高質(zhì)量發(fā)展階段縣域財政金融的守正創(chuàng)新
——第五屆全國縣域治理高層論壇綜述

史 梅 胡宇辰

適值“十四五”開局之年，為更好發(fā)揮地方財政資金“撬動力”、金融創(chuàng)新“源動力”和財政金融融合“內(nèi)動力”，助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，以及為推進新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入新動能，由四川大學(xué)公共管理學(xué)院主辦，中國縣域發(fā)展研究中心承辦的第五屆全國縣域治理高層論壇于2021年9月26日在四川成都召開。來自多個官方智庫、科研院所、高校的知名學(xué)者，以及國家各部委和全國各地的決策制定和實施者齊聚蓉城，共話“縣域財政金融的守正創(chuàng)新”。

一、困局：縣域財政金融的現(xiàn)實桎梏

“十四五”時期是我國全面開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的第一個五年，也是推進新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵五年。縣域是城鄉(xiāng)融合的重要單元，其財政金融的良性運行對于推動縣域經(jīng)濟社會發(fā)展具有關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性和全局性作用，關(guān)乎國家戰(zhàn)略實施進程。探討縣域財政金融的守正創(chuàng)新，需牢牢把握縣域現(xiàn)實背景及前瞻性問題，與會專家對此進行了全方位、多角度的探討。

（一）財政收支矛盾

受多重因素疊加影響，縣域財政運行處于“緊平衡”狀態(tài)，各地收支平衡壓力增大，財政中長期可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。與會專家圍繞這一焦點進行了廣泛討論，將財政收支矛盾概括為收入加壓、債務(wù)重負與投資低效。

自2020年新冠疫情發(fā)生以來，國內(nèi)經(jīng)濟下行和逆全球化抬頭，地方政府財政收入增長也隨之乏力。楊成章（四川省發(fā)展和改革委員會項目管理協(xié)調(diào)處副處長）對此作了深度解析，他認為，受預(yù)算收入體制的限制，縣域財政自主性部分缺失，使其在預(yù)算安排完成平衡性方面難度增加。在實際運行中，縣域財政稅權(quán)狹窄，稅收結(jié)構(gòu)中占比較大的稅種不僅要與中央財政分享，還要與地方上級財政再分享。大多數(shù)縣域財政預(yù)算收入依附于中央轉(zhuǎn)移支付，以保障本級基本財政支出，部分縣財政收入規(guī)模較小、自給能力較弱、財力水平偏低、財政收入質(zhì)量不高。雖然疫情期間來自中央的特殊轉(zhuǎn)移支付和特別國債拓寬了財政收入來源，但隨著疫情相對穩(wěn)定后特殊收入渠道的取消，也使得保持適度支出面臨更大挑戰(zhàn)。加之，減稅降費政策的減收影響將逐步顯現(xiàn)，減收增支因素不斷增加，基層財政收支平衡難度大，用于經(jīng)濟發(fā)展的資金相對有限。土地財政是地方政府面臨巨大財政壓力采取的無奈之舉，廖宏斌（西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院院長，教授）從組織理論視角出發(fā)，認為依靠土地是導(dǎo)致中國地方政府發(fā)展同質(zhì)化的因素之一。土地在緩解財政收入壓力上的用途在于：第一，用于低價出讓來進行工業(yè)化的投資；第二，土地出讓金短時間內(nèi)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量財富；第三，以抵押土地進行融資，形成定期的政府收益。

