民生行政促進(jìn)社區(qū)自治
——以深圳市“民生微實(shí)事”為例

張永會(huì)

社區(qū)自治是基層群眾自治的重要組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》把基層群眾自治制度與人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線、民族區(qū)域自治制度并列，共同納入發(fā)展社會(huì)主義民主政治的人民當(dāng)家作主制度體系。然而，與上述其他制度安排所達(dá)成的成效、與自身應(yīng)然目標(biāo)相比，社區(qū)自治在實(shí)踐中還存在一些不盡如人意之處，直接影響到基層良好治理效能的實(shí)現(xiàn)。因而，深入探索其中存在的深層次問(wèn)題并尋求可能的解決路徑，是基層治理亟待解決的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，也是完善治理體系、提升治理能力現(xiàn)代化水平的應(yīng)有之義。

一、社區(qū)自治存在的問(wèn)題及其緣由

當(dāng)前，社區(qū)自治無(wú)論是在主體自覺(jué)性、領(lǐng)域明確性還是自治效果提升等方面都面臨諸多問(wèn)題，并集中體現(xiàn)為集體行動(dòng)的困境。[1]深層次看，這些問(wèn)題的出現(xiàn)具有復(fù)雜的歷史原因、認(rèn)識(shí)差異和實(shí)踐制約。

社會(huì)變遷導(dǎo)致難以形成穩(wěn)定的社區(qū)價(jià)值共同體?！凹w行動(dòng)”需要以共享的集體（群體）意識(shí)為前提。漫長(zhǎng)的中國(guó)歷史，自治是經(jīng)常性的存在，兩千多年的封建專制下“皇權(quán)不下縣”，把相對(duì)的自治空間讓渡于在鄉(xiāng)間具有較大影響力的宗族、士紳等。依靠共享儒家倫理規(guī)范，古代民間社會(huì)呈現(xiàn)出在國(guó)家整體規(guī)制下倫理規(guī)范一致基礎(chǔ)上而具有明顯鄉(xiāng)域差異的基層自治特點(diǎn)。新中國(guó)成立后，通過(guò)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各種組織，特別是黨組織在全國(guó)城鄉(xiāng)的全面建立，我們?cè)诂F(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的意義上實(shí)現(xiàn)了重生性整合，所有領(lǐng)域都被納入國(guó)家政權(quán)的視野。在城市基層治理方面，隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革我們分別經(jīng)歷了單位制、街居制和社區(qū)制的轉(zhuǎn)變。單位制下，管好了單位就相當(dāng)于管好了社會(huì)。作為單位制重要補(bǔ)充的街居制，街道居民委員會(huì)雖然被定性為群眾自治性組織，然而其功能發(fā)揮主要在宣傳國(guó)家政策、完成上級(jí)分派事務(wù)以及某些公共事務(wù)的動(dòng)員和實(shí)現(xiàn)，在一定程度上“自治”的意蘊(yùn)和范圍都較弱，更多體現(xiàn)為國(guó)家行政權(quán)力的延伸。“單位”辦“社會(huì)”使得單位人對(duì)單位具有極大依附和極強(qiáng)的情感歸屬。身份上的同質(zhì)化特點(diǎn)，使得大家容易形成觀念和價(jià)值的共同體，從而呈現(xiàn)出一種整齊劃一式的“單位式自治”特色。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市居民由單位人向社會(huì)人的轉(zhuǎn)變，加上人口的大規(guī)模、高頻次流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的多元思想、多樣化需求給城市基層治理提出了新的挑戰(zhàn)。社區(qū)制治理框架雖然逐漸建立，然而與古代松散自治與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下強(qiáng)社會(huì)控制下的“熟人社會(huì)”相比，當(dāng)前的社區(qū)制治理在“陌生人社區(qū)”狀況下推進(jìn)社區(qū)自治的共同價(jià)值基礎(chǔ)、思想意識(shí)都相對(duì)缺乏，因而社區(qū)共享價(jià)值基礎(chǔ)上共同體意識(shí)難以形成。

