民航旅客黑名單正當(dāng)程序制度研究

高志宏 吳雨歌

內(nèi)容提要 民航旅客黑名單自誕生之日起即被認(rèn)為涉嫌違憲違法，在適用對象、制定主體、限制期限、監(jiān)督機(jī)制等方面存在諸多爭議。在我國社會轉(zhuǎn)型期，民航業(yè)引入黑名單制度有利于遏制旅客不文明行為，有助于構(gòu)建社會誠信體系?，F(xiàn)行民航旅客黑名單制度存在制定主體不明確、實(shí)施程序不規(guī)范、納入標(biāo)準(zhǔn)不明確、監(jiān)督主體缺失、救濟(jì)途徑不健全等突出問題，嚴(yán)重弱化了黑名單制度的法律成效和社會成效。程序正義是制度正義的重要內(nèi)容，程序不當(dāng)是行政黑名單制度的普遍問題，程序控制是實(shí)現(xiàn)民航旅客黑名單制度正義的重要保障。完善我國民航旅客黑名單制度，應(yīng)堅(jiān)持程序與實(shí)體并重原則，優(yōu)化納入程序和移除程序，健全法律救濟(jì)途徑，建立職權(quán)監(jiān)督制度。加強(qiáng)民航旅客黑名單的程序控制，具體應(yīng)從事前通知、事中聽證以及事后救濟(jì)三個(gè)角度入手，完善公告、警示、通知、聽證、備案、公布、撤除、救濟(jì)、監(jiān)督等具體制度。

一、問題的提出

近年來，我國民航安全管理形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，旅客不文明行為多發(fā)。為了維護(hù)航空運(yùn)營秩序，遏制民航旅客不文明行為，航空公司、中國航空運(yùn)輸協(xié)會（以下簡稱“中航協(xié)”）和中國民用航空局（以下簡稱“民航局”）從三個(gè)層面引入了黑名單制度，名曰“不文明行為記錄”或“暫無能力服務(wù)旅客名單”或“限制乘坐民用航空器嚴(yán)重失信人名單”，統(tǒng)稱為“民航旅客黑名單”。依據(jù)中航協(xié)和民航局官方網(wǎng)站公告信息統(tǒng)計(jì)，中航協(xié)從2016年4月7日公布第一批到2018年12月8日公布第十六批民航旅客的不文明行為記錄，共有411名民航旅客被納入黑名單；民航局從2018年6月1日公布第1期限制乘坐民用航空器嚴(yán)重失信人名單至2021年9月共有7454名旅客被列入黑名單。至于航空公司制定的旅客黑名單，則由各航空公司自行選擇公布的范圍、方式、頻率和內(nèi)容。

然而，民航旅客黑名單在我國自誕生之日起便引起巨大爭議。贊同者將其視為懲治旅客不文明行為的利器，是一種重要的名譽(yù)罰[1]彭錞：《失信聯(lián)合懲戒行政訴訟救濟(jì)困境及出路》，《東方法學(xué)》2021年第3期。。反對者認(rèn)為其涉嫌違憲違法：一方面，民航旅客黑名單涉嫌侵犯旅客作為公民所享有的自由出行權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、名譽(yù)權(quán)等基本權(quán)利和民事權(quán)利[2]范偉：《行政黑名單制度的法律屬性及其控制——基于行政過程論視角的分析》，《政治與法律》2018年第9期。，尤其是航空公司制定的旅客黑名單免除了合同法關(guān)于航空公司作為公共運(yùn)輸承運(yùn)人所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的強(qiáng)制締約義務(wù)之規(guī)定，其合憲合法性存疑[3]朱巖：《強(qiáng)制締約制度研究》，《清華法學(xué)》2011年第1期。。另一方面，包括民航旅客黑名單在內(nèi)的黑名單泛化濫用傾向明顯，其在應(yīng)用中能否真正發(fā)揮遏制違法違規(guī)行為，作用值得進(jìn)一步觀察，其正當(dāng)性存疑[4]曲崇明：《行政懲戒的法律屬性與司法規(guī)制——以公共信用領(lǐng)域失信懲戒機(jī)制為例》，《江西社會科學(xué)》2021年第3期。。民航旅客黑名單所引發(fā)的實(shí)踐爭議以及理論爭鳴，歸根結(jié)底是由評判者所處的立場、分析的視角以及評價(jià)方法不同而造成的。但一個(gè)無法回避的事實(shí)是：我國民航旅客黑名單制度在被廣泛運(yùn)用的同時(shí)也暴露出越來越多的問題。從法律規(guī)范角度可以將這些問題大致分為兩類：一類是實(shí)體問題，主要體現(xiàn)在黑名單制定標(biāo)準(zhǔn)的不明確、不統(tǒng)一、不科學(xué)方面；另一類是程序問題，主要體現(xiàn)在黑名單制定過程的不規(guī)范、不透明、不合理方面。

受論述主旨限制，本文主要圍繞第二個(gè)問題即民航旅客黑名單制定程序進(jìn)行研究，并從以下三個(gè)角度漸次展開：一是黑名單程序控制的價(jià)值基礎(chǔ)，主要分析程序正義與制度正義之間的關(guān)系、旅客合法權(quán)益雙重保護(hù)機(jī)制以及我國民航旅客黑名單制定中的程序失范問題。二是民航旅客黑名單程序控制的基本要素，主要從事前通知、事中聽證、事后救濟(jì)三個(gè)方面予以分析。三是民航旅客黑名單制度的規(guī)范構(gòu)造，主要從具體程序制度入手提出完善我國民航旅客黑名單法治建設(shè)的對策建議。

二、利益平衡：民航旅客黑名單制度的價(jià)值追求

安全，是民航運(yùn)輸首要的價(jià)值追求，亦是旅客、航空運(yùn)輸承運(yùn)人以及社會公眾利益實(shí)現(xiàn)之基礎(chǔ)。民航運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)性以及后果的嚴(yán)重性，決定了必須對旅客不文明行為采取零容忍態(tài)度，這也是民航旅客黑名單產(chǎn)生以及存在之根基。

