《黃河保護(hù)法》執(zhí)行權(quán)模式選擇

徐祥民

(浙江工商大學(xué) 藍(lán)色文明與綠色法制研究中心，杭州 310018)

提要： 我國已經(jīng)制定并實(shí)施了大量適用于黃河流域的環(huán)境保護(hù)法和具有環(huán)境保護(hù)作用的法，制定專門的《黃河保護(hù)法》需要提出怎樣才能讓新制定的法解決已經(jīng)存在的那些法律解決不了的問題的要求，需要為這部新法律配備更適合用來保護(hù)流域環(huán)境的制度武裝，包括對(duì)其做新的體制機(jī)制安排。執(zhí)行權(quán)普遍存在于行政性法律中，環(huán)境保護(hù)法中的各種環(huán)境管理職權(quán)都是由具體的環(huán)境法律創(chuàng)設(shè)的執(zhí)行權(quán)。存在于我國現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法中的執(zhí)行權(quán)有行為導(dǎo)向的簡單授權(quán)模式、安全導(dǎo)向的權(quán)力-管制模式和目標(biāo)導(dǎo)向的權(quán)力-責(zé)任模式三種。《黃河保護(hù)法》不是填補(bǔ)環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域立法空白的立法，也不是新增的環(huán)境保護(hù)手段法、已有法律的拾遺補(bǔ)缺之法，而是保護(hù)黃河流域環(huán)境的法、對(duì)黃河流域環(huán)境實(shí)行綜合施治的法。它只能采用目標(biāo)導(dǎo)向的權(quán)力-責(zé)任執(zhí)行權(quán)模式。為《黃河保護(hù)法》選擇權(quán)力-責(zé)任執(zhí)行權(quán)模式與我國環(huán)境立法近年創(chuàng)造的地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度具有發(fā)展方向上的一致性。

我國《長江保護(hù)法》已經(jīng)生效，《黃河保護(hù)法》的制定也已進(jìn)入最后審議階段。以流域?yàn)榄h(huán)境單元①的環(huán)境保護(hù)特別法建設(shè)接連取得如此巨大的成就既讓我們欣喜，也要求我們對(duì)特別法建設(shè)做法理闡釋。我國以往的環(huán)境保護(hù)單行法都是按環(huán)境保護(hù)的具體事務(wù)領(lǐng)域制定的。那些法律基本上都有獨(dú)立的調(diào)整領(lǐng)域，且其基本制度架構(gòu)、規(guī)范設(shè)計(jì)等大都是對(duì)先其存在的國家職能部門及其權(quán)限范圍、習(xí)慣的管理方式等的“摹寫”?！饵S河保護(hù)法》不再是僅調(diào)整一個(gè)事務(wù)領(lǐng)域的法，也不再是僅與一個(gè)國家職能部門的職能相對(duì)應(yīng)的法。制定這樣的法還要沿循比如水利行政主管部門的職權(quán)范圍、管理權(quán)限、管理方式嗎？這是制定調(diào)整江河流域單元內(nèi)全部環(huán)境保護(hù)事務(wù)，甚至也包括“高質(zhì)量發(fā)展”事務(wù)的法必須先行回答的問題。為了回答相關(guān)問題，本文嘗試提出執(zhí)行權(quán)概念，并為《黃河保護(hù)法》及以后或?qū)⒅贫ǖ钠渌h(huán)境單元專門保護(hù)法做執(zhí)行權(quán)模式選擇。

一、行政性法律的執(zhí)行權(quán)

與憲法、刑法、民法等法律相比較，環(huán)境保護(hù)法具有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即它需要通過國家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力或具有行政性的權(quán)力②的行使去實(shí)現(xiàn)其防治環(huán)境損害③的功能。比如，《水污染防治法》只有通過“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”“交通主管部門的海事管理機(jī)構(gòu)”“縣級(jí)以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)”行使“對(duì)水污染防治”的“監(jiān)督管理”權(quán)(第九條)才能達(dá)到該法追求的“防治水污染”(第一條)的目的。

對(duì)環(huán)境法的這一特點(diǎn)做法理溯源，我們發(fā)現(xiàn)，在《水污染防治法》中由“環(huán)境保護(hù)主管部門”等行使的“監(jiān)督管理”權(quán)這種類型的權(quán)力普遍存在于行政性法律法規(guī)中，或者說此類“監(jiān)督管理”權(quán)是各種行政性法律法規(guī)的普遍配置。比如，我國《海關(guān)法》只有通過“中華人民共和國海關(guān)”行使“進(jìn)出關(guān)境監(jiān)督管理”權(quán)(第二條)才能實(shí)現(xiàn)該法“維護(hù)國家的主權(quán)和利益”“促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和科技文化交往”(第一條)的立法目的。我國《治安管理處罰法》只有通過“國務(wù)院公安部門”和“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)”行使“治安管理”權(quán)(第七條)，其“維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法目的(第一條)才能得到實(shí)現(xiàn)。與此相類，《道路交通安全法》由“國務(wù)院公安部門”“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門”行使“道路交通安全管理”權(quán)(第五條)；《建筑法》對(duì)“建筑活動(dòng)”的“監(jiān)督”權(quán)，由“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門”(第六條)、“縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門”(第七條)行使；《稅收征收管理法》將“稅收征收管理”權(quán)交給“國務(wù)院稅務(wù)主管部門”和“各地”“稅務(wù)機(jī)關(guān)”(第五條)。這些事例說明，各種“特別行政法”[1]都有對(duì)與各該法律的執(zhí)行直接相關(guān)的權(quán)力的規(guī)定，也就是與我國一些環(huán)境法學(xué)著作所說的環(huán)境“管理體制”或“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制”[2]同類的規(guī)定。這些法律規(guī)定的這些“權(quán)力”是什么？這可能被認(rèn)為是一個(gè)多余的問題，因?yàn)槿藗兛梢暂p易地給出一個(gè)盡人皆知的答案——行政權(quán)。這個(gè)答案看似正確，但卻不夠精準(zhǔn)。仔細(xì)體會(huì)黨中央提出的努力實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，充分認(rèn)識(shí)法治現(xiàn)代化對(duì)實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的作用和法治現(xiàn)代化的要求[3]，我們應(yīng)該給這里簡單枚舉的但卻可以代表一般的權(quán)力做出更加精準(zhǔn)的說明。