理論認(rèn)知與行政實(shí)踐上的“社區(qū)”差異?！吧鐓^(qū)”（community）一詞，源自拉丁語(yǔ)，后由費(fèi)孝通先生翻譯為“社區(qū)”，由此進(jìn)入中文視域并逐漸成為國(guó)內(nèi)學(xué)界研究中國(guó)基層治理、社會(huì)變遷中社會(huì)結(jié)構(gòu)之基層單位等領(lǐng)域的核心詞匯之一。在社區(qū)構(gòu)成的核心要素上，相對(duì)固定的地域、一定的組織化人群以及共同體是多數(shù)研究者所共同認(rèn)可的、社區(qū)之所以為社區(qū)的三大基本要素。其中，共同體要素是社區(qū)概念和社區(qū)活動(dòng)的靈魂性元素：缺少了共同體元素，所謂“社區(qū)”僅僅成為特定（不特定）人群所生活居住的一個(gè)物理性空間而已。正是在社區(qū)這樣的規(guī)定性內(nèi)涵認(rèn)知中，學(xué)界在城市社區(qū)治理問(wèn)題的大量研究中，才格外重視激勵(lì)居民參與、培育社會(huì)組織、積累社會(huì)資本等有助于社區(qū)共同體構(gòu)建的相關(guān)內(nèi)容。相較而言，“社區(qū)”進(jìn)入行政話語(yǔ)體系要晚很多，直到1986年民政部才提出了要在城市中開(kāi)展“社區(qū)服務(wù)”，并逐漸取代居委會(huì)成為基層社會(huì)管理的基本單元。因而，行政實(shí)踐中的“社區(qū)”是隨著我國(guó)基層社會(huì)治理變化而被“轉(zhuǎn)入”的一個(gè)概念，是對(duì)原初街區(qū)管理單位的轉(zhuǎn)換性使用，本質(zhì)上仍然是政府治理意義上的行政區(qū)劃單位，與學(xué)界公認(rèn)的“社區(qū)”概念基本要素相比，除了地域、人群要素外，共同體要素相對(duì)模糊，難以界定。這一問(wèn)題，在相對(duì)靜態(tài)的基層社會(huì)還不明顯。然而，工業(yè)化城市化迅猛推進(jìn)而必然伴生的人口的大規(guī)模遷轉(zhuǎn)所形成的“陌生人社區(qū)”使得原有的社會(huì)交往紐帶及其網(wǎng)絡(luò)難以承受社會(huì)各方所期待的管理、服務(wù)與生活需求，從而導(dǎo)致基層治理一系列問(wèn)題[2]出現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，缺乏“共同體”因素的社區(qū)，難以從根本上實(shí)現(xiàn)黨和政府所期待的在國(guó)家——社會(huì)關(guān)系變遷中承擔(dān)起與其他治理主體共治基礎(chǔ)上的“自治”，而“自治”功能的相對(duì)缺失又反過(guò)來(lái)影響“共治”“共享”良好治理效果的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)踐制約。首先，自治主體自覺(jué)性不明。表現(xiàn)在，一是居民委員會(huì)的“名實(shí)分離”。1989年《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。同時(shí)，居委會(huì)也被賦予了協(xié)助政府或其派出機(jī)關(guān)做好相關(guān)公共服務(wù)和行政管理的有關(guān)行政職責(zé)。實(shí)踐中卻是居委會(huì)自治“不治”。這種狀況的長(zhǎng)期存在，極大制約了基層社區(qū)自治基礎(chǔ)的蘊(yùn)養(yǎng)與自治功能的實(shí)現(xiàn)。①地方政府為解決這一問(wèn)題，在社區(qū)另設(shè)行政派出機(jī)構(gòu)“社區(qū)工作站”承接上級(jí)分派至社區(qū)的行政事務(wù)，即“居站分設(shè)”。這樣造成的結(jié)果是社區(qū)居委會(huì)由于缺乏自治工作抓手和相應(yīng)資源，在社區(qū)更為邊緣化。二是社區(qū)居民的“參與冷漠”。社區(qū)居民（團(tuán)體）是社區(qū)自治的真正主體。然而，社區(qū)大多數(shù)居民對(duì)于社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)既不關(guān)心，又無(wú)興趣，表現(xiàn)出對(duì)社區(qū)事務(wù)一定程度上的“冷漠”。原因很多：現(xiàn)有社會(huì)治理模式下社區(qū)服務(wù)主要還局限于傳統(tǒng)的扶困濟(jì)弱的救濟(jì)式和慰問(wèn)式的單一范圍，無(wú)法對(duì)現(xiàn)代社會(huì)多元、復(fù)雜的個(gè)體化需求提供社區(qū)自濟(jì)式回應(yīng)；參與渠道狹窄、參與有效性回應(yīng)性低以及傳統(tǒng)上公眾參與意識(shí)不足等。其次，理性交往基礎(chǔ)上社區(qū)自治平臺(tái)和機(jī)制的缺失?，F(xiàn)有社區(qū)居民之間由于居住而聚集所形成的社區(qū)空間在短期內(nèi)并沒(méi)有形成相對(duì)穩(wěn)定的交往平臺(tái)并建構(gòu)出具有一定共識(shí)的社區(qū)基本價(jià)值意識(shí)，導(dǎo)致在面對(duì)公共矛盾糾紛時(shí)，往往體現(xiàn)為“原子化”的個(gè)人或家庭之間的“叢林式對(duì)抗”，如長(zhǎng)期難以完善解決、甚至于演變成城市公共事件的社區(qū)養(yǎng)狗糾紛就是其中最為典型的案例。

