新時代中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的五位聯(lián)動利益補償模式探索

梁雙陸

黨的十九大報告指出，要“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”，“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”。區(qū)域發(fā)展不平衡是新時代中國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分這一主要矛盾表現(xiàn)最突出的方面，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟增長質(zhì)量、制約國民經(jīng)濟發(fā)展全局的關(guān)鍵問題。中國的區(qū)域發(fā)展是按照鄧小平“兩個大局”戰(zhàn)略設(shè)計推進的，1988 年，鄧小平提出了“兩個大局”的設(shè)想：“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個事關(guān)大局的問題。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局?！雹佟多囆∑轿倪x》（第3 卷），北京：人民出版社，第277—278 頁。兩個大局的戰(zhàn)略設(shè)計體現(xiàn)了先實現(xiàn)區(qū)域效率、后實現(xiàn)區(qū)域公平的思想，這個思想被廣泛實踐到各類區(qū)域發(fā)展中。改革開放四十余年來，在區(qū)域效率得到切實提高的同時，區(qū)域差異卻持續(xù)擴大，東部、中部、西部、東北部四大板塊之間，城市與農(nóng)村之間，大、中、小城市之間，優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)四個主體功能區(qū)之間，沿海與沿邊地區(qū)間等各類區(qū)域關(guān)系中的失衡接近或到達社會容忍底線，區(qū)域利益失衡已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸，到了必須解決“另一個大局”的關(guān)鍵時候。黨的十八屆五中全會確立的協(xié)調(diào)發(fā)展理念和十九大確立的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，為中國既保持區(qū)域效率又實現(xiàn)區(qū)域公平指明了道路。在區(qū)域關(guān)系上，中國從追求區(qū)域效率時代進入到追求基于區(qū)域效率的區(qū)域公平新時代。

中國的區(qū)域失衡問題已經(jīng)在區(qū)域經(jīng)濟利益失衡的作用下演變到政治、文化、社會、生態(tài)領(lǐng)域的失衡，針對政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)利益失衡進行利益補償越來越緊迫。因地區(qū)資源稟賦、發(fā)展階段及利益評價標(biāo)準(zhǔn)的不同，區(qū)域利益主體廣泛且相互影響，利益失衡領(lǐng)域相互交織，錯綜復(fù)雜，僅靠中央政府的縱向財政轉(zhuǎn)移支付一種利益補償方式已不能緩解，任何單項的區(qū)域利益補償都無法實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。通過利益補償在再分配中調(diào)節(jié)區(qū)域關(guān)系以抑制利益失衡，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟利益、政治利益、文化利益、社會利益、生態(tài)利益五位聯(lián)動的區(qū)域利益補償模式，多主體聯(lián)動，多領(lǐng)域協(xié)同，政府與市場的多方案組合，多政策工具配套實施。

一、研究綜述

學(xué)界對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域利益補償?shù)难芯恐饕w現(xiàn)在以下三條路徑：

(一）“效率”與“公平”抉擇下的區(qū)域關(guān)系和區(qū)域發(fā)展

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國民經(jīng)濟平穩(wěn)、健康、高效運行的前提。①陳棟生：《論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《北京社會科學(xué)》2005 年第2 期?；凇肮健迸c“效率”的重大抉擇②“公平”與“效率”之間的抉擇被認(rèn)為是最大的社會經(jīng)濟抉擇，參見阿瑟·奧肯：《平等與效率—重大的抉擇》，北京：華夏出版社，1999 年。，從中華人民共和國成立初期至今，區(qū)域關(guān)系與區(qū)域發(fā)展的研究大致經(jīng)歷了四個階段。

第一階段：20 世紀(jì)50—70 年代，區(qū)域平衡發(fā)展論占主導(dǎo)地位，強調(diào)縮小地區(qū)差別，主張國家投資布局應(yīng)以落后地區(qū)為重點，在資源分配上主張地區(qū)平均主義。平衡沿海與內(nèi)地的工業(yè)布局，集中力量建設(shè)內(nèi)地，建立獨立的地區(qū)工業(yè)體系和經(jīng)濟體系。③李文：《對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的有益探索》，《中國社會科學(xué)》1997 年第2 期。、④權(quán)衡：《中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略理論研究述評》，《中國社會科學(xué)》1997 年第6 期。

第二階段：改革開放初期，非均衡發(fā)展論⑤參見魏后凱：《區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新格局》，昆明：云南人民出版社，1995 年。占主導(dǎo)地位，以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為原則，強調(diào)東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，再以東部地區(qū)的發(fā)展帶動中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。雖然取得了舉世矚目的發(fā)展成就，但地區(qū)發(fā)展差距逐步擴大。⑥范恒山：《我國促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論與實踐》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011 年第6 期。

第三階段：針對地區(qū)差距，中國從“九五”至“十一五”期間經(jīng)歷了從控制區(qū)域發(fā)展差距到以科學(xué)發(fā)展觀促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的演變歷程，同樣在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則下，提出了西部大開發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地、促進中部崛起、東部地區(qū)率先發(fā)展為主要內(nèi)容的“傾斜”性區(qū)域發(fā)展政策。⑦張可云：《區(qū)域規(guī)劃——引領(lǐng)中國區(qū)域格局優(yōu)化與區(qū)域管理規(guī)范化》，《金融博覽》2010 年第1 期。然而，由于發(fā)展速率的差異，區(qū)域差距不但沒有縮小，反而持續(xù)擴大。