在行政權(quán)與法律實(shí)施的關(guān)系這個(gè)問題上，或與歐洲近代啟蒙思想家分權(quán)學(xué)說的廣泛影響有關(guān)，人們習(xí)慣于把作為法律實(shí)施方式之一的“法的執(zhí)行”看作是由行政權(quán)推動(dòng)的過程。按這種看法，由立法機(jī)關(guān)注入法律的國家強(qiáng)制力只有通過行政權(quán)推動(dòng)這個(gè)過程才能變成現(xiàn)實(shí)的國家強(qiáng)制力。這種看法留給人們這樣一種印象，即行政權(quán)先法律而存在。由此引申開去，行政性法律的創(chuàng)制是國家立法機(jī)關(guān)對(duì)先行存在的行政權(quán)的運(yùn)用，甚至借用。立法與行政權(quán)對(duì)接而有“法的執(zhí)行”的判斷，法律借助于行政權(quán)的支持才得以執(zhí)行的判斷，或可得到啟蒙學(xué)說的支持，從歷史上也可以找到無數(shù)的佐證，但卻不符合法治的精神，不符合法治時(shí)代的要求。盡管可以說在國家構(gòu)造上存在著與立法權(quán)并行的行政權(quán)，但是，在法治國家，一切具體的行政職權(quán)[4]都應(yīng)當(dāng)是由具體的法律創(chuàng)設(shè)的。按照行政法學(xué)者關(guān)于“行政權(quán)”是“執(zhí)行法律和權(quán)力機(jī)關(guān)意志的權(quán)力”[5]的看法，從憲法上國家權(quán)力結(jié)構(gòu)意義上的行政權(quán)到具體的行政職權(quán)，或有具體內(nèi)容的執(zhí)行權(quán)，應(yīng)當(dāng)是法律和依據(jù)憲法已經(jīng)成立的“權(quán)力機(jī)關(guān)”的“意志”創(chuàng)制出來的，而不是不待法律和“權(quán)力機(jī)關(guān)”“意志”呼喚就早已閑置于權(quán)力王國之中的國家權(quán)力。不管是《水污染防治法》的“監(jiān)督管理”權(quán)，還是《海關(guān)法》中的“進(jìn)出關(guān)境監(jiān)督管理”權(quán)、《治安管理處罰法》中的“治安管理”權(quán)等等，都不是國家行政權(quán)的自然分蘗，而是由具體的法律創(chuàng)制的具體的“行政職權(quán)”。不管是《水污染防治法》中的“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”等機(jī)關(guān)，還是《海關(guān)法》中的“中華人民共和國海關(guān)”、《治安管理處罰法》中的“國務(wù)院公安部門”和“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)”，等等，都是從法律那里獲得執(zhí)行權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)。即使不考慮對(duì)在當(dāng)代一些國家已經(jīng)出現(xiàn)的“行政權(quán)漸行漸遠(yuǎn)于立法權(quán)的控制”[6]情況的防范，我們也應(yīng)澄清這些具體權(quán)力的本源、執(zhí)行這些權(quán)力的機(jī)關(guān)的性質(zhì)。這些權(quán)力以及這里沒有提到的那些法律中的行政職權(quán)是由具體法律設(shè)定的具體權(quán)力，是國家立法權(quán)的產(chǎn)物。那些與這些權(quán)力(包括這里沒有提到的那些法律中的權(quán)力)聯(lián)系在一起的機(jī)關(guān)是由具體法律賦予執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)，是國家立法權(quán)安排的執(zhí)行機(jī)關(guān)。我國《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十五條第三款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府必須依法行使行政職權(quán)?！痹摽钜?guī)定的“法”不應(yīng)只是關(guān)于工作程序的法或?qū)`法行為的處罰量度的法，而應(yīng)包括授予權(quán)力或阻止權(quán)力濫用的法。比如，設(shè)區(qū)的市的人民政府就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定“地方政府規(guī)章”(《立法法》第八十二條)就是“依法行使”“職權(quán)”，因?yàn)椤读⒎ǚā穼?duì)設(shè)區(qū)的市有就相關(guān)事項(xiàng)制定規(guī)章的權(quán)力授予；就其他事項(xiàng)制定規(guī)章就不是“依法行使”“職權(quán)”，因?yàn)闆]有法律授權(quán)設(shè)區(qū)的市就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”之外的事項(xiàng)制定規(guī)章。

上述分析支持我們得出如下結(jié)論：具體的環(huán)境管理職權(quán)不是生態(tài)環(huán)境部當(dāng)然擁有的權(quán)力，就像具體的行政處罰權(quán)不是公安部“與生俱來”的權(quán)力一樣。具體的環(huán)境管理都依據(jù)環(huán)境保護(hù)法授予的執(zhí)行權(quán)來實(shí)施，而不是依據(jù)生態(tài)環(huán)境部的當(dāng)然地位實(shí)施。這就像實(shí)施行政處罰必須以具體的行政處罰權(quán)為依據(jù)，而不是以公安部的當(dāng)然地位為依據(jù)一樣。不管是生態(tài)環(huán)境部還是其他國家機(jī)關(guān)行使的環(huán)境保護(hù)執(zhí)行權(quán)都是具體環(huán)境保護(hù)法創(chuàng)設(shè)的權(quán)力，而不是生態(tài)環(huán)境部和其他相關(guān)國家機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，就像公安部門行使的行政處罰權(quán)是具體的治安管理法律或其他法律規(guī)定的權(quán)力，而不是公安部天然享有的權(quán)力一樣。公安部實(shí)際運(yùn)用的行政處罰權(quán)都是具體的法律規(guī)定的為具體法律的實(shí)施所必需的權(quán)力，也就是相關(guān)法律為其實(shí)施創(chuàng)設(shè)的執(zhí)行權(quán)。同樣，生態(tài)環(huán)境部或其他國家機(jī)關(guān)實(shí)際運(yùn)用的環(huán)境管理權(quán)也都是具體的環(huán)境保護(hù)法為其實(shí)施而創(chuàng)設(shè)的執(zhí)行權(quán)。

二、我國環(huán)境保護(hù)法的執(zhí)行權(quán)模式

行政性法律有且應(yīng)當(dāng)有執(zhí)行權(quán)安排，這是法治的要求。需要通過執(zhí)行這種實(shí)施方式實(shí)現(xiàn)立法目的的法律創(chuàng)設(shè)執(zhí)行權(quán)，這是法治時(shí)代的立法常態(tài)。我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法，盡管我們找不到環(huán)境保護(hù)法立法文件范圍的統(tǒng)一界限④，都做了常態(tài)的安排。上述《水污染防治法》是這樣，《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等污染防治法，《土地管理法》《水法》等資源損害防治法，《野生動(dòng)物保護(hù)法》等生態(tài)損害防治法，《水土保持法》《防沙治沙法》等自然地理環(huán)境損害防治法⑤也都是這樣。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》將“對(duì)全國固體廢物污染環(huán)境”“防治工作”的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”權(quán)交給“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門”，賦予“國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)”“監(jiān)督管理”“固體廢物污染環(huán)境防治”工作的權(quán)力，要求“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門和縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門”對(duì)“生活垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸和處置”行使“監(jiān)督管理”(第十條)權(quán)。再如，《水土保持法》分別賦予“國務(wù)院水行政主管部門”“流域管理機(jī)構(gòu)”“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門”“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門”“主管全國的水土保持工作”的權(quán)力、“監(jiān)督管理”“所管轄范圍內(nèi)”“水土保持工作”的權(quán)力、“主管本行政區(qū)域的水土保持工作”的權(quán)力、在“職責(zé)”范圍內(nèi)開展“有關(guān)”“水土流失預(yù)防和治理工作”(第五條)的權(quán)力。又如，《水法》向“國務(wù)院水行政主管部門”“流域管理機(jī)構(gòu)”“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門”授予對(duì)“全國水資源”“統(tǒng)一管理和監(jiān)督”的權(quán)力、對(duì)“所管轄的范圍內(nèi)”的“水資源管理和監(jiān)督”的權(quán)力、對(duì)“本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督”的權(quán)力(第十二條)，向“國務(wù)院有關(guān)部門”“縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門”授予對(duì)分工范圍內(nèi)的“水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作”的執(zhí)行權(quán)力，對(duì)分工范圍內(nèi)的“本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作”的執(zhí)行權(quán)力⑥。

我國環(huán)境保護(hù)法不僅普遍做了授權(quán)安排，而且形成了不同的執(zhí)行權(quán)模式。大致說來，在我國環(huán)境保護(hù)法中存在以下三種執(zhí)行權(quán)模式：

(一)執(zhí)行權(quán)的簡單授權(quán)模式

從我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法的執(zhí)行權(quán)中可以概括出這樣一種模式，就是只授予權(quán)力不對(duì)權(quán)力規(guī)定限制，也不對(duì)權(quán)力的行使設(shè)置目標(biāo)性要求。我們把這種模式稱為簡單授權(quán)模式。這里的“簡單”就是不附加條件不預(yù)設(shè)目標(biāo)要求。簡單授權(quán)相當(dāng)于孫中山先生所說的對(duì)政府只做“放出去”的安排，不做“調(diào)回來”的安排[7]。與下文將要論及的另外兩種模式相比，這種模式既不對(duì)執(zhí)行權(quán)設(shè)置限制，也不給執(zhí)行權(quán)規(guī)定作為執(zhí)法結(jié)果的目標(biāo)或任務(wù)。先來看《大氣污染防治法》的例子。該法賦予“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門”“對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核”的權(quán)力(第四條)，賦予“縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”“對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的權(quán)力(第五條)，都是只有授權(quán)，沒有附帶條件，也沒有對(duì)相關(guān)權(quán)力的行使提出諸如實(shí)現(xiàn)怎樣的目標(biāo)之類的要求。再來看《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定。該法將“主管”“全國陸生、水生野生動(dòng)物保護(hù)工作”的權(quán)力授予“國務(wù)院林業(yè)、漁業(yè)主管部門”，向“縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)、漁業(yè)主管部門”授予“主管”“本行政區(qū)域內(nèi)陸生、水生野生動(dòng)物保護(hù)工作”的權(quán)力。除此之外，雖然也對(duì)“縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)、漁業(yè)主管部門”提出了一些要求，但那些要求既不構(gòu)成對(duì)權(quán)力的控制，也沒有行使“主管”權(quán)應(yīng)達(dá)到怎樣的目標(biāo)的要求。