以上幾方面使得社區(qū)很難具有共同體意識(shí)并形成集體性行動(dòng)，制約了社區(qū)在共同治理中“自治”作用的發(fā)揮，并對(duì)基層城市社區(qū)治理的失衡形成結(jié)構(gòu)性的影響。

二、“民生微實(shí)事”：概念與實(shí)踐

對(duì)于如何改善并提升社區(qū)自治，學(xué)界有較為深入的探討，實(shí)踐中各地政府也有許多嘗試性的探索。其中，始自2015年并持續(xù)至今的深圳市“民生微實(shí)事”項(xiàng)目，創(chuàng)新民生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，不僅有針對(duì)性地解決了社區(qū)居民身邊的民生服務(wù)需求，居民獲得感不斷提升，并在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化社區(qū)自治等方面取得了明顯成效。

（一）民生微實(shí)事的概念及特點(diǎn)

民生微實(shí)事，指社區(qū)群眾關(guān)注度高、受益面廣，貼近居民、貼近生活，群眾熱切希望解決的惠民小項(xiàng)目。①見(jiàn)深圳市人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)全面推廣實(shí)施民生微實(shí)事指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》深府辦函〔2015〕140號(hào)?！懊裆?shí)事”是近些年深圳市政府為了補(bǔ)齊隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展而欠缺的民生短板而每年都向社會(huì)公布并完成的一系列民生實(shí)事?！懊裆?shí)事”最鮮明的特點(diǎn)就是“微”，以解決社區(qū)群眾身邊的小事、急事、難事為著眼點(diǎn)，以“短平快”方式，切實(shí)滿足社區(qū)居民多元化、個(gè)性化的服務(wù)訴求，解決大量存在的社區(qū)民生問(wèn)題。比較而言，年度民生實(shí)事具有全覆蓋、普惠性的特點(diǎn)，投資大、歷時(shí)長(zhǎng)，長(zhǎng)遠(yuǎn)效益深遠(yuǎn)。而民生微實(shí)事更關(guān)注市民身邊事，強(qiáng)調(diào)把資源、服務(wù)、管理更多地放在社區(qū)，通過(guò)提供更為精準(zhǔn)化、精細(xì)化的服務(wù)，讓社區(qū)居民更加切實(shí)地感受到身邊的變化，有更多的民生獲得感。民生實(shí)事與“民生微實(shí)事”，兩者相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成了深圳市在保障和改善民生中提升民生質(zhì)量、增進(jìn)民生福祉的有效抓手。

（二）“民生微實(shí)事”的主要做法

1.頂層設(shè)計(jì)，制度保障。在深圳福田區(qū)和龍崗區(qū)先行探索的基礎(chǔ)上，2015年9月，深圳市政府辦公廳印發(fā)《全面推廣實(shí)施民生微實(shí)事指導(dǎo)意見(jiàn)》，統(tǒng)一部署在全市范圍內(nèi)推廣實(shí)施“民生微實(shí)事”項(xiàng)目。隨后，市委組織部、市民政局作為該工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)部門，又先后出臺(tái)了《深圳市全面實(shí)施民生微實(shí)事項(xiàng)目工作指引》《深圳市民生微實(shí)事服務(wù)類項(xiàng)目庫(kù)管理辦法》《社區(qū)“民生微實(shí)事”實(shí)施工作規(guī)程》等制度文件，各區(qū)也結(jié)合轄區(qū)實(shí)際制定出臺(tái)了相關(guān)的配套性文件。在三年實(shí)施期限結(jié)束后，深圳市委、市政府辦公廳又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范“民生微實(shí)事”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，更為明確地對(duì)“民生微實(shí)事”工作的規(guī)范化運(yùn)行提出了要求。