舉債發(fā)展模式之下，長期累積的政府債務(wù)已成為影響財政健康運行的經(jīng)濟隱患。馮俏彬（國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長，教授）談到，當(dāng)前財政能力不容樂觀，突出表現(xiàn)為債務(wù)的絕對規(guī)模和年度的還本付息雙重偏高。雖風(fēng)險總體可控，但結(jié)構(gòu)性問題非常突出：一是財政赤字率偏高；二是國債、地方債、城投債數(shù)量高且進入了償債高峰期，還本付息壓力過重；三是隱形債務(wù)規(guī)模龐大。李春根（江西財經(jīng)大學(xué)副校長，教授）在此基礎(chǔ)上就養(yǎng)老保險隱形債務(wù)進行探討，他梳理了人口結(jié)構(gòu)與社?；鸬目沙掷m(xù)性、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與社會保險服務(wù)體系優(yōu)化、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展與社會保險基金的空間平衡、開放發(fā)展與社會保險關(guān)系協(xié)調(diào)、人才紅利與社會保險費征繳五方面隱性債務(wù)風(fēng)險。安明友（吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院，教授）也在報告中直指，地方債務(wù)還本付息支出是地方財政困難的直接原因。楊成章就這一問題作了進一步延伸研究：個別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險偏高、面臨的償債壓力較大，特別是部分縣域地方政府債券、BT項目已進入償還高峰期，債務(wù)風(fēng)險防控難度加大。黨中央雖已明確建立市場化、法治化的債務(wù)處置機制，但目前隱性債務(wù)化解手段和渠道較為單一，各地通過暫停、緩建項目等方式核減隱性債務(wù)的規(guī)模有限。王敬堯（中國縣域發(fā)展研究中心，主任）與丁亮（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，博士研究生）共同剖析了政府債務(wù)產(chǎn)生的本因與表征，強調(diào)債務(wù)風(fēng)險化解不僅關(guān)系地方，更關(guān)系著國家未來的發(fā)展：一方面，軟預(yù)算約束體制下，不破產(chǎn)的地方政府最終依賴國家信用兜底，國家信用被無限透支；另一方面，我國地方債務(wù)多為中長期債務(wù)，未來發(fā)展資源被提前布局，容易剝奪地方未來發(fā)展決定權(quán)。

財政投資是政府配置資源和實施宏觀調(diào)控的重要手段，然而“花錢問效”意識薄弱致使投資低效問題突出。賈康（華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長、中國財政科學(xué)研究院研究員）將投融資擺在了縣域財政金融舉足輕重的位置，他指出，一方面消費潛力需要進一步充分釋放；另一方面不能忽視投融資的龍頭引領(lǐng)貢獻。兩個方面的有機結(jié)合是可持續(xù)發(fā)展的重要邏輯遵循。安明友分享了走訪調(diào)研中財政投資項目低效的案例，以此洞悉地方財政困難最深層次的原因在于地方主官不切實際地追求政績，尋求“權(quán)力最大化”。中央政府受到外部國際競爭和內(nèi)部人民生活雙重硬約束，而地方政府未能形成硬約束。楊成章也抨擊了這一弊病：一方面，部分項目資金落地建設(shè)與實際申報內(nèi)容不匹配，面子工程、政績工程較多，唯固定資產(chǎn)投資指標(biāo)現(xiàn)象較為突出，造成大量資金無效使用；另一方面，部分項目前期審批手續(xù)不完備、設(shè)計方案變更、建設(shè)內(nèi)容和用地規(guī)劃調(diào)整、招標(biāo)采購周期較長、征地拆遷受阻等原因，導(dǎo)致遲遲未開工或推進緩慢，出現(xiàn)“錢等項目”的情況。

（二）金融生態(tài)失衡

相對于縣域經(jīng)濟發(fā)展的資金需求，縣域金融日趨弱化與縣域經(jīng)濟日益發(fā)展不相適應(yīng)的局面亟待重視。與會專家追根溯源，將其總結(jié)為兩方面：一是在于供給與需求不匹配；二是在于風(fēng)險和收益不對等。