簡單授權(quán)模式下的執(zhí)行權(quán)，對(duì)于執(zhí)行主體來說，是一種過程導(dǎo)向的權(quán)力設(shè)計(jì)。所謂過程導(dǎo)向是指按照權(quán)力行使的過程設(shè)計(jì)權(quán)力、選擇或安排執(zhí)行權(quán)主體，只要求權(quán)力實(shí)際執(zhí)行、充分執(zhí)行。在過程導(dǎo)向的執(zhí)行權(quán)模式下，執(zhí)行主體只需要忠實(shí)地執(zhí)行權(quán)力，包括全面運(yùn)用權(quán)力，只需要對(duì)自己用權(quán)行為的合法性負(fù)責(zé)，不需要對(duì)權(quán)力執(zhí)行的結(jié)果負(fù)責(zé)，更不需要對(duì)立法目的是否實(shí)現(xiàn)等負(fù)責(zé)任[8]。

(二)執(zhí)行權(quán)的權(quán)力-管制模式

我國環(huán)境保護(hù)法中存在的另一種執(zhí)行權(quán)模式可以概括為權(quán)力-管制模式。所謂權(quán)力-管制模式就是既授權(quán)，又以不同的方式削減權(quán)力內(nèi)容、給權(quán)力安排制約性權(quán)力、對(duì)權(quán)力的行使設(shè)置控制機(jī)制等的執(zhí)行權(quán)模式。存在于我國環(huán)境保護(hù)法中的權(quán)力-管制模式的“管制”手段不一。例如，《水法》宣布“國務(wù)院水行政主管部門”享有對(duì)“全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督”權(quán)，“流域管理機(jī)構(gòu)”享有對(duì)“所管轄的范圍內(nèi)”的“水資源管理和監(jiān)督”的權(quán)力，“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門”享有對(duì)“本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督”的權(quán)力(第十二條)，但這些權(quán)力卻受到了《水法》的其他安排的削減。《水法》第十七條規(guī)定：“國家確定的重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃，由國務(wù)院水行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)?！备鶕?jù)這一規(guī)定，“流域管理機(jī)構(gòu)”對(duì)“所管轄的范圍內(nèi)”的“水資源管理和監(jiān)督”的權(quán)力實(shí)際上被削減為在由國務(wù)院水行政主管部門等編制，由國務(wù)院批準(zhǔn)的“流域綜合規(guī)劃”之下的“管理和監(jiān)督”的權(quán)力。第十七條還規(guī)定：“跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃，由有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)同江河、湖泊所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門和有關(guān)部門編制，分別經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查提出意見后，報(bào)國務(wù)院水行政主管部門審核；國務(wù)院水行政主管部門征求國務(wù)院有關(guān)部門意見后，報(bào)國務(wù)院或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)。”根據(jù)該規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門”對(duì)“本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督”的權(quán)力只能是頭頂上覆蓋了“流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃”的執(zhí)行權(quán)力。再如，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三條規(guī)定：“國家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度，確定主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)，并對(duì)主要污染源分配排放控制數(shù)量?！币勒铡皣液Ｑ笮姓鞴懿块T負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理”(第五條第二款)的規(guī)定，執(zhí)行“重點(diǎn)海域排污總量控制制度”“確定主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)，并對(duì)主要污染源分配排放控制數(shù)量”的權(quán)力屬于國家海洋行政主管部門。但實(shí)際上，國家海洋行政主管部門很難實(shí)際地行使這項(xiàng)權(quán)力。該法第三條接著規(guī)定：實(shí)行“重點(diǎn)海域排污總量控制制度”的“具體辦法由國務(wù)院制定”。按照這一規(guī)定，國家海洋行政主管部門能否實(shí)際地享有“確定主要污染物排海總量控制指標(biāo)，并對(duì)主要污染源分配排放控制數(shù)量”的權(quán)力，決定于國務(wù)院是否“制定”該法所說的“具體辦法”⑦。

執(zhí)行權(quán)的權(quán)力-管制模式可以在憲法學(xué)、行政法學(xué)上找到理論根據(jù)。既設(shè)置權(quán)力又對(duì)權(quán)力及其運(yùn)行采取管制措施，這與分權(quán)理論框架下防范行政權(quán)越界的追求是一致的。有學(xué)者甚至把這種追求、這種“防范”意識(shí)看作是行政法的一般特點(diǎn)。“行政法是控制和規(guī)范行政權(quán)的法”[9]這一判斷就代表了這種看法。我國環(huán)境保護(hù)法中的權(quán)力-管制模式執(zhí)行權(quán)的存在與防范行政權(quán)越界的思想或許并無直接關(guān)系，但這種授權(quán)模式確有促進(jìn)具體“行政職權(quán)”安全運(yùn)行的作用。將具體的行政職權(quán)置于上級(jí)國家權(quán)力的監(jiān)管之下，這可以確保權(quán)力的運(yùn)行不會(huì)走偏方向。把具體行政職權(quán)的實(shí)際行使做操作規(guī)范待提供的安排，這可以給操作規(guī)范的創(chuàng)制機(jī)關(guān)，一般來說是上級(jí)國家機(jī)關(guān)，留出時(shí)間，以便審慎編制操作規(guī)范，或?yàn)閳?zhí)行操作規(guī)范做其他準(zhǔn)備。這樣可以提高相關(guān)權(quán)力運(yùn)行的安全系數(shù)。不同部門間、不同權(quán)力間、不同法律間的制約可以使具體的行政職權(quán)的權(quán)力空間界限更加明晰，從而可以更加有效地防止行政職權(quán)的運(yùn)行超越當(dāng)有的權(quán)力空間。在這個(gè)意義上，我們可以把執(zhí)行權(quán)的權(quán)力-管制模式稱為安全導(dǎo)向的執(zhí)行權(quán)模式。

