醫(yī)療廢物處置管理的法治應(yīng)對

佟 巖

(甘肅政法大學(xué) 環(huán)境法學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

醫(yī)療廢物處置和管理，是公共衛(wèi)生與健康的重要防線，一旦處置管理不當(dāng)，可能給公共衛(wèi)生安全和生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重的威脅和危害。根據(jù)目前我國醫(yī)療廢物管理暴露出的不足與漏洞，結(jié)合本次疫情防控經(jīng)驗與措施，為了應(yīng)對未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件，必須加快醫(yī)療廢物處置管理立法，將其納入公共衛(wèi)生法制體系，構(gòu)建完善法律制度，形成權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的醫(yī)療廢物處置管理機(jī)制，能夠保護(hù)公共衛(wèi)生安全和生態(tài)環(huán)境。

一、完善醫(yī)療廢物管理立法體系

首先，盡快修改《醫(yī)療廢物管理條例》?！夺t(yī)療廢物管理條例》是醫(yī)療廢物處置管理所依據(jù)的唯一一部行政法規(guī)，隨著兩部上位法——《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《傳染病防治法》的修訂，該法也應(yīng)盡快修訂實施，使其成為貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)，健全最嚴(yán)格最嚴(yán)密生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度和強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障的重要立法體系內(nèi)容。

其次，梳理上位法和下位法之間的沖突，填補專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的法律空白，重新界定醫(yī)療廢物分類及處置程序，進(jìn)一步制定操作性強(qiáng)的醫(yī)療廢物處置管理實施細(xì)則。應(yīng)當(dāng)重新修訂《醫(yī)療廢物分類目錄》，細(xì)化醫(yī)療廢物分類，提升其科學(xué)性、操作性和精準(zhǔn)性，重新梳理處置程序，將醫(yī)療機(jī)構(gòu)對醫(yī)療廢物的分類方法與集中處置、單位處置醫(yī)療廢物按照工藝技術(shù)的分類方法相統(tǒng)一，解決目前醫(yī)療廢物分類與處置脫節(jié)問題。

最后，地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)狀況和處置技術(shù)發(fā)展水平等，積極制定醫(yī)療廢物處置管理的地方性法律法規(guī)，借鑒《山東省醫(yī)療廢物管理辦法》——全國第一部新冠肺炎疫情發(fā)生后的省級層面關(guān)于醫(yī)療廢物管理的專門地方性法規(guī)的立法經(jīng)驗，重視地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)廢棄物的規(guī)范管理，以立法的形式從嚴(yán)管控醫(yī)療廢物處置，防范可能由醫(yī)療廢物產(chǎn)生的次生災(zāi)害。

二、牢固樹立公共衛(wèi)生安全意識、法治意識和健康意識

從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度而言，我國公共衛(wèi)生法治化建設(shè)不僅要吸取疫情發(fā)生的經(jīng)驗和教訓(xùn)，更要牢固樹立公共衛(wèi)生安全意識和法治意識。立法部門應(yīng)梳理公共衛(wèi)生立法中的矛盾與沖突，加快公共衛(wèi)生法制體系建設(shè)；行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法履職履責(zé)，維護(hù)疫情防控社會秩序；監(jiān)察部門應(yīng)監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)力，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪；司法部門應(yīng)公正司法，提升司法效率；全體公民應(yīng)自覺守法，服從管理，認(rèn)真主動配合疫情防控措施和要求。

2019年12月公布的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》明確規(guī)定了“國家保障公民的健康權(quán)”，以法律形式規(guī)定“應(yīng)當(dāng)把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，將健康理念融入各項政策”?？梢?，醫(yī)療廢物處置管理應(yīng)當(dāng)重點突出公共健康理念，加強(qiáng)風(fēng)險控制和健康評估，積極推進(jìn)健康社會建設(shè)，構(gòu)建“以全民健康為中心”的衛(wèi)生與健康法律體系和法治狀態(tài)。

三、明確醫(yī)療廢物處置的行政法律關(guān)系主體

(一)明確醫(yī)療廢物處置的行政管理主體

明確衛(wèi)生行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門分別按照醫(yī)療廢物處置全過程階段和監(jiān)管對象劃分職權(quán)范圍，前者應(yīng)當(dāng)對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療廢物分類、收集、貯存活動實施日常監(jiān)管，后者應(yīng)當(dāng)對醫(yī)療廢物集中處置單位收集、運送、貯存、處置、回收利用活動實施日常監(jiān)管。明確省級衛(wèi)生行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門側(cè)重加強(qiáng)協(xié)調(diào)組織職能，監(jiān)督各市、縣的工作，市、縣級的衛(wèi)生行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本地域內(nèi)醫(yī)療廢物的處置管理工作。

(二)明確醫(yī)療廢物處置的行政處罰主體

取消《醫(yī)療廢物管理條例》四十八條賦予建設(shè)部門的處罰權(quán)，根據(jù)行政管理權(quán)責(zé)一致原則,明確醫(yī)療廢物處置管理的行政執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門，各部門在各自職權(quán)范圍依法開展行政執(zhí)法活動。

