)計(jì)劃，在保留傳統(tǒng)的嚴(yán)刑峻罰政策的基礎(chǔ)上，確立了一種以合規(guī)換取寬大行政處罰的監(jiān)管方式。對(duì)于那些建立合規(guī)機(jī)制的企業(yè)，政府監(jiān)管部門在對(duì)其違法違規(guī)行為進(jìn)行執(zhí)法調(diào)查時(shí)，既可以將合規(guī)作為不采取執(zhí)法行動(dòng)的依據(jù)，也可以作為減輕行政處罰的重要事由，還可以作為與企業(yè)達(dá)成行政和解協(xié)議的前提條件?！?〕參見尹云霞、李曉霞：《中國企業(yè)合規(guī)的動(dòng)力及實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國法律評(píng)論》2020年第3期。由此，行政監(jiān)管合規(guī)機(jī)制逐漸被引入行政執(zhí)法程序之中。

我國政府監(jiān)管部門高度重視企業(yè)合規(guī)機(jī)制的建設(shè)問題，并通過發(fā)布企業(yè)合規(guī)管理的國家標(biāo)準(zhǔn)，來督促中央國有企業(yè)以及從事海外經(jīng)營業(yè)務(wù)的企業(yè)建立標(biāo)準(zhǔn)化的合規(guī)管理體系。與此同時(shí)，我國政府監(jiān)管部門在證券期貨、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等領(lǐng)域，還確立了一系列吸引或者激勵(lì)企業(yè)建立合規(guī)管理機(jī)制的制度，包括強(qiáng)制合規(guī)制度、合規(guī)抗辯制度、合規(guī)減輕處罰制度以及行政和解制度。由此，我國政府監(jiān)管部門初步確立了一種行政監(jiān)管合規(guī)機(jī)制的框架體系。

但是，相對(duì)于前三種行政監(jiān)管合規(guī)機(jī)制而言，行政和解制度的確立，對(duì)于推動(dòng)企業(yè)建立合規(guī)管理體系具有更為強(qiáng)大的激勵(lì)作用。早在20世紀(jì)末，我國法律就已經(jīng)確立了行政和解制度。但這種行政和解主要適用于行政復(fù)議和行政訴訟程序，被用來解決行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人發(fā)生的行政爭(zhēng)議。而在行政執(zhí)法調(diào)查環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人一直不存在行政和解問題。但從2015年開始，這種局面發(fā)生了重大變化。在這一年，中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，在證券期貨監(jiān)管領(lǐng)域試點(diǎn)行政和解制度。根據(jù)這一制度，行政相對(duì)人涉嫌違反證券期貨法律、行政法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定的，中國證監(jiān)會(huì)在進(jìn)行調(diào)查執(zhí)法過程中，可以根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，與其就改正涉嫌違法行為、消除違法行為不良后果、繳納行政和解金、補(bǔ)償投資者損失等進(jìn)行協(xié)商，與其達(dá)成行政和解協(xié)議，并終止調(diào)查執(zhí)法程序。根據(jù)權(quán)威的解釋，對(duì)行政相對(duì)人采取行政和解方式，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的，減少爭(zhēng)議，穩(wěn)定和明確市場(chǎng)預(yù)期，恢復(fù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)投資者合法權(quán)益?！?〕參見李東方：《論證券行政執(zhí)法和解制度——兼評(píng)中國證監(jiān)會(huì)〈行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法〉》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。

通過分析中國證監(jiān)會(huì)與一些企業(yè)所達(dá)成的行政和解協(xié)議，不難看出，作為行政和解申請(qǐng)人的企業(yè)，在繳納高額和解金的同時(shí)，都承諾采取必要措施加強(qiáng)對(duì)公司的內(nèi)控管理，并在完成后向中國證監(jiān)會(huì)提交書面整改報(bào)告。作為和解協(xié)議所確定的回報(bào)內(nèi)容，中國證監(jiān)會(huì)決定終止對(duì)申請(qǐng)人有關(guān)行為的調(diào)查和審理程序。〔4〕參見席濤：《證券行政和解制度分析》，《比較法研究》2020年第3期。

2019年，立法機(jī)關(guān)修訂的《證券法》正式生效實(shí)施，將行政和解制度確立為正式的法律制度。根據(jù)該法第171條之規(guī)定，中國證監(jiān)會(huì)對(duì)涉嫌證券違法的單位或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人提出書面申請(qǐng)，承諾在中國證監(jiān)會(huì)認(rèn)可的期限內(nèi)糾正違法行為，賠償有關(guān)投資者損失，消除損害或者不良影響的，中國證監(jiān)會(huì)可以決定中止調(diào)查。被調(diào)查的當(dāng)事人履行承諾的，中國證監(jiān)會(huì)可以決定終止調(diào)查，否則，可以恢復(fù)調(diào)查。盡管這一條文沒有明確提及“行政和解”這一概念，所表述的要求也較為簡(jiǎn)要抽象，但根據(jù)公認(rèn)的觀點(diǎn)，該條文所確立的制度就是行政和解制度。

2021年11月，國務(wù)院發(fā)布了《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），正式以行政法規(guī)的形式在證券期貨監(jiān)管領(lǐng)域確立行政執(zhí)法承諾制度。所謂行政執(zhí)法承諾，其實(shí)就是行政和解的一種制度形式，是指國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌證券期貨違法的單位或個(gè)人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響，并經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可，當(dāng)事人履行承諾后該機(jī)構(gòu)終止案件調(diào)查的一種行政執(zhí)法方式。《實(shí)施辦法》確立了行政執(zhí)法所要遵循的公平、自愿、誠信的基本原則，建立了包括申請(qǐng)、受理、協(xié)商、確定承諾金額并簽署承諾認(rèn)可協(xié)議、履行承諾認(rèn)可協(xié)議、中止調(diào)查以及終止調(diào)查等程序流程，明確了不適用執(zhí)法承諾的具體情形，規(guī)定了承諾金的使用和管理方式，建立了有關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制。〔5〕參見《重磅！證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度明年起施行，開辟投資者權(quán)利救濟(jì)新渠道》，《中國證券報(bào)》2021年11月29日。

在此《實(shí)施辦法》發(fā)布之前，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)就曾發(fā)布過一項(xiàng)反壟斷合規(guī)指南，并發(fā)布了《壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》（以下簡(jiǎn)稱《承諾指南》）。這項(xiàng)《承諾指南》盡管只具有部門規(guī)章的法律效力，卻是我國監(jiān)管部門首次系統(tǒng)確立行政執(zhí)法承諾制度。該項(xiàng)制度直接依據(jù)《反壟斷法》有關(guān)條款而建立。早在2007年，我國立法部門通過的《反壟斷法》第45條就確立了反壟斷領(lǐng)域行政執(zhí)法承諾制度的基本框架。根據(jù)這一條文，對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為，被調(diào)查的經(jīng)營者承諾采取措施消除該行為后果的，該機(jī)構(gòu)可以決定中止調(diào)查，并對(duì)經(jīng)營者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于履行承諾的經(jīng)營者，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查?！?〕參見盛杰民、焦海濤：《反壟斷法承諾制度的執(zhí)行難題與激勵(lì)》，《清華法學(xué)》2009年第2期。

根據(jù)《反壟斷法》的上述條款，《承諾指南》規(guī)定，被調(diào)查的經(jīng)營者可以提出承諾，采取具體措施消除其行為后果，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以接受經(jīng)營者的承諾，決定中止和終止調(diào)查。《承諾指南》確立了承諾制度的適用范圍、承諾的提出和撤回、承諾的措施、經(jīng)營者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通、執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)承諾措施的審查措施、中止調(diào)查、終止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查等制度。

迄今為止，我國的行政執(zhí)法承諾制度已經(jīng)在反壟斷和證券期貨這兩個(gè)領(lǐng)域建立了起來。這一制度的實(shí)質(zhì)就是在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查相關(guān)違法行為過程中，涉嫌違法的經(jīng)營者作出旨在消除行為后果、賠償受害人、糾正違法行為的承諾，并與執(zhí)法機(jī)構(gòu)達(dá)成承諾認(rèn)可協(xié)議，后者對(duì)履行承諾的經(jīng)營者終止調(diào)查。目前，這一制度由國務(wù)院相關(guān)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)實(shí)施，適用的對(duì)象既包括自然人，也包括涉嫌實(shí)施不法行為的企業(yè)。當(dāng)然，無論作出承諾的是自然人還是企業(yè)，都要繳納高額的和解金或承諾金，并履行所承諾的義務(wù)和措施。作為回報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)該企業(yè)作出不追究行政責(zé)任的寬大處理。

從形式上看，行政執(zhí)法承諾制度與檢察機(jī)關(guān)推行的企業(yè)合規(guī)監(jiān)管考察制度具有相似之處。但值得指出的是，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉嫌犯罪的企業(yè)，之所以將其納入合規(guī)考察的對(duì)象，除了這些企業(yè)認(rèn)罪認(rèn)罰、配合調(diào)查并采取補(bǔ)救挽損措施之外，還因?yàn)檫@些企業(yè)提出了合規(guī)整改方案，作出了建立或者改進(jìn)合規(guī)管理體系的承諾?！?〕參見黎宏：《企業(yè)合規(guī)不起訴：誤解及糾正》，《中國法律評(píng)論》2021年第3期。而至少從書面規(guī)定來看，行政執(zhí)法承諾并沒有明確包含企業(yè)合規(guī)整改的內(nèi)容，也沒有對(duì)涉案企業(yè)作出合規(guī)整改的明確要求。而從中國證監(jiān)會(huì)在試行行政和解制度期間所處理的少量案件情況來看，涉案企業(yè)盡管被要求加強(qiáng)內(nèi)控管理，提交書面整改報(bào)告，但對(duì)于合規(guī)管理和合規(guī)整改卻沒有提供任何具體的信息，中國證監(jiān)會(huì)更沒有對(duì)合規(guī)整改的情況作出驗(yàn)收或者評(píng)估。很顯然，在行政執(zhí)法承諾制度的試行和設(shè)計(jì)中，改革決策者忽略了企業(yè)合規(guī)管理和合規(guī)整改的因素，合規(guī)激勵(lì)機(jī)制并沒有被引入這一制度之中。

本文擬對(duì)行政和解與合規(guī)激勵(lì)的關(guān)系問題作出初步的討論。筆者將首先分析美國行政和解制度中的合規(guī)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)行政和解與合規(guī)的關(guān)系作出理論上的歸納，然后考察中國行政和解試行的效果，分析行政執(zhí)法承諾的制度框架，并從發(fā)揮合規(guī)激勵(lì)作用的角度，提出改革行政和解制度的初步思路。