第四階段：黨的十八大以來，在以“注重經(jīng)濟效率的同時更加注重經(jīng)濟發(fā)展的公平”原則下，中國開始實施區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展戰(zhàn)略，更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。⑧安虎森：《新時代以人民為中心的區(qū)域平衡發(fā)展研究》，《南京社會科學(xué)》2018 年第3 期。十九大報告提出建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，著力解決好發(fā)展不平衡不充分的問題。學(xué)者們開始研究新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論與實踐問題。習(xí)近平總書記關(guān)于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)論述的支點是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這既是過去政策的延續(xù)，更是從公平的角度，是從廣大農(nóng)民、廣大貧困地區(qū)的角度出發(fā)的新發(fā)展觀。⑨魏后凱：《習(xí)近平區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想支點與特征》，《人民論壇》2014 年第5 期。老少邊窮地區(qū)、四大板塊、城市群與城市體系、京津冀與雄安新區(qū)、長江經(jīng)濟帶、資源型地區(qū)、邊疆地區(qū)以及海洋地區(qū)都在新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中有所涉及。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略（即西部開發(fā)、東北振興、中部崛起與東部率先）與主體功能區(qū)制度，是新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。⑩張可云：《新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容與機制》，《中國國情國力》2018 年第5 期。

(二）利益協(xié)調(diào)、利益補償與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

針對區(qū)域利益失衡問題，已有研究分別從政府與市場、利益補償?shù)冉嵌忍接懘龠M區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制構(gòu)建。利益協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心，而區(qū)域利益補償是區(qū)域利益協(xié)調(diào)的重要手段。僅靠市場機制實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)是非常緩慢的，只有建立完善的利益補償機制，協(xié)調(diào)好各方的利益訴求，才能實現(xiàn)區(qū)域間持久、長效的合作。①郭志儀、鄭周勝：《地方政府、利益補償與區(qū)域經(jīng)濟整合》，《經(jīng)濟問題》2010 年第8 期。從區(qū)域利益補償機制、利益相關(guān)者的信息溝通與協(xié)商機制、激勵和約束機制、合作機制、合理的績效評估和政績考核機制等方面構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機制。②安樹偉、吉新峰、王思薇：《主體功能區(qū)建設(shè)中區(qū)域利益的協(xié)調(diào)機制與實現(xiàn)途徑研究》，《甘肅社會科學(xué)》2010 年第2 期。利益表達、利益協(xié)調(diào)和利益補償?shù)闹贫劝才攀菍崿F(xiàn)區(qū)域間合作利益平衡的重要途徑③莊士成：《長三角區(qū)域合作中的利益格局失衡與利益平衡機制研究》，《當(dāng)代財經(jīng)》2010 年第9 期。。區(qū)域經(jīng)濟合作利益補償?shù)娜狈υ斐蓞^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極為不平衡，影響區(qū)域資源的優(yōu)化配置和利用，以致區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)得不到完全發(fā)揮；區(qū)域利益補償還應(yīng)包括農(nóng)產(chǎn)品利益補償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和轉(zhuǎn)移擴散利益補償和制度性利益補償④李楨、劉名遠：《區(qū)域經(jīng)濟合作利益補償機制及其制度體系的構(gòu)建》，《南京社會科學(xué)》2012 年第8 期。。利益分享與補償作為不同地方政府在區(qū)域經(jīng)濟合作過程中平衡、協(xié)調(diào)各方利益的制度安排，是突破現(xiàn)有制度瓶頸、促進區(qū)域經(jīng)濟合作的有效途徑。⑤林民書、劉名遠：《區(qū)域經(jīng)濟合作中的利益分享與補償機制》，《財經(jīng)科學(xué)》2012 年第5 期。

財政補償具有重要作用，但僅靠單一型的財政補償方式，仍難以有效解決日趨嚴(yán)重的各類利益失衡。張宴、龔六堂、范子英、張軍、賈康等學(xué)者的研究也證明了這一點。中國的轉(zhuǎn)移支付并沒有縮小地區(qū)間的收入差距，由于分工、激勵結(jié)構(gòu)和擠出作用等原因，轉(zhuǎn)移支付降低了地區(qū)經(jīng)濟增長的速度，且對西部地區(qū)尤為明顯。⑥張晏、龔六堂：《分稅制改革、財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長》，《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》2005 年第4 期。1999 年以來傾斜性的轉(zhuǎn)移支付政策惡化了經(jīng)濟增長的效率，轉(zhuǎn)移支付僅僅平衡了地方政府財政能力差異，而沒有達到促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的目的。⑦范子英、張軍：《中國如何在平衡中犧牲了效率：轉(zhuǎn)移支付的視角》，《世界經(jīng)濟》2010 年第11 期。轉(zhuǎn)移支付可以引起產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，但存在著轉(zhuǎn)移支付的最低“門檻值”，而且由于“排序效應(yīng)”的存在，轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致地區(qū)生產(chǎn)效率降低⑧顏銀根：《轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)跨區(qū)轉(zhuǎn)移與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《財經(jīng)研究》2014 年第9 期。，不能有效縮小區(qū)域之間的生產(chǎn)效率差距，不能有效地促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在操作層面上，必須形成縱向和橫向補償并重，財政政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等相互配套，體制改革與制度創(chuàng)新并舉，經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)利益補償聯(lián)動，法律法規(guī)和環(huán)境塑造同步推進，才能有效抑制區(qū)域利益失衡勢頭，逐步形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機制。

