邊界型治理：重心下移街道體制改革新思路

李志強(qiáng) 任克強(qiáng)

內(nèi)容提要 街道作為區(qū)級派出機(jī)構(gòu)有效發(fā)揮了鏈接基層多元組織參與社會治理的功能，重心下移又使基層多組織要素更加趨向“嵌合”式治理結(jié)構(gòu)。這種過程不斷強(qiáng)化基層治理結(jié)構(gòu)黏性的同時(shí)，也產(chǎn)生了權(quán)責(zé)交疊和邊界模糊的困境。“全面整合”到“有邊界合作”的邊界型治理，在當(dāng)前街道體制改革擴(kuò)權(quán)、分權(quán)和并權(quán)的探索和實(shí)踐中，可以通過推動重心下移優(yōu)化“歸口型”體制機(jī)制，賦權(quán)屬地管理提升基層治理效能以及適度位移權(quán)力再構(gòu)基層組織關(guān)系的改革體系，完善基層治理的理論內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)邏輯。在此基礎(chǔ)上，探索通過促動地方屬地管理權(quán)限下移，拓展基層“共治型”和“協(xié)同型”制度空間；實(shí)施街道綜合職能并軌制，推行基層“行政式”與“自治式”雙軌模式；推動社區(qū)行政專業(yè)化，探索社區(qū)服務(wù)“代理化”和“精準(zhǔn)化”創(chuàng)新思路等實(shí)踐做法。這些對于破解基層深層次困境，把基層治理效能落到實(shí)處具有積極意義。

一、問題提出

黨的十九大以來，在基層治理改革權(quán)力下移、治理下沉的大趨勢下，街道作為嵌入行政組織體系“層級化”[1]吳侗：《新中國成立70年來的“街道辦”：變遷及其邏輯》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2019年第6期。向下延伸的產(chǎn)物，日漸受到上層政府職能下移機(jī)制的影響。街道體制改革的這種趨勢，一方面強(qiáng)化了街道科層制的屬地管理屬性，街道的自治性很大程度被行政所吸納，服務(wù)主體職能也被繁雜行政事務(wù)所替代；另一方面，在行政權(quán)力強(qiáng)化嵌入?yún)^(qū)域統(tǒng)合性治理框架的背景下，上級政府簡單以“屬地管理”名義將責(zé)任層層下移、搞“降格落實(shí)”“懸空落實(shí)”的做法，特別是技術(shù)治理向基層社會的深度嵌入，使基層治理在趨向規(guī)范化的同時(shí)，又促其趨向科層官僚化和責(zé)任無限化，造成基層不堪重負(fù)。同時(shí)，街道將向上承載的體制性和行政屬性強(qiáng)化所衍生的考核指標(biāo)下移社區(qū)，使社區(qū)功能承載明顯超重，社區(qū)甚至被迫以“形式主義”[1]季乃禮、王巖澤：《基層治理中的“留痕形式主義”行為：一個(gè)解釋框架》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第4期。“內(nèi)卷”[2]陳義媛：《國家資源輸入的內(nèi)卷化現(xiàn)象分析——基于成都市村公資金的“行政吸納自治”》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第1期。和“空轉(zhuǎn)”[3]陳鵬：《基層治理中的局部空轉(zhuǎn)：現(xiàn)象圖景及其有效治理》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。等權(quán)宜策略來應(yīng)對自由裁量權(quán)的壓縮和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的壓力，治理重心下移的基層困境已成為當(dāng)前凸顯的普遍性問題。治理重心下移，背后聯(lián)動著社會治理的行政體系和職能結(jié)構(gòu)系統(tǒng)性下沉的過程，行政職能在基層社會治理凸顯的后果是使街道行政載體性質(zhì)得到強(qiáng)化的同時(shí)，也一定程度分離了街道和社區(qū)的功能性協(xié)同關(guān)系，呈現(xiàn)出“街道向上，社區(qū)往下，對口承接”的新格局。

