土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃良性互動(dòng)的機(jī)制研究

秦皇島市土地收購儲(chǔ)備交易中心 ?？棋\

土地儲(chǔ)備制度的出現(xiàn)，體現(xiàn)出我國政府在宏觀調(diào)控中對(duì)土地政策的重要應(yīng)用與參與，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要需求，更是城市規(guī)劃工作中的重要手段。

在我國城市化發(fā)展與建設(shè)過程中，為了能夠確保城市土地利用的合理性，必須要借助土地儲(chǔ)備制度加強(qiáng)城市土地利用規(guī)劃質(zhì)量，保障城市可持續(xù)發(fā)展。然而在現(xiàn)階段的城市化建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)，我國目前有土地規(guī)劃與土地管理兩個(gè)部門，這兩個(gè)各自獨(dú)立的部門在實(shí)際工作中時(shí)常會(huì)存在利益沖突問題，影響城市土地規(guī)劃管理的科學(xué)性和合理性，甚至對(duì)城市土地特定功能帶來一定的浪費(fèi)現(xiàn)象。因此加強(qiáng)土地儲(chǔ)備工作，形成土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的良性互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)城市土地利用率的進(jìn)一步提高，對(duì)實(shí)現(xiàn)土地資源的集約高效利用、滿足城市可持續(xù)發(fā)展愿景具有至關(guān)重要的意義。

一、土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃之間的良性互動(dòng)機(jī)制

在城市化迅速發(fā)展過程中，對(duì)環(huán)境的約束、資源的集約變得越來越嚴(yán)格，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開土地的載體作用，土地具有不可替代的重要地位。然而在城市規(guī)劃過程中，與土地儲(chǔ)備之間的互動(dòng)關(guān)系尚未形成密切的關(guān)系，提高土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃之間的良性互動(dòng)質(zhì)量，是迎合城市化發(fā)展、集約高效用地以及推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。

（一）良性互動(dòng)的意義

土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃之間的良性互動(dòng)，可以發(fā)揮城市規(guī)劃在土地儲(chǔ)備中的指導(dǎo)價(jià)值，促進(jìn)土地資源利用價(jià)值的進(jìn)一步提升，為城市規(guī)劃發(fā)展提供應(yīng)有的重要載體作用，兩者之間的良性互動(dòng)發(fā)展，是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的重要趨勢(shì)，其意義可以從如下四個(gè)角度進(jìn)行分析。

1.加大房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控力度

2.為完善城市基礎(chǔ)設(shè)施提供條件

其次是城市基礎(chǔ)設(shè)施角度。在歷史原因的影響下，我國各地區(qū)城市規(guī)模在不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后問題的影響也在不斷被放大。尤其是公共設(shè)施建設(shè)用地占比相較于其他功能用地而言普遍比較低，給城市化發(fā)展造成了一定的制約影響。為了能夠改善這一現(xiàn)象，政府部門需要在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)作用下，結(jié)合城市規(guī)劃方案對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地進(jìn)行儲(chǔ)備與供應(yīng)，尤其在經(jīng)營性用地的儲(chǔ)備供應(yīng)過程中，要避免出現(xiàn)重視經(jīng)營性用地的儲(chǔ)備供應(yīng)而忽略對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地的儲(chǔ)備供應(yīng)，以便于為發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施提供充足的土地資源，有利于推動(dòng)城市化建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.推動(dòng)二、三類企業(yè)外遷發(fā)展

再次，從產(chǎn)城融合視角看，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代速度越來越快，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也逐漸成為必然趨勢(shì)，在此之間城市用地結(jié)構(gòu)也需要一系列宏觀調(diào)控。尤其在產(chǎn)城融合大方向的影響下，各地地方政府在調(diào)整城市用地過程中對(duì)二、三類工業(yè)企業(yè)用地的重視程度越來越高。尤其在城市向外發(fā)展的過程中，現(xiàn)階段的二、三類工業(yè)企業(yè)用地不再適應(yīng)城市發(fā)展節(jié)奏，這些企業(yè)需要盡快外遷，因此在這其中可以借助城市規(guī)劃的幫助下，將原有二、三類企業(yè)用地進(jìn)行回收與儲(chǔ)備，通過改變用地屬性以調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，確保所調(diào)整的用地結(jié)構(gòu)滿足城市化發(fā)展需求。

由此可見，通過土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的良性互動(dòng)，可以有效推動(dòng)二、三類企業(yè)外遷發(fā)展，為城市用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供條件。