1.民航旅客黑名單的多維圖景

“黑名單”，最初是政府為了克服市場失靈所采取一種監(jiān)管手段，但由于其形式簡明、威力巨大，不僅已普遍應(yīng)用于行政管理領(lǐng)域，而且已拓展到商業(yè)領(lǐng)域、司法領(lǐng)域、社會誠信建設(shè)領(lǐng)域乃至個(gè)人生活領(lǐng)域。也正是在這一背景下，黑名單被引入航空運(yùn)輸領(lǐng)域產(chǎn)生了“民航旅客黑名單”。需要說明的是，中國語境下的“民航旅客黑名單”不完全等同于歐美國家的“No Fly List”?！癗o Fly List”通常翻譯為“禁飛名單”，肇始于20世紀(jì)80年代的美國，廣泛應(yīng)用于“911事件”之后的歐美航空法治實(shí)踐[5]陳曉寧：《美“9·11”事件對我國民航業(yè)的影響及應(yīng)對建議》，《中國民用航空》2001年第10期。，并形成了兩種類別：一類是政府層面用于防范恐怖活動(dòng)的“禁飛名單”；二是航空公司層面用于規(guī)制不文明旅客的黑名單。二者在設(shè)立目的、設(shè)立主體、拒載對象、制定程序等方面都存在相當(dāng)大的差別[6]刁偉民：《民航旅客黑名單的法律分析》，《法學(xué)雜志》2012年第7期。。

在我國，航空公司依據(jù)各自《民航旅客、行李國內(nèi)運(yùn)輸總條件》中“拒絕運(yùn)輸”有關(guān)規(guī)定制定的旅客黑名單早于國家層面制定的旅客黑名單。2007年“春秋航空黑名單案”將民航旅客黑名單帶入社會公眾視野。2015 年民航局發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)民航法治建設(shè)若干意見的通知》（民航發(fā)〔2015〕36號，以下簡稱“《意見》”）首次承認(rèn)了民航旅客黑名單制度。2016年中航協(xié)制定的《民航旅客不文明行為記錄管理辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法》”）具體規(guī)定了民航旅客黑名單制度。2018年國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器推動(dòng)社會信用體系建設(shè)的意見》（發(fā)改財(cái)金〔2018〕385號，以下簡稱“385號文”）就限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器提出了具體意見。至此，我國民航旅客黑名單三元格局基本形成：民航局作為國家機(jī)關(guān)制定屬于行政處罰性質(zhì)的旅客黑名單；中航協(xié)作為行業(yè)協(xié)會制定屬于類行政處罰性質(zhì)的旅客黑名單；航空公司作為市場主體制定屬于企業(yè)自主行為性質(zhì)的旅客黑名單[1]高志宏：《我國民航旅客黑名單的三元體系及其救濟(jì)途徑》，《法學(xué)雜志》2020年第4期。。

然而，社會各界對黑名單制度褒貶不一。有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等角度論證黑名單制定的合理性和有效性，認(rèn)為黑名單是一種社會治理管制的有效工具[2]范偉：《行政黑名單制度的法律屬性及其控制——基于行政過程論視角的分析》，《政治與法律》2018第9期。，是解決中國當(dāng)前法治難題的有力手段[3]朱春華：《公共警告與“信息懲罰”之間的正義——“農(nóng)夫山泉砒霜門事件”折射的法律命題》，《行政法學(xué)研究》2010年第3期。。也有學(xué)者對黑名單持謹(jǐn)慎乃至警惕態(tài)度，認(rèn)為不斷泛化的黑名單存在權(quán)力尋租嫌疑，嚴(yán)重降低了政府公信力，極有可能被濫用從而侵犯公民權(quán)利[4]程艷霞：《民航旅客黑名單二元制度構(gòu)建研究》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2021年第5期。。

2.民航旅客黑名單的雙重價(jià)值

鑒于安全對于航空運(yùn)輸?shù)臉O端重要性，幾乎所有國家法律都規(guī)定航空承運(yùn)人可以拒絕對安全造成威脅的旅客。當(dāng)前，我國民航安全管理面臨著新形勢，航空安全從生產(chǎn)安全向國家安全、公共安全、乘客安全等更加多元化方向發(fā)展[5]高志宏：《不文明旅客法律拘束機(jī)制研究》，《南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第4期。。針對部分不文明旅客，通過旅客黑名單制度拒絕其再次登機(jī)，對于保障航空安全、維持航空秩序、維護(hù)航空公司和其他旅客合法權(quán)益、充分利用航空運(yùn)輸資源都有重要意義，這也是我國民航業(yè)引入旅客黑名單制度的目的所在。特別是，民航旅客黑名單作為一種預(yù)防性措施，相比于其他事后救濟(jì)措施具有更大的社會效益和更大的制度價(jià)值?！霸诂F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會，一旦風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為災(zāi)難，法律再予以救濟(jì)就顯得為時(shí)已晚。因此，法律需要提前介入，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為災(zāi)難之前，就實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的控制，或減少風(fēng)險(xiǎn)，或消滅風(fēng)險(xiǎn)，防止災(zāi)難的真正發(fā)生?！盵6]李秋高：《論風(fēng)險(xiǎn)管理法律制度的構(gòu)建——以預(yù)防原則為考察中心》，《政治與法律》2012年第3期。

當(dāng)今社會，雖然交通日益便利，但乘機(jī)出行仍然是一項(xiàng)重要的方式，尤其是對長途旅行而言，乘機(jī)出行甚至是唯一的工具選擇。旅客一旦被列入黑名單，對其生活、學(xué)習(xí)和工作的影響顯然是巨大的。在黑名單被不當(dāng)利用的情況下，旅客合法權(quán)利無疑會受到嚴(yán)重侵犯。對于民航旅客而言，黑名單是一種法律負(fù)擔(dān)，其意味著旅客信用的減等或者資格的減免[7]林輝、孫煦初：《失信行為黑名單：理論內(nèi)涵與規(guī)范路徑》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2021第8期。。尤其是當(dāng)黑名單制度不健全時(shí)，其存在侵犯旅客合法權(quán)益之虞。西方發(fā)達(dá)國家的民航旅客運(yùn)輸實(shí)踐同樣表明，黑名單是一把“雙刃劍”，其既有可能在確保民航安全以及維護(hù)航空公司利益方面發(fā)揮作用，也有可能因侵害旅客合法權(quán)益而不利于民航業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

實(shí)際上，民航旅客黑名單引發(fā)爭議的背后是民眾出行自由與民航安全價(jià)值、公共利益與個(gè)人利益之間的博弈。民航旅客黑名單涉及國家公權(quán)力與公民私權(quán)利，以及企業(yè)利益、行業(yè)利益、公共利益與個(gè)人利益之間的矛盾與沖突?？茖W(xué)的民航旅客黑名單制度應(yīng)當(dāng)是對相互沖突的不同法律價(jià)值進(jìn)行比較和評價(jià)，實(shí)現(xiàn)不同價(jià)值目標(biāo)的合理平衡，最終以更好地提供旅客運(yùn)輸服務(wù)為依歸。法律的基本理念是生命權(quán)應(yīng)優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)權(quán)得到保護(hù)，公共安全應(yīng)優(yōu)先于消費(fèi)者個(gè)人權(quán)益受到考慮，在優(yōu)先保障航空安全的同時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧旅客作為消費(fèi)者享有的合法權(quán)益。因此，需要對民航旅客黑名單進(jìn)行必要規(guī)范制約，在民航安全與旅客出行自由方面達(dá)致平衡，實(shí)現(xiàn)各方利益主體的共贏。