(三）區(qū)域間政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)利益補償

現(xiàn)有研究集中在經(jīng)濟利益補償和生態(tài)利益補償，針對政治利益補償、文化利益補償和社會利益補償?shù)难芯肯鄬^少。

1.區(qū)域經(jīng)濟利益補償?shù)难芯枯^為充分

主要學(xué)術(shù)觀點有：要協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)區(qū)域公平就應(yīng)當(dāng)基于區(qū)域經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)進行福利補償。⑨吳福象：《科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的區(qū)域公平和福利補償機制研究》，《南京社會科學(xué)》2008 年第9 期。當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)空間布局存在著東部產(chǎn)業(yè)過度集聚、中西部工業(yè)結(jié)構(gòu)趨于瓦解的困境，迫切需要由單一的轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向兼顧產(chǎn)業(yè)平衡的福利補償手段破解困境。需要實現(xiàn)由單一的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付戰(zhàn)略，向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)平衡的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。⑩吳福象、蔡悅：《中國產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的福利經(jīng)濟學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2014 年第2 期。區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的利益分享核心包括利益分成、利益補償和利益幫扶。?韓建雨：《我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的利益分享機制構(gòu)建研究》，《管理現(xiàn)代化》2013 年第1 期。利益分享與補償包含國家宏觀層面的區(qū)域經(jīng)濟利益分享與補償、省級行政區(qū)內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟利益分享與補償、省際區(qū)域經(jīng)濟的利益分享與補償三個層次。?林民書、劉名遠：《我國經(jīng)濟發(fā)展過程中區(qū)域間利益分享與補償問題研究》，《河南社會科學(xué)》2013 年第2 期。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，針對新型利益分享關(guān)系，亟待建立起中央和地方互動、政府和市場互補、多方利益主體互惠的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益分享機制，其中建立區(qū)域間利益損害評估制度，構(gòu)建利益補償機制是具體途徑之一。必須基于企業(yè)、地方政府和中央政府的行為特征和關(guān)系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建包含多元利益表達機制、利益分享機制和利益補償機制的利益協(xié)調(diào)機制體系。①姜文仙：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多元利益主體研究》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》2015 年第1 期。財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標(biāo)，就是要建立起縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付相交叉的十字形轉(zhuǎn)移支付框架，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體、專項轉(zhuǎn)移支付為副主體、均等化轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付為輔助的，結(jié)構(gòu)多樣化、多功能、復(fù)合型的轉(zhuǎn)移支付體系。②參見鐘昌標(biāo)：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中政府與市場的作用研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2016 年。

2.區(qū)域政治利益補償?shù)难芯縿t從理論到實踐都還需要深化

對政治利益補償?shù)难芯肯鄬^少，主要觀點有：中國區(qū)域利益協(xié)調(diào)屬于以政府為主導(dǎo)，市場與社會共同參與的科層制模式，需要在區(qū)域治理方面進行制度創(chuàng)新，利益補償是對地方利益進行再分配，通過規(guī)范的利益轉(zhuǎn)移，如財政補貼、稅收返還等手段來實現(xiàn)地方政府的利益補償。③汪偉全：《區(qū)域一體化、地方利益沖突與利益協(xié)調(diào)》，《當(dāng)代財經(jīng)》2011 年第3 期。構(gòu)建良性的利益整合機制，平衡不同地區(qū)與不同群體之間的政治利益，一方面要創(chuàng)建新型的政治文化彈性機制，另一方面要建立健全政治錄用和政治吸納制度。④楊超：《試論轉(zhuǎn)型期利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與政治穩(wěn)定》，《毛澤東鄧小平理論研究》2004 年第5 期?，F(xiàn)階段政治利益機制的平衡需要借助于國家公共權(quán)力的作用，公共權(quán)力必須同市場機制一起承擔(dān)社會資源配置的效用，所以以公共權(quán)力為核心的政治利益機制必須對市場作用進行有效的規(guī)范、矯正和補位。⑤蔣俊明、魏志祥：《利益關(guān)系協(xié)調(diào)視域下社會主義民主政治建設(shè)研究》，《社會主義研究》2013 年第2 期。用政治補償機制協(xié)調(diào)不同的利益關(guān)系，化解各方面的利益沖突是人類政治文明發(fā)展的基本經(jīng)驗，也是中國社會主義發(fā)展的現(xiàn)實需要。⑥李路路：《和諧社會:利益矛盾與沖突的協(xié)調(diào)》，《探索與爭鳴》2005 年第5 期。

3.區(qū)域文化利益補償開始受到學(xué)界關(guān)注

當(dāng)代中國的公共文化資源配置在各區(qū)域間存在“鴻溝”，部分地區(qū)的公共文化設(shè)施閑置嚴(yán)重，而大部分地區(qū)公眾對文化場館的滿意度和參與度都比較低。中國省級政府公共文化服務(wù)政府供給高效率地區(qū)和低效率地區(qū)差異顯著。⑦申亮、王玉燕：《我國公共文化服務(wù)政府供給效率的測度與檢驗》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2017 年第2 期。針對區(qū)域文化利益失衡，有學(xué)者提出不同發(fā)展階段可以采用不同的補償方式，如起步階段可以政策、機會補償為主，而成長和成熟期則可綜合采用現(xiàn)金、機會、公共事業(yè)投資等多種補償方式。⑧楊軍輝、李同昇、徐冬平：《民族旅游村寨居民文化補償認(rèn)知的空間分異及機理》，《地理科學(xué)進展》2015 年第9 期。當(dāng)目標(biāo)需求大于臨界值時，市場式補償機制會成為公共部門占優(yōu)策略，當(dāng)目標(biāo)需求小于臨界值時，行政式補償機制會成為公共部門占優(yōu)策略。⑨吳正泓、陳通：《公共文化服務(wù)設(shè)施補償機制的演化博弈分析》，《華東經(jīng)濟管理》2016 年第11 期。文物保護的補償機制，要完善文物立法，研究設(shè)立國家文物保護補償基金，拓展政策扶持范圍，以政府購買服務(wù)形式激勵市場主體參與文物保護。⑩李游：《城鎮(zhèn)化背景下國家文物保護的補償機制研究》，《學(xué)習(xí)與實踐》2016 年第8 期。