4.促進(jìn)老城區(qū)分區(qū)功能的合理調(diào)整

最后即在老城區(qū)的合理調(diào)整方面，土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的良性互動(dòng)體現(xiàn)出重要的意義和價(jià)值。在全國各地城市中發(fā)現(xiàn)老城區(qū)區(qū)域往往十分具有特色，這些老城區(qū)往往具有更早的城市功能發(fā)展歷史，無論是在公共配套設(shè)施還是城市化功能中均體現(xiàn)出了重要的城區(qū)區(qū)域功能[2]。

吊裝施工應(yīng)連續(xù)進(jìn)行，一次吊裝鋼桁梁到達(dá)主墩上，以避免意外發(fā)生。吊裝時(shí)風(fēng)力應(yīng)小于5級(jí)。主梁吊裝到位后，開始落梁。落梁的辦法可用4個(gè)千斤頂各支承在端橫梁底板下頂梁處，起頂主梁，將枕木垛逐層拆除，鋼梁逐層下降。在落梁時(shí)隨時(shí)調(diào)整以使得主梁與支座位置吻合。

比如具有悠久發(fā)展歷史的學(xué)校、醫(yī)療口碑好的醫(yī)院、繁榮的商業(yè)街區(qū)等，都體現(xiàn)出了明顯的土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)，同時(shí)具有較為廣闊的發(fā)展前景。

對(duì)此，通過土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的良性互動(dòng)機(jī)制，可以借助回收、回購以及置換等途徑，對(duì)老城區(qū)土地進(jìn)行整合開發(fā)、將老城區(qū)土地功能進(jìn)行重新劃分，以滿足城市化市場(chǎng)發(fā)展需求，促進(jìn)對(duì)老城區(qū)分區(qū)功能的合理調(diào)整，推動(dòng)老城區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)的合理化發(fā)展。

（二）良性互動(dòng)機(jī)制

1.土地儲(chǔ)備規(guī)劃

（1）引導(dǎo)儲(chǔ)備土地空間布局

土地儲(chǔ)備規(guī)劃屬于一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，對(duì)協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和土地利用之間的關(guān)系具有十分重要的作用。尤其在引導(dǎo)儲(chǔ)備土地空間布局中，可以促進(jìn)土地儲(chǔ)備走向良性循環(huán)發(fā)展，在儲(chǔ)備土地空間布局上根據(jù)合理性、科學(xué)化，保障土地儲(chǔ)備制度的有效落實(shí)。

（2）加大城市規(guī)劃實(shí)施力度

土地儲(chǔ)備規(guī)劃必須要杜絕盲目操作，因此需要將其與城市規(guī)劃進(jìn)行結(jié)合，以促進(jìn)實(shí)際編制質(zhì)量的進(jìn)一步提升，因此城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備之間需要提高信息溝通效率，尤其在某些規(guī)劃構(gòu)想中需要結(jié)合實(shí)際狀況分析可行性，避免實(shí)際城市規(guī)劃布局過于理想化而導(dǎo)致無法順利落實(shí)的現(xiàn)象。

（3）幫助政府合理調(diào)控市場(chǎng)

只有能夠真正將區(qū)域內(nèi)的儲(chǔ)備土地總量與分布狀況準(zhǔn)確掌握，才能夠提高土地資源集約高效利用質(zhì)量，為城市未來發(fā)展方向做好相應(yīng)的統(tǒng)籌管理工作。而通過土地儲(chǔ)備規(guī)劃工作，可以細(xì)致劃分區(qū)域內(nèi)可供給的土地儲(chǔ)備數(shù)量，從而為規(guī)劃方案提供重要參考，在此之間通過建立土地儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫，為開發(fā)土地一級(jí)市場(chǎng)、幫助政府合理調(diào)控市場(chǎng)發(fā)揮重要的作用。

（4）安排土地儲(chǔ)備及供應(yīng)

通常情況下，在土地儲(chǔ)備與供應(yīng)空間分布安排過程中，區(qū)域功能各自存在著較大的差異，合理安排規(guī)劃空間尤為關(guān)鍵，在這其中必須要遵循公平原則，在規(guī)劃中合理安排土地儲(chǔ)備及供應(yīng)，保障土地儲(chǔ)備的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，提高調(diào)控的有效性，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)與土地市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、提高土地資源利用率、發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有十分重要的意義[3]。

2.避免行政干預(yù)