這些文件規(guī)定對(duì)于 “民生微實(shí)事”工作的有序規(guī)范運(yùn)行提供了強(qiáng)有力的制度保障：在責(zé)任分工、流程銜接、資金保障、績(jī)效監(jiān)管等方面均有具體而詳細(xì)的規(guī)定規(guī)范，從制度上保證這一“惠民”工程能夠落到實(shí)處，產(chǎn)生實(shí)效。

2.社區(qū)為本，居民導(dǎo)向。“民生微實(shí)事”實(shí)施范圍限定在社區(qū)，主要包括便民利民、公益風(fēng)尚、公共設(shè)施、群眾活動(dòng)以及符合要求的其他項(xiàng)目，分為工程類、服務(wù)類和貨物類三種類型?！懊裆?shí)事”明確排除了市區(qū)職能部門、小區(qū)物業(yè)以及其他社區(qū)主體等職責(zé)范圍內(nèi)的常規(guī)性項(xiàng)目，專門針對(duì)以往政府民生項(xiàng)目無(wú)法指向性涵蓋但又為改善和提升社區(qū)居住品質(zhì)和生活環(huán)境所必需的小微項(xiàng)目?！懊裆?shí)事”的實(shí)施，以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，從項(xiàng)目征集開(kāi)始，歷經(jīng)項(xiàng)目評(píng)議、項(xiàng)目確定、項(xiàng)目實(shí)施到最后項(xiàng)目驗(yàn)收，都緊緊圍繞社區(qū)而展開(kāi)，堅(jiān)持所有項(xiàng)目“三議三公開(kāi)”，①即項(xiàng)目由“兩代表一委員”和社區(qū)黨員、居民提議，街道辦事處組織社區(qū)黨組織、工作站、居委會(huì)對(duì)提議項(xiàng)目進(jìn)行商議，社區(qū)居民議事會(huì)按照議事制度進(jìn)行決議，項(xiàng)目決議結(jié)果公開(kāi)、實(shí)施過(guò)程公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果和評(píng)價(jià)公開(kāi)。見(jiàn)深圳市人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)全面推廣實(shí)施民生微實(shí)事指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》深府辦函〔2015〕140號(hào)。確保項(xiàng)目來(lái)自社區(qū)居民、反映居民心聲、真正解決社區(qū)問(wèn)題。

把“民生微實(shí)事”限定在社區(qū)并且以居民需求為導(dǎo)向，從主體意愿和項(xiàng)目?jī)?nèi)容上保證了“微實(shí)事”真正來(lái)自于社區(qū)居民意愿，項(xiàng)目實(shí)施能夠真正解決社區(qū)需求，真正實(shí)現(xiàn)“我的實(shí)事我作主”，從而能夠切實(shí)激發(fā)并提升社區(qū)居民參與意愿并真正提升社區(qū)獲得感，為“民生微實(shí)事”項(xiàng)目的針對(duì)性、有效性奠定了堅(jiān)實(shí)的前提和民意基礎(chǔ)。

3.凝聚合力，規(guī)范運(yùn)行?！懊裆?shí)事”工作的有效實(shí)施離不開(kāi)全市各層級(jí)相關(guān)部門的共同努力：市級(jí)組織、民政、財(cái)政等部門統(tǒng)籌指導(dǎo)，就相關(guān)政策性文件制定、財(cái)政資金運(yùn)用等問(wèn)題建立起協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行溝通并加以解決。區(qū)級(jí)組織、民政、財(cái)政等部門組織協(xié)調(diào)，并會(huì)同住建、城管等相關(guān)部門建立專責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)了解各街道“民生微實(shí)事”工作開(kāi)展?fàn)顩r并就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、困難加以研究、予以解決。街道黨工委、辦事處作為實(shí)施管理主體，負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)相關(guān)工作的指導(dǎo)監(jiān)督、對(duì)擬報(bào)項(xiàng)目和資金安排的綜合平衡和統(tǒng)籌使用。社區(qū)黨委、居委會(huì)具體實(shí)施，負(fù)責(zé)從項(xiàng)目征集、評(píng)議、確定、實(shí)施到評(píng)估的一攬子具體工作。各級(jí)各部門的職責(zé)、互動(dòng)關(guān)系又以可操作性的規(guī)章制度加以規(guī)范，使得整體工作雖涉及部門多、工作任務(wù)繁雜，但又井然有序、有條不紊，“民生微實(shí)事”工作的進(jìn)度、力度、效度能夠得到最大程度的保障。從市、區(qū)、街道到社區(qū)，各相關(guān)單位既分工又合作，齊抓共管，形成合力，有力地推動(dòng)了“民生微實(shí)事”工作，為“民生微實(shí)事”的順利開(kāi)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障和機(jī)制保障。