金融供給與需求上的不匹配阻礙金融體系建設(shè)。胡順平（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司處長）認為，根據(jù)資源有效配置的原則，農(nóng)村金融是農(nóng)村改革中最滯后的一環(huán)，貸款難、貸款貴尚未從根本上破題。金融機構(gòu)大多面向城市，并未與農(nóng)村需求有效銜接。大金融的運營模式難以適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)實，而風(fēng)控又恰好是農(nóng)村中小企業(yè)的軟肋。農(nóng)村貸款需求不強，往往是最需要錢的時候才去貸款，從而造成金融機構(gòu)不太愿意服務(wù)農(nóng)村，也很難挨家挨戶去做風(fēng)險評估。楊成章也發(fā)表了類似觀點，他注意到，銀行與企業(yè)溝通平臺不暢通，融資和需求信息不匹配：一方面，企業(yè)生產(chǎn)需要大量流動資金；另一方面，銀行找不到信用和市場前景良好的企業(yè)，資金難以貸出。同時，銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)收縮現(xiàn)象較為嚴重，除省會城市周邊縣和發(fā)達的東部地區(qū)縣域金融正常發(fā)揮功能外，其他市縣特別是西部地區(qū)縣域，受地方信用評級影響，國有銀行和股分制銀行除了傳統(tǒng)的存儲業(yè)務(wù)外，金融信貸業(yè)務(wù)基本停滯，抽水現(xiàn)象突出，資金外流明顯，融資難、融資貴較為普遍。

金融風(fēng)險和收益上的不對等制約金融資本投入。胡順平分析，農(nóng)業(yè)投資相對收益比較低，且農(nóng)戶對金融風(fēng)險的認識不夠充分、社會信用觀念欠缺，加之在農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、低收益和長周期性作用下，涉農(nóng)貸款面臨自然與市場的雙重風(fēng)險，相應(yīng)就使得金融機構(gòu)不愿深入農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)。楊成章基于四川省金融數(shù)據(jù)談到，現(xiàn)有高風(fēng)險機構(gòu)風(fēng)險處置進展相對緩慢，個別高風(fēng)險機構(gòu)負債端穩(wěn)定性低，資產(chǎn)端質(zhì)量存在下遷壓力；一些已脫帽高風(fēng)險機構(gòu)經(jīng)營基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，反彈壓力較大。部分企業(yè)不良貸款反彈壓力大，相當(dāng)一部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營仍未根本性好轉(zhuǎn)，又面臨原材料成本上升等新問題新挑戰(zhàn)，對延期還本付息等各類救助扶持政策有較強依賴。此外，廖宏斌進一步補充，地方政府把土地用來進行投資抵押而統(tǒng)一起來的金融風(fēng)險同樣值得警惕。

二、守正：縣域治理的價值遵循

縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基石，財政與金融作為縣級政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會發(fā)展的兩大助力工具，承擔(dān)著優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和實施宏觀調(diào)控等職能，二者統(tǒng)籌聯(lián)動是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。立足高質(zhì)量發(fā)展階段，與會專家深入研判，認為縣域財政金融必須緊緊圍繞財政有為、金融深化、財金合力三者良性協(xié)同，在總結(jié)經(jīng)驗與把握規(guī)律的基礎(chǔ)上提升縣域治理水平，推動縣域經(jīng)濟乘風(fēng)破浪、行穩(wěn)致遠。

（一）財政有為，民生為本

縣域財政發(fā)揮著發(fā)展經(jīng)濟、保障民生的支撐性作用，在從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時點，打好縣域財政可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)尤為重要。馮俏彬開宗明義指出，“十四五”期間推進縣域財政治理現(xiàn)代化，當(dāng)中要義在于統(tǒng)籌發(fā)展和安全，與會專家對此展開熱議，共謀財政有為之道。

實現(xiàn)財政收入穩(wěn)中有進。馮俏彬?qū)⒁韵滤狞c視作財政增收的著力點：一是統(tǒng)籌財政資源，政府收入全部納入到財政管理；二是提高直接稅比重，進一步完善綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，積極穩(wěn)妥地推進房地產(chǎn)稅立法和改革，有效發(fā)揮直接稅籌集財政收入、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的作用，夯實社會治理基礎(chǔ)；三是研究一些新的財政征收方式，考慮在公平的條件下給國家做一些財政方面的貢獻；四是優(yōu)化落實已經(jīng)出臺的減稅降費政策，其重點在制造業(yè)和科技企業(yè)。郭雪劍（浙江省委辦公廳副處長）的觀點與之不謀而合，即通過征收直接稅實現(xiàn)財政增收，進而通過財政再分配縮小貧富差距，促進社會公平。