一、比較法的考察——以美國的行政和解協(xié)議制度為范例

我國的行政和解制度是通過借鑒美國行政和解協(xié)議制度而建立起來的。尤其是中國證監(jiān)會(huì)，在對(duì)從事證券期貨業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管過程中，越來越多地汲取了美國證交會(huì)的監(jiān)管和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。在行政和解中引入企業(yè)合規(guī)機(jī)制，就屬于這種經(jīng)驗(yàn)吸收的重要例證。為解釋行政和解制度的來龍去脈，我們有必要對(duì)美國的行政和解協(xié)議制度作一簡(jiǎn)要分析。

通常情況下，美國行政部門對(duì)于違反行政法規(guī)的企業(yè)，都要啟動(dòng)行政調(diào)查程序，由調(diào)查部門展開全面調(diào)查。在調(diào)查結(jié)束并有足夠證據(jù)證明企業(yè)違反行政法律的情況下，行政部門會(huì)選擇實(shí)施兩種制裁程序：一是行政制裁程序，也就是通過行政程序追究企業(yè)的行政責(zé)任；二是民事制裁程序，也就是通過向法院提起民事訴訟，由法院作出民事制裁的裁決。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在選擇上述兩項(xiàng)制裁程序方面擁有較大的自由裁量權(quán)。在有些案件中，行政機(jī)關(guān)甚至可以同時(shí)啟動(dòng)這兩項(xiàng)制裁程序。

所謂行政和解協(xié)議，是指行政機(jī)關(guān)在行政制裁程序中，與那些配合調(diào)查、主動(dòng)進(jìn)行自我披露或者建立合規(guī)計(jì)劃的涉案企業(yè)，所達(dá)成的有關(guān)實(shí)施寬大行政處罰的協(xié)議。該類和解協(xié)議的內(nèi)容通常包括兩大部分：一是行政機(jī)關(guān)設(shè)置特定考驗(yàn)期，責(zé)令涉案企業(yè)在考驗(yàn)期內(nèi)承擔(dān)一系列義務(wù)；二是在考驗(yàn)期結(jié)束后，對(duì)于涉案企業(yè)遵守協(xié)議內(nèi)容的，作出寬大行政處罰。原則上，在行政制裁程序中，從啟動(dòng)調(diào)查程序開始，直至行政制裁終局決定形成之前，涉案企業(yè)都可以與行政機(jī)關(guān)達(dá)成行政和解協(xié)議。而在民事制裁程序中，行政機(jī)關(guān)向聯(lián)邦地區(qū)法院提出民事指控之后，直至法院作出終局民事判決之前，行政機(jī)關(guān)也可以與涉案企業(yè)達(dá)成行政和解協(xié)議。一般而言，美國證交會(huì)與涉案企業(yè)通常達(dá)成暫緩起訴協(xié)議（DPA）或者不起訴協(xié)議（NPA）。其他美國行政機(jī)關(guān)，則與涉案企業(yè)達(dá)成行政和解協(xié)議。

（一）美國證交會(huì)的暫緩起訴協(xié)議（DPA）和不起訴協(xié)議（NPA）

根據(jù)美國證交會(huì)發(fā)布的執(zhí)法手冊(cè)，證交會(huì)在進(jìn)行一項(xiàng)執(zhí)法調(diào)查或提出民事起訴時(shí)，要考慮以下因素：企業(yè)可能違反的法規(guī)或規(guī)則；潛在違法行為的嚴(yán)重程度；違法行為的潛在后果；潛在受害的群體是否特別脆弱或者處于危險(xiǎn)之中；不當(dāng)行為是否正在進(jìn)行之中；不當(dāng)行為是否能夠在法規(guī)限定期限內(nèi)得到快速調(diào)查；是否包括聯(lián)邦或州政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)更加勝任這種調(diào)查工作。證交會(huì)還要考慮案件是否可能涉及普遍的商業(yè)慣例，案件是否屬于累犯，等等?！?〕See Securities and Exchange Commission Division of Enforcement，Enforcement Manual，2.1.1 Ranking Investigations and Allocating Resources.

美國證交會(huì)也對(duì)涉案企業(yè)的合作問題設(shè)立了評(píng)估框架。根據(jù)證交會(huì)2001年作出的一份調(diào)查報(bào)告，要求在決定是否對(duì)企業(yè)采取執(zhí)法行動(dòng)時(shí)，考慮公司是否存在以下四個(gè)方面的合作措施：一是在發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行為之前進(jìn)行自我監(jiān)管措施，包括建立有效的合規(guī)程序；二是在不當(dāng)行為被發(fā)現(xiàn)后進(jìn)行自我報(bào)告，包括對(duì)不當(dāng)行為的性質(zhì)、程度、來源和后果進(jìn)行全面的審查，向公眾、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織進(jìn)行迅速、完整和有效的披露；三是采取補(bǔ)救措施，包括解雇或者適當(dāng)懲處實(shí)施不當(dāng)行為的人，修改或改進(jìn)內(nèi)部控制和程序，以防止不當(dāng)行為再次發(fā)生，并適當(dāng)補(bǔ)償那些受到不當(dāng)行為影響的人；四是與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合作，包括向證交會(huì)提供有關(guān)不當(dāng)行為與補(bǔ)救措施的信息。〔9〕See the Seaboard Report，Report of Investigation Pursuant to Section 21（a） of the Securities Exchange Act of 1934 and Commission Statement on the Relationship of Cooperation to Agency Enforcement Decisions，Securities Exchange Act Release No. 44969 and AAER-1470（Oct. 23，2001）.由于每個(gè)案件都具有相應(yīng)的個(gè)體差異，證交會(huì)在遵循上述評(píng)估框架的基礎(chǔ)上，仍然會(huì)對(duì)每個(gè)案件的處理行使一定的自由裁量權(quán)。

2011年5月，證交會(huì)與一家違反《反海外腐敗法》（FCPA）的企業(yè)達(dá)成了第一份暫緩起訴協(xié)議?！?0〕See Securities and Exchange Commission，Tenaris to Pay $5.4 Million in SEC’s First-Ever Deferred Prosecution Agreement，accessible at https：//www.sec.gov/news/press/2011/2011-112.htm.在這一案件中，一家生產(chǎn)鋼管產(chǎn)品的制造商在競(jìng)標(biāo)供應(yīng)石油天然氣管道項(xiàng)目過程中，向?yàn)跗潉e克斯坦政府官員進(jìn)行行賄，違反了FCPA的反賄賂條款。該公司獲得烏茲別克斯坦政府的多份合同，并獲利500萬美元。在違規(guī)行為被披露后，該公司作出了自我披露，并進(jìn)行了徹底的內(nèi)部調(diào)查，還與美國司法部和證交會(huì)進(jìn)行了全面的合作，采取了廣泛的補(bǔ)救措施，包括加強(qiáng)反腐敗程序和合規(guī)培訓(xùn)。根據(jù)該公司與證交會(huì)達(dá)成的DPA，該公司支付了540萬美元賠償金和350萬美元罰款。

一般而言，證交會(huì)與企業(yè)達(dá)成的DPA，屬于一種承諾在考驗(yàn)期之內(nèi)暫時(shí)不采取執(zhí)法行動(dòng)的和解協(xié)議。該協(xié)議通常要求設(shè)置五年以內(nèi)的考驗(yàn)期，在考驗(yàn)期結(jié)束后，涉案企業(yè)遵守各項(xiàng)協(xié)議要求的，證交會(huì)將不再采取行政制裁措施。而NPA則屬于承諾不再采取任何執(zhí)法行動(dòng)的協(xié)議，沒有考驗(yàn)期的設(shè)置，只要涉案企業(yè)與證交會(huì)達(dá)成了NPA，企業(yè)就需要永久性地遵守各項(xiàng)協(xié)議條款。但涉案企業(yè)在任何時(shí)間違反了NPA的條款，執(zhí)法部門都可以要求證交會(huì)采取后續(xù)執(zhí)法行為。

在具體協(xié)議內(nèi)容上，DPA通常包括以下條款：一是同意完全配合執(zhí)法人員的調(diào)查和執(zhí)法程序，包括提供相關(guān)文件和材料，回答提問，出席面談，在審判和其他程序中出庭作證，放棄有關(guān)訴訟權(quán)利等。二是同意在約定期限內(nèi)被收取費(fèi)用。三是同意不再違反證券法律。四是同意返還不當(dāng)利益，或者支付罰款。五是對(duì)于滿足DPA條款要求的企業(yè)，證交會(huì)不再采取進(jìn)一步的執(zhí)法行動(dòng)。六是對(duì)于違反DPA條款的企業(yè)，證交會(huì)執(zhí)法部門可以建議證交會(huì)采取進(jìn)一步執(zhí)法行動(dòng)。七是在違反DPA條款的情況下，企業(yè)同意證交會(huì)使用協(xié)議所涉及的聲明、信息和資料來采取對(duì)抗措施。八是為保護(hù)投資人而設(shè)定的其他禁止或保證條款?！?1〕See Securities and Exchange Commission Division of Enforcement，Enforcement Manual，6.2.2 Deferred Prosecution Agreements.

而證交會(huì)與企業(yè)所達(dá)成的NPA，除了前述第二、三兩項(xiàng)內(nèi)容，其他條款幾乎是完全一致的?！?2〕See Securities and Exchange Commission Division of Enforcement，Enforcement Manual，6.2.3 Non-Prosecution Agreements.在執(zhí)法實(shí)踐中，DPA所包含的前述第三項(xiàng)條款，也就是通常所說的合規(guī)條款，對(duì)企業(yè)提出了改進(jìn)合規(guī)計(jì)劃的要求。相反，NPA一般不會(huì)包含類似的合規(guī)條款。

（二）美國商務(wù)部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的和解協(xié)議

美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）可以發(fā)出一封控告信，啟動(dòng)正式行政執(zhí)法行動(dòng)，然后與涉案企業(yè)達(dá)成和解協(xié)議。在控告信發(fā)出前雙方達(dá)成和解協(xié)議的，BIS可以考慮減少民事罰款的數(shù)額，案件也不再提交給行政法官。但是，在控告信發(fā)出之后，行政法官啟動(dòng)了審理程序，在此期間雙方達(dá)成和解協(xié)議的，BIS可以將案件從行政法官處予以撤回。而在案件到達(dá)商務(wù)部副部長(zhǎng)審核程序時(shí)，雙方達(dá)成和解協(xié)議的，由副部長(zhǎng)決定是否批準(zhǔn)該項(xiàng)和解協(xié)議。

聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）在行政制裁程序和民事制裁程序中都可以與企業(yè)達(dá)成和解協(xié)議。在針對(duì)企業(yè)侵犯消費(fèi)者權(quán)益、違反反壟斷法等方面的行為展開的行政調(diào)查和行政制裁程序中，F(xiàn)TC可以與涉案企業(yè)達(dá)成和解協(xié)議。而在FTC向聯(lián)邦地區(qū)法院提起民事訴訟的案件中，F(xiàn)TC也可以與涉案企業(yè)達(dá)成和解協(xié)議，但FTC必須就該項(xiàng)和解的理由作出公開聲明，并獲得法院的批準(zhǔn)?！?3〕See Federal Trade Commission，A Brief Overview of the Federal Trade Commission's Investigative，Law Enforcement，and Rulemaking Authority，accessible at https：//www.ftc.gov/about-ftc/what-we-do/enforcement-authority.