三、程序控制：民航旅客黑名單制度的應(yīng)有之義

民航旅客黑名單制度的目的不在于懲罰，而在于預(yù)防，即通過該制度的評價(jià)、教育、引導(dǎo)等功能，對旅客不文明行為作出否定性評價(jià)，告知社會公眾哪些行為可為、哪些行為不得為。民航旅客黑名單制度功能的有效發(fā)揮，仰賴于該制度的邏輯自洽和成熟完善。

1.程序正義是制度正義的重要維度

程序正義與否是評價(jià)制度正義的重要維度[1]丁建峰：《博弈論視角下的過程偏好與程序正義——一個(gè)整合性的解釋框架》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第3期。。程序正義思想，最早可以追溯至古希臘時(shí)期[2]管宇：《程序正義現(xiàn)代進(jìn)路》，《政法論壇》2008年第5期。。如今，程序正義已經(jīng)融入現(xiàn)代法治理念和法律制度之中，在彌補(bǔ)實(shí)體法不足、保障公民合法權(quán)益、制約國家權(quán)力等方面發(fā)揮著獨(dú)立的重要作用[3]馮健鵬：《主觀程序正義研究及其啟示》，《環(huán)球法律評論》2018年第6期。。無論是西方發(fā)達(dá)國家，抑或是在全面推進(jìn)依法治國的中國，正當(dāng)程序原則已經(jīng)成為行政法的基本原則之一[4]劉立明：《“感受到公平正義”的法治意蘊(yùn)》，《江蘇社會科學(xué)》2020年第5期。，其要求行政機(jī)關(guān)在行使國家公權(quán)力過程中應(yīng)當(dāng)遵循基本的程序。

程序正義是民航旅客黑名單制度正義的應(yīng)有之義，正當(dāng)程序是確保民航旅客黑名單制度目的實(shí)現(xiàn)的重要機(jī)制。基于保護(hù)航空安全以及維護(hù)民航運(yùn)營秩序的考慮引入旅客黑名單制度，對于那些不文明旅客予以制裁，具有相當(dāng)?shù)恼?dāng)性、合理性和必要性。但制定旅客黑名單應(yīng)當(dāng)屬于國家公權(quán)力的范疇，應(yīng)當(dāng)滿足正當(dāng)程序法律原則的要求[5]陳瑞華：《論程序正義的自主性價(jià)值——程序正義對裁判結(jié)果的塑造作用》，《江淮論壇》2022年第1期。，從而防止公民權(quán)利受到非法侵蝕。換言之，制度化的民航旅客黑名單在維護(hù)航空運(yùn)輸安全與秩序時(shí)，應(yīng)尊重并確保旅客權(quán)益不被過度損害，旅客黑名單的制定應(yīng)遵循嚴(yán)格的法定程序。將民航旅客黑名單納入法律的體系之中予以規(guī)范化，是防止黑名單被濫用的必要路徑。通過對黑名單進(jìn)行法律規(guī)制，使之規(guī)范化、體系化，以保證民航旅客黑名單的制定和運(yùn)行遵循合法的程序與標(biāo)準(zhǔn)，從而確保在黑名單的具體適用中實(shí)現(xiàn)公共安全與旅客利益的有效平衡。質(zhì)言之，應(yīng)從正當(dāng)程序的憲法高度和行政法原則高度，審視民航旅客黑名單制度實(shí)施過程中是否蘊(yùn)含公開透明的標(biāo)準(zhǔn)化程序、嚴(yán)格規(guī)范的審核監(jiān)督機(jī)制以及充分完善的救濟(jì)機(jī)制，從而最大化降低旅客黑名單被濫用之可能性。

究其原因，民航旅客黑名單作為價(jià)值判斷和價(jià)值平衡的產(chǎn)物，其在傾斜保護(hù)航空安全的同時(shí)，免除了航空承運(yùn)人強(qiáng)制締約義務(wù)，限制乃至剝奪了旅客乘機(jī)出行的自由。然而，任何制度的設(shè)計(jì)都不應(yīng)只考慮某一方利益，民航旅客的合法權(quán)益亦應(yīng)受到保護(hù)，而非“非法”剝奪。此處的“非法”，既包括旅客黑名單制定主體、適用對象、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)體方面的正當(dāng)合法性問題，亦包括規(guī)則通知、處罰聽證、認(rèn)定告知等程序方面的充分合法性問題。

2.程序不當(dāng)是行政黑名單的主要問題

無論是從社會誠信體系構(gòu)建角度，抑或是從法律制度體系構(gòu)建角度看，我國黑名單制度都缺乏上位法統(tǒng)領(lǐng)，尚未形成系統(tǒng)而完善的制度體系，從而導(dǎo)致各地、各行業(yè)黑名單規(guī)定內(nèi)容不一，實(shí)施效果差異巨大。

良法善治是我國當(dāng)前行政改革之方向，依法行政是實(shí)現(xiàn)良法善治之基礎(chǔ)，而依法定程序行政則是依法行政的應(yīng)有之意和重要內(nèi)容[1]江必新、程琥：《論良法善治原則在法治政府評估中的應(yīng)用》，《中外法學(xué)》2018年第6期。。行政行為在程序上是否合法與公正，將直接決定行政行為的合法與公正，也直接影響行政行為實(shí)施的效果。正當(dāng)程序原則要求，任何行政行為都要遵循法定的方式方法、步驟順序、時(shí)間限制等[2]許春暉：《正當(dāng)程序：濫用程序權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)》，《法學(xué)評論》2019年第2期。。僅就我國行政黑名單而言，普遍存在著制定主體復(fù)雜多樣、啟動(dòng)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、公布方式雜亂無章等諸多問題，最關(guān)鍵的是制定程序機(jī)制不健全，普遍缺乏救濟(jì)途徑和監(jiān)督機(jī)制。其一，必要的行政程序缺失。行政黑名單無論是在發(fā)布前，在發(fā)布中，還是在發(fā)布后都應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)范而嚴(yán)格的程序。然而，現(xiàn)實(shí)中由于上位法的缺失，導(dǎo)致種類繁多的行政黑名單缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)定，導(dǎo)致黑名單發(fā)布行為混亂。其二，已有行政程序未嚴(yán)格遵守。在我國社會轉(zhuǎn)型期，執(zhí)法人員法治觀念還有待增強(qiáng)，“重實(shí)體、輕程序”思想仍然普遍存在，對制定黑名單機(jī)關(guān)的限制約束較小，使得黑名單制定程序隨意性較強(qiáng)，黑名單的公布方式千差萬別。其三，缺乏完善的監(jiān)督程序。行政黑名單在制定過程中難免存在疏漏乃至錯(cuò)誤，此時(shí)需要健全的監(jiān)督機(jī)制和科學(xué)的撤除機(jī)制予以補(bǔ)救。但是，無論是在制度設(shè)計(jì)上還是在法治實(shí)踐中，我國行政黑名單都缺乏完善的監(jiān)督程序。