實現(xiàn)財政支出提質(zhì)增效。賈康認為，財政是一個綜合部門，財政職能從“托底”即政府運轉(zhuǎn)、基本公共服務(wù)、弱勢群體扶助等開始，要做好特定的政策傾斜，要有對增長點、重點建設(shè)項目的合理支持，要貫徹黨中央的系統(tǒng)論思維來統(tǒng)籌兼顧。馮俏彬也表示，一方面，財政支出需優(yōu)化結(jié)構(gòu)，概括為壓、保、促：“壓”是壓一般政府性支出；“?！笔且载斦边_資金加強對欠發(fā)達地區(qū)、困難地區(qū)和基層的保障；“促”是培育新的經(jīng)濟增長點，圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局加大對重點領(lǐng)域和重點行業(yè)的支持力度。另一方面，財政支出還需加強管理，推進財政資金直達機制落地見效，全面實施績效預(yù)算，并妥善利用中期預(yù)算框架實現(xiàn)財政節(jié)流。具體而言，胡順平結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，建議要提高涉農(nóng)資金使用績效、建立預(yù)算口徑約束機制、完善財政資金投入機制；安明友主張實行省級以下財政部門進行垂直管理，賦予市縣級財政部門更大的獨立性，同時推動省級以下地方政府支出事項實行全面的項目庫管理；楊成章也補充，財政硬約束下，縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展還需在謀劃項目、抓好產(chǎn)業(yè)上持續(xù)發(fā)力。

實現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險可控。馮俏彬預(yù)測，政府債務(wù)總量未來還會繼續(xù)增加，因此需對政府債務(wù)加強管理，控“新”化“舊”，即控制新增加的債務(wù)總量，開好前門、嚴堵后門，對債務(wù)進行法定化管理的同時加快抑制隱形債務(wù)風(fēng)險點。安明友主張，應(yīng)從弱化地方政府的經(jīng)濟建設(shè)職能入手，因為民營經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，無需地方政府過多干預(yù)，反而增加地方負債。丁亮認為，債務(wù)風(fēng)險可能誘發(fā)于債務(wù)實踐中的各個環(huán)節(jié)，在債務(wù)使用中，縣級政府的財力分配直接關(guān)系民生價值的實現(xiàn)?；谌珖闃涌h域樣本分析得出，全國縣級政府在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域投入財力逐漸增強，民生和公共服務(wù)則相對減少。

實現(xiàn)社保收支困局紓解。財政可持續(xù)發(fā)展既要關(guān)注現(xiàn)階段政府債務(wù)的“近憂”，更要高度重視未來社會保障體系的資金缺口的“遠慮”。為此，李春根在會上提出四點建議：第一，要適時推進社會保險費征收體制改革的全面到位，把降低費率、做實費基和社會保險費的征收體制改革三位一體統(tǒng)籌來考慮、同步地實施。第二，要完善多層次的社會保險體系，在第一支柱加快實現(xiàn)成熟、定型的基礎(chǔ)上，大力支持各類補充性保險的發(fā)展。第三，要推進社會保險法治化，實踐中法律制度疏漏、不能完全適應(yīng)時代要求的難題有望在“十四五”時期逐步破解。第四，要加強社會保險的基本公共服務(wù)的建設(shè)，完善國家社會保險公共服務(wù)平臺，既提升參保單位和人員的獲得感與安全感，又有利于促進社會保險擴面。

（二）金融深化，服務(wù)市場

縣域金融作為縣域經(jīng)濟的血脈，其質(zhì)效直接關(guān)系到縣域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力，是縣域治理的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源。與會專家達成共識，需守“金融深化”之正，滿足城鄉(xiāng)融合多樣化、多層次的金融需求，以形成縣域經(jīng)濟增長和縣域金融發(fā)展的良性循環(huán)。