新形勢下社區(qū)除了更好地滿足居民新需求和發(fā)揮全覆蓋服務(wù)功能之外還承擔(dān)了更多的行政職能，在日益加大的政績考核壓力的裹挾下，社區(qū)原系統(tǒng)擁有的存量功能與外部賦予的增量功能之間產(chǎn)生離散性張力，導(dǎo)致長期以來所構(gòu)建的社區(qū)治理主體組織系統(tǒng)內(nèi)部保持的穩(wěn)定秩序甚至受到?jīng)_擊剝離，意味著社區(qū)本身的屬性也逐漸由原有的“生活共同體”的自治范疇漸次變?yōu)椤奥毮芫C合體”的規(guī)制范疇。新時(shí)期推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要圍繞街道在基層改革的中軸性地位，將基層治理功能系統(tǒng)分離為自治服務(wù)系統(tǒng)和行政承接系統(tǒng)，重新界定和明確區(qū)級政府部門、街道辦、社區(qū)居委會、市場組織及社會組織各自所屬的工作范疇和責(zé)任歸屬。在制度設(shè)計(jì)、責(zé)任分配和績效考核方面，理順街區(qū)事權(quán)范圍，明確街區(qū)的職責(zé)關(guān)系，逐漸明晰合作治理框架下的組織邊界理念。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出，未經(jīng)黨委和政府統(tǒng)一部署，各職能部門不得將自身權(quán)責(zé)事項(xiàng)委派鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）承擔(dān)。應(yīng)該說，一方面，面對中國城市治理由單位到基層重心轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的“總體能力有限”[4]林尚立：《構(gòu)建簡約高效的基層管理體制》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2018年4月18日。的實(shí)然困境，這一規(guī)定意在從制度層面予以規(guī)范和明確基層行政條口之間職能分配的框架和邊界，在某種程度上可以發(fā)揮阻斷和規(guī)制上層職能部門無序和隨意下壓任務(wù)指標(biāo)的作用。特別是在重心下移過程中凸顯的“非對稱下移”及“條塊沖突性下移”[5]周振超、宋勝利：《治理重心下移視野中街道辦事處的轉(zhuǎn)型及其路徑》，《理論探討》2019年第2期。現(xiàn)象使基層治理在呈現(xiàn)碎片化的背景下，除去科層體系部門間需要明確職能邊界外，基層自治體系的合作框架和功能分區(qū)也需要進(jìn)一步厘清。另一方面，目前基層治理體系呈現(xiàn)出越來越明顯的“嵌合”[6]田毅鵬、康雯嘉：《街道改革背景下社會組織與街居嵌合治理研究——以“商業(yè)從屬型”社會組織Z中心為例》，《學(xué)術(shù)研究》2021年第4期。治理結(jié)構(gòu)，多元組織要素融入基層治理結(jié)構(gòu)的黏性不斷強(qiáng)化，導(dǎo)致合作失序、權(quán)責(zé)模糊及功能泛化。作為構(gòu)成基層最主要結(jié)構(gòu)性關(guān)系體系的條塊關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是以街道為連接點(diǎn)和交匯點(diǎn)而建構(gòu)的，基層治理改革需要明晰街道的中軸地位，構(gòu)建權(quán)責(zé)對稱、功能和諧與結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的基層治理共同體。因此，探討如何以街道改革為抓手，實(shí)施邊界型治理，對于深入理解新時(shí)期基層改革及治理合作框架演化的特征趨勢，有效應(yīng)對基層治理能效不足問題，具有積極理論探討價(jià)值和現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