(三)執(zhí)行權(quán)的權(quán)力-責(zé)任模式

我國環(huán)境保護(hù)法中的第三種執(zhí)行權(quán)模式可以稱為權(quán)力-責(zé)任模式。這種模式的基本特征是，既授予權(quán)力，又給權(quán)力規(guī)定目標(biāo)性任務(wù)。如果把權(quán)力看作是一種資源的話，權(quán)力-責(zé)任模式要求通過權(quán)力資源的消耗生產(chǎn)出的產(chǎn)品達(dá)到其規(guī)定的目標(biāo)，可以具體化為產(chǎn)品規(guī)格、產(chǎn)品數(shù)量、產(chǎn)品質(zhì)量等的目標(biāo)。例如，地方各級(jí)人民政府是《森林法》授予執(zhí)行權(quán)的主體，同時(shí)，《森林法》也給地方政府提出了關(guān)于權(quán)力行使應(yīng)達(dá)目標(biāo)的要求。該法第四條第二款規(guī)定：“地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域森林資源保護(hù)發(fā)展的需要，建立林長制?！边@是授權(quán)。第三十四條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的森林防火工作，發(fā)揮群防作用”；“縣級(jí)以上人民政府組織領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理、林業(yè)、公安等部門按照職責(zé)分工密切配合做好森林火災(zāi)的科學(xué)預(yù)防、撲救和處置工作”。這些規(guī)定也都向地方各級(jí)人民政府授予了權(quán)力。從這些規(guī)定來看，地方各級(jí)人民政府享有《森林法》賦予的執(zhí)行權(quán)，是《森林法》的執(zhí)行主體。然而，《森林法》對(duì)各級(jí)人民政府不是只授權(quán)，而是既授權(quán)又提要求。該法第四條明確規(guī)定：“國家實(shí)行森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府完成森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)和森林防火、重大林業(yè)有害生物防治工作的情況進(jìn)行考核?！卑凑者@一規(guī)定，所有的“下級(jí)人民政府”都是“責(zé)任”主體，“森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”的責(zé)任主體和被“考核評(píng)價(jià)”的對(duì)象。再如，依據(jù)《大氣污染防治法》，“縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”享有“統(tǒng)一監(jiān)督管理”“大氣污染防治”的權(quán)力。在我國憲制制度下，法律授予“縣級(jí)以上”“生態(tài)環(huán)境主管部門”的權(quán)力自然屬于這個(gè)部門所屬的人民政府的權(quán)力⑧。與《森林法》一樣，《大氣污染防治法》既將權(quán)力授予“縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”及其所歸屬人民政府，同時(shí)又對(duì)“大氣污染防治”“監(jiān)督管理”權(quán)力的運(yùn)用提出業(yè)績要求。其第三條第二款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善。”所謂“達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善”不是一個(gè)彈性指標(biāo)，而是可計(jì)量的具體指標(biāo)。這個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”是由“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府”制定的“大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”(第八條)，是用一系列數(shù)據(jù)表達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)?！斑_(dá)標(biāo)”是較真兒的要求。該法第十四條規(guī)定：“未達(dá)到國家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市的人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施，按照國務(wù)院或者省級(jí)人民政府規(guī)定的期限達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！蔽础斑_(dá)標(biāo)”的要“限期達(dá)標(biāo)”。這是硬任務(wù)。第十五條規(guī)定：“城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。直轄市和設(shè)區(qū)的市的大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案?！边@實(shí)際上是設(shè)置了雙重監(jiān)督，即社會(huì)監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督。又如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》授予“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門”等及其所歸屬人民政府以執(zhí)行權(quán)的同時(shí)，要求“縣級(jí)以上人民政府”“統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置設(shè)施，提高生活垃圾的利用率和無害化處置率，促進(jìn)生活垃圾收集、處置的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，逐步建立和完善生活垃圾污染環(huán)境防治的社會(huì)服務(wù)體系”(第三十八條)。要求行使執(zhí)行權(quán)的“城市人民政府”“有計(jì)劃地改進(jìn)燃料結(jié)構(gòu)，發(fā)展城市煤氣、天然氣、液化氣和其他清潔能源”“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排收購網(wǎng)點(diǎn)，促進(jìn)生活垃圾的回收利用工作”(第四十三條)。

從來自西方的制度模型和相關(guān)論說中找不到與我國環(huán)境保護(hù)法中的權(quán)力-責(zé)任模式對(duì)應(yīng)的樣態(tài)。從立法者的角度看，這種模式關(guān)心的既不是法律規(guī)則是否被遵守，也不是執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行是否安全或產(chǎn)生其他社會(huì)影響或政治影響，而是法律本身擔(dān)當(dāng)?shù)膰沂姑芊裢瓿?。具體來說就是，立法者將實(shí)現(xiàn)立法目的的希望寄托于這種模式。法律的使命，立法者賦予法律的使命是保護(hù)環(huán)境，運(yùn)用權(quán)力-責(zé)任模式的立法者在授予執(zhí)行權(quán)時(shí)就將達(dá)到某種環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的使命交給了執(zhí)行權(quán)，將使命變成執(zhí)行權(quán)不得拒絕的負(fù)載?！洞髿馕廴痉乐畏ā肪褪强梢杂脕碚f明這一點(diǎn)的一個(gè)例證?！氨Ｗo(hù)和改善環(huán)境，防治大氣污染”是《大氣污染防治法》的立法目的(第一條)，從而也就是立法者賦予這部法律的使命。在該法將執(zhí)行權(quán)賦予“縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”“地方各級(jí)人民政府”之后規(guī)定：“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”(第二條)。這些規(guī)定對(duì)執(zhí)法者提出的要求不是嚴(yán)格執(zhí)行，不是依法行政，而是實(shí)現(xiàn)“大氣環(huán)境質(zhì)量”“目標(biāo)”。這些規(guī)定不關(guān)心執(zhí)行權(quán)主體是否安全使用權(quán)力，而是要求它們“對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，要求它們?cè)诒拘姓^(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量沒有達(dá)到國家要求(也就是該法要求)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)“達(dá)標(biāo)”。這種執(zhí)行權(quán)模式中的“責(zé)任”實(shí)際上就是對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的責(zé)任。從與上述兩種模式，即過程導(dǎo)向的簡單授權(quán)模式、安全導(dǎo)向的權(quán)力-管制模式的對(duì)比的角度看，權(quán)力-責(zé)任模式是目標(biāo)導(dǎo)向的執(zhí)行權(quán)模式，也可以稱目標(biāo)導(dǎo)向的權(quán)力-責(zé)任模式。

三、《黃河保護(hù)法》的執(zhí)行權(quán)模式選擇

以在“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”⑨總要求下出臺(tái)的被命名為“保護(hù)法”的《長江保護(hù)法》為參照，把“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)”精神看作是起草《黃河保護(hù)法》的指導(dǎo)思想，這部法律應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護(hù)法。根據(jù)上述對(duì)“行政性”法律執(zhí)行權(quán)配置相關(guān)情況的考查，作為環(huán)境保護(hù)法的《黃河保護(hù)法》不能沒有執(zhí)行權(quán)安排?！饵S河保護(hù)法》需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)執(zhí)行權(quán)。我們?yōu)檫@部法律選擇哪種執(zhí)行權(quán)模式呢？

本文認(rèn)為，《黃河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)采用上述第三種模式，即權(quán)力-責(zé)任模式或目標(biāo)導(dǎo)向的權(quán)力-責(zé)任模式。該法不僅應(yīng)當(dāng)采用這種模式，而且應(yīng)當(dāng)只采用這一種模式，而不是在采用了權(quán)力-責(zé)任模式的同時(shí)兼用簡單授權(quán)模式和權(quán)力-管制模式。

(一)關(guān)于《黃河保護(hù)法》的定位

作出這一判斷的重要依據(jù)是對(duì)處于制定過程中的《黃河保護(hù)法》的定位的以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

第一，《黃河保護(hù)法》不是填補(bǔ)環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域立法空白的立法。適用于黃河流域的環(huán)境保護(hù)法已有很多。按環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域，污染防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治和自然地理環(huán)境損害防治四個(gè)事務(wù)領(lǐng)域都有多部法律法規(guī)規(guī)章。《黃河保護(hù)法》不是用來填補(bǔ)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法在事務(wù)領(lǐng)域上的空白的法。直觀一點(diǎn)說，它不是與《水土保持法》《防沙治沙法》《草原法》《森林法》等各適用于一個(gè)事務(wù)領(lǐng)域的法并列或與它們部分重合的一部法，當(dāng)然也不是從這些法的夾縫里擠出來的其適用空間可能比這些法律還要小的法。如果我國環(huán)境保護(hù)法在事務(wù)領(lǐng)域方面存在立法空白，立法機(jī)關(guān)該做的事是制定與空白事務(wù)領(lǐng)域直接對(duì)應(yīng)的法律，比如與防治氣候變化這一事務(wù)領(lǐng)域?qū)?yīng)的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》，而不是《黃河保護(hù)法》。