例如，2019年7月，F(xiàn)TC與一家位于猶他州的科技公司Info Trax Systems達(dá)成行政和解協(xié)議?！?4〕See Federal Trade Commission，Utah Company Settles FTC Allegations it Failed to Safeguard Consumer Data，accessible at https：//www.ftc.gov/news-events/press-releases/2019/11/utah-company-settles-ftcallegations-it-failed-safeguard-consumer.該公司被指控沒有實(shí)施合理的安全保護(hù)措施，造成近100萬名消費(fèi)者的個(gè)人信息被黑客竊取。根據(jù)FTC的指控，該公司以及前任CEO沒有采取合理、低成本、輕松可得的保護(hù)措施來保護(hù)和儲(chǔ)存客戶個(gè)人信息，包括該公司沒有清點(diǎn)并刪除不再需要的個(gè)人信息；沒有對(duì)其軟件進(jìn)行代碼審查并對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行測(cè)試；沒有監(jiān)測(cè)惡意文件上傳；沒有充分細(xì)分其網(wǎng)絡(luò)；沒有實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)措施以監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)上的異?；顒?dòng)。此外，F(xiàn)TC還指控，該公司將消費(fèi)者個(gè)人信息以清晰可讀的文本存儲(chǔ)在網(wǎng)絡(luò)中，個(gè)人信息包括了社保號(hào)碼、支付卡信息、銀行賬戶信息、用戶名和密碼等。由于Info Trax Systems公司保護(hù)數(shù)據(jù)措施不力，一名黑客在2014年5月至2016年3月，超過20次潛入該公司的服務(wù)器及其代為運(yùn)營的網(wǎng)站，入侵者獲取了大約100萬名繳費(fèi)者的敏感個(gè)人信息。直到2016年3月，該公司被警告其服務(wù)器已達(dá)到最大容量時(shí)，才發(fā)現(xiàn)上述入侵事件。這一警告是由于黑客創(chuàng)建的數(shù)據(jù)文檔文件所引起的。入侵者獲取的個(gè)人信息可被用來實(shí)施身份盜竊和欺詐。FTC聲稱該公司沒有對(duì)其應(yīng)保護(hù)的個(gè)人數(shù)據(jù)提供合理的安全保護(hù)，構(gòu)成了FTC所禁止的不當(dāng)行為。

根據(jù)FTC與Info Trax Systems達(dá)成的行政和解協(xié)議，該公司只有在實(shí)施一個(gè)信息保護(hù)項(xiàng)目，解決信息安保不力問題之后，才能從事收集、出售、共享或存儲(chǔ)個(gè)人信息的業(yè)務(wù)活動(dòng)。這個(gè)信息保護(hù)項(xiàng)目包括評(píng)估存檔內(nèi)部和外部的安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施安保措施來保護(hù)個(gè)人信息免受網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，檢測(cè)和測(cè)試上述安保措施的有效性。此外，和解協(xié)議還要求，該公司每?jī)赡杲邮苡傻谌綄?duì)其個(gè)人信息項(xiàng)目的評(píng)估。評(píng)估者必須獨(dú)立實(shí)施取樣、員工采訪以及文件審閱等行為。不僅如此，協(xié)議還授予FTC任命獨(dú)立評(píng)估者的權(quán)力。

（三）企業(yè)合規(guī)與行政和解協(xié)議的關(guān)系

目前，美國擁有行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管部門，幾乎都可以與實(shí)施違法違規(guī)行為的企業(yè)達(dá)成行政和解協(xié)議。特別是在反商業(yè)賄賂、反洗錢、數(shù)據(jù)保護(hù)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、出口管制等領(lǐng)域，諸如證交會(huì)、商務(wù)部、財(cái)政部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)等在內(nèi)的監(jiān)管部門，還可以與司法部聯(lián)合啟動(dòng)執(zhí)法程序，使涉案企業(yè)同時(shí)受到行政執(zhí)法程序和刑事追訴程序追究。在此類聯(lián)合執(zhí)法程序中，政府監(jiān)管部門可以與檢察機(jī)關(guān)一起，與涉案企業(yè)達(dá)成包括行政和解和附條件不起訴在內(nèi)的一攬子和解協(xié)議。這就使行政和解協(xié)議可以與暫緩起訴協(xié)議或不起訴協(xié)議具有一定的交叉性。

在大多數(shù)行政和解協(xié)議中，企業(yè)建立合規(guī)機(jī)制都可以成為企業(yè)成功簽署和解協(xié)議的重要依據(jù)，也可以作為和解協(xié)議條款，對(duì)企業(yè)獲得寬大處罰起到較為明顯的激勵(lì)作用。

通常情況下，監(jiān)管部門都將企業(yè)建立合規(guī)機(jī)制視為企業(yè)配合監(jiān)管調(diào)查的重要標(biāo)志。有些監(jiān)管部門認(rèn)為，涉案企業(yè)建立了合規(guī)計(jì)劃，并在違法行為發(fā)生后對(duì)合規(guī)計(jì)劃做出相應(yīng)的完善，屬于良好的補(bǔ)救措施，充分體現(xiàn)了配合意愿，結(jié)合該公司的自我披露行為以及配合調(diào)查情況等因素，共同促成了行政和解協(xié)議的達(dá)成?！?5〕See Securities and Exchange Commission Division of Enforcement，Enforcement Manual，6.2 Cooperation Tools.這顯然表明，企業(yè)建立合規(guī)計(jì)劃，確實(shí)有助于行政和解協(xié)議的達(dá)成。

而在那些已經(jīng)達(dá)成行政和解協(xié)議的案件中，監(jiān)管部門通常都會(huì)提出一系列明確的合規(guī)條款，要求企業(yè)承擔(dān)重建有效合規(guī)計(jì)劃的義務(wù)。例如，在一些監(jiān)管部門與企業(yè)簽署的和解協(xié)議中，通常都有專門的合規(guī)條款，要求涉案企業(yè)對(duì)員工和管理層進(jìn)行合規(guī)培訓(xùn)，每年提交合規(guī)報(bào)告，公司員工簽字確認(rèn)遵守公司的行為手冊(cè)，加強(qiáng)公司內(nèi)部管理和程序設(shè)計(jì)，加強(qiáng)證券和反腐敗法的合規(guī)程序，等等。又如，有些和解協(xié)議還明確要求企業(yè)重建合規(guī)組織體系，如建立隱私保護(hù)委員會(huì)，任命專門的合規(guī)官員，定期提交合規(guī)評(píng)估報(bào)告，委任外部獨(dú)立專家，評(píng)估專項(xiàng)合規(guī)體系的運(yùn)行狀態(tài)。〔16〕See Federal Trade Commission，F(xiàn)TC’s $5 Billion Facebook Settlement：Record-breaking and Historymaking，accessible at https：//www.ftc.gov/news-events/blogs/business-blog/2019/07/ftcs-5-billionfacebook-settlement-record-breaking-history.

很多監(jiān)管部門在行政和解協(xié)議中還要求企業(yè)引入獨(dú)立合規(guī)監(jiān)督員，使其作為獨(dú)立的第三方，負(fù)責(zé)評(píng)估和監(jiān)控企業(yè)遵守協(xié)議中有關(guān)合規(guī)要求的情況，以便確保企業(yè)減少再次發(fā)生不當(dāng)行為的風(fēng)險(xiǎn)。例如，美國證交會(huì)就經(jīng)常要求企業(yè)聘請(qǐng)一位獨(dú)立的合規(guī)顧問，負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制的獨(dú)立審查?！?7〕See Veronica Root，Modern-Day Monitorships，Yale Journal on Regulation，Vol.33，p.131（2016）.合規(guī)顧問通常會(huì)要求企業(yè)采取必要改進(jìn)措施，以便加強(qiáng)合規(guī)計(jì)劃，預(yù)防違規(guī)行為再次發(fā)生。假如企業(yè)認(rèn)真對(duì)待合規(guī)顧問或者監(jiān)督員的建議，在合規(guī)監(jiān)督期間有效解決了原有的合規(guī)問題，那么，該企業(yè)就可以建立更為強(qiáng)大也更為持久的合規(guī)計(jì)劃。當(dāng)然，在很多執(zhí)法案件中，司法部和證交會(huì)有時(shí)會(huì)采取聯(lián)合行動(dòng)，一起與涉案企業(yè)達(dá)成DPA或者NPA。在此情況下，兩個(gè)機(jī)構(gòu)會(huì)委派同一個(gè)合規(guī)顧問或者合規(guī)監(jiān)督員，并由其履行雙重合規(guī)監(jiān)控職責(zé)?！?8〕See Michael S. Diamant，Christopher W. Sullivan & Jason H. Smith，F(xiàn)CPA Enforcement Against U.S. and Non-U.S. Companies，Michigan Business & Entrepreneurial Law Review，Vol.8，p.359（2019）.

通過對(duì)建立合規(guī)計(jì)劃的企業(yè)適用行政和解協(xié)議制度，并在行政和解協(xié)議中引入合規(guī)條款，督促企業(yè)將重建合規(guī)計(jì)劃作為必要的補(bǔ)救措施，監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)建立合規(guī)機(jī)制采取積極的激勵(lì)作用，這大大調(diào)動(dòng)了企業(yè)針對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)建立有效合規(guī)計(jì)劃的積極性，使企業(yè)通過尋求與監(jiān)管部門的配合和合作，來進(jìn)行積極整改，彌補(bǔ)合規(guī)體系的漏洞，避免或者預(yù)防企業(yè)再次出現(xiàn)違法違規(guī)行為?？梢哉f，正是通過這種平等參與的行政和解協(xié)議，而不是動(dòng)輒實(shí)施嚴(yán)厲懲罰，美國監(jiān)管部門有效推動(dòng)了企業(yè)合規(guī)機(jī)制的普遍建立。

二、對(duì)我國行政和解制度試點(diǎn)的觀察

根據(jù)2015年中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，我國首次在證券和期貨監(jiān)管領(lǐng)域試行行政執(zhí)法和解制度。中國證監(jiān)會(huì)在對(duì)行政相對(duì)人涉嫌違反證券期貨法律、行政法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為進(jìn)行執(zhí)法調(diào)查過程中，根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，與其就改正涉嫌違法行為，消除涉嫌違法行為不良后果，交納行政和解金，補(bǔ)償投資者損失等進(jìn)行協(xié)商達(dá)成和解協(xié)議，并據(jù)此終止調(diào)查執(zhí)法程序的行為。具體說來，行政和解要由行政相對(duì)人提出申請(qǐng)，中國證監(jiān)會(huì)經(jīng)過審核同意后，與行政相對(duì)人達(dá)成和解協(xié)議。和解協(xié)議的基本內(nèi)容是，行政相對(duì)人交納行政和解金，并承諾改正所涉嫌的違法行為，消除所涉嫌的違法行為的后果。作為回報(bào)，監(jiān)管部門終止行政執(zhí)法調(diào)查程序，不再對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施行政處罰。