二、邊界型治理：一種解決重心下移治理困境的新思路

對于街道體制改革，我們所聚焦的重點(diǎn)在于如何構(gòu)建既成事實(shí)的多元主體合作的權(quán)責(zé)歸屬，以達(dá)到合作效能最大化的目的。關(guān)注此問題的原因在于區(qū)級政府、街道及社區(qū)三級管理之間的關(guān)系一直處于比較模糊的狀態(tài)，這也是導(dǎo)致改革過程中權(quán)責(zé)歸屬邊界難以清晰化的原因。當(dāng)前，在治理重心下移背景下，新一輪基層體制改革開始向街道辦事處“下沉、賦權(quán)、增效”路徑轉(zhuǎn)型，重在強(qiáng)化街道辦在城市治理體系中的主體地位[1]周振超、宋勝利：《治理重心下移視野中街道辦事處的轉(zhuǎn)型及其路徑》，《理論探討》2019年第2期。。那么，這就要求以街道為核心的基層運(yùn)行系統(tǒng)，通過整合各類組織形態(tài)和治理要素所構(gòu)建的主體框架，在整合型合作系統(tǒng)不斷完善的基礎(chǔ)上，要規(guī)避潛在或現(xiàn)實(shí)的權(quán)責(zé)交疊及邊界模糊的風(fēng)險(xiǎn)，更需要明確各類行動主體的地位角色和功能邊界，以減少合作張力的協(xié)調(diào)和消弭成本，最大程度發(fā)揮基層合作治理的整體效能。

1.邊界型治理釋義及價(jià)值體現(xiàn)

邊界理論是由Nippert-Eng借助經(jīng)典社會學(xué)研究范式提煉的，用于通過類別劃分達(dá)到簡化整體認(rèn)知復(fù)雜性并區(qū)分彼此的指導(dǎo)理念[2]Nippert-Eng,C., Home and Work:Negotiating Boundaries through Everyday Life,Chicago:University of Chicago Press.1996.。邊界理論起初是以社會學(xué)的視角理解人們特定空間范疇內(nèi)規(guī)定的日常行為準(zhǔn)則和高度信任感的社會意義。同群體行為理論相比，組織層面的邊界管理政策受到了更多的關(guān)注，較多聚焦組織創(chuàng)造、保持和改變邊界的方法[3]Hall, D.T., Richter, J., "Balancing Work Life and Home Life: What can Organizations do to Help?", Academy of Management Executive,2(3),1988,pp.213-223.。由此延伸的邊界理論所蘊(yùn)含的治理功能，在于其提供的穩(wěn)定性可以推動組織在信任和一致行動方面做出有目的行為，確?；顒雍托袨榉€(wěn)定進(jìn)行并且可發(fā)揮預(yù)見性作用。更重要的是，由于組織邊界之間提供了各自制度化的角色身份和認(rèn)同的相對穩(wěn)定性，由此明確了各治理主體功能、角色和責(zé)任之間劃定的內(nèi)容和方式[4]Hernes,T.,"The Spatial Construction of Organization",Amsterdam:John Benjamins,2004.pp.34-42.?；鶎又卫硎怯砂趦?nèi)的各種組織間制度關(guān)系和空間網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)建的共同行動體，即使在集體行動的框架內(nèi)部，各主體依然遵循著本身自在的邏輯。要想理順內(nèi)部子系統(tǒng)的各類關(guān)系，就需要在維持子系統(tǒng)獨(dú)有邏輯的基礎(chǔ)上劃定必要的邊界，形成系統(tǒng)聯(lián)動又互不干擾的局面，以職能和權(quán)責(zé)為邊界重新構(gòu)建基層治理共同體的格局，即形成“有限度的合作”的責(zé)任共同體局面。貝婁曾以布魯姆為原型在超越界限的基礎(chǔ)上提出了建構(gòu)新型“公共生活”的相互尊重、彼此關(guān)愛基礎(chǔ)上的“責(zé)任共同體”的可能性[5]車鳳成：《從“邊界意識”到“共同體意識”——論貝婁作品的倫理指向性》，《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2009年第5期。。相對于基層整體治理和協(xié)同治理主要強(qiáng)調(diào)多元合作主體間關(guān)系的統(tǒng)一性、緊密性和聯(lián)動性，追求過程協(xié)商和結(jié)果雙贏而言，邊界治理則更突出合作過程的主體權(quán)責(zé)分屬結(jié)構(gòu)和功能發(fā)揮自主性以及合作效益最大化。隨著基層治理制度完善及社會管理創(chuàng)新的推進(jìn)，基層行政機(jī)構(gòu)、社會組織和街道及居委會之間應(yīng)逐步趨向于建構(gòu)職能劃歸和責(zé)任分屬基礎(chǔ)上的邊界型合作框架。通過調(diào)整基層權(quán)責(zé)分配，使條塊之間職責(zé)運(yùn)行更加優(yōu)化協(xié)同高效[6]陳水生、葉小夢：《調(diào)適性治理：治理重心下移背景下城市街區(qū)關(guān)系的重塑與優(yōu)化》，《中國行政管理》2021年第11期。。