(三)明確醫(yī)療廢物處置的行政相對人

廢除《醫(yī)療廢物管理條例》第二十一條“不具備集中處置醫(yī)療廢物條件的農(nóng)村，自行就地處置其產(chǎn)生的醫(yī)療廢物”的規(guī)定。明確農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)，社區(qū)、個體醫(yī)療服務(wù)中心，寵物醫(yī)院，集中隔離點等醫(yī)療廢物處置主體不能成為醫(yī)療廢物集中處置的例外。行政主管部門適當(dāng)政策傾斜，授權(quán)有資質(zhì)的處置單位擴(kuò)大醫(yī)療廢物收集范圍,嚴(yán)格執(zhí)行醫(yī)療廢物全過程監(jiān)管，落實醫(yī)療廢物處置各項制度措施，加大督查力度，注重對相關(guān)人員、特別是環(huán)衛(wèi)人員的教育和培訓(xùn)，消除污染隱患，保障公共衛(wèi)生健康安全。

四、建立和完善醫(yī)療廢物處置管理的法律機(jī)制

(一)建立跨區(qū)域協(xié)同處置醫(yī)療廢物機(jī)制

加強(qiáng)對醫(yī)療廢物全程化監(jiān)管，根據(jù)《醫(yī)療廢物分類目錄》分類收集醫(yī)療廢物，實現(xiàn)全收集、全處理的集中處置。面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療廢物處置現(xiàn)狀，可以靈活采取就近原則、去行政區(qū)域劃分的協(xié)同援助管理模式，建立跨區(qū)域協(xié)同處置醫(yī)療廢物機(jī)制，降低醫(yī)療廢物長途運輸泄漏風(fēng)險，解決集中處置高成本運作以及醫(yī)療廢物因疫情短時間井噴而超負(fù)荷處置等問題。

(二)實行信息公開和公眾參與機(jī)制

1.政府作為環(huán)境公益和公共衛(wèi)生的代表,即醫(yī)療廢物處置管理的國家行政主管部門，對醫(yī)療廢物信息具有公開的義務(wù)和職責(zé)，并且還要對生產(chǎn)者、產(chǎn)廢者、處置者公開信息的真實性、及時性、準(zhǔn)確性等負(fù)有監(jiān)督管理的義務(wù)?？梢酝ㄟ^政府公報、網(wǎng)站，新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等發(fā)部信息，以便于公眾知曉。

2.落實公眾參與原則要提高公眾環(huán)境保護(hù)意識和醫(yī)療廢物處置管理參與程度，加強(qiáng)醫(yī)療廢物和衛(wèi)生常識的科普宣傳教育，提高全民防控意識和公民垃圾分類的環(huán)保素質(zhì)。具體包括編制醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施、場所的建設(shè)規(guī)劃，收取醫(yī)療廢物處置費用應(yīng)當(dāng)征求公眾意見；建設(shè)醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施、場所應(yīng)當(dāng)采取聽證制度；醫(yī)療廢物污染環(huán)境防治舉報方式應(yīng)向社會公布，方便公眾舉報監(jiān)督；利用、處置醫(yī)療廢物的單位，應(yīng)當(dāng)依法向公眾開放設(shè)施、場所，便于公眾參觀訪問；加強(qiáng)醫(yī)療廢物污染環(huán)境和疫情二次傳染防治的宣傳教育和科學(xué)普及；發(fā)揮環(huán)境保護(hù)公益組織的公益訴訟作用等。

(三)完善醫(yī)療廢物回收利用制度

在醫(yī)療廢物管理法律法規(guī)中未專章規(guī)定回收利用制度。因此，首先應(yīng)當(dāng)立法設(shè)立專章，肯定醫(yī)療廢物回收利用制度的法律地位，完善醫(yī)療廢物回收利用機(jī)制，細(xì)化醫(yī)療廢物處置管理所有參與主體回收利用的職責(zé)范圍和法律責(zé)任，杜絕非法買賣醫(yī)療廢物。其次，在垃圾分類立法中，要特別強(qiáng)調(diào)醫(yī)療廢物與生活垃圾分離。作為危險有毒有害廢物單獨、嚴(yán)格處置，特別是突發(fā)公共衛(wèi)生事件時社區(qū)封閉管理，嚴(yán)禁醫(yī)療廢物與生活垃圾混同，非法回收利用。最后，要以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展為目標(biāo)，政府引導(dǎo)、鼓勵、支持、促進(jìn)醫(yī)療廢物回收利用的產(chǎn)業(yè)規(guī)?；纬扇鐣e極投入并監(jiān)督醫(yī)療廢物可持續(xù)發(fā)展的處置和管理模式。