中國證監(jiān)會(huì)試點(diǎn)實(shí)施行政和解制度后的三年時(shí)間里，一直未出現(xiàn)與行政相對(duì)人達(dá)成行政和解的案例。直到2019年年初，隨著第一起行政和解案例的出現(xiàn)，我們有機(jī)會(huì)觀察行政和解制度在實(shí)踐中的實(shí)施狀況。2020年年初，中國證監(jiān)會(huì)又在另一起行政執(zhí)法案件中達(dá)成了行政和解協(xié)議。這給我們提供了了解行政和解試點(diǎn)情況的又一機(jī)會(huì)。

2019年4月，中國證監(jiān)會(huì)與高盛（亞洲）有限責(zé)任公司、北京高華證券有限責(zé)任公司等九名申請(qǐng)人達(dá)成行政和解。這是2015年中國證監(jiān)會(huì)試點(diǎn)行政和解制度以來的首個(gè)行政和解案例。根據(jù)中國證監(jiān)會(huì)的公告，2013年10月至2015年7月，高盛（亞洲）自營交易員通過在高華證券開立的高盛經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)賬戶進(jìn)行交易，同時(shí)向高華證券自營營業(yè)員提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。雙方于2015年5-7月的4個(gè)交易日的部分交易時(shí)段，從事了其他相關(guān)股票及股指期貨合約交易。中國證監(jiān)會(huì)于2016年7月對(duì)申請(qǐng)人的上述違規(guī)行為進(jìn)行立案調(diào)查。經(jīng)高盛亞洲、高華證券等九名申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，中國證監(jiān)會(huì)與其達(dá)成行政和解，責(zé)令申請(qǐng)人繳納1.5億元行政和解金，采取必要措施加強(qiáng)公司的內(nèi)控管理，并在完成后向中國證監(jiān)會(huì)提交書面整改報(bào)告。作為回報(bào)，中國證監(jiān)會(huì)終止對(duì)申請(qǐng)人有關(guān)行為的調(diào)查和審理程序。〔19〕參見楊為喬：《證監(jiān)會(huì)、高盛行政執(zhí)法和解背后》，微信公眾號(hào)“董事會(huì)雜志”，2019年7月31日。

2020年1月，上海司度公司等五家公司與中國證監(jiān)會(huì)達(dá)成行政和解協(xié)議。根據(jù)證監(jiān)會(huì)發(fā)布的2020年第一號(hào)公告，2015年，司度（上海）貿(mào)易有限公司與富安達(dá)基金管理有限公司、中信期貨有限公司、北京千石創(chuàng)富資本管理有限公司、國信期貨有限責(zé)任公司等五家機(jī)構(gòu)，因涉嫌違反賬戶管理有關(guān)規(guī)定，以及違反資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)有關(guān)規(guī)定，被中國證監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管調(diào)查。經(jīng)上述五家機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，中國證監(jiān)會(huì)最終與其達(dá)成行政和解。中國證監(jiān)會(huì)責(zé)令上述五家機(jī)構(gòu)分別繳納6.7億元、180萬元、1000萬元、235萬元和100萬元的和解金，并要求五家機(jī)構(gòu)采取必要措施加強(qiáng)公司的內(nèi)控管理，并在完成后向中國證監(jiān)會(huì)提交書面整改報(bào)告。作為回報(bào)，中國證監(jiān)會(huì)終止了對(duì)申請(qǐng)人有關(guān)行為的調(diào)查和審理程序?！?0〕參見劉歆宇：《和解金超6.8億元！中國證監(jiān)會(huì)與司度等五家機(jī)構(gòu)達(dá)成行政和解》，微信公眾號(hào)“澎拜新聞”，2020年1月20日。

從上述兩起行政和解案件的情況來看，中國證監(jiān)會(huì)在證券監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行行政和解的試點(diǎn)工作，并對(duì)涉嫌行政違法的企業(yè)提出糾正違法行為、消除或者減輕違法行為后果的方案，作為與其達(dá)成行政和解的前提條件，這的確將企業(yè)合規(guī)引入了行政和解過程之中。而涉案企業(yè)不僅要承諾加強(qiáng)內(nèi)部管理，還要切實(shí)采取進(jìn)行內(nèi)部整改的具體措施，如此方能換取監(jiān)管部門終止行政調(diào)查程序，避免更為嚴(yán)厲的行政處罰后果。這顯然表明，至少在行政監(jiān)管領(lǐng)域，企業(yè)合規(guī)已經(jīng)在發(fā)揮行政監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制的作用。

但是，由于《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》沒有較為完整地引入企業(yè)合規(guī)的激勵(lì)機(jī)制，因此，中國證監(jiān)會(huì)通過行政和解來推進(jìn)企業(yè)合規(guī)機(jī)制究竟能取得多大的效果，這又是存在疑問的。從激勵(lì)企業(yè)建立合規(guī)計(jì)劃的角度來看，中國證監(jiān)會(huì)似乎缺乏必要的配套機(jī)制。

首先，中國證監(jiān)會(huì)沒有針對(duì)企業(yè)從事證券期貨經(jīng)營活動(dòng)發(fā)布專門性的合規(guī)管理指南。西方國家對(duì)違規(guī)企業(yè)推行行政和解協(xié)議的經(jīng)驗(yàn)表明，只有督促企業(yè)針對(duì)特定合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施專項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃，行政和解才能在預(yù)防、監(jiān)控和應(yīng)對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮確實(shí)有效的作用。為此，政府監(jiān)管部門需要定期發(fā)布專門的合規(guī)管理指南，引導(dǎo)企業(yè)建立或者改進(jìn)合規(guī)計(jì)劃。可惜的是，中國證監(jiān)會(huì)在試點(diǎn)實(shí)施行政和解制度時(shí)，沒有針對(duì)證券期貨領(lǐng)域的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)布專門的合規(guī)管理指引，致使涉案企業(yè)在糾正違法行為、積極整改、建立內(nèi)控機(jī)制等方面，缺乏基本的合規(guī)指引。涉案企業(yè)在交納行政和解金之后，既不頒布“合規(guī)章程”，不建立合規(guī)組織體系，不針對(duì)虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、欺詐客戶等違法違規(guī)行為制定專門的合規(guī)政策和員工行為守則，也不針對(duì)上述合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)確立有針對(duì)性的預(yù)防、監(jiān)控和應(yīng)對(duì)機(jī)制，那么，所謂的糾正違法行為和積極整改，就將是一句空話。

其次，中國證監(jiān)會(huì)沒有將企業(yè)建立合規(guī)機(jī)制作為適用行政和解程序的前提條件。根據(jù)中國證監(jiān)會(huì)的《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，除了一些彈性十足的模糊條件以外，可操作的適用條件是案件在事實(shí)認(rèn)定或法律適用等方面屬于疑難案件，行政相對(duì)人愿意交納高額行政和解金。這里并沒有將企業(yè)建立合規(guī)機(jī)制作為適用行政和解的前提條件。而假如涉案企業(yè)從來沒有建立合規(guī)管理機(jī)制，就談不上改進(jìn)或者完善合規(guī)體系的問題。假如與中國證監(jiān)會(huì)達(dá)成行政和解協(xié)議，涉案企業(yè)在一片空白的基礎(chǔ)上建立合規(guī)管理體系，又如何有效地糾正違法行為或者進(jìn)行積極整改呢？

企業(yè)合規(guī)機(jī)制要得到普遍推行，就需要監(jiān)管部門建立有效的合規(guī)激勵(lì)機(jī)制，也就是對(duì)那些建立合規(guī)計(jì)劃的企業(yè)，在適用行政和解程序時(shí)處于優(yōu)先地位。由此才能對(duì)潛在的違法違規(guī)企業(yè)形成一種積極效果，吸引其通過建立合規(guī)機(jī)制來換取行政和解的機(jī)會(huì)。而假如監(jiān)管部門在適用行政和解程序時(shí)，根本不將合規(guī)機(jī)制作為一項(xiàng)前提條件，那么，那些從事證券期貨業(yè)務(wù)的企業(yè)，在建立合規(guī)管理體系方面，究竟能有多大的動(dòng)力呢？

再次，中國證監(jiān)會(huì)對(duì)于申請(qǐng)行政和解的企業(yè)，沒有在行政和解協(xié)議中引入完整的企業(yè)合規(guī)條款。英美國家的政府監(jiān)管部門，對(duì)于達(dá)成行政和解協(xié)議的案件，都會(huì)將這些和解協(xié)議的文本進(jìn)行全文公布。這一方面可以使行政和解協(xié)議的內(nèi)容為社會(huì)公眾所知情，符合行政執(zhí)法公開透明的理念；另一方面也使涉案企業(yè)受到一定程度的懲戒和威懾，既要積極配合監(jiān)管部門的處理，完善合規(guī)體系，又要避免再次出現(xiàn)違法違規(guī)行為。不僅如此，英美國家在行政和解協(xié)議中會(huì)與企業(yè)簽訂專門的合規(guī)條款或合規(guī)文本，對(duì)企業(yè)建立怎樣的合規(guī)管理機(jī)制提出非常明確的要求。這些合規(guī)條款或者合規(guī)文本，會(huì)成為行政和解協(xié)議的一部分，或者作為附件，成為檢驗(yàn)企業(yè)是否履行行政和解協(xié)議的主要依據(jù)。但迄今為止，中國證監(jiān)會(huì)只對(duì)兩個(gè)案件適用了行政和解程序，也沒有將這兩份行政和解協(xié)議書的完整文本公之于眾。我們無法了解中國證監(jiān)會(huì)究竟向這些企業(yè)提出了哪些方面的合規(guī)要求，也不知道這些企業(yè)究竟作出了哪些合規(guī)承諾。但從中國證監(jiān)會(huì)公開發(fā)布的案例介紹來看，這些企業(yè)都被要求“采取必要措施加強(qiáng)公司的內(nèi)控管理，并在完成后向中國證監(jiān)會(huì)提交書面整改報(bào)告”。至于究竟如何加強(qiáng)內(nèi)控管理，提交怎樣的整改報(bào)告，中國證監(jiān)會(huì)則沒有提出明確的要求。中國證監(jiān)會(huì)有沒有與涉案企業(yè)簽署專門的合規(guī)條款或者合規(guī)文本呢？對(duì)此，我們無從得到答案。人們有理由提出疑問：收取高額行政和解金的中國證監(jiān)會(huì)，在督促企業(yè)建立合規(guī)管理體系方面究竟進(jìn)行了多少實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管？