3.制定民航旅客黑名單的基本環(huán)節(jié)

程序控制是實(shí)現(xiàn)民航旅客黑名單制度正義的重要保障。民航旅客黑名單實(shí)施程序的不規(guī)范，不僅會侵犯旅客的合法權(quán)益，而且會導(dǎo)致民航旅客黑名單制度“走樣”，違背該制度設(shè)計(jì)初衷，甚至?xí)?dǎo)致旅客與航空運(yùn)輸企業(yè)之間的矛盾對立，從而走向該制宗旨的反面，產(chǎn)生新的不良社會后果以及新的法律障礙。因此，應(yīng)當(dāng)將民航旅客黑名單程序制度系統(tǒng)化、規(guī)范化、可操作化，實(shí)現(xiàn)民航運(yùn)輸企業(yè)、旅客、社會公眾等多方利益的平衡。通常而言，制定民航旅客黑名單的基本程序主要包括事前通知、事中聽證、事后救濟(jì)三個(gè)環(huán)節(jié)。

一是事前通知程序。從行政黑名單角度看，無論是警示性黑名單，還是備案性黑名單，無論是外部具體行政行為，還是內(nèi)部行政行為，都會直接或間接地對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，且往往是義務(wù)的增設(shè)或者權(quán)利的消減。因此，應(yīng)當(dāng)有明確的告知程序，即事先告知行政相對人被納入黑名單的事實(shí)、依據(jù)和理由，尊重和保護(hù)行政相對人的知情權(quán)；允許行政相對人陳述、申辯、舉證等方式自我救濟(jì)，防止被錯(cuò)誤納入黑名單[3]顧敏康、白銀：《“黑名單”列入標(biāo)準(zhǔn)的立法審視與完善》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第1期。。旅客黑名單制度規(guī)則的公開是該制度實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，因此可以被視為事前通知程序的首要環(huán)節(jié)。從合同法的角度看，旅客與航空承運(yùn)人作為航空運(yùn)輸服務(wù)合同的平等主體，既要履行主合同義務(wù)，又要履行附隨義務(wù)。對于航空承運(yùn)人而言，其主合同義務(wù)即是將旅客安全、準(zhǔn)時(shí)送達(dá)約定目的地，其附隨義務(wù)即是法律規(guī)定的義務(wù)。我國《民法典》第509條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循誠信原則，根據(jù)合同的性質(zhì)、目的和交易習(xí)慣履行通知、協(xié)助、保密等義務(wù)。”可見，附隨義務(wù)是為保障履行給付義務(wù)或保護(hù)當(dāng)事人的人身或財(cái)產(chǎn)利益，在合同發(fā)展過程中基于誠實(shí)信用原則而產(chǎn)生的義務(wù)[4]陳天昊：《行政協(xié)議中的附隨義務(wù)》，《浙江學(xué)刊》2022年第3期。。具體到民航運(yùn)輸合同而言，航空承運(yùn)人向旅客公告黑名單制度規(guī)則是其履行附隨義務(wù)的應(yīng)有之義。民航旅客運(yùn)輸業(yè)務(wù)技術(shù)含量極高、專業(yè)性極強(qiáng)。機(jī)組人員都受過嚴(yán)格訓(xùn)練，具備專業(yè)素養(yǎng)，以保障航空運(yùn)輸?shù)陌踩行?。普通民眾與之相比，其航空專業(yè)知識顯然具有巨大差異，民航旅客鮮有接受航空專業(yè)知識和旅客行為準(zhǔn)則學(xué)習(xí)的機(jī)會，對于絕大多數(shù)旅客而言，乘機(jī)旅行經(jīng)驗(yàn)并不豐富，機(jī)上行為準(zhǔn)則亦不熟悉。在這種情況下，由于旅客的“無心之失”而導(dǎo)致不文明行為的發(fā)生，黑名單制作單位以此為由將其納入“黑名單”，顯然有失公允。實(shí)際上，民航旅客黑名單制度的主要目的不是為了懲罰旅客，更不是為了拒絕旅客，而是為了引導(dǎo)旅客言行舉止，確保航空安全。因此，有必要通過事先告知旅客黑名單規(guī)則，使旅客掌握民航常識、熟悉飛機(jī)行為準(zhǔn)則，讓旅客充分了解哪些行為可以做、哪些行為不能做、哪些行為禁止做，從而最大化地減少旅客不文明行為[1]薄守省、周文萃：《民航旅客黑名單制度法律問題探討》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2021年第1期。。這是履行《民法典》關(guān)于附隨義務(wù)的需要，也是構(gòu)建和諧民航旅客運(yùn)輸關(guān)系的需要。

二是事中聽證程序。聽證制度是現(xiàn)代行政決策的特別程序制度，是程序正義的重要組成部分[2]李建華：《公共政策程序正義及其價(jià)值》，《中國社會科學(xué)》2009年第1期。。民航旅客黑名單關(guān)系到航空安全這一公共利益，關(guān)系到航空運(yùn)輸資源利用這一行業(yè)利益，關(guān)系到旅客出行自由這一個(gè)人利益，應(yīng)當(dāng)聽取航空運(yùn)輸企業(yè)、旅客、利益相關(guān)人、行業(yè)專家等社會各方意見，從而推動(dòng)良好的黑名單決策的形成。當(dāng)然，并非所有的旅客黑名單制定都需要進(jìn)行聽證，而是應(yīng)當(dāng)賦予旅客聽證權(quán)利，是否聽證要視不同的情況而定，既可以由旅客提請啟動(dòng)也可以由黑名單制定機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)。需要注意的是，聽證要充分評估旅客不文明行為所造成的后果或者潛在危害以及不文明行為再現(xiàn)的概率，便于決定是否列入黑名單。

三是事后救濟(jì)程序。旅客一旦被列入黑名單，雖然其部分權(quán)利會受到限制，但并不意味著其他方面的合法權(quán)益譬如個(gè)人信息也不再受到保護(hù)，因而不能公布旅客的身份證號碼、工作單位、聯(lián)系方式等個(gè)人信息。在實(shí)踐中，行政相對人因被錯(cuò)誤列入黑名單而產(chǎn)生極大困擾乃至重大損失的情形并不少見。為了保護(hù)行政相對人合法權(quán)益，也為了糾偏不當(dāng)行政行為，黑名單救濟(jì)制度顯得尤為重要，即允許行政相對人對黑名單提起行政復(fù)議或行政訴訟。從監(jiān)督機(jī)制角度看，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)機(jī)制必不可少，但往往外部監(jiān)督更為有效。實(shí)際上，國家公權(quán)力不僅有自我擴(kuò)張的傾向，而且也存在自我包庇的傾向，內(nèi)部自我約束效果非常有限。如此一來，就需要加強(qiáng)民航旅客黑名單的外部監(jiān)督，包括其他國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，形成完整的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