邊界型治理理念，某種程度也是決策層在整體性社會治理層面所遵循的基本思想，黨的十九大報(bào)告明確提出，要合理確定政府、市場和社會的界限，政府、市場和社會各歸其位，可以看出中國宏觀社會治理開始嘗試由“模糊式整合”進(jìn)入“有邊界合作”的新探索階段。長期以來，在西方合作治理理念所推崇的集體行動框架下，在公共事務(wù)和制度治理層面，在政府、市場和社會三重整合型邏輯深入推進(jìn)的現(xiàn)代社會特征訴求下，公私領(lǐng)域合作理念、合作結(jié)構(gòu)及合作價(jià)值得到極大凸顯，在優(yōu)化組織功能、完善治理結(jié)構(gòu)、提升行動效能層面取得了顯著成果。但合作效益呈現(xiàn)的背后，內(nèi)涵于合作概念的排斥性張力也同時(shí)得以增長，除去內(nèi)生性的集體行動困境和利益博弈之外，由于合作者之間主體意識和權(quán)限意識的缺乏而導(dǎo)致的相互嵌入性程度過深，出現(xiàn)了功能超載和權(quán)責(zé)邊界模糊的問題，特別是在具有資源依賴性質(zhì)的組織合作治理體系中，衍生出權(quán)力尋租、利益共謀和公私交換等問題。為應(yīng)對政企社的合作困境，中央提出了諸如“親清”政商關(guān)系、契約式合作、入股確權(quán)等手段劃定合作的權(quán)責(zé)邊界，不僅重新塑造了組織合作的基礎(chǔ)性制度規(guī)范，更為進(jìn)一步構(gòu)建新的基層合作理論范式和現(xiàn)實(shí)治理框架提供了借鑒和思路。

2.街道體制改革邊界型治理的理念重構(gòu)

（1）街道體制改革的兩難困境

在基層治理領(lǐng)域，為有效解決城市街居制改革以來，單位制解體后外溢的流動性管理對象的公共服務(wù)和社會保障問題，中國基層治理進(jìn)入了長期帶有過渡性質(zhì)的社區(qū)制改革探索階段，改革的關(guān)鍵是如何重新理順街道和社區(qū)的關(guān)系。社區(qū)制改革由此開始了圍繞“治權(quán)”核心的街區(qū)兩級上下移位的過程，權(quán)力下放街道還是進(jìn)一步進(jìn)入社區(qū)，一直是基層尤其是街道體制改革爭論不休的問題，兩種實(shí)踐探索也在各地不斷上演[1]于洪生：《整體性治理視閾下的基層社會治理創(chuàng)新》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。。在這種上下擠壓的形勢下，街道上升和下沉的張力也不可避免地產(chǎn)生，位移過程中街道與社區(qū)在“緊密型”和“松散型”兩類關(guān)系之間搖擺，雙方的權(quán)責(zé)邊界也不斷重塑。