最后，中國證監(jiān)會(huì)沒有對(duì)企業(yè)完善合規(guī)機(jī)制確立一個(gè)考驗(yàn)期，也沒有對(duì)企業(yè)改進(jìn)合規(guī)機(jī)制建立持續(xù)的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)英美等國實(shí)施合規(guī)管理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管部門與違規(guī)企業(yè)達(dá)成行政和解協(xié)議的，通常會(huì)設(shè)定一個(gè)為期三年或者時(shí)間更長(zhǎng)的考驗(yàn)期，在此期限內(nèi)責(zé)令企業(yè)履行各項(xiàng)義務(wù)，尤其是建立或者完善專項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃。監(jiān)管部門根據(jù)企業(yè)違規(guī)以及建立合規(guī)計(jì)劃的實(shí)際情況，來決定是否派駐合規(guī)監(jiān)督官或者合規(guī)協(xié)調(diào)員，定期對(duì)企業(yè)建立合規(guī)體系的進(jìn)展情況進(jìn)行檢查和督促。當(dāng)然，對(duì)于高度配合監(jiān)管調(diào)查的企業(yè)，監(jiān)管部門也可以不派駐合規(guī)監(jiān)督官或者合規(guī)協(xié)調(diào)員，而是要求企業(yè)定期提交合規(guī)進(jìn)展報(bào)告。最終，在考驗(yàn)期結(jié)束之前，監(jiān)管部門要對(duì)企業(yè)履行行政和解協(xié)議的情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收，經(jīng)檢驗(yàn)認(rèn)定為完全履行和解協(xié)議的，才最終停止行政執(zhí)法程序。但按照中國證監(jiān)會(huì)的《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，監(jiān)管部門對(duì)于涉案企業(yè)并沒有設(shè)定明確的考驗(yàn)期，也沒有對(duì)企業(yè)建立內(nèi)部管理機(jī)制或者采取積極整改措施，進(jìn)行持續(xù)不斷的監(jiān)督和檢驗(yàn)。這種試點(diǎn)辦法既沒有建立派駐合規(guī)監(jiān)督官的制度，也沒有確立涉案企業(yè)定期提交合規(guī)報(bào)告的義務(wù)，更沒有在考驗(yàn)期結(jié)束之前對(duì)企業(yè)建立合規(guī)機(jī)制的情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收。如此放任自流式的監(jiān)管方式，如何對(duì)涉案企業(yè)完善內(nèi)部管理機(jī)制產(chǎn)生有效的約束力呢？

三、我國行政執(zhí)法承諾制度的基本框架

我國的行政執(zhí)法承諾制度目前在反壟斷和證券期貨兩個(gè)領(lǐng)域得到了實(shí)施。2007年通過的《反壟斷法》首次在反壟斷領(lǐng)域確立行政執(zhí)法承諾制度。2019年國務(wù)院反壟斷委員會(huì)通過《承諾指南》，推動(dòng)了這一制度在反壟斷領(lǐng)域的正式實(shí)施。2015年，中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，嘗試在證券和期貨監(jiān)管領(lǐng)域試行行政執(zhí)法和解制度。經(jīng)過四年的試行，這一制度被2019年修訂后的《證券法》正式吸收，并被代之以行政執(zhí)法承諾制度。2021年國務(wù)院通過發(fā)布《實(shí)施辦法》，建立了證券期貨監(jiān)管領(lǐng)域中行政執(zhí)法承諾制度的框架。

從形式上看，我國的行政執(zhí)法承諾制度與美國的行政和解制度具有一定的相似之處。但唯一不同的是，美國的行政和解制度通常都包含了企業(yè)合規(guī)的要素，與行政監(jiān)管部門達(dá)成和解協(xié)議的涉案企業(yè)，都要承擔(dān)建立或者改進(jìn)合規(guī)計(jì)劃的義務(wù)。而從制度設(shè)計(jì)上看，我國的行政執(zhí)法承諾制度并沒有將合規(guī)要素納入其中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與涉案企業(yè)所達(dá)成的承諾認(rèn)可協(xié)議，也沒有明確包含建立或改進(jìn)合規(guī)計(jì)劃的條款。在以下的討論中，筆者將簡(jiǎn)要分析這一制度的基本理念，并從申請(qǐng)、承諾采取的措施、協(xié)議達(dá)成、中止調(diào)查、終止調(diào)查等幾個(gè)方面，對(duì)反壟斷和證券期貨領(lǐng)域的行政執(zhí)法承諾流程作出簡(jiǎn)要的分析和評(píng)價(jià)。

（一）行政執(zhí)法承諾的基本理念

傳統(tǒng)上，我國行政立法和執(zhí)法領(lǐng)域一直奉行“行政職權(quán)法定”“行政權(quán)力不得自由處分”的理念，對(duì)于引入源自英美國家的行政和解協(xié)議制度一直存在爭(zhēng)議。國務(wù)院監(jiān)管部門在反壟斷和證券期貨執(zhí)法領(lǐng)域，率先引入行政執(zhí)法承諾制度，屬于行政執(zhí)法理念上的重大突破。這一制度的確立標(biāo)志著我國的行政監(jiān)管從過去的以“命令—服從”為核心的強(qiáng)制行政管理模式，開始轉(zhuǎn)向積極性、協(xié)商性和合作性的行政監(jiān)管模式。

早在行政和解制度試點(diǎn)之初，證券監(jiān)管領(lǐng)域的改革決策者認(rèn)為，試行行政和解制度主要有四個(gè)預(yù)期目標(biāo)：一是通過責(zé)令行政相對(duì)人交納高額的行政和解金，及時(shí)彌補(bǔ)投資者的經(jīng)濟(jì)損失；二是通過對(duì)疑難行政執(zhí)法案件達(dá)成和解協(xié)議，推動(dòng)案件快速解決，盡快明確和穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期；三是通過與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商、讓步并達(dá)成協(xié)議，減少平息行政爭(zhēng)議，避免案件進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟程序；四是破解相關(guān)制度供給不足的現(xiàn)實(shí)難題，對(duì)那些在法律上難以定性的行為，在不給出明確結(jié)論的情況下，通過和解加以結(jié)案?！?1〕參見肖鋼：《積極探索監(jiān)管執(zhí)法的行政和解新模式》，《行政管理改革》2014年第1期。

早在2019年，國務(wù)院反壟斷部門曾認(rèn)為，建立行政執(zhí)法承諾制度對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷執(zhí)法，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，具有三個(gè)方面的意義：一是有利于盡快恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序，通過對(duì)承諾采取措施消除有關(guān)行為不利影響的經(jīng)營者終止調(diào)查，放棄行政處罰，鼓勵(lì)其終止違法行為，消除不法行為的后果和影響，保護(hù)了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)；二是有利于提高反壟斷執(zhí)法效率，壟斷行為的調(diào)查取證經(jīng)常面臨較大困難，需要耗時(shí)費(fèi)力，行政執(zhí)法承諾制度鼓勵(lì)經(jīng)營者主動(dòng)停止違法行為，作出相關(guān)承諾，可以有效縮短反壟斷執(zhí)法時(shí)間，提高執(zhí)法效率；三是有利于節(jié)約反壟斷執(zhí)法資源，通過引入?yún)f(xié)商和和解的制度因素，促使經(jīng)營者盡早停止不法行為，確保執(zhí)法機(jī)構(gòu)以較少的人力物力投入，在較短時(shí)間內(nèi)辦理完畢反壟斷執(zhí)法案件?！?2〕參見萬江、郭程：《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)〈壟斷案件經(jīng)營者承諾指南〉評(píng)述》，微信公眾號(hào)“環(huán)球律師事務(wù)所”，2020年8月19日。

2021年，中國證監(jiān)會(huì)和司法部對(duì)于在證券監(jiān)管領(lǐng)域建立執(zhí)法承諾制度的主要意圖，作出了新的解讀。這一制度被認(rèn)為在提高執(zhí)法效率、及時(shí)賠償投資者損失、盡快恢復(fù)市場(chǎng)秩序等方面具有四個(gè)意義：一是有效提高執(zhí)法效能，化解資本市場(chǎng)執(zhí)法面臨的“查處難”與市場(chǎng)要求“查處快”之間的矛盾；二是及時(shí)賠償投資人損失，增強(qiáng)其獲得感和滿意度；三是確實(shí)提高違法成本，增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效，使涉嫌違法的經(jīng)營者付出較高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)；四是有助于盡快實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了和定分止?fàn)?，妥善化解社?huì)矛盾，及時(shí)恢復(fù)市場(chǎng)秩序，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期?！?3〕同前注［5］。

其實(shí)，作為一項(xiàng)重大的行政執(zhí)法改革，行政執(zhí)法承諾制度的建立，意味著一種帶有協(xié)商性、妥協(xié)性和合作性的執(zhí)法方式，被引入行政執(zhí)法程序之中。如果站在行政執(zhí)法改革的角度，那么，我們可以將行政執(zhí)法承諾制度所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，概括為三個(gè)方面。首先，從提高效率和節(jié)約資源的角度看，對(duì)于那些涉及復(fù)雜專業(yè)問題的反壟斷和證券期貨執(zhí)法案件，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的普通調(diào)查活動(dòng)需要投入大量人力物力財(cái)力，也需要投入動(dòng)輒長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的時(shí)間，甚至?xí)霈F(xiàn)對(duì)疑難案件難以認(rèn)定的情況，而通過引入執(zhí)法承諾制度，經(jīng)營者主動(dòng)停止違法行為，采取消除不利影響的措施，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就可以在短時(shí)間內(nèi)做到案結(jié)事了，快速處理案件。其次，從制度激勵(lì)的角度來說，行政執(zhí)法承諾制度其實(shí)包含著一種激勵(lì)機(jī)制：只要主動(dòng)作出消除不利影響、賠償受害者損失等方面的承諾，并采取有效的履行承諾的措施，就可以獲得執(zhí)法機(jī)構(gòu)中止調(diào)查、終止調(diào)查的結(jié)果，說服執(zhí)法機(jī)構(gòu)放棄行政處罰，這就使得做出承諾的經(jīng)營者獲得了較大的執(zhí)法獎(jiǎng)勵(lì)，使得那些潛在的違法者獲得向執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出承諾的動(dòng)力。再次，行政執(zhí)法承諾制度的建立，使得那種以調(diào)查、處罰和威懾為核心的理念得到調(diào)整，被代之以承諾、協(xié)商、互惠和利益兼得的理念，被調(diào)查的經(jīng)營者不僅可以參與對(duì)執(zhí)法方式的協(xié)商過程，還可以自主地選擇最有利的執(zhí)法結(jié)局，經(jīng)營者通過停止違法行為、繳納承諾金，換取了執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政處罰的放棄，這可以喚起經(jīng)營者的法律意識(shí)，使其更有可能接受案件的處理方式。最后，執(zhí)法承諾制度盡管可能使那些履行承諾的違法者免受行政處罰，卻使其繳納了承諾金，尤其是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出正常罰款標(biāo)準(zhǔn)的承諾金，使其為違法行為付出了高昂的代價(jià)，這種承諾金的科處，事實(shí)上可以發(fā)揮懲罰和威懾的效力。