四、制度省思：我國民航旅客黑名單制定程序的現(xiàn)實(shí)考察

程序被稱為“看得見的正義”，民航旅客黑名單的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序。從法治的角度看，民航旅客合法權(quán)益的保護(hù)需要雙重機(jī)制：一是實(shí)體機(jī)制，這仰賴于民航旅客黑名單制定主體、對象范圍、納入標(biāo)準(zhǔn)等制度的建立健全；二是程序機(jī)制，這仰賴于民航旅客黑名單制定程序、救濟(jì)途徑、監(jiān)督機(jī)制的建立健全。然而實(shí)踐中，即使美國、加拿大等民航旅客黑名單制度較為成熟的國家，在黑名單的程序問題上仍存在較大爭議。美國“禁飛名單”往往以國家安全和公共利益為由而缺乏充分程序，不公開黑名單的判定標(biāo)準(zhǔn)和制定程序，也不履行及時(shí)告知程序，這被普遍認(rèn)為剝奪了旅客的知情權(quán)、申訴權(quán)、救濟(jì)權(quán)，固化乃至強(qiáng)化了旅客的弱勢地位。就我國而言，民航旅客黑名單制度引入時(shí)間并不長，制定程序隨意失范是我國民航旅客黑名單制度存在的主要問題之一。

1.規(guī)則公告程序的缺漏

民航旅客黑名單關(guān)系到航空安全，雖然有可能涉及國家秘密，如果公開所有信息可能會給恐怖分子帶來可乘之機(jī)，但是黑名單的制定程序應(yīng)該是公開的，至少是黑名單的納入標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定條件以及移除要求等相關(guān)程序要求應(yīng)當(dāng)向全社會公開，當(dāng)旅客被納入黑名單時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知。通常而言，事前通知程序包括黑名單規(guī)則制度的公告程序、旅客有可能被納入黑名單的警示程序以及即將納入黑名單的通知程序。

在旅客做出不文明行為并符合黑名單的納入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，黑名單制定主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行通知義務(wù)，將旅客列入黑名單這一事實(shí)告知旅客，這是旅客作為消費(fèi)者所享有的知情權(quán)的必然要求。消費(fèi)者知情權(quán)，顧名思義，是指消費(fèi)者享有的知悉其購買、使用的商品或者接受服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利。知情權(quán)在消費(fèi)者權(quán)利體系中處于核心地位，也是其他消費(fèi)者權(quán)利的前導(dǎo)性、先決性和基礎(chǔ)性權(quán)利[1]許戀天：《消費(fèi)者網(wǎng)絡(luò)評價(jià)權(quán)的配置法理與立法表達(dá)》，《法制與社會發(fā)展》2021年第3期。。換言之，消費(fèi)糾紛的產(chǎn)生很大程度上是消費(fèi)者與經(jīng)營者之間信息不對稱所導(dǎo)致的，消費(fèi)者知情權(quán)如果得到充分保障，其他權(quán)利才有可能充分實(shí)現(xiàn)，這對于民航旅客運(yùn)輸領(lǐng)域亦是如此。然而，我國目前民航旅客黑名單制定規(guī)則存在“秘而不宣”情形。無論是航空公司、中航協(xié)抑或是民航局，對民航旅客黑名單的規(guī)制對象、適用程序、納入標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)程序等規(guī)則內(nèi)容都未充分告知旅客和社會公眾，這當(dāng)然不利于民航旅客黑名單制度的宣傳和實(shí)施，也不利于航空服務(wù)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

2.警示聽證程序的不足

首先，警示程序不完善。當(dāng)旅客做出黑名單制度規(guī)定的不文明行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提醒和警示該旅客，簽發(fā)告知警示通知書等，使其認(rèn)識到不文明行為的潛在后果及有可能被納入黑名單，促使其停止不文明行為，避免造成更為嚴(yán)重的后果。在旅客被列入黑名單后，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)告知旅客相關(guān)事實(shí)、理由、依據(jù)以及救濟(jì)途徑和救濟(jì)方式等事項(xiàng)。然而在實(shí)踐中，旅客往往在下次購買航空公司機(jī)票或者乘坐航空公司航班時(shí)才得知自己已經(jīng)被列入了黑名單。

其次，告知程序不完善。目前法律對于民航旅客黑名單制定中是否告知旅客、如何告知旅客、在何期限內(nèi)告知旅客以及告知旅客什么內(nèi)容等方面都缺乏系統(tǒng)、詳細(xì)而全面的規(guī)定，更遑論旅客的知情權(quán)和申訴權(quán)了。

再次，聽證程序不完善。目前我國民航旅客黑名單制度中尚缺乏明確而完備的聽證程序，哪些情況下可以聽證、哪些情況下必須聽證、聽證如何來組織、哪些人參加聽證、聽證后如何處理等，都不甚明了。

最后，公布程序不完善。聽證后，如果認(rèn)為確有必要納入黑名單的，應(yīng)當(dāng)履行備案和公布程序。從應(yīng)然角度看，我國民航旅客黑名單應(yīng)當(dāng)授權(quán)中航協(xié)制定，相應(yīng)的備案程序應(yīng)當(dāng)向民航局報(bào)告完成，民航局在進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后，如果作出同意決定應(yīng)當(dāng)交由中航協(xié)予以公布執(zhí)行。然而，當(dāng)前我國黑名單制度對于公布方式、公布內(nèi)容、公布期限等都語焉不詳，如何公布旅客黑名單以及公布哪些具體信息，做法也不統(tǒng)一，存在侵犯旅客利益的重大風(fēng)險(xiǎn)。

3.撤除救濟(jì)程序的滯后

一方面，民航旅客黑名單撤除程序不健全。納入標(biāo)準(zhǔn)和撤除程序是整個(gè)民航旅客黑名單制度的關(guān)鍵，如果沒有一個(gè)相對客觀的納入標(biāo)準(zhǔn)和健全的撤除程序，旅客無法得知自己在什么情況下會被禁止乘坐飛機(jī)，也無法通過合理通道維護(hù)自身合法權(quán)益。撤除，包括撤銷和移除兩種情形。撤銷是指制定主體在黑名單公布后如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，或者經(jīng)過行政復(fù)議、行政訴訟、民事仲裁或民事訴訟被認(rèn)定不合法的，及時(shí)將相關(guān)旅客信息從黑名單中除去。移除，是指黑名單到期后相關(guān)旅客信息自然而然地從名單中除去，即黑名單不再發(fā)生約束力。我國現(xiàn)有民航旅客黑名單撤除程序，除了到期自然移除外并無撤銷程序，第三方監(jiān)督機(jī)制亦不健全，這在很大程度上導(dǎo)致被納入黑名單旅客只能接受“禁飛”的后果。