其中，邊界模糊的問題，成為街道體制改革過程中繞不開的兩難困境，無論是“街區(qū)一體”[2]張雪霖：《街居治理共同體：街道辦事處改革的新方向與路徑》，《城市問題》2021年第1期。，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)街”[3]高濤：《中心城區(qū)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)街”改革的探索與思考》，《機(jī)構(gòu)與行政》2017年第4期。，還是“撤街強(qiáng)社”[4]田舒：《撤街強(qiáng)社：培育社區(qū)社會資本的有效途徑》，《北京化工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2016年第1期。，甚至是“撤街強(qiáng)區(qū)”[5]楊宏山、李東泉：《城市街道管理體制改革的爭論與思考——基于撤銷街道辦事處試驗(yàn)的多案例研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。，都是嘗試突破兩難困境典型路徑的體現(xiàn)?！敖值擂k事處的定位，是城市社區(qū)政治的根本問題”[6]周平：《街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個(gè)根本問題》，《政治學(xué)研究》2001年第2期。，理順內(nèi)在的各種關(guān)系，是街道體制改革的主要抓手。當(dāng)前的街道改革已構(gòu)建起了以街道為核心的基層治理共同體，街道管理體制憑靠政治和社會的雙重嵌入方式對社區(qū)資源和多元主體加以整合，實(shí)現(xiàn)行政末梢和治理樞紐互嵌，極大提升了基層共治水平和街道的工作效率[7]王佃利、孫妍：《基層社會治理共同體與城市街道的“嵌入式”改革——以青島市街道辦改革為例》，《公共管理與政策評論》2020年第5期。。當(dāng)然，前提是合理界定共治能力和共同體規(guī)模，同時(shí)，基層治理共同體規(guī)模要求街道要有限度地整合社區(qū)空間，幫助和扶持自治空間的發(fā)展。

（2）邊界型治理理念建構(gòu)的必要性

邊界型治理的特征，是在國家創(chuàng)制社會[8]吳曉林：《國家主導(dǎo)下的社會創(chuàng)制：城市基層治理轉(zhuǎn)型的“憑借機(jī)制”——以成都市武侯區(qū)社區(qū)治理改革為例》，《中國行政管理》2020年第5期。新的背景下，遵循社會治理縱向到底、橫向到邊的基本思想，重塑基層社會治理空間，打造街區(qū)治理“自治”和“行政”服務(wù)與治權(quán)雙重功能耦合新模式。邊界屬性的明晰化可進(jìn)一步規(guī)定基層治理的界面法則[9]翟文康、李芯銳、李文釗：《界面重構(gòu)：邁向超大城市有效治理的路徑選擇——以“接訴即辦”的大興經(jīng)驗(yàn)為例》，《電子政務(wù)》2020年第6期。，服務(wù)和行政領(lǐng)域的權(quán)責(zé)歸屬走向清晰，助力區(qū)鎮(zhèn)及街道基層管理者在具體的行政事務(wù)下移過程中，逐步樹立邊界意識和邊界規(guī)則，合理確定行政任務(wù)的進(jìn)入內(nèi)容、范疇及標(biāo)準(zhǔn)，最大限度減輕社區(qū)一線工作者的行政事務(wù)負(fù)擔(dān)，保證原生性服務(wù)功能的落實(shí)。同時(shí)，邊界意識也有益于基層管理者和行動主體新思維的重塑，按照邊界權(quán)責(zé)要求合理進(jìn)行工作安排和組織落實(shí)。