（二）行政執(zhí)法承諾的基本流程

相對(duì)于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法程序而言，行政執(zhí)法承諾屬于一種基于經(jīng)營者申請(qǐng)和溝通協(xié)商而確立的特別行政執(zhí)法程序。這一特別程序以經(jīng)營者提出適用承諾申請(qǐng)為開端，監(jiān)管部門受理后，對(duì)其承諾做出審查，并與其就承諾事項(xiàng)展開溝通協(xié)商，在達(dá)成承諾認(rèn)可協(xié)議后，作出中止調(diào)查的決定。在雙方商定的承諾履行期內(nèi)，監(jiān)管部門認(rèn)為經(jīng)營者完全履行協(xié)議的，作出最終的終止調(diào)查決定。

1.行政執(zhí)法承諾的申請(qǐng)

原則上，行政執(zhí)法承諾以經(jīng)營者提出申請(qǐng)為適用的前提，監(jiān)管部門一般不會(huì)依據(jù)職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)行政執(zhí)法承諾程序。在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在作出行政處罰告知之前，經(jīng)營者都可以提出承諾。執(zhí)法機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)經(jīng)營者在盡可能早的階段提出承諾，并可以告知經(jīng)營者涉嫌壟斷行為的基本事實(shí)和可能造成的影響。經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的溝通，在溝通的基礎(chǔ)上，經(jīng)營者可以自愿提出承諾。

在證券期貨執(zhí)法領(lǐng)域，國務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置專門負(fù)責(zé)執(zhí)法承諾工作的部門，并與調(diào)查部門相互分離。該機(jī)構(gòu)在送達(dá)當(dāng)事人的案件調(diào)查法律文書中，要告知其有權(quán)申請(qǐng)適用執(zhí)法承諾制度。當(dāng)事人自收到監(jiān)管機(jī)構(gòu)案件調(diào)查法律文書之日起，至該機(jī)構(gòu)作出行政處罰決定之前，都可以提出適用行政執(zhí)法承諾的申請(qǐng)。對(duì)此申請(qǐng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法定期限內(nèi)盡快做出是否受理的決定。

2. 經(jīng)營者需要承諾采取的措施

在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域，經(jīng)營者提出的承諾申請(qǐng)，通常包括以下內(nèi)容：一是被調(diào)查的涉嫌壟斷行為及可能造成的影響；二是承諾采取消除行為后果的具體措施；三是承諾采取的具體措施能夠消除行為后果的說明；四是履行承諾的時(shí)間安排及方式；五是其他需要承諾的內(nèi)容。

通常情況下，涉嫌壟斷的經(jīng)營者所承諾的措施可分為結(jié)構(gòu)性措施、行為性措施以及綜合性措施。其中結(jié)構(gòu)性措施可以包括剝離有形資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)益；行為性措施可以包括調(diào)整定價(jià)策略，取消或者更改各類交易限制措施，開放網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施，許可專利、技術(shù)秘密或其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。但無論如何，所承諾的措施應(yīng)當(dāng)是明確、可行和可以自主實(shí)施的，加入承諾的措施需要經(jīng)過第三方同意，經(jīng)營者需要提交第三方的書面意見。

在證券期貨執(zhí)法領(lǐng)域，經(jīng)營者提出的承諾申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：一是當(dāng)事人的基本情況；二是提出申請(qǐng)的主要事實(shí)和理由；三是當(dāng)事人已采取或者承諾采取的三類措施，包括糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或不良影響的措施；四是監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他事項(xiàng)。

從法律所要求的承諾措施來看，涉嫌違法的經(jīng)營者所承諾的措施都屬于補(bǔ)救性和挽損性的措施，無論是消除不法行為的損害后果或不良影響，糾正涉嫌違法行為，還是賠償投資者損失，都屬于事后采取的消除不法行為危害后果或修復(fù)社會(huì)關(guān)系的行為。在一定程度上，這些措施也具有預(yù)防不法行為再次發(fā)生的效果。

3. 承諾認(rèn)可協(xié)議的達(dá)成

在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者可以就承諾內(nèi)容進(jìn)行溝通協(xié)商，協(xié)商內(nèi)容可以包括案件事實(shí)的具體表述、承諾的措施能否有效消除涉嫌壟斷行為的后果，以及是否限于解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)所關(guān)注的競(jìng)爭(zhēng)問題。在溝通過程中，經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者一致同意，可以共同邀請(qǐng)第三方經(jīng)營者、行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者共同參加討論。經(jīng)營者的涉嫌壟斷行為已經(jīng)影響到其他不特定多數(shù)的經(jīng)營者、消費(fèi)者利益或者社會(huì)公共利益，還可以就所承諾的措施向社會(huì)公開征求意見，對(duì)于各界提出的意見，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以建議經(jīng)營者修改承諾措施，或者重新提出承諾措施。

在證券期貨執(zhí)法領(lǐng)域，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)承諾申請(qǐng)作出受理決定的，可以根據(jù)當(dāng)事人涉嫌違法行為造成的損失、損害或者不良影響等情況，就承諾事項(xiàng)與當(dāng)事人進(jìn)行溝通協(xié)商。監(jiān)管機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人進(jìn)行溝通協(xié)商的期限通常為六個(gè)月，溝通協(xié)商應(yīng)當(dāng)當(dāng)面進(jìn)行，有至少兩名工作人員參加，并制作筆錄。

監(jiān)管部門與當(dāng)事人經(jīng)過溝通協(xié)商，認(rèn)可當(dāng)事人所提出的承諾的，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人簽署承諾認(rèn)可協(xié)議。這種協(xié)議應(yīng)載明以下事項(xiàng)：一是申請(qǐng)適用承諾的事由；二是當(dāng)事人涉嫌違法行為的主要事實(shí)；三是當(dāng)事人承諾采取的糾正違法行為、賠償損失、消除損害或不良影響的具體措施；四是承諾金的數(shù)額和繳納方式；五是當(dāng)事人履行承諾的期限；等等。

4. 承諾金的收取

在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法機(jī)構(gòu)能否收取承諾金，相關(guān)法規(guī)并沒有作出明確的規(guī)定。但根據(jù)2021年通過的《實(shí)施辦法》，在證券監(jiān)管領(lǐng)域，經(jīng)營者提出適用承諾的申請(qǐng)的，國務(wù)院證券期貨監(jiān)管部門會(huì)與其就承諾金的數(shù)額和繳納方式進(jìn)行溝通協(xié)商，并就此達(dá)成承諾認(rèn)可協(xié)議。在一定程度上，繳納足夠數(shù)額的承諾金，既是經(jīng)營者所要承諾履行的義務(wù)，也是監(jiān)管部門作出終止調(diào)查決定的前提條件。

所謂承諾金，是指當(dāng)事人為適用證券期貨行政執(zhí)法承諾而繳納的資金。原則上，在確定承諾金數(shù)額時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)綜合考慮以下因素：當(dāng)事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失；當(dāng)事人可能被處以罰款、沒收違法所得的金額；投資者所遭受的損失；簽署承諾認(rèn)可協(xié)議時(shí)案件所處的執(zhí)法階段；等等。但根據(jù)證券監(jiān)管領(lǐng)域行政和解試點(diǎn)情況來看，監(jiān)管部門與相對(duì)人達(dá)成和解協(xié)議的，動(dòng)輒會(huì)收取上千萬甚至超過一億元的和解金。由此可以預(yù)計(jì)，無論是證券監(jiān)管部門還是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，未來要收取的承諾金也將維持較高的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政法規(guī)所確立的行政罰款標(biāo)準(zhǔn)。

5. 中止調(diào)查

作為一種激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于那些承諾采取補(bǔ)救措施，或者履行承諾的經(jīng)營者，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要作出中止調(diào)查的決定。所謂中止調(diào)查，是指執(zhí)法機(jī)構(gòu)在與涉嫌實(shí)施不法行為的經(jīng)營者達(dá)成承諾協(xié)議后，暫時(shí)停止行政執(zhí)法調(diào)查的措施。

執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營者的承諾進(jìn)行審查時(shí)，可以綜合考慮經(jīng)營者實(shí)施涉嫌壟斷行為的主觀態(tài)度、行為的性質(zhì)、持續(xù)時(shí)間、后果、損害和影響，以及所承諾的措施及其預(yù)期效果。經(jīng)過審查，執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為經(jīng)營者的承諾符合適用行政執(zhí)法承諾的法定條件的，可以做出中止調(diào)查的決定。上述中止調(diào)查的決定書，一律都要向社會(huì)公開。

6. 履行協(xié)議

在監(jiān)管部門作出中止調(diào)查決定時(shí)，會(huì)確定一個(gè)經(jīng)營者履行承諾的期限。這一履行承諾期限也就是中止調(diào)查的期限。在此期限內(nèi)，經(jīng)營者要按照中止調(diào)查決定書的要求，向執(zhí)法機(jī)構(gòu)書面報(bào)告承諾的履行情況，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要對(duì)經(jīng)營者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)營者在履行承諾過程中，可以申請(qǐng)變更承諾的內(nèi)容，執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)過審查可以作出是否同意的決定。經(jīng)營者因自身原因沒有履行或者沒有完全履行承諾的，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)終止適用行政執(zhí)法承諾，重新啟動(dòng)行政處罰程序。

7.終止調(diào)查

所謂終止調(diào)查，則是指經(jīng)營者在中止調(diào)查期間，完全履行了所作的承諾措施，執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出了終止執(zhí)法調(diào)查程序，放棄行政處罰的決定。在當(dāng)事人履行承諾的期限內(nèi)，監(jiān)管部門認(rèn)為當(dāng)事人完全履行了承諾認(rèn)可協(xié)議的，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)終止案件調(diào)查，向當(dāng)事人出具終止調(diào)查決定書。終止調(diào)查的決定應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告。終止調(diào)查后，監(jiān)管部門對(duì)經(jīng)營者涉嫌實(shí)施的同一違法行為不再重新調(diào)查。

（三）對(duì)行政執(zhí)法承諾制度的簡(jiǎn)要評(píng)論

相對(duì)于2015年試行的行政和解制度而言，新近確立的行政執(zhí)法承諾制度有了一些顯著的變化，例如擴(kuò)展了申請(qǐng)時(shí)間，調(diào)整了適用條件和范圍，優(yōu)化了啟動(dòng)程序，完善了承諾金數(shù)額的確定因素，明確了集體決策制度。這對(duì)于經(jīng)營者及時(shí)提出適用承諾的申請(qǐng)，盡快與監(jiān)管部門達(dá)成承諾許可協(xié)議，無疑是有著積極意義的制度調(diào)整。與此同時(shí)，從2019年到2021年，國務(wù)院及其下屬的監(jiān)管部門逐步將行政執(zhí)法承諾的適用對(duì)象擴(kuò)展到反壟斷執(zhí)法和證券期貨監(jiān)管領(lǐng)域，這有助于行政執(zhí)法承諾制度在更廣的范圍內(nèi)發(fā)揮更大的作用。