第二，《黃河保護(hù)法》不是新增環(huán)境保護(hù)手段法。立法實(shí)踐創(chuàng)造出的環(huán)境法體系，我國和其他一些國家的環(huán)境法體系，都包含環(huán)境保護(hù)事務(wù)法和環(huán)境保護(hù)手段法兩個(gè)分支體系[10]。本文作者也稱其為環(huán)境保護(hù)法的兩大“方陣”。在手段法這個(gè)方陣中，比較成熟的有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等[11]?！饵S河保護(hù)法》不是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)境保護(hù)手段法隊(duì)伍中的新成員。我國需要以存在于《水污染防治法》《大氣污染防治法》多部污染防治法中的許可制度為基礎(chǔ)建立《環(huán)境許可法》，需要以許多環(huán)境保護(hù)單行法廣泛使用的各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)制定《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法》，我國需要將《環(huán)境稅法》改造成像《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》那樣對(duì)人們的生產(chǎn)生活能夠產(chǎn)生有利于環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)引導(dǎo)作用的法，總之，我國環(huán)境法體系中的環(huán)境保護(hù)手段法需要充實(shí)、完善。但是，《黃河保護(hù)法》顯然不是用來創(chuàng)造新的環(huán)境保護(hù)手段的法。

第三，《黃河保護(hù)法》不是用來為已有法律采取彌補(bǔ)缺陷、糾正錯(cuò)誤、細(xì)化尺度等措施的法，不是適用于黃河流域的《水污染防治法》《防沙治沙法》等法律的加固法。已有的法律，不管是《水法》《水土保持法》，還是《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》，抑或是《防洪法》《航道法》《內(nèi)河交通安全法》，可能存在某種缺陷，諸如法律規(guī)則過于寬疏、法律規(guī)范相互抵觸、責(zé)任主體不明確、處罰設(shè)置太輕，等等。如果真的存在此類缺陷，解決的辦法，簡便的辦法，是對(duì)相關(guān)法律實(shí)施修改，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速將相關(guān)法律列入法律修正或修訂計(jì)劃，而不是制定《黃河保護(hù)法》。《黃河保護(hù)法》絕不應(yīng)該是已有法律的查漏補(bǔ)缺之法。

《長江保護(hù)法》就做了一些對(duì)現(xiàn)行法律“查漏補(bǔ)缺”的事。比如，該法第三十四條規(guī)定：“國家加強(qiáng)長江流域飲用水水源地保護(hù)。國務(wù)院水行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定長江流域飲用水水源地名錄。長江流域省級(jí)人民政府水行政主管部門會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門制定本行政區(qū)域的其他飲用水水源地名錄?！薄伴L江流域省級(jí)人民政府組織劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)，保障飲用水安全?！薄端ā吩缫呀⒘恕帮嬘盟幢Ｗo(hù)區(qū)制度”。該法第三十三條規(guī)定：“國家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，并采取措施，防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉(xiāng)居民飲用水安全?！薄堕L江保護(hù)法》和《水法》的上述規(guī)定相比較，“保障飲用水安全”的設(shè)計(jì)目標(biāo)完全一致。兩者的不同，除適用地域范圍不同外，主要有三點(diǎn)：其一，《水法》只規(guī)定了飲用水水源保護(hù)區(qū)，而《長江保護(hù)法》在飲用水水源保護(hù)區(qū)之外又規(guī)定了飲用水水源保護(hù)地。其二，《水法》規(guī)定的保護(hù)區(qū)沒有國家與地方的分級(jí)，而《長江保護(hù)法》將保護(hù)地劃分為“長江流域飲用水水源地”和“其他飲用水水源地”兩個(gè)等級(jí)。其三，《水法》規(guī)定的制劃保護(hù)區(qū)的權(quán)力主體是“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，而《長江保護(hù)法》在飲用水水源保護(hù)區(qū)制劃之外，與保護(hù)地分兩級(jí)相一致，又分別對(duì)國務(wù)院水行政主管部門等部門、流域內(nèi)人民政府水行政主管部門等部門做了制定飲用水水源地名錄的權(quán)力授予。對(duì)這些不同的積極評(píng)價(jià)是：《長江保護(hù)法》修改了《水法》的相關(guān)規(guī)定，使我國的水資源保護(hù)相關(guān)制度、法律規(guī)范等得到優(yōu)化。但這樣的“優(yōu)化”的價(jià)值似乎并不大。如果立法機(jī)關(guān)認(rèn)為在“飲用水水源保護(hù)區(qū)”這個(gè)保護(hù)對(duì)象之外實(shí)行“飲用水水源保護(hù)地”保護(hù)并采用名錄保護(hù)制度是必要的，對(duì)《水法》做這樣的修改并不困難。如果立法機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要建立以大江大河流域?yàn)閱卧幕驅(qū)Υ蠼蠛恿饔蚓哂衅毡閮r(jià)值的飲用水水源地和其他飲用水水源地兩個(gè)等級(jí)的水源地，有必要按飲用水水源地是流域級(jí)還是流域以下級(jí)規(guī)定不同執(zhí)行主體，那么，在《水法》中完成這樣的分類處理，其合理性更大。這是因?yàn)?，適用于全中國的《水法》需要面對(duì)更具多樣性的情況，而做級(jí)別、種類等的劃分正是一般法經(jīng)常需要做出的處理。如果對(duì)《水法》做這樣的修改，可以使《水法》得到完善，而且是無意外后遺癥的完善。在《長江保護(hù)法》中做與現(xiàn)行《水法》不同的上述那些規(guī)定，客觀上造成了法律間的不一致。這種不一致難免會(huì)引出一些新的麻煩。比如，對(duì)納入飲用水水源地名錄的水源地如何開展保護(hù)就是個(gè)待處理的問題。統(tǒng)一都執(zhí)行《長江保護(hù)法》第三十六條對(duì)“丹江口庫區(qū)”“上游”的飲用水水源地保護(hù)而作的專門規(guī)定，顯然不合適。因?yàn)榈谌畻l是為“丹江口庫區(qū)及其上游”而做的專門規(guī)定，而非為長江全流域的飲用水水源保護(hù)地保護(hù)而做的一般性規(guī)定。如果不適用第三十六條，那就出現(xiàn)了飲用水水源地保護(hù)無法可依的狀態(tài)。如果要為保護(hù)《長江保護(hù)法》規(guī)定的飲用水水源地制定保護(hù)辦法，那會(huì)面臨如下的選擇：是通過給《長江保護(hù)法》制定實(shí)施細(xì)則或其他形式的下位法來實(shí)現(xiàn)，還是通過修改《水法》的路徑來實(shí)現(xiàn)。大概人們不會(huì)希望在專門為保護(hù)長江而制定的《長江保護(hù)法》上更多地消耗國家立法資源。如果順應(yīng)人們的這一愿望，《長江保護(hù)法》就成了需要《水法》等法律為之服務(wù)才能付諸實(shí)施的“特別法”。相信人們不愿意看到這樣的特別法的出現(xiàn)?？傊?，《長江保護(hù)法》對(duì)《水法》的那些“創(chuàng)新”如果通過修改《水法》來實(shí)現(xiàn)的話，其效果會(huì)更好。修改《水法》可以避免因制定今天的這部《長江保護(hù)法》而引起的麻煩。當(dāng)然，如果是修改已有的法律的話，對(duì)國家立法資源也是不小的節(jié)約，因?yàn)楫吘剐薷姆伤璧牧⒎ㄙY源比制定新法所需的立法資源要少許多。

《黃河保護(hù)法》不應(yīng)再走《長江保護(hù)法》的老路。《黃河保護(hù)法》不應(yīng)按補(bǔ)充完善現(xiàn)有法律的路線開展建設(shè)。