實現(xiàn)縣域金融供給精準(zhǔn)對接和需求有效識別。一方面，胡順平首先肯定了“十三五”期間農(nóng)村金融業(yè)務(wù)規(guī)模發(fā)展壯大，造血輸血功能明顯增強的可喜成果。但是，農(nóng)村金融在農(nóng)村改革中尚未破題，突出表現(xiàn)在貸款難、貸款貴；他強調(diào)，在內(nèi)外部形勢不確定性之下，農(nóng)村的金融發(fā)展更需要“守正”，逐步提升縣域金融的供給質(zhì)量。另一方面，王鸞鳳（湖北大學(xué)商學(xué)院副院長，教授）主張通過加大對金融教育的投入力度、對不同需求層次的居民進行金融教育培訓(xùn)，以及加強金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來提升縣域居民金融素養(yǎng)，帶動創(chuàng)業(yè)熱情，反哺金融市場，為縣域金融需求的有效識別奠定前提。

推動縣域金融產(chǎn)品、金融服務(wù)、金融機構(gòu)逐漸優(yōu)化。秦衛(wèi)波（《東北師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》常務(wù)主編）發(fā)現(xiàn)，從現(xiàn)有金融機構(gòu)空間格局來看，現(xiàn)代金融的基層機構(gòu)一般設(shè)定在縣域，例如商業(yè)銀行大多是把支行設(shè)在縣一級。王鸞鳳也提到，農(nóng)村金融水平雖在網(wǎng)點設(shè)置上有提升，但在數(shù)字化服務(wù)上水平較低。現(xiàn)階段在大中城市向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，而在農(nóng)村推進網(wǎng)點設(shè)置，實際上農(nóng)村更應(yīng)該需要數(shù)字化服務(wù)。胡順平對此作了全面分析，指出要陸續(xù)推出金融產(chǎn)品并不斷擴大覆蓋范圍，要構(gòu)建既適應(yīng)金融市場規(guī)律、又符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要的服務(wù)體系，還要找準(zhǔn)市場有效之手和政府有為之手的結(jié)合點，讓金融機構(gòu)風(fēng)險可控、有錢可掙。

完善縣域金融市場機制。明晰政府發(fā)揮作用的邊界，使政府有所為、有所不為，才能使市場在資源配置中起決定性作用。賈康闡明，“守正創(chuàng)新”即是守市場經(jīng)濟里面的“市場決定論”之正，在縣域平臺即體現(xiàn)為地方政府不能對貨幣政策施加絕對的能動性作用，只能順應(yīng)總量調(diào)控里面的擴張、或者收縮、或者中性，來考慮自己戰(zhàn)略執(zhí)行中的配套條件。縣域金融深化的關(guān)鍵在于構(gòu)建現(xiàn)代金融市場體系，持續(xù)增強金融市場體系配置資源和服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。廖宏斌反思了現(xiàn)階段金融發(fā)展尚存的短板，要求建設(shè)強大的、高能的金融市場，重視完善對產(chǎn)權(quán)的長期保護機制和對風(fēng)險化解的吸納機制。

（三）財金合力，相輔相成

黨的十九屆五中全會提出要建立現(xiàn)代財稅金融體制，為縣級政府把握“十四五”期間財政金融的發(fā)展方向提供了目標(biāo)指引。推進縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尚需在財政金融領(lǐng)域理順二者關(guān)系，使之相互搭配、高效協(xié)同，形成合力服務(wù)于國家戰(zhàn)略。

優(yōu)化財政金融治理框架。賈康在主題報告中對其進行了詳盡闡述：作為一級完備的政府主體，縣級政府掌握著本級財政政策一定的可塑性、能動性和特殊的重要性。遵循創(chuàng)新、守正出奇的邏輯前提，縣級政府在分級財政框架之下應(yīng)形成盡可能高水平的“定制化解決方案”。具體到縣域治理中，在兩大部門、兩大政策配合方面，可構(gòu)建的適宜框架為：順應(yīng)貨幣政策總量調(diào)控為主形成的流動性環(huán)境，而在分級財政體制之下以財政金融優(yōu)化配合來支持超常規(guī)發(fā)展，爭取將能動的守正創(chuàng)新做到極致。