無論是在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域還是證券期貨執(zhí)法領(lǐng)域，行政執(zhí)法承諾制度的適用還有一些不明確的地方，需要通過制定更具可操作性的實(shí)施細(xì)則，來加以明確和解決。這一制度還具有一定程度的不確定性。例如，在經(jīng)營者所承擔(dān)的具體承諾措施上，無論是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確立的所謂消除其行為后果的具體措施，以及所謂的結(jié)構(gòu)性措施和行為性措施，都只是較為抽象的概念，還沒有被解釋為可操作的內(nèi)容。而證券監(jiān)管部門確立的糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響，也都是含義模糊的規(guī)定，也需要得到精準(zhǔn)的解釋，使得經(jīng)營者明確了解其所承諾履行的義務(wù)內(nèi)容。又如，在承諾金的收取上，有關(guān)法規(guī)盡管確立了監(jiān)管部門確定數(shù)額和收取方式的若干考量因素，但仍然給執(zhí)法機(jī)構(gòu)留下太大的自由裁量的空間。其實(shí)，正如行政和解制度試點(diǎn)期間的幾個(gè)案例所顯示的那樣，行政執(zhí)法承諾金的收取既要具有充分的懲罰性和威懾力，又要貫徹比例原則，確定若干個(gè)構(gòu)成板塊，如懲罰性數(shù)額、違法所得的沒收額度、對(duì)投資者和其他受害者的賠償額度、需要補(bǔ)交的稅收額度、為消除危害后果和修復(fù)法益所投入的金額，等等。又如，在履行承諾期限的確定上，不應(yīng)賦予行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)太大的自由裁量權(quán)，而應(yīng)確立一種最低限度的期限，如一年以上、三年以內(nèi)。考慮到目前經(jīng)營者所承諾采取措施中尚未明確引入合規(guī)整改，但監(jiān)管部門在行政和解試行中卻提出了責(zé)令經(jīng)營企業(yè)建立內(nèi)控機(jī)制的要求，因此，這種對(duì)涉案企業(yè)治理機(jī)構(gòu)和管理體系的調(diào)整，需要有足夠的時(shí)間投入。

當(dāng)然，新近確立的行政執(zhí)法承諾制度，可能最容易引起爭(zhēng)議的還是沒有將合規(guī)管理制度引入承諾措施之中。與國外執(zhí)法機(jī)構(gòu)所推行的行政和解協(xié)議制度相比，我國行政執(zhí)法承諾制度沒有明確包含合規(guī)整改的內(nèi)容，沒有將建立或改進(jìn)合規(guī)管理體系，作為涉案企業(yè)所要承諾采取的措施。所謂的糾正違法行為、賠償損失、消除損害和不良影響，無非是執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令涉案企業(yè)所采取的配合性和補(bǔ)救性措施而已，這些企業(yè)即便履行了上述所承諾的措施，也最多會(huì)產(chǎn)生減輕不法行為危害后果的作用。但是，在涉案企業(yè)完全履行承諾之后，企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生任何變化，仍可能存在根本性的治理缺陷，企業(yè)的管理機(jī)制仍然存在著重大的漏洞，企業(yè)的決策、經(jīng)營、人事、財(cái)物、薪酬、法務(wù)管理等制度層面，仍然存在著明顯的隱患，使得企業(yè)繼續(xù)存在著違反行政法規(guī)乃至違反刑法的經(jīng)營模式，以至于承擔(dān)著顯而易見的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅僅關(guān)注于收取高額的承諾金，而不對(duì)涉案企業(yè)的治理機(jī)構(gòu)和管理體系作出結(jié)構(gòu)性調(diào)整，也不責(zé)令企業(yè)對(duì)其存有偏差的公司文化作出任何實(shí)質(zhì)性的改造。如此下去，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)終止調(diào)查之后，企業(yè)認(rèn)為已經(jīng)案結(jié)事了，還會(huì)做出實(shí)質(zhì)性的合規(guī)整改措施嗎？如何有效預(yù)防企業(yè)再次發(fā)生類似的違法事件呢？

本來，自2015年以來，中國證監(jiān)會(huì)已經(jīng)在證券監(jiān)管領(lǐng)域啟動(dòng)了行政和解制度的試行，并在相關(guān)案例中引入了合規(guī)整改制度的因素。所謂的內(nèi)控管理和整改報(bào)告，已經(jīng)包含了引入合規(guī)管理體系的內(nèi)容。但是，在行政和解制度被確立在《證券法》，并被國務(wù)院以“行政執(zhí)法承諾”的名義寫入行政法規(guī)之中的情況下，這種經(jīng)過艱難探索而確立的合規(guī)整改機(jī)制，卻沒有被確立在上述法律之中，沒有被列為涉案企業(yè)承諾采取的改進(jìn)措施，這豈不令人感到十分遺憾嗎？

四、在行政和解中引入合規(guī)機(jī)制的設(shè)想

從歐美國家推行行政和解協(xié)議制度的經(jīng)驗(yàn)來看，企業(yè)在案發(fā)前建立合規(guī)管理體系，可以促進(jìn)涉案企業(yè)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成和解協(xié)議；企業(yè)在行政執(zhí)法過程中承諾建立或者改進(jìn)合規(guī)體系，可以成為行政和解協(xié)議的重要內(nèi)容，甚至成為行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)做出寬大行政處理的主要依據(jù)?？梢哉f，在企業(yè)涉嫌行政違法的案件中，合規(guī)已經(jīng)成為企業(yè)尋求行政激勵(lì)機(jī)制的重要方式，也是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)管的一種手段。在涉企案件中，沒有合規(guī)條款的行政和解協(xié)議，顯然是不完整和不合理的協(xié)議。

通過借鑒歐美國家的行政監(jiān)管方式，我國已經(jīng)在證券監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行了行政和解制度的改革試點(diǎn)，并在反壟斷執(zhí)法和證券監(jiān)管領(lǐng)域正式推行了行政執(zhí)法承諾制度。在2015年以來的改革試點(diǎn)中，我國證券監(jiān)管部門已經(jīng)在行政和解協(xié)議中嘗試引入企業(yè)合規(guī)的機(jī)制。但由于被納入試點(diǎn)的案件數(shù)量極為有限，有關(guān)內(nèi)控管理和整改報(bào)告的要求又過于籠統(tǒng)，因此，我們無從判斷這場(chǎng)試點(diǎn)引入合規(guī)機(jī)制的具體情況，也難以評(píng)估其實(shí)施效果。但是，在行政執(zhí)法承諾制度正式確立后，我國監(jiān)管部門在與涉案企業(yè)進(jìn)行溝通協(xié)商之后，卻僅僅保留了諸如消除不利影響、賠償損失、糾正違法行為等補(bǔ)救性的措施，而沒有對(duì)涉案企業(yè)提出明確的合規(guī)整改或者重建合規(guī)計(jì)劃的要求。至少從法律文本上看，我國目前正式確立的是一種缺乏合規(guī)激勵(lì)機(jī)制的行政和解制度。

我國行政監(jiān)管部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到企業(yè)合規(guī)對(duì)于預(yù)防行政違法行為的重要作用，正在通過多種途徑推動(dòng)企業(yè)建立合規(guī)管理體系。除了發(fā)布帶有指導(dǎo)性的企業(yè)合規(guī)指引以外，又開始通過行政指導(dǎo)、強(qiáng)制性合規(guī)等方式，督促那些涉嫌行政違法的企業(yè)進(jìn)行合規(guī)整改，或者建立合規(guī)管理體系。近期在反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域所發(fā)生的一些行政違法案件，行政機(jī)關(guān)對(duì)一些大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在科處高額行政罰款的同時(shí)，還對(duì)其提出限期進(jìn)行合規(guī)整改、責(zé)令其作出合規(guī)承諾的要求。這就屬于合規(guī)被引入行政執(zhí)法程序的重要進(jìn)展?！?4〕參見陳瑞華：《論企業(yè)合規(guī)在行政監(jiān)管機(jī)制中的地位》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。但是，要在行政監(jiān)管和行政執(zhí)法過程中全面引入合規(guī)激勵(lì)機(jī)制，就不能僅僅限于以上制度安排。在適用面更廣、影響更為深遠(yuǎn)的行政和解制度中，假如引入合規(guī)機(jī)制，使得涉案企業(yè)在承諾采取補(bǔ)救措施的同時(shí)，做出進(jìn)一步的合規(guī)整改承諾，執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)合規(guī)整改的效果來做出免除行政處罰的決定，就有可能推動(dòng)企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)文化方面發(fā)生積極的變化，在預(yù)防企業(yè)行政違法方面產(chǎn)生更為積極的效果?！?5〕參見周佑勇：《契約行政理念下的企業(yè)合規(guī)協(xié)議制度構(gòu)建——以工程建設(shè)領(lǐng)域?yàn)橐暯恰罚斗▽W(xué)論壇》2021年第3期。

自2020年以來，我國檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)了企業(yè)合規(guī)監(jiān)督考察制度的改革試點(diǎn)，對(duì)于涉案犯罪的企業(yè)，在其認(rèn)罪認(rèn)罰、采取補(bǔ)救挽損措施的前提下，責(zé)令其提交合規(guī)整改方案，設(shè)置合規(guī)考察期，指派合規(guī)監(jiān)管人，對(duì)其合規(guī)整改情況進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和報(bào)告，在考察期結(jié)束前進(jìn)行合規(guī)評(píng)估，對(duì)于驗(yàn)收合格的企業(yè)做出不起訴的決定。這一改革試點(diǎn)取得了積極的法律效果和社會(huì)效果，贏得了社會(huì)各界的普遍肯定，改革試點(diǎn)范圍也逐步從若干個(gè)基層檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)展到十個(gè)省市的三級(jí)檢察機(jī)關(guān)，并有望在全國范圍內(nèi)得到推行?！?6〕參見陳瑞華：《刑事訴訟的合規(guī)激勵(lì)模式》，《中國法學(xué)》2020年第6期。

通過借鑒歐美國家行政和解協(xié)議的理念，評(píng)估我國行政和解試點(diǎn)的效果，特別是總結(jié)我國檢察機(jī)關(guān)推行的企業(yè)合規(guī)監(jiān)督考察制度的經(jīng)驗(yàn)，我國可以提出在未來的行政和解制度中引入合規(guī)機(jī)制的基本設(shè)想。

（一）事前合規(guī)的激勵(lì)