第四，《黃河保護(hù)法》是保護(hù)黃河流域環(huán)境的法。所謂保護(hù)黃河流域環(huán)境的法是指將黃河流域或黃河流域環(huán)境當(dāng)成一個(gè)環(huán)境單元來治理的法。這個(gè)定位反對(duì)將《黃河保護(hù)法》建成在黃河流域開展環(huán)境保護(hù)工作的法。黃河流域環(huán)境是一個(gè)整體，就像長江流域環(huán)境是一個(gè)整體一樣。它們都是以大河流域?yàn)樽匀灰劳械沫h(huán)境單元。不管是對(duì)黃河的治理，還是對(duì)長江的治理，習(xí)近平總書記都是把它們當(dāng)作整體來對(duì)待的。他說“長江病了”“而且病得還不輕”?！安〉貌惠p”的是長江，是整體的和具有“生態(tài)系統(tǒng)整體性”的長江。他給治長江病提出的診療路線是“中醫(yī)整體觀”。他提出的基本治療方針是“整體推進(jìn)”，包括“在整體推進(jìn)的基礎(chǔ)上抓主要矛盾和矛盾的主要方面”“實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相統(tǒng)一”[12]。之所以主張整體推進(jìn)，是因?yàn)殚L江流域或長江流域環(huán)境，尤其從水系角度看，是一個(gè)整體，是一個(gè)環(huán)境單元。

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話提出的“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”的第一項(xiàng)“目標(biāo)任務(wù)”是“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”。他對(duì)黃河流域“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的保護(hù)對(duì)象的基本判斷是：“黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體?！盵13]8長江流域環(huán)境是一個(gè)整體，黃河流域環(huán)境也是一個(gè)整體⑩。這是為長江制定專門保護(hù)法、為黃河制定專門保護(hù)法的自然依據(jù)，也是為《黃河保護(hù)法》確定立法定位的基本依據(jù)。

《黃河保護(hù)法》是保護(hù)黃河流域環(huán)境的法，不應(yīng)把《黃河保護(hù)法》建設(shè)成像《水土保持法》等許多法律那樣的規(guī)范在黃河流域開展的環(huán)境保護(hù)工作的法。那樣的法已經(jīng)很多。現(xiàn)在缺少的是專門醫(yī)治黃河病的法，對(duì)黃河流域環(huán)境改善負(fù)責(zé)到底的法。

第五，《黃河保護(hù)法》是對(duì)黃河流域環(huán)境綜合施治的法。黃河流域不是發(fā)生了環(huán)境損害，而是全部四類環(huán)境損害——污染損害、資源損害、生態(tài)損害和自然地理損害都發(fā)生了且都十分嚴(yán)重[14]。把黃河流域當(dāng)作一個(gè)大系統(tǒng)來觀察，它的“病”的嚴(yán)重性在于：不僅消化系統(tǒng)、循環(huán)系統(tǒng)、神經(jīng)系統(tǒng)等支系統(tǒng)都發(fā)生了病變，而且出現(xiàn)在這些分支系統(tǒng)中的病癥都在使另外的系統(tǒng)的病痛加劇。習(xí)近平總書記所說的“壓力疊加”[15]大概就是指這種情形。面對(duì)這樣的病體，最佳的醫(yī)療路線是“系統(tǒng)治療”，也就是運(yùn)用習(xí)近平總書記為治長江病開出的處方：“按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念”“系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)”[12]。按習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話的精神，“九龍治水、分頭管理”[13]9的黃河治理體制是不科學(xué)的，保護(hù)黃河流域環(huán)境必須“用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌全過程治理”[16]54。要走“系統(tǒng)治療”路線，要對(duì)由“山水林田湖草”組成的“生命共同體”“系統(tǒng)”地實(shí)施保護(hù)，只能實(shí)行綜合治理?！饵S河保護(hù)法》要對(duì)黃河病實(shí)行“系統(tǒng)治療”，要“系統(tǒng)”地救治黃河流域這個(gè)由“山水林田湖草”組成的“生命共同體”，必須實(shí)行綜合治理。

(二)《黃河保護(hù)法》執(zhí)行權(quán)模式選擇

根據(jù)以上可概括為“兩是三不是”的《黃河保護(hù)法》定位，不難對(duì)《黃河保護(hù)法》執(zhí)行權(quán)模式做出選擇。

1.《黃河保護(hù)法》不應(yīng)選擇簡單授權(quán)模式

如果說包括《水土保持法》《土地管理法》《草原法》等在內(nèi)的我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)單行法中廣泛存在著簡單授權(quán)這種執(zhí)行權(quán)模式，那么，按照上述“三不是”的判斷，建設(shè)《水土保持法》《土地管理法》樣式的《黃河保護(hù)法》沒有立法空間。因?yàn)椴还苁桥c治水有關(guān)的權(quán)力、管理水土保持工作的權(quán)力，還是組織污染防治工作的權(quán)力、領(lǐng)導(dǎo)野生動(dòng)植物保護(hù)工作的權(quán)力等，都已經(jīng)通過不同的法律頒授給相關(guān)的部門和相關(guān)地方的人民政府及其所屬相關(guān)職能部門。

制定填補(bǔ)環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域空白的法，比如《氣候變化應(yīng)對(duì)法》，可以采用簡單授權(quán)模式。因?yàn)楹唵问跈?quán)模式也并非一無是處。但是，《水土保持法》或者《氣候變化應(yīng)對(duì)法》等可以采用簡單授權(quán)模式并不是《黃河保護(hù)法》也要采用這種模式的依據(jù)，因?yàn)楹笳卟皇恰稓夂蜃兓瘧?yīng)對(duì)法》那樣的填補(bǔ)空白之法。

像《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》那樣的環(huán)境保護(hù)手段法當(dāng)然可以采用簡單授權(quán)模式。但是，正在制定中的《黃河保護(hù)法》不是這種類型的法。

2.《黃河保護(hù)法》不應(yīng)選擇權(quán)力-管制模式

如果說包括《大氣污染防治法》在內(nèi)的一些環(huán)境保護(hù)單行法在實(shí)行污染物排放總量控制、編制各種環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等權(quán)力的授予上都采用了謹(jǐn)慎的處理，即做了“管制”性安排，那么，《黃河保護(hù)法》不必做這種安排。

按照上述“兩是”的判斷，《黃河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)一個(gè)對(duì)黃河流域環(huán)境實(shí)施集中治理和綜合治理的專門機(jī)構(gòu)，比如叫黃河保護(hù)委員會(huì)或其他名稱的機(jī)構(gòu)。為了有效地對(duì)黃河流域環(huán)境實(shí)行集中治理和綜合治理，這個(gè)專門機(jī)夠應(yīng)當(dāng)是可以對(duì)與黃河流域環(huán)境治理直接相關(guān)的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等直接相關(guān)的中央國家機(jī)關(guān)，對(duì)沿黃各省自治區(qū)直轄市有號(hào)召力的高位階機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)是治理黃河的最高規(guī)格的行政性安排，《黃河保護(hù)法》賦予這個(gè)機(jī)關(guān)的權(quán)力是直接運(yùn)用于黃河流域環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行權(quán)力的極限。這是目標(biāo)必達(dá)的權(quán)力安排。這種權(quán)力在《黃河保護(hù)法》中應(yīng)取的地位是自由充分運(yùn)行。

3.《黃河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)采用執(zhí)行權(quán)的權(quán)力-責(zé)任模式

《黃河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，賦予該專門機(jī)構(gòu)有效保護(hù)黃河流域環(huán)境，或曰有效防治黃河流域環(huán)境損害所需要的一切權(quán)力，包括調(diào)動(dòng)相關(guān)各省自治區(qū)直轄市力量的權(quán)力、要求相關(guān)各省自治區(qū)直轄市承擔(dān)責(zé)任的權(quán)力，并給這一授權(quán)加載實(shí)現(xiàn)黃河流域環(huán)境質(zhì)量改善的責(zé)任，或者說是有效防治黃河流域環(huán)境損害的責(zé)任。

權(quán)力是一種國家力量。這種國家力量可以承接國家使命，履行立法加給的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)立法意欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這是執(zhí)行權(quán)的權(quán)力-責(zé)任模式得以產(chǎn)生的政治基礎(chǔ)。以往的環(huán)境保護(hù)立法延續(xù)了頒授權(quán)力的政治傳統(tǒng)，但沒有及時(shí)給授權(quán)加載責(zé)任。那樣的授權(quán)難以把國家力量的作用充分發(fā)揮出來。今天，為了保衛(wèi)黃河而立法，應(yīng)當(dāng)按照充分釋放國家力量的創(chuàng)造潛能的要求設(shè)計(jì)《黃河保護(hù)法》的執(zhí)行權(quán)。