4.區(qū)域社會利益補償在社會保障、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面需要細化

在社會保障方面，對城鄉(xiāng)二元保障體系制度的糾正，需要正確把握“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的科學(xué)內(nèi)涵并明晰三方籌資機制和突出政府責(zé)任。?黃英君、鄭軍：《我國二元化城鄉(xiāng)社會保障體系反思與重構(gòu)：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角分析》，《保險研究》2010 年第4 期。在醫(yī)療層面，要建立普遍性的醫(yī)療保障制度，政府應(yīng)平等地提供衛(wèi)生資源，制定平等的醫(yī)保政策，在制定醫(yī)療保障政策時，給予低收入農(nóng)村居民特定的經(jīng)濟補償。?馬超、顧海、宋澤：《補償原則下的城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)利用機會不平等》，《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》2017 年第4 期。在教育方面，政策設(shè)計必須從弱勢傾斜調(diào)整到弱勢補償，這是縮小區(qū)域教育資源配置差距，實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的必由之路。?許麗英：《論教育補償機制的構(gòu)建——義務(wù)教育資源均衡配置的實現(xiàn)路徑探討》，《教育發(fā)展研究》2010 年第19 期。根據(jù)補償主體劃分，教育補償常分為體現(xiàn)國家“德”的政府補償和體現(xiàn)民間“善”的民間補償?李炳安：《民間教育補償促進教育公平的機制探究》，《教育研究》2013 年第5 期。。

5.區(qū)域生態(tài)利益補償?shù)难芯恳研纬审w系

現(xiàn)有研究主要有流域生態(tài)補償機制、濕地或水源地生態(tài)補償機制、森林生態(tài)補償機制、草地生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補償機制、耕地生態(tài)補償機制、主體功能區(qū)生態(tài)補償機制、國家級自然保護區(qū)生態(tài)補償機制等。鑒于生態(tài)補償主體的多樣性，以實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化為目標(biāo)，應(yīng)圍繞不同尺度的生態(tài)補償機制和不同區(qū)域生態(tài)補償重點，明確補償標(biāo)準(zhǔn)、補償主體、受償客體、補償方式與渠道以及補償空間選擇。①王昱、丁四保、王榮成：《區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐需求及其制度障礙》，《中國人口·資源與環(huán)境》2010 年第7 期。通過將生態(tài)保護中的經(jīng)濟外部性內(nèi)部化，采用公共政策手段或市場化手段，調(diào)整生態(tài)保護區(qū)與生態(tài)受益區(qū)等相關(guān)區(qū)域利益關(guān)系的制度安排。②國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所課題組：《地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度研究》，《宏觀經(jīng)濟研究》2015年第3 期。

總體而言，目前的研究基本是針對利益受損進行補償。區(qū)域利益補償不能只是針對區(qū)域利益損失，而應(yīng)該針對區(qū)域利益失衡。區(qū)域利益補償也不應(yīng)只是針對經(jīng)濟利益失衡，還應(yīng)針對政治利益、社會利益、文化利益、生態(tài)利益失衡的補償。先富帶后富，這是社會主義的本質(zhì)要求。

二、五位聯(lián)動的區(qū)域利益補償模式構(gòu)建

在2017 年的中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記明確提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三大目標(biāo)：實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)。要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，簡單的“輸血”式補償是難以完成的。要在兼顧區(qū)域公平和區(qū)域效率的基礎(chǔ)上，因地制宜地設(shè)計差異化補償模式，促進不發(fā)達區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和增長方式改變，進而催生和改善不發(fā)達地區(qū)的自生能力，變“輸血”為“造血”。各類區(qū)域關(guān)系涉及區(qū)域內(nèi)部（企業(yè)之間、政企之間）、區(qū)域之間（政府之間、不同區(qū)域行業(yè)之間和政企之間）復(fù)雜的橫向縱向區(qū)域關(guān)系，不同區(qū)域關(guān)系下的利益補償供求也會因區(qū)域稟賦、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展定位等因素而不同，應(yīng)根據(jù)失衡的重點領(lǐng)域來確定不同的主導(dǎo)補償模式。

(一）五位聯(lián)動利益補償?shù)膬?nèi)在關(guān)系

競爭與合作是區(qū)際關(guān)系的常態(tài)。如區(qū)際貿(mào)易變動引起的數(shù)量效應(yīng)和價格效應(yīng)，區(qū)域差異變化所產(chǎn)生的多樣化效應(yīng)和地理區(qū)位所帶來的區(qū)位效應(yīng)，區(qū)際資本形成的區(qū)際資本積累效應(yīng)，要素在區(qū)域間轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的本地市場放大效應(yīng)、生活成本效應(yīng)等，都會產(chǎn)生不同程度的區(qū)域失衡和區(qū)域利益受損。不同類型區(qū)域發(fā)展失衡的原因、程度和領(lǐng)域也是異質(zhì)性的，不同類型區(qū)域的各主體在區(qū)域利益補償中的權(quán)責(zé)利邊界、成本分?jǐn)傇瓌t、思路和補償方式也會有很大差異，因此，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益補償是一個復(fù)雜系統(tǒng)工程。在中國新時代區(qū)域利益補償中，要將經(jīng)濟利益補償、政治利益補償、文化利益補償、社會利益補償和生態(tài)利益補償相統(tǒng)一，形成“五位聯(lián)動”補償機制?！拔逦宦?lián)動”補償是建立新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益補償機制的內(nèi)核，為新時代如何進行區(qū)域利益補償提供理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟利益補償是“五位聯(lián)動”的基礎(chǔ)，為其他利益補償?shù)膶崿F(xiàn)提供物質(zhì)條件；政治利益補償是“五位聯(lián)動”的制度保障，保障其他利益補償?shù)挠行蜻M行；文化利益補償是“五位聯(lián)動”的根本，保障其他四種利益補償實現(xiàn)其內(nèi)在價值；社會利益補償是“五位聯(lián)動”的落腳點，是五種利益補償間連接的樞紐，為其他利益補償提供有利的社會環(huán)境；生態(tài)利益補償是“五位聯(lián)動”的重要補充，為其他四種利益補償?shù)目沙掷m(xù)性提供良性的區(qū)際關(guān)系。