開拓政策性金融機制。賈康認為，在縣級和地方財政政策有可塑性的前提之下，一個重要機制即是把財政調(diào)動公共資源的“政策性資金”，對接“市場化運作、專業(yè)化管理、杠桿式放大”。財政的職能，一定要擴展到政策金融，對接消費信貸、普惠金融、小微金融、綠色金融等，在縣域形成有機的系統(tǒng)工程。以大疫之年財政貼息手段大規(guī)模運用為例，其基本經(jīng)驗為：以貼息等方式產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，調(diào)動商業(yè)性銀行、金融機構(gòu)的商業(yè)性信貸資金，使資金流向不能被金融陽光普照的小微企業(yè)。秦衛(wèi)波建議，未來資源盤活的可行方案是通過相關(guān)改革實現(xiàn)證券化后，對接現(xiàn)代化的縣級部門，再以財政承擔(dān)保險費用，對金融公司的平臺運營機制做風(fēng)險測評，以吸引社會資本流入農(nóng)村。

三、創(chuàng)新：縣域發(fā)展的路徑探索

習(xí)近平曾指出:“要堅持用全面、辯證、長遠的眼光分析當(dāng)前經(jīng)濟形勢，努力在危機中育新機、于變局中開新局”。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，基礎(chǔ)在縣域，活力在縣域，難點也在縣域?！笆奈濉遍_局起步，如何在重要戰(zhàn)略機遇期以財政金融守正出奇的創(chuàng)新，破解縣域發(fā)展難題？與會專家準(zhǔn)確識變，將完善頂層設(shè)計、激發(fā)制度活力、強化科技引領(lǐng)、加快綠色賦能作為題中之義，為縣域發(fā)展敢于突破、主動作為提供了可行思路。

（一）完善頂層設(shè)計，強化區(qū)域協(xié)同

觀大勢、謀全局，面對我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展階段的轉(zhuǎn)向，如何著眼于國家發(fā)展、區(qū)域發(fā)展全局，同時又立足實際、因地制宜推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和增長動力轉(zhuǎn)換，是各地共同面臨的重大課題。與會專家將完善縣域頂層設(shè)計作為創(chuàng)新圖變的首要切入點，指明縣域應(yīng)準(zhǔn)確把握自身在全國發(fā)展大局中的定位，深入研究比較優(yōu)勢，精準(zhǔn)服務(wù)、高效融入新發(fā)展格局。賈康表示，縣域支持超常規(guī)戰(zhàn)略實施的思路和要領(lǐng)在于“定制化的解決方案”，要求政府首先要考慮在轄區(qū)形成合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，做好體現(xiàn)整個國土開發(fā)和建設(shè)發(fā)展的“頂層規(guī)劃”，做到規(guī)劃先行，多規(guī)合一。國土開發(fā)是“一盤棋”，棋盤上面布置不動產(chǎn)和其他生產(chǎn)要素是擺棋子，本區(qū)域的這盤棋要與全省、全國的“一盤棋”協(xié)調(diào)對接，這相應(yīng)要求“政府更好發(fā)揮作用”的責(zé)任履行。

馮俏彬以浙江省嘉善縣跨域發(fā)展和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈為例印證了這一觀點，他建議謀劃縣域發(fā)展需打開視野，做到“突破縣域、突破區(qū)域”，借助于優(yōu)勢互補的合力來助力縣域發(fā)展進一步提檔提速?？h域的地理界限與行政權(quán)力界限緊密重合，如果僅在一個縣的范圍內(nèi)考慮經(jīng)濟發(fā)展和財政治理，往往空間非常小。一方面，縣必須要主動地融入到更大范圍的經(jīng)濟圈，主動推動本地要素加快市場化進程，破除縣域經(jīng)濟的藩籬，實現(xiàn)內(nèi)外部要素雙向自由流動；另一方面，還要推動基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的區(qū)域協(xié)同，超越以某一個地方政府為應(yīng)對主體的傳統(tǒng)思維與體制，努力構(gòu)建以推進區(qū)域協(xié)作為目標(biāo)，多層級、多主體共同參與的跨區(qū)域行政體制。胡順平主張縣域治理需找準(zhǔn)前后方位，主動融入城市經(jīng)濟圈，緊密對接鄉(xiāng)村振興、共同富裕、新型城鎮(zhèn)化等國家戰(zhàn)略需求。