另一方面，民航旅客黑名單救濟(jì)程序不健全。正常情況下，旅客被納入黑名單后，制定主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知旅客，如果旅客對此有異議，應(yīng)當(dāng)有權(quán)向制定主體及其主管部門提出申訴，有權(quán)要求制定主體說明理由并提供證據(jù)。如果黑名單制定主體不能說明理由或者提供證據(jù)證明自己行使權(quán)力的正當(dāng)合法性，或者旅客有證據(jù)和理由證明自己不應(yīng)當(dāng)被列入黑名單，則旅客有權(quán)要求制定主體從黑名單中移除自己的名字，并有權(quán)要求制定主體賠償損失、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉等。如果旅客的合法權(quán)益不能得到維護(hù)，其有權(quán)向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。但是，如果旅客不知自己在何時(shí)、因何事、被誰列入黑名單，不知維權(quán)的方式、途徑和期限，其維權(quán)也就成了一句空話。缺乏事前通知程序，在一定程度上加大了維權(quán)的難度，導(dǎo)致申訴無門的情況出現(xiàn)。由于旅客與航空公司是平等的民事主體，二者所發(fā)生的糾紛理應(yīng)可以通過民事仲裁或者民事訴訟的方式解決，這與普通民事救濟(jì)途徑并無二致。但對于中航協(xié)或者民航局制定的行政黑名單而言，這屬于具體行政行為，具有行政法上的可“訴”性，即旅客既可以通過行政復(fù)議尋求行政救濟(jì)，也可以通過行政訴訟尋求司法救濟(jì)。因此，從現(xiàn)實(shí)情況看，如果旅客對自己被列入航空公司黑名單有異議，可以以作出禁飛決定的航空公司為被告提起民事訴訟；如果旅客對自己被列入中航協(xié)或者民航局的行政黑名單有異議，不僅應(yīng)當(dāng)享有聽證權(quán)利，而且應(yīng)當(dāng)享有申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的權(quán)利。從廣義上講，為保障民航旅客的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)設(shè)置民航旅客黑名單的救濟(jì)程序、撤除程序和監(jiān)督機(jī)制。

五、規(guī)范構(gòu)造：民航旅客黑名單程序制度優(yōu)化路徑

構(gòu)建民航旅客黑名單制度，既要從制定主體、對象范圍、納入標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)體法層面進(jìn)行完善，也要從納入程序、救濟(jì)途徑、監(jiān)督機(jī)制等程序法層面進(jìn)行完善。我國民航旅客黑名單制度在實(shí)踐中引發(fā)的訴訟和爭論，迫切呼喚正當(dāng)程序，即應(yīng)當(dāng)符合縝密而公開的程序認(rèn)定機(jī)制、健全而嚴(yán)格的審核監(jiān)督機(jī)制以及完備而可行的救濟(jì)機(jī)制。民航旅客黑名單的程序控制，應(yīng)從事前通知、事中聽證以及事后救濟(jì)三個(gè)角度入手，這是行政法上程序控制的基本要素，也是我國民航旅客黑名單相關(guān)立法或者法律修改時(shí)制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。

1.事先程序規(guī)范

一是完善公告規(guī)則。前已述及，民航旅客黑名單制定主體應(yīng)當(dāng)將黑名單的適用對象、納入標(biāo)準(zhǔn)、條件、法律后果等規(guī)則內(nèi)容進(jìn)行公告，事先讓旅客知悉。在公告的語言標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)當(dāng)簡潔明確、通俗易懂，盡量避免冗長繁雜、晦澀難懂甚至歧義，對旅客不文明行為的表現(xiàn)形式應(yīng)著重陳述并類型化。在公告的方式措施方面，民航旅客黑名單制定主體以及民航主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過各種方式進(jìn)行普法宣傳，可以充分運(yùn)用各種新媒介，采用多元化的方式和喜聞樂見的方法增強(qiáng)公告效果。

二是完善警示規(guī)則。由于民航旅客運(yùn)輸?shù)膶I(yè)性、復(fù)雜性，即使民航旅客黑名單規(guī)則在公告宣傳后，旅客仍有可能不知悉或不能完全理解其內(nèi)容，并做出危害航空安全、影響航空運(yùn)行秩序的不文明行為。此時(shí)，如果立即將其列入黑名單就可能過于嚴(yán)苛，而需要履行警示程序。所謂警示程序，是指在公布民航黑名單適用對象、納入標(biāo)準(zhǔn)、法律后果等規(guī)則內(nèi)容后，航空運(yùn)輸企業(yè)發(fā)現(xiàn)旅客有不文明行為的，對其進(jìn)行警告說明，告知其不文明行為已經(jīng)或者可能造成的危害后果，以及可能被納入旅客黑名單的不利后果，從而督促旅客立即停止不文明行為、彌補(bǔ)損失的程序規(guī)則[1]甄貞：《英國附條件警告制度及其借鑒意義》，《法學(xué)家》2011年第4期。。警示程序作為列入黑名單的前置程序，如果民航旅客在受到警告并了解自身行為不當(dāng)性之后，仍繼續(xù)從事該不文明行為的，則可以啟動(dòng)黑名單列入程序。

2.事中程序規(guī)范

一是健全通知規(guī)則。事實(shí)證明，旅客黑名單在制定后不通知旅客的情形并不鮮見。民航旅客黑名單在制定后如果沒有及時(shí)告知相關(guān)旅客，會導(dǎo)致旅客做出錯(cuò)誤的出行計(jì)劃，影響旅客出行預(yù)期，也當(dāng)然會阻礙旅客及時(shí)行使救濟(jì)權(quán)利。一般而言，民航旅客黑名單的通知應(yīng)當(dāng)采取書面形式，并以旅客簽收的回執(zhí)作為旅客收到該通知的法律依據(jù)。當(dāng)然也可以采取電子郵件、短信等方式送達(dá)黑名單通知。為保障旅客的權(quán)利，可行的做法是，在旅客購買機(jī)票或者收到有可能被列入黑名單警示時(shí)，要求其留下電子郵箱/手機(jī)號碼并詢問其是否同意以電子郵件/短信方式收悉航空承運(yùn)人相關(guān)通知。如果旅客同意，則可以通過電子郵件/短信方式送達(dá)，否則只能通過書面方式送達(dá)。當(dāng)然，由于民航旅客自身原因不能接收黑名單通知時(shí)，黑名單制定主體可以公告送達(dá)。