(二）經(jīng)濟利益補償主導(dǎo)模式

針對經(jīng)濟利益失衡問題突出的區(qū)域關(guān)系，應(yīng)采取經(jīng)濟利益補償主導(dǎo)模式。經(jīng)濟利益失衡通常是由市場機制作用下的優(yōu)勢區(qū)域?qū)Ψ莾?yōu)勢區(qū)域的要素聚集過度和政策優(yōu)先支持區(qū)域?qū)ζ渌麉^(qū)域的要素聚集過度所致。如東部對中西部地區(qū)的要素聚集，城市對周邊農(nóng)村的要素聚集。經(jīng)濟利益補償?shù)亩唐谀繕?biāo)是盡快縮小區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展差距，長期目標(biāo)是增強受償?shù)貐^(qū)的經(jīng)濟自我發(fā)展能力。經(jīng)濟利益補償手段以縱向重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、橫向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與擴散、橫向科技援助、對口基礎(chǔ)設(shè)施援建為主。經(jīng)濟利益受償?shù)赜蚍秶拇_定，應(yīng)以補償責(zé)任主體的要素聚集和經(jīng)濟輻射范圍為依據(jù)進行科學(xué)測算。經(jīng)濟利益補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)根據(jù)補償責(zé)任主體的經(jīng)濟實力、負擔(dān)能力、發(fā)展?jié)摿褪軆數(shù)氐淖晕野l(fā)展能力，以及區(qū)域之間的失衡程度、動態(tài)比較優(yōu)勢、稟賦特征、福利損失等因素綜合判斷，并形成動態(tài)調(diào)整機制。經(jīng)濟利益補償要有政治、文化、社會、生態(tài)利益補償相配合。以政治利益補償為補充，保障經(jīng)濟利益補償?shù)某掷m(xù)性；以文化利益補償和社會利益補償為補充，保障經(jīng)濟利益受償?shù)貐^(qū)的內(nèi)生動力形成；以生態(tài)利益補償為補充，保障受償?shù)貐^(qū)的可持續(xù)發(fā)展，不因原始積累而開發(fā)高資源消耗型、高環(huán)境影響型產(chǎn)業(yè)。

(三）政治利益補償主導(dǎo)模式

針對政治利益失衡問題突出的區(qū)域關(guān)系，應(yīng)采取政治利益補償主導(dǎo)模式。政治利益失衡通常發(fā)生在GDP 錦標(biāo)賽時期，GDP 增長快的地區(qū)得到了中央更大的支持，獲得更大的政治利益；在東部沿海率先發(fā)展時期，開放力度更大的地區(qū)獲得更大的政治利益；在改革創(chuàng)新先試點后推廣過程中，試點地區(qū)往往獲得更大的政治利益。在“效率優(yōu)先兼顧公平”的原則下，地方政府競爭加劇了區(qū)域政治利益失衡。政治利益補償?shù)亩唐谀繕?biāo)是盡快縮小區(qū)域間的制度供給差異，長期目標(biāo)是增強受償?shù)貐^(qū)政府治理體系現(xiàn)代化的自我建設(shè)能力。政治利益補償手段以縱向政治資源供給、橫向政府間治理能力合作、黨政領(lǐng)導(dǎo)對口支援掛職任職為主。政治利益受償?shù)赜蚍秶?，?yīng)由國家根據(jù)區(qū)域政治利益失衡情況確定，可在過去對口支援、對口幫扶基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化對口支援區(qū)域關(guān)系，并形成動態(tài)調(diào)整機制。政治利益補償也要有經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)利益補償相配合。以經(jīng)濟利益補償為補充，保障政治利益補償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)和實施條件；以文化利益補償和社會利益補償為補充，保障政治利益補償?shù)膶嵤┬Ч?；生態(tài)與環(huán)境相互影響區(qū)域之間的政治利益補償，則需以生態(tài)利益補償為補充，保障受償?shù)貐^(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(四）文化利益補償主導(dǎo)模式

針對文化利益失衡問題突出的區(qū)域關(guān)系，應(yīng)采取經(jīng)濟利益補償主導(dǎo)模式。文化利益失衡是在經(jīng)濟利益持續(xù)失衡基礎(chǔ)上形成的，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有足夠的資金投入文化設(shè)施建設(shè)，有更多的資本投入文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)和文化要素培育，使文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)相輔相成，相互促進。而欠發(fā)達地區(qū)則相反。文化利益補償?shù)亩唐谀繕?biāo)是盡快縮小區(qū)域間的文化公共服務(wù)差距，長期目標(biāo)是增強受償?shù)貐^(qū)的文化創(chuàng)造力。文化利益補償手段以縱向文化資源供給、財政轉(zhuǎn)移支付于受償?shù)貐^(qū)文化事業(yè)建設(shè)、橫向文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與擴散、橫向文化人才培養(yǎng)援助、對口文化基礎(chǔ)設(shè)施援建為主。文化利益受償?shù)赜蚍秶蓢腋鶕?jù)區(qū)域文化失衡程度確定。文化利益補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)根據(jù)補償責(zé)任主體的文化發(fā)達程度、負擔(dān)能力、發(fā)展?jié)摿褪軆數(shù)氐奈幕晕野l(fā)展能力，以及區(qū)域之間的失衡程度、動態(tài)比較優(yōu)勢、稟賦特征等因素綜合判斷，也要形成動態(tài)調(diào)整機制。文化利益補償要有政治、文化、社會、生態(tài)利益補償相配合。以政治利益補償為補充，保障文化利益補償?shù)某掷m(xù)性；以經(jīng)濟利益補償為補充，保障文化利益補償?shù)奈镔|(zhì)條件；以社會利益補償為補充，保障文化利益補償?shù)膶嵤┬Ч簧鷳B(tài)與環(huán)境相互影響區(qū)域之間的文化利益補償，則需以生態(tài)利益補償為補充，保障受償?shù)貐^(qū)的文化與生態(tài)相互促進。