（二）錨定重要領(lǐng)域，優(yōu)化制度供給

制度事關(guān)根本、關(guān)乎長遠，從深層次看，縣域發(fā)展質(zhì)量不高、不平衡不充分乃是一系列制度組合生成的結(jié)果，清除原有體制機制痼疾對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大的理論和現(xiàn)實意義。與會專家以制度創(chuàng)新為縣域超常規(guī)發(fā)展的著力點，主張扎實推進各項改革，突破制度變遷的路徑依賴，使之充分釋放制度活力來盤活資源、提高效能。

賈康對此進行了解讀：領(lǐng)導(dǎo)人把中國現(xiàn)代化的“關(guān)鍵一招”稱之為改革，即制度創(chuàng)新。在學(xué)理上一言以蔽之，改革、制度創(chuàng)新是要解決“有效制度供給”的問題，其內(nèi)在邏輯是以制度創(chuàng)新來充分打開科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的空間——在中國以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，緊緊抓住這個“關(guān)鍵一招”，帶動整個創(chuàng)新過程?？h域需要在改革創(chuàng)新方面有所作為，找到審時度勢而發(fā)力的具體作用點。以浙江省“省直管縣”制度創(chuàng)新為例，縣和市雖行政不同級、但財政同級的體制創(chuàng)新帶來了一系列的正面效應(yīng)，體現(xiàn)了在制度供給方面敢于獨立思考和敢為天下先的精神品質(zhì)。財政金融在縣域?qū)用妫饕秦斦暯羌由稀罢咝浴薄皠?chuàng)新取向”的正確設(shè)計與實施，通過制度創(chuàng)新推進守正出奇的發(fā)展。郭雪劍強調(diào)，深化農(nóng)村土地制度改革，完善社會保障制度以夯實縣域是走向共同富裕的制度基礎(chǔ)。安明友回顧了中國現(xiàn)代化財政體制建設(shè)的改革歷程后表明，正是長期以來的艱難探索、不斷試錯，地方政府作用、國有企業(yè)作用、中央監(jiān)管等問題才得到了新的解釋，只有深入把握改革歷程，才能對當(dāng)前的財政建設(shè)有指導(dǎo)意義。

（三）注入科技動能，深化效益導(dǎo)向

圍繞國家所需、聚焦未來所向，提升科技創(chuàng)新能力是推進縣域高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)要求，也是暢通經(jīng)濟社會內(nèi)外循環(huán)的戰(zhàn)略選擇。與會專家視科技為縣域?qū)嵤﹦?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的有力抓手，注重多渠道支持科技創(chuàng)新、多層次推進成果轉(zhuǎn)化、多方位培育新型產(chǎn)業(yè)。

賈康延續(xù)“定制化解決方案”的思路，認為縣域科技供給也必須定制化，除了高科技的追趕、選擇，還要有適應(yīng)縣域基層場景的科技支撐，因地制宜探索地方差異化的科技創(chuàng)新發(fā)展路徑?！翱萍际堑谝簧a(chǎn)力”發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，必以制度創(chuàng)新打開科技創(chuàng)新空間作為前置條件，因此科技成果要素需結(jié)合制度合理化、制度有效供給要素，以此支持中國的現(xiàn)代化及和平崛起。馮俏彬補充到，科技是未來的關(guān)鍵詞，財政還需加大對科技領(lǐng)域的支持力度。廖宏斌認為，科技創(chuàng)新有其歷史性路徑，縣域土地財政泡沫消退之后，要真正走向科技創(chuàng)新，需要將經(jīng)濟和科技進行高層次、高濃度地結(jié)合，其內(nèi)生性要求在于建立多元化市場機制、社會吸納機制、政治包容機制。陳通（中國科學(xué)院北京仿生技術(shù)研究院常務(wù)副院長）結(jié)合自身長期以來對PPP模式的理論研究和實踐總結(jié)，將科學(xué)成果轉(zhuǎn)化與縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型統(tǒng)合形成“輸血造血的循環(huán)”。為解決以往PPP融資模式中各種私益的糾纏，可嘗試吸納非營利機構(gòu)的參與主體，兼顧政府和企業(yè)需求，搭建縣域經(jīng)濟的PPP融資新模式。楊成章認為，縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要瞄準(zhǔn)前沿技術(shù)，布局重大創(chuàng)新平臺、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺、對外開放平臺和重點創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項目、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化示范項目，加快創(chuàng)新發(fā)展一批新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的重點項目和“專精特新”中小企業(yè)項目。