三、“民生微實(shí)事”在提升社區(qū)自治方面的主要經(jīng)驗(yàn)

從政策意圖而言，“民生微實(shí)事”的目的主要在于提高和改善民生，不斷增強(qiáng)社區(qū)居民的獲得感、幸福感和安全感。然而，由于創(chuàng)新了政府提供社區(qū)服務(wù)的方式并切實(shí)發(fā)揮了體制蘊(yùn)含的組織化動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，使得“民生微實(shí)事”在實(shí)施過(guò)程中，充分激發(fā)了社區(qū)自治活力，為營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理新格局做出了有益探索。其主要經(jīng)驗(yàn)有：

（一）黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用

習(xí)近平總書(shū)記明確指出：一個(gè)社區(qū)要搞好，一定要有非常強(qiáng)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層組織，把社區(qū)各方面服務(wù)搞周到，把群眾自治性的事情組織好。[3]近幾年來(lái)，深圳遍布全市的黨群服務(wù)中心的建立、社區(qū)黨委（黨組織）職責(zé)的明確、社區(qū)議事決策機(jī)制的完善以及標(biāo)準(zhǔn)化黨建的推行，使得社區(qū)有效形成了以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)內(nèi)各組成單位有序參與的整合性、整體性基層治理新格局，“一核多元”的治理格局真正確立。

在此背景下，“民生微實(shí)事”的推行更是提供了有效的載體和抓手，使各社區(qū)單位能夠在完成本職工作外，在社區(qū)黨委（組織）的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)項(xiàng)目征集、評(píng)議、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，實(shí)實(shí)在在地介入社區(qū)公共事務(wù)，切實(shí)融入社區(qū)成長(zhǎng)和發(fā)展中，成為社區(qū)治理和自治培育的有機(jī)行為體。

（二）機(jī)制創(chuàng)新，充分激發(fā)社區(qū)活動(dòng)主體廣泛參與的積極性

社區(qū)行為主體，特別是社區(qū)居民的主動(dòng)、廣泛參與是推動(dòng)社區(qū)自治的核心因素。“民生微實(shí)事”通過(guò)運(yùn)作機(jī)制的創(chuàng)新，極大地激發(fā)了社區(qū)活動(dòng)主體的參與熱情，從而使得“民生微實(shí)事”不僅能夠獲得精準(zhǔn)化、精細(xì)化的服務(wù)效果，滿足社區(qū)需求，改善社區(qū)品質(zhì)，還使社區(qū)居民能夠以主人翁姿態(tài)投入社區(qū)公共事務(wù)，從而逐漸培養(yǎng)起社區(qū)共同體意識(shí)，形成自治需求，并蘊(yùn)育出適應(yīng)社區(qū)自治要求的公民素質(zhì)。

這些機(jī)制創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：一是居民委員會(huì)“名實(shí)合一”。作為“民生微實(shí)事”項(xiàng)目的具體實(shí)施主體之一，居委會(huì)在社區(qū)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)、參與了從項(xiàng)目征集、評(píng)議、確定到備案、組織實(shí)施等全過(guò)程。通過(guò)“民生微實(shí)事”這一平臺(tái)，居委會(huì)這一“基層群眾性自治組織”回歸本職并充分發(fā)揮作用，自治效能得到有效提升。二是公共服務(wù)供給從“政府點(diǎn)菜配菜”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬用顸c(diǎn)菜政府配菜”。社區(qū)公共服務(wù)對(duì)居民來(lái)說(shuō)，在前一模式下是自上而下的、被動(dòng)的、不能選擇的；在新模式下是自下而上的、主動(dòng)的、可選擇的，社區(qū)居民的真正需求和愿望被充分激發(fā)出來(lái)，更扎實(shí)地打通了“自下而上”的社區(qū)自治路徑。三是“短平快”的社區(qū)服務(wù)特點(diǎn)。普惠性的公共服務(wù)項(xiàng)目，如教育、醫(yī)療、住房、交通等，論證繁復(fù)、審批限制、投資大、歷時(shí)長(zhǎng)，綜合效益深遠(yuǎn)但因決策機(jī)制、專業(yè)技能限制或者參與渠道有限，普通民眾關(guān)注甚少。“民生微實(shí)事”把重心放在解決群眾身邊的小事、急事、難事，因而項(xiàng)目資金審批流程簡(jiǎn)化，施工建設(shè)投入快，成果呈現(xiàn)及時(shí)，社區(qū)居民能夠得到“看得見(jiàn)、摸得著”的實(shí)惠，從而能夠不斷提升居民參與的效能感、激發(fā)出強(qiáng)烈的參與積極性。