一般情況下，城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備離不開政府主導(dǎo)作用，在此之間行政干預(yù)現(xiàn)象十分常見。然而過度行政干預(yù)，很有可能對(duì)土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃之間的良性互動(dòng)機(jī)制帶來一定的負(fù)面影響，無法發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)施效果。因此避免過度的行政干預(yù)尤為關(guān)鍵，對(duì)保障良性互動(dòng)機(jī)制的有效運(yùn)作具有重要意義。而在此之間可以通過完善土地儲(chǔ)備法律制度，保障城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備之間的良性循環(huán)，為彼此之間的良性互動(dòng)發(fā)展創(chuàng)造應(yīng)有的基礎(chǔ)條件，與此同時(shí)還要及時(shí)設(shè)立專業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，為保障城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備的順利落實(shí)、避免過度行政干預(yù)的影響創(chuàng)造有利的環(huán)境條件。最后還要能夠加強(qiáng)前期規(guī)劃編制方案的合理性與科學(xué)性，確保規(guī)劃方案滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，在此基礎(chǔ)上還要加大公眾參與監(jiān)督力度，讓公民在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中給出有效、合理的參考建議，對(duì)避免過度行政干預(yù)、杜絕行政權(quán)力濫用現(xiàn)象具有關(guān)鍵的作用。

二、保障土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的良性互動(dòng)機(jī)制落實(shí)對(duì)策與建議

（一）提高對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃的認(rèn)知

政府各級(jí)部門需要盡快提升對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃的認(rèn)知，重視土地儲(chǔ)備工作的重要性與關(guān)鍵作用。通過土地儲(chǔ)備工作，可以強(qiáng)化政府部門對(duì)土地資源的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)土地資源增值，使土地資源為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的重要載體功能，而建立土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的良性互動(dòng)機(jī)制，政府各級(jí)部門提高對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃的認(rèn)知尤為關(guān)鍵。對(duì)于任何一個(gè)城市而言，在這些城市的分區(qū)功能規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，各級(jí)經(jīng)營單位存在著較大差異，實(shí)際功能區(qū)建設(shè)效益也存在不同，而土地儲(chǔ)備利用率屬于效益回報(bào)的直觀體現(xiàn)，城市規(guī)劃部門需要及時(shí)分析各功能區(qū)的產(chǎn)出效應(yīng)，針對(duì)性選擇相應(yīng)回報(bào)率高的建設(shè)規(guī)劃方案，促進(jìn)整體土地儲(chǔ)備利用率的進(jìn)一步提高。

（二）完善土地儲(chǔ)備規(guī)劃立法監(jiān)察機(jī)制

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，以往的《城市規(guī)劃法（1989）》已難以滿足現(xiàn)階段的城市規(guī)劃管理需求，在這其中普遍存在著監(jiān)督力度不足、規(guī)劃調(diào)整存在隨意性等現(xiàn)象，尤其在公眾參與缺乏相關(guān)條例的前提下，城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備工作之間缺乏公眾參與現(xiàn)象變得尤為常見。通常情況下，土地儲(chǔ)備工作的相關(guān)制度與政府土地征收具有十分密切的聯(lián)系，然而在相關(guān)法律支持方面存在著明顯不足，實(shí)際土地儲(chǔ)備行為缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和強(qiáng)制性。因此必須要盡快完善現(xiàn)有的《城市規(guī)劃法》，在此之間重點(diǎn)出臺(tái)土地儲(chǔ)備的相關(guān)法律體系，保障城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備工作的順利開展，同時(shí)還要及時(shí)設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)和相關(guān)制度、有效杜絕行政干預(yù)過度問題。

（三）強(qiáng)化土地儲(chǔ)備規(guī)劃的動(dòng)態(tài)管理

為了能夠滿足土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃之間良性互動(dòng)機(jī)制的發(fā)展與落實(shí)需求，土地儲(chǔ)備部門還要及時(shí)結(jié)合規(guī)劃文件構(gòu)建土地儲(chǔ)備供應(yīng)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，將土地資源信息及時(shí)錄入其中，將綜合規(guī)劃、計(jì)劃內(nèi)容以及實(shí)踐操作等信息一并錄入其中，可以保障土地儲(chǔ)備工作的檔案臺(tái)賬編制工作質(zhì)量得到進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的定期維護(hù)工作，因?yàn)橥恋貎?chǔ)備規(guī)劃工作具有時(shí)間跨度長(zhǎng)、易受多方外界條件因素影響等諸多特征，實(shí)際規(guī)劃操作需要結(jié)合具體狀況合理調(diào)整，尤其在年度土地儲(chǔ)備與供應(yīng)狀況管理中必須要加強(qiáng)分析總結(jié)工作，及時(shí)更新土地儲(chǔ)備與供應(yīng)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，分析外部環(huán)境條件的影響，合理調(diào)整土地儲(chǔ)備規(guī)劃布局方案，針對(duì)性制訂土地儲(chǔ)備及供應(yīng)計(jì)劃，為城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的有效性和實(shí)效性提供應(yīng)有的支持[4]。