(四)建立醫(yī)療廢物處置管理應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

修訂《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，建立和完善“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系”和“環(huán)境健康風(fēng)險防控與應(yīng)急機(jī)制”。劃分突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級，優(yōu)化應(yīng)急方案和響應(yīng)管理體制，提升應(yīng)急信息化能力建設(shè)，注重應(yīng)急演練和人員培訓(xùn)，提升社會整體應(yīng)急處置能力。建立并運行環(huán)境保護(hù)預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制，第一時間識別環(huán)境風(fēng)險等級，及時公開環(huán)境健康風(fēng)險信息，充分儲備應(yīng)急裝備與設(shè)施，提升環(huán)境應(yīng)急隊伍能力水平，總結(jié)應(yīng)用《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法(試行)》實施經(jīng)驗，完善未來《環(huán)境與健康促進(jìn)條例》。具體包括三點：一要建立敏捷的預(yù)警機(jī)制，對重大疫情的突發(fā)性、擴(kuò)散性和嚴(yán)重性進(jìn)行預(yù)判，準(zhǔn)確掌握疫情可能對生態(tài)環(huán)境影響的渠道、損害程度及發(fā)展擴(kuò)大變化趨勢。二要建立及時的報告、通報和公布制度：縱向是地方到中央層層依法報告，橫向跨區(qū)域、跨部門、跨機(jī)構(gòu)迅速通報；全面、真實、及時、多媒介地向社會通報，及時疏解輿情；環(huán)境行政主管部門按期公布重點疫情發(fā)生區(qū)域的醫(yī)療廢物、廢水處置總量、頻次、地點、具體措施以及應(yīng)急處置能力等情況。三要構(gòu)建完善的快速反應(yīng)機(jī)制，迅速調(diào)控區(qū)域內(nèi)及鄰近地區(qū)醫(yī)療廢物處置設(shè)施、人員、物資等，滿足短時間內(nèi)激增的醫(yī)療廢物安全收集、暫存、運輸、處置的管理要求。

(五)完善有效的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制

建立多元化投資建設(shè)制度，引導(dǎo)全社會投資醫(yī)療廢物處置產(chǎn)業(yè)，形成政府、企業(yè)、社會相結(jié)合的多元化投資建設(shè)格局。創(chuàng)設(shè)醫(yī)療廢物回收押金制度，有利于減少醫(yī)療廢物的產(chǎn)生，合理分類回收醫(yī)療廢物，杜絕醫(yī)療廢物的非法流失。建立醫(yī)療廢物風(fēng)險基金制度，保障受害主體得到賠償，生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)；建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度，可分散排污企業(yè)環(huán)境風(fēng)險、保護(hù)第三人環(huán)境利益并減少政府的環(huán)境壓力。建立醫(yī)療廢物處置管理獎勵機(jī)制，對醫(yī)療廢物處置管理做出杰出貢獻(xiàn)或為醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)做出利益犧牲的單位或個人，應(yīng)當(dāng)給予一定的物質(zhì)獎勵和精神嘉獎。

五、完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制和法律責(zé)任

(一)完善監(jiān)督機(jī)制

一是對具有醫(yī)療廢物處置管理職責(zé)的國家有關(guān)機(jī)關(guān)及工作人員依法進(jìn)行公權(quán)力監(jiān)督，二是依法對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及醫(yī)療廢物集中處置單位的處置作業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，三是對單位或個人非法利用醫(yī)療廢物行為進(jìn)行監(jiān)督。推進(jìn)醫(yī)療廢物處置管理,必須建立嚴(yán)密的管理監(jiān)督體系,在明確權(quán)、責(zé)、利的基礎(chǔ)上，形成監(jiān)察部門、司法部門、市場和社會的多元主體共同參與、通力合作、聯(lián)合互動的監(jiān)督管理新局面。

(二)完善問責(zé)機(jī)制

面對醫(yī)療廢物處置管理失職所造成的二次污染或傳染擴(kuò)大，必須真正落實對行政主管部門負(fù)責(zé)人、醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、醫(yī)療廢物集中處置單位負(fù)責(zé)人的問責(zé)機(jī)制，納入考核評價體系，追究當(dāng)事人行政責(zé)任和法律責(zé)任?！耙杂行栘?zé)強(qiáng)化制度執(zhí)行，既追究亂用濫用權(quán)力的瀆職行為也追究不用棄用權(quán)力的失職行為，既追究直接責(zé)任也追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。(1)2020年1月13日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上的講話。

(三)完善法律責(zé)任

一是加重對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療廢物集中處置單位的經(jīng)濟(jì)罰款，不僅使其與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)收入水平相符，還應(yīng)與可能造成的經(jīng)濟(jì)社會損失和修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害所需相符。二是根據(jù)《民法典》的規(guī)定，對因醫(yī)療廢物處置不當(dāng)或管理不善造成的民事?lián)p害、生態(tài)損害，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任。三是采取多種行政責(zé)任處罰形式，如責(zé)令停業(yè)，關(guān)閉整改或“一票否決”等處罰形式。“一票否決”是對于違反醫(yī)療廢物處置管理規(guī)定的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，可以一票否決，不批準(zhǔn)升級升檔，同樣，屢教不改的，降級降檔，取消榮譽稱號，限制經(jīng)營范圍。四是將個人也列入承擔(dān)法律責(zé)任的主體，對違反法律規(guī)定，隨意故意處置個人具有傳染性醫(yī)療廢物，造成損害的，依法承擔(dān)法律責(zé)任。