(五）社會利益補償主導(dǎo)模式

針對社會利益失衡問題突出的區(qū)域關(guān)系，應(yīng)采取社會利益補償主導(dǎo)模式。社會利益失衡更是在經(jīng)濟利益持續(xù)失衡基礎(chǔ)上形成的，經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果最終都是落在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施等社會領(lǐng)域發(fā)展上。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有足夠的資金投入社會事業(yè)，培養(yǎng)出更多更好的人才，提供更好的就業(yè)和生活環(huán)境，經(jīng)濟與社會相互促進。而欠發(fā)達地區(qū)則相反，更容易形成“馬太效應(yīng)”和“惡性累積循環(huán)”。社會利益補償?shù)亩唐谀繕?biāo)，是盡快縮小區(qū)域間的社會公共服務(wù)差距，長期目標(biāo)是增強受償?shù)貐^(qū)的社會自我發(fā)展能力。社會利益補償手段以縱向社會公共服務(wù)資源供給、財政轉(zhuǎn)移支付于受償?shù)貐^(qū)社會事業(yè)建設(shè)、橫向社會公共服務(wù)轉(zhuǎn)移、橫向勞動就業(yè)崗位提供、人才培養(yǎng)援助、對口公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施援建為主。社會利益受償?shù)赜蚍秶?，由國家根?jù)區(qū)域社會失衡程度分別在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施等社會領(lǐng)域確定。社會利益補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)根據(jù)補償責(zé)任主體的社會事業(yè)發(fā)達程度、負擔(dān)能力、發(fā)展?jié)摿褪軆數(shù)氐纳鐣聵I(yè)自我發(fā)展能力，以及區(qū)域之間的失衡程度、稟賦特征等因素綜合判斷，也要形成動態(tài)調(diào)整機制。社會利益補償要有政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)利益補償相配合。以政治利益補償為補充，保障社會利益補償?shù)某掷m(xù)性；以經(jīng)濟利益補償為補充，保障社會利益補償?shù)奈镔|(zhì)條件；以文化利益補償為補充，保障社會利益補償?shù)膶嵤┬Ч?；生態(tài)與環(huán)境相互影響區(qū)域之間的社會利益補償，則需以生態(tài)利益補償為補充，保障受償?shù)貐^(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(六）生態(tài)利益補償主導(dǎo)模式

生態(tài)利益補償主導(dǎo)模式主要針對生態(tài)與環(huán)境相互影響的地區(qū)，通常是在自然地理上緊密相關(guān)的區(qū)域，也包括自然地理不相近，但為補償責(zé)任地區(qū)提供基礎(chǔ)原材料而造成生態(tài)影響的地區(qū)，還包括國家劃定的主體功能區(qū)約束下的生態(tài)保護與修復(fù)導(dǎo)致的與優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)之間產(chǎn)生生態(tài)利益失衡的地區(qū)。生態(tài)利益補償?shù)哪繕?biāo)在短期和長期是一致的，目標(biāo)就是保障生態(tài)保護地區(qū)居民與其他地區(qū)享受相同的基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度和大體相當(dāng)?shù)娜嗣裆钏?。生態(tài)利益補償手段以縱向和橫向的財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護地區(qū)提供對口支援為主。生態(tài)利益補償?shù)闹黧w和客體由國家根據(jù)生態(tài)與環(huán)境影響輻射范圍確定。生態(tài)利益補償標(biāo)準(zhǔn)的測算和受益地區(qū)的分?jǐn)倷C制需要科學(xué)確立。生態(tài)利益補償更要有政治、經(jīng)濟、文化、社會利益補償相配合。以政治利益補償為補充，保障生態(tài)利益補償?shù)目煽啃裕灰越?jīng)濟利益補償為補充，保障生態(tài)利益補償?shù)某掷m(xù)性；以文化利益補償和社會利益補償為補充，保障生態(tài)利益受償?shù)貐^(qū)的內(nèi)生動力形成。

三、區(qū)域利益補償?shù)闹贫葎?chuàng)新與政策體系完善

不同的補償方式，必然導(dǎo)致微觀主體不同的行為模式，而出現(xiàn)不同的補償效果。因此，區(qū)域利益補償必須有相應(yīng)的體制保障和政策保障。

(一）區(qū)域利益補償?shù)捏w制改革與制度創(chuàng)新

要通過重塑中央政府與地方政府良性互動、地方政府間橫向合作的體制改革，實現(xiàn)區(qū)域利益補償有效實施的制度創(chuàng)新。

1.經(jīng)濟利益補償?shù)慕?jīng)濟體制改革與經(jīng)濟制度創(chuàng)新

針對政府主導(dǎo)的財政轉(zhuǎn)移支付在區(qū)域經(jīng)濟利益補償中分配機制、執(zhí)行機制、考核調(diào)整機制等方面存在的問題，推進新時期政府垂直系統(tǒng)內(nèi)部降低區(qū)域經(jīng)濟利益補償制度成本的經(jīng)濟體制改革；針對地方政府區(qū)域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)、逐底競爭和區(qū)域協(xié)調(diào)失靈等問題，通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體布局、區(qū)域分工設(shè)計、稅源跨區(qū)域統(tǒng)籌培育、促進地方政府從競爭轉(zhuǎn)向協(xié)作、區(qū)域從分散割離轉(zhuǎn)向分工融合等方式推進經(jīng)濟體制改革；從市場經(jīng)濟中的多維參與主體的行為決策機制出發(fā)，針對市場環(huán)境中生產(chǎn)企業(yè)、消費者、地方政府、上下游產(chǎn)業(yè)和周邊同級政府的行為方式、利益交疊和利益失衡，通過市場價格調(diào)節(jié)實現(xiàn)區(qū)域間成本補償和機會補償、價格補償。