（三）平臺(tái)搭建，塑造交往互動(dòng)基礎(chǔ)上的社區(qū)共同體

急速城市化導(dǎo)致城市社區(qū)居民的異質(zhì)性和價(jià)值觀念碎片化：社區(qū)居民雖然生活在同樣的社區(qū)空間，但生活和活動(dòng)空間的非連續(xù)性導(dǎo)致公共空間的難以形成。按照哈貝馬斯的觀點(diǎn)，公共空間對(duì)于公眾輿論/意見(jiàn)的形成是具有前提性的重要作用，“在那里，交往之流以一種特定方式被加以過(guò)濾和綜合，從而成為根據(jù)特定議題集束而成的公共意見(jiàn)或輿論”。[4]

“民生微實(shí)事”提供了搭建這一公共空間的平臺(tái)、抓手。首先，“民生微實(shí)事”以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心，圍繞“民生微實(shí)事”推行的全過(guò)程把社區(qū)各多元主體有機(jī)地統(tǒng)合在一起，群策群力提升社區(qū)公共服務(wù)品質(zhì)，本身就是一個(gè)多元共建共享的交流、協(xié)商平臺(tái)；其次，充分發(fā)揮“居民議事會(huì)”和社區(qū)黨群聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制和平臺(tái)的作用，推動(dòng)社區(qū)居民平等協(xié)商、自主決策，平衡和協(xié)調(diào)各項(xiàng)目需求之間的矛盾糾紛，逐漸養(yǎng)成“大家的事情大家辦”，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，培育社區(qū)公共品格，形成“我們”的社區(qū)共同體意識(shí)。

以上幾方面，組織領(lǐng)導(dǎo)、主體行為和平臺(tái)構(gòu)建等共同發(fā)力，圍繞社區(qū)公共事務(wù)展開(kāi)溝通、交流、協(xié)商，從而使得原本“陌生”的社區(qū)諸單元活動(dòng)起來(lái)，社區(qū)共同體意識(shí)逐漸形成，社區(qū)自治水平和效果日益提升。

四、民生行政促進(jìn)社區(qū)自治：一條有效的培育路徑

社區(qū)自治就其實(shí)踐形式而言，是社區(qū)這一地理單元內(nèi)聚居的人群就社區(qū)公共事務(wù)而良性互動(dòng)并達(dá)成共識(shí)，促進(jìn)社區(qū)這一基層城鄉(xiāng)社會(huì)單元的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，本質(zhì)上屬于基層直接民主。“民生微實(shí)事”的運(yùn)行實(shí)踐啟示了一條切合我國(guó)現(xiàn)階段基層社區(qū)實(shí)際的、以民生行政促進(jìn)社區(qū)自治的培育之路。這條路徑的明顯特點(diǎn)，就是充分利用并激發(fā)出社區(qū)現(xiàn)有各治理單元的優(yōu)勢(shì)和潛力，在改善社區(qū)民生的過(guò)程中積極嵌入“民主”因素，使得政府行政決策在民意碰撞、共識(shí)的基礎(chǔ)上而加以貫徹落實(shí)，最終實(shí)現(xiàn)行政效果改進(jìn)和社區(qū)自治效能提升的雙贏。

（一）整體性治理的實(shí)現(xiàn)