(三)從環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度的創(chuàng)立看《黃河保護(hù)法》的執(zhí)行權(quán)模式選擇

為《黃河保護(hù)法》選擇權(quán)力-責(zé)任的執(zhí)行權(quán)模式與我國環(huán)境法治建設(shè)近年取得的重大創(chuàng)新存在一致性。

我國環(huán)境法在近些年的建設(shè)中發(fā)生了一個(gè)不小的變化。以下是悄悄發(fā)生著的變化的幾個(gè)事例：

《大氣污染防治法》(2000年4月29日修訂通過)第三條第二款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！痹摋l是對(duì)“地方各級(jí)人民政府”提要求，而不是給行政相對(duì)人設(shè)定行為規(guī)范。

《水污染防治法》(2008年2月28日修訂通過)第四條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！痹摋l提出了難度極大的“作為”要求，而其行為主體不是行政相對(duì)人，而是“縣級(jí)以上地方人民政府”。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2013年6月29日修正通過)第四條第二款規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門、縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性、促進(jìn)固體廢物的綜合利用和無害化處置。”在該條中“國務(wù)院有關(guān)部門”是被約束的對(duì)象，而不是約束他人的約束者。

大致說來，進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國環(huán)境立法中出現(xiàn)了對(duì)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的要求，且這種要求被越來越明確地確定為地方各級(jí)人民政府的責(zé)任。總的變化可以概括為以下三點(diǎn)：

其一，由起初只有《大氣污染防治法》一部法律規(guī)定由地方各級(jí)人民政府對(duì)“大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，到后來，《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律都對(duì)地方各級(jí)人民政府提出這樣的要求，以至于地方各級(jí)人民政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)成為各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)立法的普遍要求。2014年4月24日修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定比較有代表性。該法第六條第二款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！钡诙鶙l規(guī)定：“國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開?！?/p>

其二，從起初提出地方各級(jí)政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則性要求，到后來，這項(xiàng)原則性要求被系統(tǒng)化為以考核評(píng)價(jià)為重要工具的目標(biāo)責(zé)任制。如，2016年7月2日修正通過的《節(jié)約能源法》第五條第二款規(guī)定：“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告節(jié)能工作?！钡诹鶙l規(guī)定：“國家實(shí)行節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評(píng)價(jià)制度，將節(jié)能目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容?！薄笆　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府每年向國務(wù)院報(bào)告節(jié)能目標(biāo)責(zé)任的履行情況?！痹偃纾?018年8月31日通過的《土壤污染防治法》第五條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)?！薄皣覍?shí)行土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將土壤污染防治目標(biāo)完成情況作為考核評(píng)價(jià)地方各級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人、縣級(jí)以上人民政府負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人的內(nèi)容?！?/p>

其三，起初提出環(huán)境質(zhì)量要求的主要是污染防治法和以污染防治為主要內(nèi)容的法律，后來，適用于資源損害防治、生態(tài)損害防治等領(lǐng)域的法律也向相關(guān)主體提出了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求。2019年12月28日修訂通過的《森林法》的規(guī)定就是一例。該法第四條規(guī)定：“國家實(shí)行森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。”

我國環(huán)境保護(hù)法發(fā)生的這幾點(diǎn)變化可以歸結(jié)為一點(diǎn)，那就是創(chuàng)立了地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度[17]。

環(huán)境保護(hù)法創(chuàng)建地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度，至少涉及兩項(xiàng)立法技術(shù)。一項(xiàng)是法的直接規(guī)制目標(biāo)選擇，一項(xiàng)是執(zhí)行權(quán)模式選擇。環(huán)境保護(hù)法，作為上文所說的具有“行政性”的法，在直接規(guī)制目標(biāo)上既可以采用不法行為懲罰主義模式[18]，也可以采用環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義模式。環(huán)境保護(hù)法，在執(zhí)行權(quán)模式上，既可以選擇簡單授權(quán)模式、權(quán)力-管制模式，也可以選擇權(quán)力-責(zé)任模式。與地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度的建立同步，我國環(huán)境法的直接規(guī)制目標(biāo)選擇、執(zhí)行權(quán)模式選擇都發(fā)生了明顯變化。建立地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度的環(huán)境保護(hù)法，不再滿足于為行政相對(duì)人設(shè)定行為規(guī)范并以獎(jiǎng)懲等手段引誘或迫使行政相對(duì)人“不犯”，而是將作為環(huán)境保護(hù)工作之結(jié)果的環(huán)境質(zhì)量直接設(shè)定為目標(biāo)[19]。與地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度相一致的執(zhí)行權(quán)模式是權(quán)力-責(zé)任模式。采用地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度的環(huán)境保護(hù)法，不再滿足于將某種環(huán)境管理權(quán)頒授給某機(jī)關(guān)任憑其行使權(quán)力，也不關(guān)心權(quán)力-管制模式所具有的“安全”性，而是要求接受授權(quán)的機(jī)關(guān)承擔(dān)改善環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。

這三個(gè)方面的創(chuàng)新——建立地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度，選擇環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義直接規(guī)制目標(biāo)模式，選擇權(quán)力-責(zé)任執(zhí)行權(quán)模式，是同步發(fā)生的。而這三項(xiàng)創(chuàng)新的同步發(fā)生是對(duì)我國環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要的反映?；蛘哒f這三項(xiàng)創(chuàng)新發(fā)生的原動(dòng)力都來自我國環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)于今天的中國來說，環(huán)境保護(hù)不是應(yīng)該做一做的一項(xiàng)工作，不是可以為國家機(jī)關(guān)設(shè)置的一種行政職能，而是已經(jīng)成為，甚至早已成為，只能成功不能失敗的“背水之戰(zhàn)”。習(xí)近平總書記在談?wù)摥h(huán)境問題時(shí)使用的“民族存續(xù)之危”的措辭[16]53，對(duì)長江流域提出的“生態(tài)環(huán)境只能優(yōu)化、不能惡化”[20]的要求等等，都透露了我國面臨的環(huán)境形勢(shì)的嚴(yán)峻性。按照習(xí)近平總書記的判斷，在這樣的歷史條件下，“必須采取一些硬措施”[21]。地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度是環(huán)境保護(hù)法建設(shè)使用的“硬措施”，在法的直接規(guī)制目標(biāo)上選擇環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義、在執(zhí)行權(quán)模式上選擇權(quán)力-責(zé)任模式，也都是采用“硬措施”要求的產(chǎn)物。可以這樣說，建立地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度是對(duì)我國環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要的積極回應(yīng)，而在法的直接規(guī)制目標(biāo)上選擇環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義、在執(zhí)行權(quán)模式上選擇權(quán)力-責(zé)任模式也都是按我國環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要而采取的立法建設(shè)措施。

建立地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度，在法的直接規(guī)制目標(biāo)上選擇環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義，在執(zhí)行權(quán)模式上選擇權(quán)力-責(zé)任模式，都是適應(yīng)我國環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要而采取的“硬措施”。我國黃河流域環(huán)境治理更需要采取“硬措施”。習(xí)近平總書記注意到黃河流域環(huán)境遭受的損害有多么嚴(yán)重。看一下習(xí)近平總書記提到的幾個(gè)數(shù)字：(1)“水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超一般流域40%生態(tài)警戒線”；(2)“2018年黃河137個(gè)水質(zhì)斷面中，劣V類水占比達(dá)12.4%，明顯高于全國6.7%的平均水平”；(3)“下游地上懸河長達(dá)800公里，上游寧蒙河段淤積形成新懸河，現(xiàn)狀河床平均高出背河地面4米至6米，其中新鄉(xiāng)市河段高于地面20米；299公里游蕩性河段河勢(shì)未完全控制”；(4)“黃河水資源總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%”[13]8。面對(duì)黃河流域環(huán)境遭受的如此嚴(yán)重的損害，立法者應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地選擇最“硬”的措施，符合“最嚴(yán)密的法治”[22]“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”[23]要求的“硬措施”。在三種執(zhí)行權(quán)模式中，權(quán)力-責(zé)任模式無疑是最符合“硬”的要求的一種模式。按照為環(huán)境保護(hù)采取“硬措施”的要求，制定《黃河保護(hù)法》，在執(zhí)行權(quán)模式上只能選擇權(quán)力-責(zé)任模式。