2.政治利益補償?shù)恼误w制改革與政治制度創(chuàng)新

以區(qū)域均衡發(fā)展為導(dǎo)向推進政治體制改革；根據(jù)中央政府與地方政府的事權(quán)和財權(quán)劃分，在統(tǒng)一稅制后，解決中央與地方間的財權(quán)配置與事權(quán)劃分不匹配、不清晰問題，通過事權(quán)財權(quán)設(shè)計、轉(zhuǎn)移支付流程優(yōu)化、跨區(qū)域考核、對口支援模式、區(qū)域經(jīng)濟合作、政策優(yōu)惠等方面的制度改革，促進中央與地方形成協(xié)同共促關(guān)系；針對市場經(jīng)濟條件下地方政府在招商引資、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市場培育、政治晉升、國家資源供給競爭等方面存在的地方利益沖突和局部利益最大化傾向，破除地方政府間協(xié)調(diào)能力和意愿不匹配、利益調(diào)節(jié)不充分問題。以出臺專門法律法規(guī)和加強政府績效考核為導(dǎo)向，強化區(qū)域利益補償?shù)闹贫缺Ｕ?。首先，推動區(qū)域利益協(xié)調(diào)和區(qū)域利益補償目標(biāo)制度化，將經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展納入地方發(fā)展規(guī)劃和行政考核體系，形成有利于保障區(qū)域利益補償有效運行的制度環(huán)境；其次，推動政府治理體系改革，打破公共治理協(xié)調(diào)失靈，優(yōu)化中央與地方政府互動機制，促進地方政府之間橫向溝通；再次，在政府績效考核層面，強化區(qū)域公共治理能力和治理效率考核，在選人用人方面，優(yōu)先提拔使用在跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)和區(qū)域治理中取得突出成績的地方官員，形成有利于地方政府主動實施區(qū)域利益補償?shù)慕M織保障。最后，明確制度化的監(jiān)督機制，明確不同補償模式下各級政府和市場各主體的目標(biāo)與責(zé)任；設(shè)立跨區(qū)域的利益補償管理監(jiān)督機構(gòu)，強化內(nèi)部監(jiān)督機制；完善利益補償?shù)男畔⒐_機制，建立公民、非政府組織和媒體輿論對于利益補償?shù)耐獠勘O(jiān)督機制；針對利益補償?shù)闹黧w，構(gòu)建利益補償?shù)目己嗽u價標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任追究機制。最終形成政府部門規(guī)范、市場主體自律、公眾和傳媒監(jiān)督等相互配合的全方位監(jiān)督體系，實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，以保證利益補償機制長期高效運行。

3.文化利益補償?shù)奈幕w制改革與文化制度創(chuàng)新

以解決新時期城市工業(yè)文明與農(nóng)村鄉(xiāng)土文化的斷裂、現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)文化的沖突為著力點，促進城市文明和鄉(xiāng)村文明相互融合，實現(xiàn)優(yōu)秀傳統(tǒng)價值觀念有序傳承、相互促進，推進城鄉(xiāng)文化制度改革；從現(xiàn)代社會中城市和工業(yè)文明在整體文化中的核心地位出發(fā)，在城市化、工業(yè)化進程中，城市文明更好服務(wù)鄉(xiāng)土社會和提升鄉(xiāng)土文化，促進傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明加速發(fā)展，推進有利于鄉(xiāng)土社會更好轉(zhuǎn)型、城市居民與農(nóng)村居民更好融合的文化制度創(chuàng)新；挖掘傳統(tǒng)文化中“天下為公”的人文情懷和歷史上各個區(qū)域之間密切的人文聯(lián)系，在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域利益均衡、機會均等、效率提升等方面凝聚文化共識，打造有利于實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展、聯(lián)合崛起的文化制度體系。在區(qū)域文化交流、民族文化互動、歷史文化傳承、社會主義核心價值觀教育基礎(chǔ)上，推進城鄉(xiāng)之間、區(qū)域板塊之間廣泛開展文化活動交流和文化利益補償?shù)捏w制創(chuàng)新。

4.社會利益補償?shù)纳鐣w制改革與社會制度創(chuàng)新

維護社會公平正義，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，推進社會利益補償?shù)捏w制改革創(chuàng)新。圍繞區(qū)域教育資源配置，以提高教育的機會公平和質(zhì)量均衡為核心，建立城鄉(xiāng)、東西部和行政區(qū)之間交融的教育資源規(guī)劃整合、開放共享、師資交流、對口幫扶、定向招錄、聯(lián)合培養(yǎng)等區(qū)域教育補償方式，改善區(qū)域教育產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平及質(zhì)量。圍繞區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源規(guī)劃建設(shè)，以提高公共醫(yī)療服務(wù)的便利化、均等化為目標(biāo)，促進優(yōu)質(zhì)資源向西部落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)傾斜，促進區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源的共享、共建和融合發(fā)展，降低人民群眾享受醫(yī)療、養(yǎng)老資源的成本，促進區(qū)域醫(yī)療養(yǎng)老資源均衡發(fā)展。圍繞區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以搭建跨區(qū)域交通干線、打通跨區(qū)域交通微循環(huán)為重點，降低貨物交通運輸成本和居民出行成本、提高交通運輸效率為導(dǎo)向，促進城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的融合、跨行政區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃信息共享與協(xié)調(diào)及行政區(qū)邊界交通薄弱區(qū)域的交通基礎(chǔ)設(shè)施扶貧，推進跨區(qū)域交通規(guī)劃對接，交通干線貫通，促進交通實施改善和效率提高。