社區(qū)各單位，如居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、社區(qū)工作站、駐社區(qū)單位、企業(yè)等，不僅具有各自的職能定位和功能實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還是社區(qū)有機(jī)組成部分，構(gòu)成社區(qū)治理的多元行為主體。實(shí)踐中的困境在于，長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺少有效的工作載體和介入平臺(tái)，社區(qū)各行為主體呈現(xiàn)出“形散實(shí)也散”的行為特征：除了自身職責(zé)范圍內(nèi)的事情外，很少能夠?qū)ι鐓^(qū)內(nèi)公共事務(wù)做出主動(dòng)性貢獻(xiàn)。各單位并沒(méi)有形成融入性的社區(qū)“共同體”意識(shí)，因而對(duì)于社區(qū)自治氛圍的培育和社區(qū)公共事務(wù)的處理處于一種實(shí)質(zhì)性的游離狀態(tài)。社區(qū)黨建的強(qiáng)化和機(jī)制的完善，使得社區(qū)黨委（組織）通過(guò)“民生微實(shí)事”這一有效載體和抓手， 把各職能單位有機(jī)地粘合在一起，在共享理念基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)功能整合和資源協(xié)調(diào)，更好地服務(wù)于社區(qū)公共事務(wù)的改善和提升。

（二）服務(wù)資源持續(xù)性投入下社區(qū)居民的充分動(dòng)員與參與

激發(fā)、動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)治理是改善、提升社區(qū)自治的重要前提。然而，社區(qū)共同體意識(shí)的缺失使得社區(qū)對(duì)許多居民而言僅僅體現(xiàn)為居所而難以投入更多參與情感和支持資源，社區(qū)自治資源的缺失也導(dǎo)致社區(qū)居民沒(méi)有抓手去實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。“民生微實(shí)事”全面啟動(dòng)前后，始終堅(jiān)持在試點(diǎn)中推進(jìn)、在推進(jìn)中提升，制度供給不斷完善，項(xiàng)目?jī)?nèi)容逐漸充實(shí)，資金保障始終到位。這些保障性資源的持續(xù)性投入不僅提供了現(xiàn)階段社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)性前提，而且還使得社區(qū)居民在動(dòng)員、參與中親身體會(huì)到社區(qū)公共環(huán)境的改善和自身參與的有效性，在正向循環(huán)回饋中激發(fā)居民以更大的熱情投入到社區(qū)自治中。可以預(yù)期的是：在類似“民生微實(shí)事”項(xiàng)目的規(guī)范、持續(xù)推進(jìn)下，社區(qū)居民之間長(zhǎng)期良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)合作，可以建立起有效的溝通交流協(xié)調(diào)等平臺(tái)和機(jī)制而真實(shí)傳遞相互心聲，更好地實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)和建議的碰撞、交流，從而促進(jìn)社區(qū)公共議題的不斷產(chǎn)生并最終得以解決，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同體的成長(zhǎng)。

（三）行政與自治：“民主”嵌入中的相互提升

政府主導(dǎo)社區(qū)治理，包括引導(dǎo)、扶持社區(qū)自治是后發(fā)國(guó)家和地區(qū)行之有效的必由路徑。[5]對(duì)政府而言，資源的投入、使用，是通過(guò)行政的方式，以社區(qū)作為治理客體為目標(biāo)的。在傳統(tǒng)政府行政邏輯下，社區(qū)及其居民實(shí)質(zhì)上是政府資源“自上而下”、被動(dòng)的接受者，這與社區(qū)自治所內(nèi)在要求的在平等基礎(chǔ)上的社區(qū)行為主體相互交往、溝通、協(xié)商而達(dá)成共識(shí)的邏輯是不同的。因而，在社區(qū)共同體構(gòu)建中，政府資源的介入是必要的，但是資源投向、使用方式、主體間關(guān)系等這一問(wèn)題需要慎重考慮。否則，政府資源的介入不但不會(huì)起到增進(jìn)社區(qū)共同體意識(shí)、提升社區(qū)自治水平的效果，反而因其資源配置的相對(duì)主體性和主導(dǎo)性而引起眾多其他活動(dòng)主體的依附，更加強(qiáng)化了政府地位而削弱社會(huì)本身蘊(yùn)含的能動(dòng)力量，不利于社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)?！懊裆?shí)事”通過(guò)“民主”嵌入“行政”：政府“提供資源”并對(duì)整個(gè)過(guò)程加以規(guī)制，“資源使用”卻賦予社區(qū)——通過(guò)動(dòng)員、競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商——而實(shí)現(xiàn)了行政效果與自治效能的相互提升，實(shí)現(xiàn)了“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體”下的良好社區(qū)治理效果，社區(qū)自治水平也在這種政府——社會(huì)（社區(qū)）的良性互動(dòng)中逐漸提升起來(lái)。