二是健全聽證規(guī)則。黑名單制度中引入聽證程序，有利于保障旅客行使抗辯權(quán)，充分表達(dá)申訴請求；有利于公民充分行使國家監(jiān)督權(quán)，保障黑名單制度公平公正實(shí)施[1]畢洪海：《普通法國家的行政程序正義進(jìn)路》，《政治與法律》2015年第6期。。廣義上的聽證制度可以分為國家立法聽證、行政決策聽證和具體行政行為聽證三種類型[2]黃信瑜：《從程序正義的視角看我國立法聽證制度的實(shí)踐》，《法學(xué)雜志》2008年第4期。。從應(yīng)然角度講民航旅客黑名單屬于行政黑名單，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)或國家法律授權(quán)的組織（如中航協(xié)）制定，航空公司無權(quán)制定。因此，民航旅客黑名單聽證屬于具體行政行為聽證類別，應(yīng)由黑名單制定主體通知相關(guān)旅客，可以由制定主體主動(dòng)啟動(dòng)也可以依旅客申請而啟動(dòng)。具體到聽證程序的步驟，可借鑒其他行政聽證制度進(jìn)行設(shè)計(jì)：告知和通知、委托代理、公開聽證、對抗辯論、制作筆錄等。對抗辯論作為聽證程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是旅客維護(hù)自身權(quán)益的重要程序，旅客和航空運(yùn)輸承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)就旅客是否應(yīng)當(dāng)納入黑名單提出意見、事實(shí)、證據(jù)及法律依據(jù)，并接受對方的質(zhì)疑和反詰，以便保障旅客和航空運(yùn)輸企業(yè)擁有平等的對話權(quán)，保證黑名單決定的作出公正合理。聽證中應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)專家和旅客代表的意見，黑名單制定主體應(yīng)綜合考慮旅客不文明行為的類型性質(zhì)、持續(xù)時(shí)間、過錯(cuò)程度、危害后果以及再現(xiàn)概率等因素。需要注意的是，民航旅客黑名單的制定往往會涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，此時(shí)聽證應(yīng)選擇不公開方式進(jìn)行。

三是健全備案規(guī)則。在我國民航旅客黑名單制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)通過立法授權(quán)中航協(xié)統(tǒng)一行使黑名單制定權(quán)，但這并不意味著中航協(xié)的制定權(quán)力不受約束。相反，應(yīng)當(dāng)通過黑名單備案程序加強(qiáng)對旅客黑名單的監(jiān)督。這不僅是確保民航旅客黑名單公平公正的需要，還是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的需要[3]郭鋒：《建立違反法定程序干預(yù)司法的登記備案制探討》，《法學(xué)雜志》2014年第7期。。具體而言，中航協(xié)在制定黑名單后，向民航主管部門即民航局進(jìn)行上報(bào)審核，由民航局加強(qiáng)對旅客黑名單制定與適用行為的監(jiān)督管理，防止隨意拒載旅客的情況發(fā)生。黑名單備案程序的作用主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一則有利于增強(qiáng)黑名單的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，發(fā)揮黑名單制度的法律效力；二則有利于加強(qiáng)對黑名單制定行為的監(jiān)督制約，預(yù)防隨意制定黑名單，保障旅客合法權(quán)益不受侵害。但是，這一作用的發(fā)揮，仰賴于該制度的具體設(shè)計(jì)。民航局對黑名單的備案應(yīng)采取實(shí)質(zhì)審查而非形式審查的方式。詳言之，中航協(xié)在向民航局提交備案材料時(shí)，應(yīng)將所有的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)及其相關(guān)證據(jù)連同黑名單決定審核建議一并提交，民航局根據(jù)相關(guān)材料謹(jǐn)慎地判斷旅客是否應(yīng)當(dāng)被納入黑名單。

四是完善公布規(guī)則。在我國行政黑名單實(shí)踐中，由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，黑名單公布形式方式雜亂無章，嚴(yán)重違反了正當(dāng)程序原則，民航旅客黑名單制度實(shí)踐中存在同樣的問題。中航協(xié)發(fā)布的《辦法》僅規(guī)定，“中航協(xié)每月更新民航旅客不文明行為記錄，并告知航空公司、中航信和旅客本人?！眹野l(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)的“385號文”也只是簡單規(guī)定，民航局在每月第一個(gè)工作日通過民航網(wǎng)站和“信用中國”網(wǎng)站發(fā)布限制乘機(jī)名單信息。我們建議，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面完善我國民航旅客黑名單公布規(guī)則：首先，關(guān)于公布的載體問題。行政黑名單公布的載體包括報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視等，公布的方式包括自己發(fā)布、委托媒體發(fā)布等，每種發(fā)布的方式方法不同，其所產(chǎn)生的影響效果也會有所差異。具體到民航旅客黑名單而言，中航協(xié)或民航局應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府信息公開條例》及時(shí)有效地向公眾公開黑名單信息，除了傳統(tǒng)的網(wǎng)站發(fā)布外，還可以通過召開新聞發(fā)布會方式進(jìn)行發(fā)布，從而發(fā)揮黑名單制度的教育、宣傳和引導(dǎo)功能。其次，關(guān)于能否公布黑名單中旅客的個(gè)人信息問題。在當(dāng)今信息社會，旅客個(gè)人的信息資料已成為一種重要資源，具有特定的人身屬性和財(cái)產(chǎn)屬性，并且有些信息諸如姓名、電話、聯(lián)系方式、工作單位等具有極強(qiáng)的識別性。旅客個(gè)人信息一旦泄露，就有可能給旅客的學(xué)習(xí)、生活和工作帶來極大困擾，并有可能導(dǎo)致旅客社會評價(jià)和社會聲譽(yù)的降低，甚至導(dǎo)致社會公眾對其產(chǎn)生偏見和歧視。因此，不文明旅客所遭受的懲罰應(yīng)僅限于被納入黑名單即被拒載，而不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至旅客的其他方面。是故，應(yīng)當(dāng)建立健全旅客個(gè)人信息保密機(jī)制。換言之，對于旅客隱私信息應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，只能用于航空公司訂票系統(tǒng)中，不能公開。所以，設(shè)立民航旅客黑名單首先要實(shí)施黑名單旅客的內(nèi)部隱私保護(hù)機(jī)制，建立健全的隱私監(jiān)管體系，規(guī)范公權(quán)力的行使，保證民航旅客的個(gè)人隱私信息不被泄露。最后，關(guān)于黑名單旅客信息能否共享問題。在目前普遍存在航空公司制定旅客黑名單的情況下，多家航空公司共享旅客黑名單信息，雖然有利于提高黑名單利用效率，但其涉嫌壟斷，且增大了旅客信息被泄露的可能性，因此，黑名單旅客信息不應(yīng)共享。當(dāng)然，從旅客黑名單制度創(chuàng)新角度看，黑名單只能由中航協(xié)統(tǒng)一行使，然后送交所有航空公司執(zhí)行，也就自然不存在黑名單旅客信息共享問題。