（四）構(gòu)建多樣化土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式

為了保障土地儲(chǔ)備目標(biāo)的順利落實(shí)，科學(xué)合理的土地儲(chǔ)備方式尤為關(guān)鍵。通常情況下，在不同時(shí)節(jié)、不同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式中，所采取的土地儲(chǔ)備方式各自存在著不同的特征，必須要確保土地儲(chǔ)備方式滿足實(shí)際規(guī)劃需求，方可確保土地儲(chǔ)備目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。一般情況下，土地儲(chǔ)備方式有土地預(yù)征、直接收儲(chǔ)以及計(jì)劃儲(chǔ)備等三種方式，而隨著房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，儲(chǔ)備方式也要積極進(jìn)行更新與創(chuàng)新，比如可以采取征轉(zhuǎn)分離、土地資產(chǎn)托管等方式開展土地儲(chǔ)備工作。在此基礎(chǔ)上，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以獲取相應(yīng)土地的使用權(quán)，同時(shí)需要與銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，將銀行客戶償債土地資產(chǎn)一并納入土地儲(chǔ)備體系中，也可以與各大上市企業(yè)進(jìn)行合作，利用股權(quán)來把控地區(qū)項(xiàng)目的土地資源，通過這些途徑促進(jìn)土地儲(chǔ)備運(yùn)作的多元化發(fā)展。

（五）創(chuàng)新拓展土地儲(chǔ)備融資模式

從本質(zhì)上來看，土地儲(chǔ)備工作是將已有的土地資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)或資金，而在這其中需要大量的資金支持，土地儲(chǔ)備融資顯得尤為關(guān)鍵。就我國以往的土地儲(chǔ)備融資模式來看，銀行貸款、國有土地收益以及儲(chǔ)備土地出讓收益等屬于常見土地儲(chǔ)備資金來源，而在這其中當(dāng)屬銀行貸款最為常見。在2016年國土資源和財(cái)政部門聯(lián)合發(fā)布的相關(guān)政策文件中明確規(guī)定，各地政府不得采取銀行貸款的方式舉借土地儲(chǔ)備資金，地方國土資源部門需要在土地征收、收購和回收等過程中，了解政府購買安置與補(bǔ)償服務(wù)的具體內(nèi)容，而在此之間土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要重點(diǎn)加強(qiáng)前期的土地開發(fā)工作。而在政策文件的要求下，土地儲(chǔ)備資金來源可以從財(cái)政部門進(jìn)行預(yù)算和安排，也可以通過發(fā)行土地儲(chǔ)備債券等形式籌集土地儲(chǔ)備資金。從這些方面來看，土地儲(chǔ)備工作必須要尋求政府財(cái)政的支持，因此需要積極創(chuàng)新拓展現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備融資模式，比如可以采取證券化方式，成立土地儲(chǔ)備基金、在發(fā)行債券以及落實(shí)換地權(quán)益書制度等途徑中，籌集更多民間資本于土地儲(chǔ)備工作中，可以有效減少融資風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮土地儲(chǔ)備工作在城市規(guī)劃中更為重要的作用與價(jià)值。

（六）政策引導(dǎo)以強(qiáng)化公眾參與監(jiān)督力度

城市發(fā)展與規(guī)劃工作不能脫離人民群眾，必須嚴(yán)格杜絕現(xiàn)如今“先斬后奏”式的城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備工作模式，因此需要及時(shí)在政府引導(dǎo)和幫助下強(qiáng)化公眾的參與，通過出臺(tái)各類政策以改善現(xiàn)有問題。比如在城市規(guī)劃方案、土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制過程中，需要及時(shí)公開相關(guān)信息，使公眾及時(shí)了解城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備的相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)還要為公眾提供途徑以便于反映公眾意見，為城市規(guī)劃工作提供更多可借鑒參考的意見和方案。另外在落實(shí)城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備工作過程中，必須發(fā)揮民眾參與的積極作用，從根本上減少行政權(quán)力濫用現(xiàn)象，真正體現(xiàn)“人民城市為人民”的新一代城市規(guī)劃建設(shè)精神[5]。

總而言之，在城市規(guī)劃工作中需要加強(qiáng)與土地儲(chǔ)備之間的良性互動(dòng)機(jī)制，而在此之間政府各級(jí)部門必須要提高對(duì)良性互動(dòng)機(jī)制的認(rèn)知，在明確兩者工作關(guān)系的基礎(chǔ)上，完善土地儲(chǔ)備立法監(jiān)察機(jī)制、強(qiáng)化對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃的動(dòng)態(tài)管理工作，在多樣化土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式與創(chuàng)新拓展土地儲(chǔ)備融資模式中，加強(qiáng)公眾對(duì)城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備工作的參與，促進(jìn)城市化建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。