結(jié) 語

在我國環(huán)境法已經(jīng)形成完整體系，許多單行環(huán)境法，也就是常規(guī)環(huán)境保護(hù)立法都經(jīng)歷了一再修改的條件下，為黃河流域、長江流域等制定專門法是環(huán)境保護(hù)立法的特例。作為環(huán)境立法特例的《黃河保護(hù)法》只能用來解決常規(guī)環(huán)境保護(hù)法解決不了或不好解決的問題。在環(huán)境立法實(shí)踐已經(jīng)創(chuàng)立了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義直接規(guī)制模式的歷史條件下，常規(guī)環(huán)境法沒有解決，似乎也不好解決的問題，是怎樣使立法目的必達(dá)，也就是怎樣使環(huán)境保護(hù)目標(biāo)必達(dá)。制定《黃河保護(hù)法》，也就是創(chuàng)制作為環(huán)境保護(hù)法特例的救治黃河流域環(huán)境的法，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保護(hù)目標(biāo)必達(dá)作為執(zhí)行權(quán)模式選擇、制度體系設(shè)計(jì)等的標(biāo)準(zhǔn)。按環(huán)境保護(hù)目標(biāo)必達(dá)的選擇標(biāo)準(zhǔn)，《黃河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)采用權(quán)力-責(zé)任執(zhí)行權(quán)模式。在采用權(quán)力-責(zé)任執(zhí)行權(quán)模式，相應(yīng)地創(chuàng)建了有能力保證立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的執(zhí)法主體，比如黃河保護(hù)委員會(huì)，并賦予這個(gè)機(jī)構(gòu)用以實(shí)現(xiàn)立法目的的各種權(quán)力的時(shí)候，《黃河保護(hù)法》將取得以往常規(guī)環(huán)境保護(hù)法、流域立法無法取得的有效保護(hù)黃河流域環(huán)境的法律實(shí)效。

注 釋：

①環(huán)境單元是環(huán)境保護(hù)的具體保護(hù)對(duì)象，指“人類‘中心事物’生存繁衍所依的由水文、地質(zhì)等地理連續(xù)性，風(fēng)、氣等自然力，生物習(xí)性等規(guī)定的自然整體”。參見徐祥民：《習(xí)近平整體環(huán)境觀指導(dǎo)下的環(huán)境法和環(huán)境法學(xué)理論建設(shè)》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第6期。

②本文使用“行政性”這一用語是出于以下兩點(diǎn)考慮：第一點(diǎn)，現(xiàn)代“行政”“行政權(quán)”已經(jīng)突破了近代學(xué)者所劃分的立法、行政、司法三權(quán)的界限，具有“混合”傳統(tǒng)意義上的立法、行政、司法的特點(diǎn)。(參見朱新力等：《行政法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第5頁)第二點(diǎn)，執(zhí)行法律這類被界定為行政或執(zhí)行的活動(dòng)，在環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施中，已經(jīng)不再是獨(dú)屬于行政機(jī)關(guān)的工作。不管是黨中央提出的“黨政同責(zé)”的要求，還是地方政權(quán)對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，都明顯超出了以往所說的行政權(quán)的范疇。

③本文所說環(huán)境損害既是所有環(huán)境保護(hù)法的保護(hù)(防治)對(duì)象，也是整個(gè)環(huán)境法學(xué)的邏輯起點(diǎn)。參見徐祥民、劉衛(wèi)先：《環(huán)境損害：環(huán)境法學(xué)的邏輯起點(diǎn)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第4期。

④本文作者編寫的《常用中國環(huán)境法導(dǎo)讀》(法律出版社2017年版)介紹了我國20種環(huán)境保護(hù)方面的“常用”單行法。這20種法律可以作為研究我國環(huán)境保護(hù)法的分析文本。

⑤自然地理環(huán)境損害并不是學(xué)界普遍接受的環(huán)境損害類型。關(guān)于確認(rèn)存在自然地理環(huán)境損害類型，主張對(duì)自然地理環(huán)境損害防治法做系統(tǒng)化加工的看法，可參閱徐祥民：《關(guān)于編纂〈自然地理環(huán)境損害防治分典〉的構(gòu)想》，《東方法學(xué)》2021年第6期。

⑥該條原文表述為“按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)……”。這一表述可以解釋為該法對(duì)以往形成的部門分工的立法認(rèn)可。

⑦1999年12月25日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三條宣布“國家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度”。該制度一直在建設(shè)中。2015年4月25日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出：“建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度”(第二章《強(qiáng)化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局》第七條“加強(qiáng)海洋資源科學(xué)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”)。2015年9月中共中央國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》規(guī)定：“建立……重點(diǎn)海域污染物排?？偭靠刂浦贫取?第七章《建立健全環(huán)境治理體系》)。直到今天，重點(diǎn)海域排污總量控制制度依然是待建設(shè)的制度。(參見徐祥民、賀蓉：《〈海洋環(huán)境保護(hù)法〉排污總量控制制度的運(yùn)行研究》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第2期)

⑧根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條的規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府”有“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門”“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示”的?quán)力。這是沒有“但書”規(guī)定的權(quán)力。這里的“領(lǐng)導(dǎo)”包括對(duì)“大氣污染防治”“監(jiān)督管理”的領(lǐng)導(dǎo)，這里的“改變或者撤銷”包括對(duì)“大氣污染防治”“監(jiān)督管理”中的“不適當(dāng)?shù)拿?、指示”的改變或撤銷。從一般法理上說，一個(gè)組織無法“改變或者撤銷”既非出于自己又不屬于自己的權(quán)力的活動(dòng)。在一級(jí)人民政府與其所屬工作部門之間這種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系中，法律對(duì)所屬部門的授權(quán)自然融入人民政府的權(quán)力之中。上文說不應(yīng)把具體“行政職權(quán)”看作是各級(jí)人民政府權(quán)力的自然滋生，接受這個(gè)判斷是正確的。但是，不能對(duì)這個(gè)判斷做反向擴(kuò)張適用，認(rèn)為法律授權(quán)政府部門的權(quán)力是僅僅屬于部門的權(quán)力，更不應(yīng)把這種權(quán)力看作是部門所歸屬的人民政府權(quán)力的禁區(qū)。

⑨習(xí)近平總書記早在2016年就提出對(duì)長江“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的要求。見《習(xí)近平：走生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展之路，讓中華民族母親河永葆生機(jī)活力》(《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月8日第1版)，《習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議，研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃、森林生態(tài)安全工作》(《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月27日第1版)，《習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話》(《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月10日第2版)等。

⑩從以往開展的關(guān)于制定渤海環(huán)境保護(hù)專門法的研究可以看出，為渤海、長江流域、黃河流域單獨(dú)創(chuàng)制法律的基本理由都是：它們是一個(gè)整體。(參見徐祥民、申進(jìn)忠等：《渤海管理法調(diào)整范圍的立法方案選擇》，人民出版社2012年版，第97-188頁)在今天，在黃河流域、長江流域已經(jīng)“病得不輕”的情況下為它們立法，就更應(yīng)當(dāng)把它們當(dāng)作整體來對(duì)待，由一個(gè)醫(yī)療中心開一個(gè)藥方，而不是沿黃、沿長江各地方各部門就像分頭執(zhí)行《水法》等那樣各用自己的藥方。