3.事后程序規(guī)范

一是優(yōu)化撤除規(guī)則。由于黑名單威力巨大，對旅客會產(chǎn)生重大不利影響，因此，應(yīng)當(dāng)建立健全旅客黑名單撤除程序。撤除程序主要針對兩種情況：一是主動(dòng)撤除，即當(dāng)民航旅客黑名單制定主體發(fā)現(xiàn)公布的黑名單有誤，應(yīng)及時(shí)撤除黑名單，通過與發(fā)布黑名單同樣的方式澄清錯(cuò)誤事項(xiàng)，并恢復(fù)相關(guān)旅客名譽(yù)。這種撤除方式是黑名單制定主體自我糾錯(cuò)形式，倒逼黑名單的制定公布更加審慎，減少黑名單被泛化濫用[1]王貴松：《論行政行為的違法性繼承》，《中國法學(xué)》2015年第3期。。二是依申請撤除，即旅客被納入黑名單后，確有悔改表現(xiàn)，并通過社會服務(wù)、提供保證人等方式保障其不再做出不文明行為的，也可以申請撤除黑名單?？傊瑧?yīng)當(dāng)改變當(dāng)前黑名單撤除制度中只有過期自然移除的單一做法，采取更加靈活多樣的撤除方式，在發(fā)揮旅客黑名單制度效用的同時(shí)保障旅客合法權(quán)益。

二是優(yōu)化救濟(jì)規(guī)則。著眼于未來，航空公司與民航局都不應(yīng)當(dāng)作為旅客黑名單制定主體，而應(yīng)當(dāng)授權(quán)中航協(xié)統(tǒng)一行使。而航空公司僅享有黑名單的發(fā)起權(quán)和建議權(quán)，民航局則更多地履行監(jiān)督管理權(quán)，接受旅客的投訴、申訴、復(fù)議申請等。在黑名單旅客救濟(jì)內(nèi)容方面，可以從以下三個(gè)層面著手構(gòu)建：其一，黑名單旅客有權(quán)通過申訴、行政復(fù)議、訴訟/仲裁或其他方式請求認(rèn)定制定黑名單行為無效，請求將自己姓名從黑名單中移除，該救濟(jì)內(nèi)容主要針對旅客被不當(dāng)列入黑名單的情形。其二，黑名單旅客有權(quán)請求給予賠償，該救濟(jì)內(nèi)容主要針對旅客被錯(cuò)誤納入黑名單并因此給旅客造成了財(cái)產(chǎn)損失的情形。其三，黑名單旅客有權(quán)請求黑名單制定主體賠禮道歉、賠償精神損害，該救濟(jì)內(nèi)容主要針對于旅客信息被不當(dāng)公開而致使名譽(yù)受損以及承受精神損害，當(dāng)然，這仰賴于國家賠償制度的完善健全。另外，可以借鑒刑事訴訟中的保證人制度，并將其引入到民航旅客黑名單制度中[1]蘇新建：《程序正義對司法信任的影響——基于主觀程序正義的實(shí)證研究》，《環(huán)球法律評論》2014年第5期。。詳言之，在綜合考慮旅客不文明行為的危害程度、旅客的主觀過錯(cuò)程度以及不文明行為的再現(xiàn)可能性后，允許旅客繳納一定的保證金或者提供有資格保證人的方式為其提供擔(dān)保，使其臨時(shí)獲得乘機(jī)出行的機(jī)會。

三是優(yōu)化社會監(jiān)督規(guī)則。國家公權(quán)力的運(yùn)作離不開社會的監(jiān)督，民航旅客黑名單的制定和實(shí)施亦離不開旅客、社會公眾、大眾媒體、其他部門的全方位監(jiān)督。當(dāng)前，要從構(gòu)建社會信用體系的高度完善我國民航旅客黑名單監(jiān)督程序，讓黑名單從規(guī)則公布到制定運(yùn)行再到撤除救濟(jì)，都在“陽光”下，保障民航旅客黑名單信息公開透明。

六、結(jié)論

現(xiàn)代法治語境下的程序正義，既有認(rèn)識論層面的意義，又有價(jià)值論層面的意義[2]夏偉、劉艷紅：《程序正義視野下監(jiān)察證據(jù)規(guī)則的審查》，《南京師大學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2019年第1期。。“感受到程序正義”是“感受到公平正義”的核心要義，體現(xiàn)了主客觀統(tǒng)一的程序正義評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，揭示出人們自愿服從法律權(quán)威的心理動(dòng)力[3]劉立明：《“感受到公平正義”的法治意蘊(yùn)》，《江蘇社會科學(xué)》2020年第5期?！，F(xiàn)階段，我國引入民航旅客黑名單有著現(xiàn)實(shí)必要性，其在實(shí)踐中也已成為保障民航安全、維護(hù)民航秩序、約束旅客不文明行為的重要手段。但整體而言，我國民航旅客黑名單制度正處于初步發(fā)展階段，制定主體不統(tǒng)一且享有極大的自由裁量權(quán)，程序缺失、程序不規(guī)范、程序不夠細(xì)化，是民航旅客黑名單制度實(shí)施中的突出問題，這在很大程度上導(dǎo)致民航旅客黑名單制度異化走樣，甚至產(chǎn)生了新的不良法律后果。我國民航旅客黑名單的完善，既要從實(shí)體法角度入手，建立明確、統(tǒng)一、科學(xué)的黑名單標(biāo)準(zhǔn)制度，彰顯“實(shí)體正義”；更要從程序法角度入手，建立規(guī)范、透明、合理的程序制度，彰顯“程序正義”。民航旅客黑名單程序制度的優(yōu)化健全，可以從規(guī)范黑名單制定主體的外部行為和保障旅客合法權(quán)益兩個(gè)角度著手。就規(guī)范黑名單制定行為而言，要統(tǒng)一制定機(jī)關(guān)，規(guī)范公布方式，嚴(yán)格公布程序，審慎公布內(nèi)容，加強(qiáng)公布監(jiān)督，確保公權(quán)力在法治范圍內(nèi)有效行使；就保障旅客合法權(quán)益而言，要強(qiáng)化黑名單規(guī)則告知程序，建立黑名單聽證程序，完善旅客救濟(jì)程序，確保私主體“感受到程序正義”。