5.生態(tài)利益補償?shù)纳鷳B(tài)體制改革與生態(tài)文明制度創(chuàng)新

從生態(tài)環(huán)境的外部性和生態(tài)產(chǎn)品供需市場的不對稱性出發(fā)，以生態(tài)外溢的公平性補償和效率性補償為基礎(chǔ)，促進生態(tài)系統(tǒng)維護管理成本的合理分擔(dān)，保障生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)供給，實現(xiàn)生態(tài)利益溢出區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)良性發(fā)展。根據(jù)生態(tài)保護目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)進程和政府橫縱向協(xié)調(diào)推進體制機制創(chuàng)新，并圍繞生態(tài)利益補償，開展直接生態(tài)損失補償（基本補償）、要素配置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展抑制補償（結(jié)構(gòu)補償）和生態(tài)區(qū)域失衡調(diào)節(jié)補償（外溢補償）。針對官員晉升考核中經(jīng)濟權(quán)重下降和社會民生、區(qū)域治理成效強化的新形勢，促進生態(tài)功能區(qū)政府官員主抓生態(tài)的激勵機制和生態(tài)功能區(qū)周邊區(qū)域主動參與跨區(qū)域生態(tài)治理和成本分?jǐn)倷C制的形成。圍繞生態(tài)補償?shù)恼咭龑?dǎo)和市場化價格調(diào)節(jié)，按照政府主導(dǎo)與市場化相結(jié)合的原則，政府通過垂直財政轉(zhuǎn)移支付、橫向生態(tài)成本分擔(dān)、生態(tài)建設(shè)和保護投資、專項補助資金（基金）、稅收優(yōu)惠、生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群扶持等公共財政政策，市場通過生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)定價、生態(tài)投入的公開市場交易、生態(tài)產(chǎn)品跨區(qū)域補償，政府采購生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)方式，促進生態(tài)補償。

(二）區(qū)域利益補償?shù)恼唧w系

在國家頂層設(shè)計下，聚焦區(qū)域利益補償?shù)恼弑Ｕ媳∪醐h(huán)節(jié)，在編制區(qū)域利益補償規(guī)劃和實施方案基礎(chǔ)上，以財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策為重點，建立適宜不同類型區(qū)域失衡的區(qū)域利益補償政策組合，形成決策科學(xué)，執(zhí)行高效，監(jiān)督有力的政策保障體系。

1.區(qū)域利益補償?shù)呢斦?/p>

以政府購買、財政轉(zhuǎn)移支付、稅率結(jié)構(gòu)的目標(biāo)定位、科學(xué)測度、有效執(zhí)行和動態(tài)評估為核心，實施保障區(qū)域利益補償?shù)呢斦?。首先，通過區(qū)域偏向性政策促進基礎(chǔ)設(shè)施滯后和產(chǎn)業(yè)薄弱區(qū)域加快發(fā)展；其次，通過垂直型和水平型財政轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)共同基金等方式確保利益嚴(yán)重失衡的區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)得到足額有效補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付；再次，完善差異化的稅率體制和結(jié)構(gòu)，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶持培養(yǎng)過程中，結(jié)合地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、重點發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)和重點孵化的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新項目，建立健全差異化的地方稅率結(jié)構(gòu)，更好地服務(wù)和支撐地方產(chǎn)業(yè)的區(qū)域稅收政策。

2.區(qū)域利益補償?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策

針對區(qū)際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間差異和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，構(gòu)建和完善有利于深化區(qū)域分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)政策。首先，建立健全跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策，打造跨區(qū)域城市群、經(jīng)濟帶、增長極等，增進區(qū)域市場的融合及一體化，減少重復(fù)建設(shè)，控制產(chǎn)能過剩，優(yōu)化區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分工，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)良性競爭；其次，創(chuàng)新互利共贏的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，從國家層面梳理東中西分工的產(chǎn)業(yè)演進時序和利益分享，從省級層面梳理不同州市聯(lián)合打造產(chǎn)業(yè)集群和延伸產(chǎn)業(yè)鏈的互動協(xié)調(diào)機制，改變過去區(qū)域間的低水平、破壞型競爭；最后，健全區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶持計劃，在實施創(chuàng)新驅(qū)動、綠色發(fā)展過程中，打破過去自上而下的項目分發(fā)和項目申報模式，明確因地制宜實施差異化產(chǎn)業(yè)扶持目標(biāo)和計劃，形成引導(dǎo)區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃更符合區(qū)域?qū)嶋H和區(qū)域優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)扶持政策。

3.區(qū)域利益補償?shù)呢泿耪?/p>

首先，健全貨幣政策傳導(dǎo)機制，以貨幣政策在信用總量和貨幣總量調(diào)整目標(biāo)為重點，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)、區(qū)位、要素、市場和貨幣政策傳導(dǎo)的區(qū)域差異，確保貨幣政策在利率、通脹和企業(yè)信貸成本的區(qū)際調(diào)整成本和效應(yīng)差異逐步縮??；其次，緊緊圍繞中央銀行在使用貼現(xiàn)率、準(zhǔn)備金率和公開市場業(yè)務(wù)等調(diào)控手段，在保障不發(fā)生區(qū)域性金融風(fēng)險的底線基礎(chǔ)上，促進地方和金融機構(gòu)在合法有序保障區(qū)域資本融通和信貸保障方面有效支持地方經(jīng)濟發(fā)展；最后，圍繞地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，挖掘定向降準(zhǔn)等貨幣政策工具潛力，在金融貨幣政策調(diào)整中掌控好不同區(qū)域，不同產(chǎn)業(yè)在去杠桿、去產(chǎn)能和穩(wěn)增長方面面臨的不同困難和問題，保障貨幣政策在不同區(qū)域保持必要的政策靈活性，使區(qū)域利益補償協(xié)調(diào)機制有效結(jié)合貨幣政策組合。[感謝楊孟禹副教授、江小敏副教授的建設(shè)性建議，文中所有責(zé)任由作者本人承擔(dān)]