（四）加快生態(tài)建設(shè)，美化縣域環(huán)境

“綠水青山就是金山銀山”，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路是完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。與會專家把綠色作為縣域高質(zhì)量發(fā)展的底色，要求縣域以良好生態(tài)環(huán)境守護最普惠的民生福祉，厚植綠色發(fā)展新優(yōu)勢，主動在踐行“兩山”理論、對接“雙碳”目標(biāo)中彰顯責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

賈康剖析了“綠水青山”與“金山銀山”在縣域研究中的內(nèi)在聯(lián)系：“兩山”理論指導(dǎo)之下，如何在縣域平臺形成有效的供給和支持——“金山銀山”的致富過程中需要有“綠水青山”，但是“綠水青山”并不直接就是“金山銀山”。從堅持人民美好生活的愿景出發(fā)，“綠水青山”到“金山銀山”的轉(zhuǎn)化和要素協(xié)同機制亟待追蹤研究。操馳（法國巴黎學(xué)院陶瓷藝術(shù)學(xué)院院長）將藝術(shù)作為撬動縣域發(fā)展的支點，提供了“兩山”理論由抽象到具體的轉(zhuǎn)化思路：景色與環(huán)境直接影響居民的快樂和健康。結(jié)合臺灣青蛙小鎮(zhèn)以藝術(shù)推動城鎮(zhèn)更新為例，他認為，縣域轉(zhuǎn)型需立足稟賦優(yōu)勢、深挖本地特色資源，堅持在人與自然、社會和諧統(tǒng)一的根本原則下創(chuàng)造新的動力源，將藝術(shù)貫穿縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的各領(lǐng)域和全過程，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。秦衛(wèi)波也探討了改革與“兩山”理論的互動關(guān)系，強調(diào)需將二者融通，發(fā)展農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟。陳建東（西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授）回應(yīng)“碳達峰、碳中和”重大戰(zhàn)略目標(biāo)所需，針對我國縣域?qū)用娑趸寂欧艛?shù)據(jù)相對較為匱乏的短板，在研究中首次系統(tǒng)測算了我國1997年至2017年縣級二氧化碳排放和陸地植被固碳量的數(shù)據(jù)，彌補了當(dāng)前基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不足，開啟了中國植被固碳研究的新領(lǐng)域，對二氧化碳排放和植被固碳具有重要借鑒意義，為助力“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)提供了學(xué)理性支撐。

全國縣域治理高層論壇匯集智慧、凝聚共識，圍繞“三農(nóng)”問題和基層治理等主題已成功舉辦四屆，分別就“新時期我國農(nóng)村綜合改革”“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與鄉(xiāng)村振興”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理念、規(guī)則與技術(shù)”和“如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”等議題展開了熱烈探討。第五屆全國縣域治理高層論壇在延續(xù)往屆會議傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，將主題聚焦于“縣域財政金融的守正創(chuàng)新”，從不同學(xué)科、不同部門貢獻真知灼見，在思想交鋒之間廓清發(fā)展路徑。經(jīng)過五年的發(fā)展積累，全國縣域治理高層論壇已成為“三農(nóng)”問題和基層治理領(lǐng)域?qū)W術(shù)爭鳴的重要平臺。