為確保行政和解制度發(fā)揮有效的合規(guī)激勵(lì)作用，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于那些在案發(fā)前建立合規(guī)體系的企業(yè)，在執(zhí)法調(diào)查過程中提出適用承諾申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政執(zhí)法承諾。在目前的反壟斷和證券執(zhí)法過程中，涉嫌違法的企業(yè)只要繳納承諾金，承諾采取必要的補(bǔ)救措施，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就可以與其簽署承諾許可協(xié)議。筆者認(rèn)為，要在行政和解制度引入合規(guī)機(jī)制，就要在適用行政執(zhí)法承諾的條件中引入合規(guī)因素。對(duì)于涉案企業(yè)而言，在案發(fā)前沒有建立合規(guī)體系，仍然可以提出適用承諾的申請(qǐng)。但是，對(duì)于那些案發(fā)前已經(jīng)建立合規(guī)體系的企業(yè)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政執(zhí)法承諾，并可以考慮將承諾金的數(shù)額和交付方式，與那些從來沒有建立合規(guī)體系的企業(yè)有所區(qū)別對(duì)待。

建立這種事先合規(guī)優(yōu)先適用承諾的制度，主要目的在于激勵(lì)更多企業(yè)建立合規(guī)體系，使得建立合規(guī)體系成為適用承諾制度的一項(xiàng)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于那些在反壟斷或證券領(lǐng)域存在潛在違法問題的企業(yè)而言，這種對(duì)建立合規(guī)體系的違法企業(yè)，所采取的優(yōu)先適用承諾的獎(jiǎng)勵(lì)性措施，可以產(chǎn)生較大的激勵(lì)作用，吸引它們盡快和盡早提出適用承諾制度的申請(qǐng)。與此同時(shí)，對(duì)于普通企業(yè)而言，也可以形成一種“合規(guī)可以換取寬大處理”的認(rèn)識(shí)，在建立反壟斷合規(guī)體系和證券合規(guī)體系方面，可能會(huì)產(chǎn)生程度不同的動(dòng)力。

（二）事后合規(guī)的引入

行政執(zhí)法過程中，涉嫌違法的企業(yè)一旦提出適用承諾制度的申請(qǐng)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要與其展開溝通協(xié)商。在協(xié)商過程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)除了提出繳納承諾金、采取必要補(bǔ)救措施等要求以外，還應(yīng)責(zé)令企業(yè)提交企業(yè)自查報(bào)告和合規(guī)整改方案，并對(duì)經(jīng)過協(xié)商所達(dá)成共識(shí)的合規(guī)整改條款，寫入承諾許可協(xié)議之中，使之成為執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)做出中止調(diào)查決定的前提條件之一。原則上，對(duì)于那些案發(fā)前沒有建立合規(guī)體系的企業(yè)而言，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將建立反壟斷合規(guī)體系或證券合規(guī)體系寫入承諾許可協(xié)議；而對(duì)于那些案發(fā)前已經(jīng)建立合規(guī)體系的企業(yè)而言，執(zhí)法機(jī)構(gòu)則應(yīng)當(dāng)將改進(jìn)合規(guī)體系或者有效合規(guī)整改的條款，寫入承諾許可協(xié)議。

檢察機(jī)關(guān)探索合規(guī)監(jiān)督考察制度的經(jīng)驗(yàn)表明，唯有在合規(guī)考察程序啟動(dòng)之前提出合規(guī)整改的要求，涉案企業(yè)才會(huì)對(duì)建立或改進(jìn)合規(guī)管理給予高度重視，并投入資源進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合規(guī)整改。通過借鑒檢察機(jī)關(guān)的改革經(jīng)驗(yàn)，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在涉案企業(yè)提出申請(qǐng)之初，就應(yīng)當(dāng)與其就合規(guī)整改方案展開充分的溝通協(xié)商，并就切實(shí)可行的合規(guī)整改達(dá)成協(xié)議。執(zhí)法機(jī)構(gòu)必要時(shí)可以對(duì)企業(yè)展開一定的調(diào)查，了解企業(yè)的性質(zhì)、經(jīng)營范圍、治理結(jié)構(gòu)、管理方式以及違法違規(guī)的歷史，盡量找到企業(yè)違法的制度原因，發(fā)現(xiàn)管理漏洞、制度隱患和治理結(jié)構(gòu)的缺陷。唯有如此，執(zhí)法機(jī)構(gòu)才能提出有針對(duì)性的合規(guī)整改方案，督促企業(yè)建立有效的合規(guī)體系。

（三）合規(guī)考察制度的設(shè)置

根據(jù)現(xiàn)有行政執(zhí)法承諾制度，執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出中止調(diào)查決定后，應(yīng)確定適當(dāng)?shù)某兄Z履行期限?？上ВF(xiàn)行法律對(duì)這一期限并沒有作出明確的限定，也沒有對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)督促企業(yè)采取補(bǔ)救和整改措施提出明確的要求。通過參考檢察機(jī)關(guān)推行合規(guī)監(jiān)督考察制度的經(jīng)驗(yàn)，我們可以大體提出類似的制度框架。首先，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以確立一年以上、三年以內(nèi)的承諾履行期限，并將該期限確立為合規(guī)整改期限。其次，在承諾履行期限內(nèi)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)合規(guī)整改的監(jiān)督力度。根據(jù)企業(yè)的情況，可以考慮設(shè)立兩種監(jiān)督模式：一是定期報(bào)告模式，也就是對(duì)于企業(yè)事先建立合規(guī)體系的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令涉案企業(yè)定期提交合規(guī)整改報(bào)告，報(bào)告合規(guī)整改和合規(guī)體系建設(shè)的進(jìn)展情況；二是合規(guī)監(jiān)管人監(jiān)督模式，也就是對(duì)于涉案企業(yè)事先沒有建立合規(guī)體系的，可以借鑒檢察機(jī)關(guān)改革的經(jīng)驗(yàn)，由執(zhí)法機(jī)構(gòu)委派第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員擔(dān)任合規(guī)監(jiān)管人，協(xié)助執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)合規(guī)整改和合規(guī)體系建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和報(bào)告。再次，在承諾履行期限內(nèi)，涉案企業(yè)進(jìn)行合規(guī)整改，同時(shí)采取其他所承諾的補(bǔ)救措施，如消除違法行為的后果和影響，賠償投資者或其他受害人的損失，停止和糾正違法行為，等等。

（四）有效合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)

與檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的企業(yè)確立的合規(guī)整改標(biāo)準(zhǔn)一樣，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政和解中也應(yīng)確立有效合規(guī)的基本標(biāo)準(zhǔn)。原則上，有效合規(guī)是指涉案企業(yè)通過合規(guī)整改和建立合規(guī)體系，可以行之有效地發(fā)現(xiàn)和預(yù)防違法行為，從而建立一種依法依規(guī)經(jīng)營的企業(yè)管理結(jié)構(gòu)和企業(yè)文化。為達(dá)成這一目標(biāo)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)監(jiān)督企業(yè)采取必要的補(bǔ)救措施，尋找并發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法行為發(fā)生的制度原因，針對(duì)制度漏洞、管理隱患和治理缺陷，采取有針對(duì)性的糾錯(cuò)和修復(fù)措施。在此基礎(chǔ)上，企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其性質(zhì)、治理結(jié)構(gòu)、管理模式，引入一種最低限度的專項(xiàng)合規(guī)體系。

要確立最低限度的合規(guī)體系，就應(yīng)當(dāng)以專項(xiàng)合規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則為核心，確立一套有效實(shí)施和執(zhí)行合規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的組織體系，建立一套可發(fā)揮預(yù)防、監(jiān)控和應(yīng)對(duì)作用的合規(guī)管理流程?！?7〕參見陳瑞華：《企業(yè)有效合規(guī)整改的基本思路》，《政法論壇》2022年第1期。

（五）合規(guī)評(píng)估驗(yàn)收

任何合規(guī)體系的建立，都需要有合規(guī)評(píng)估驗(yàn)收機(jī)制的配套和保障。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在承諾履行期限結(jié)束之前，也應(yīng)當(dāng)借鑒檢察機(jī)關(guān)改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)企業(yè)建立或改進(jìn)合規(guī)管理體系的進(jìn)展情況，做出綜合性評(píng)估和驗(yàn)收。對(duì)于評(píng)估驗(yàn)收合格的企業(yè)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以結(jié)合企業(yè)繳納承諾金和采取補(bǔ)救措施的情況，做出終止調(diào)查的決定。而對(duì)于經(jīng)過評(píng)估驗(yàn)收，被認(rèn)為沒有采取有效合規(guī)整改措施，或者合規(guī)整改不合格的企業(yè)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)則可以終止執(zhí)法承諾程序，恢復(fù)行政執(zhí)法調(diào)查，并對(duì)其采取行政處罰措施。

（六）行政合規(guī)與刑事合規(guī)的銜接

目前，行政執(zhí)法承諾制度適用的范圍還主要局限在反壟斷執(zhí)法和證券監(jiān)管這兩個(gè)領(lǐng)域。未來，隨著行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念的進(jìn)步，也隨著進(jìn)一步改革條件的逐漸成熟，行政執(zhí)法承諾制度應(yīng)當(dāng)被逐漸適用到其他領(lǐng)域的行政執(zhí)法實(shí)踐之中。在包括稅收管理、環(huán)境資源保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、反洗錢、數(shù)據(jù)保護(hù)、反商業(yè)賄賂、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等在內(nèi)的一系列行政監(jiān)管領(lǐng)域中，法律也應(yīng)授權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用行政執(zhí)法承諾制度。而在所有適用行政執(zhí)法承諾的領(lǐng)域中，合規(guī)機(jī)制都應(yīng)被引入行政和解協(xié)議中。與此同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)適用刑事合規(guī)計(jì)劃的案件中，涉案企業(yè)即便被做出不起訴的決定，也可以繼續(xù)接受相關(guān)行政執(zhí)法部門的合規(guī)監(jiān)管，與其達(dá)成承諾許可協(xié)議，在一定期限內(nèi)繼續(xù)接受行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合規(guī)考察。

目前，檢察機(jī)關(guān)的合規(guī)考察期一般為六個(gè)月至一年。即便未來企業(yè)合規(guī)監(jiān)督考察制度經(jīng)過全國性改革試點(diǎn)，最終被確立在法律之中，合規(guī)考察期也不會(huì)延長(zhǎng)到太長(zhǎng)時(shí)間。在檢察機(jī)關(guān)合規(guī)考察期十分有限的情況下，可以考慮建立刑事合規(guī)與行政合規(guī)的銜接機(jī)制。在檢察機(jī)關(guān)結(jié)束合規(guī)考察，做出不起訴決定之后，相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)進(jìn)行執(zhí)法調(diào)查，與涉案企業(yè)達(dá)成承諾許可協(xié)議，將合規(guī)機(jī)制納入該項(xiàng)協(xié)議之中。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)所確立的承諾履行期限內(nèi)，涉案企業(yè)繼續(xù)進(jìn)行有針對(duì)性的合規(guī)整改，直到承諾履行期結(jié)束后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出終止調(diào)查的決定。