新時(shí)代街道體制改革的目標(biāo)是把街道辦事處建設(shè)成為基層黨建的實(shí)施者、城市管理的執(zhí)行者、基層公共服務(wù)的組織者和社區(qū)自治共治的引領(lǐng)者[1]容志、劉偉：《街道體制改革與基層治理創(chuàng)新：歷史邏輯和改革方略的思考》，《南京社會科學(xué)》2019年第12期。。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，內(nèi)嵌著街道自身的職能結(jié)構(gòu)模塊重塑和職責(zé)權(quán)限被框定的要求，提出了街道重塑治理邊界的新訴求。邊界治理在街道一級實(shí)權(quán)化特征日益顯現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)背景下，有效避免了上層指標(biāo)過度下沉、行政壓縮服務(wù)空間的做法。同時(shí)，邊界規(guī)則的確立也為后續(xù)如權(quán)力準(zhǔn)入、清單制等邊界化制度的完善提供了基礎(chǔ)。由此可知，所謂邊界型治理實(shí)質(zhì)是圍繞街道現(xiàn)有功能定位和職責(zé)范疇，實(shí)施立體式的“上下左右中”權(quán)責(zé)邊界的調(diào)整，重新理順和規(guī)范街道與基層治理各組織主體的協(xié)作關(guān)系，發(fā)揮基層治理共同體最大效能的模式及過程。

（3）邊界型治理理念實(shí)施的可行性

一是中間層面，賦予核心職能以明確街道的基層公共服務(wù)屬性的軸心定位。依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章或黨委、政府規(guī)范性文件推出“權(quán)力清單”和“職能清單”，區(qū)級層面應(yīng)將綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、應(yīng)急處置權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)下放給街道，并依據(jù)屬地管理原則，強(qiáng)化其對涉及本區(qū)域重大決策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目的參與權(quán)和建議權(quán)；設(shè)置街道內(nèi)部綜合性行政部門，打破科室壁壘，以大部門為單位，實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌管理使用，明確部門之間協(xié)調(diào)解決綜合性事項(xiàng)的處理流程。

二是左右層面，完善基層治理社會化機(jī)制吸納市場主體和社會組織參與。街道要在清單制的基礎(chǔ)上梳理出需要政府購買的項(xiàng)目，通過委托、采購等方式將政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)交給社會組織、志愿服務(wù)組織以及其他符合條件的社會主體來承接；發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在政府與社會間橋梁聯(lián)結(jié)作用、業(yè)務(wù)上的引領(lǐng)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范作用、管理服務(wù)上的平臺作用，開展專業(yè)化培訓(xùn)提升社會組織和社工水平等；加強(qiáng)對資金和項(xiàng)目運(yùn)營的監(jiān)督與管理，出臺專門管理辦法規(guī)范資金流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營程序，提高公開透明度，邀請第三方評估機(jī)構(gòu)等對項(xiàng)目進(jìn)行全過程評估等。構(gòu)建并完善市場化、社會化機(jī)制對街道外溢的服務(wù)功能的承接載體，以此梳理街道與市場和社會行動主體的功能分責(zé)區(qū)間。

三是上下層面，將現(xiàn)有下沉街道的部分職能或權(quán)力歸還給區(qū)政府，尤其是要把原有的區(qū)級行政職能上收區(qū)級部門，利用“責(zé)任清單”和“權(quán)力清單”明確區(qū)街兩級的責(zé)任邊界和權(quán)責(zé)歸屬，向街道辦事處賦權(quán)，提升“塊塊”對“條條”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。這種理念在實(shí)際中已有探索，如浙江衢州本著“縣鄉(xiāng)一體，條抓塊統(tǒng)”的思路，運(yùn)用模塊化運(yùn)行模式，將原屬于各個(gè)部門、條線的派出機(jī)構(gòu)與人員，根據(jù)“大部制”改革要求，整合成黨建統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)生態(tài)、綜治工作、監(jiān)管執(zhí)法、應(yīng)急管理和公共服務(wù)六大部門，同時(shí)明確了縣鄉(xiāng)責(zé)任清單，防止縣級行政部門以“甩手掌柜”姿態(tài)把事權(quán)責(zé)任全部推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立動態(tài)管理和事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，以“一件事”協(xié)同辦理機(jī)制，明確了部門牽頭統(tǒng)領(lǐng)跨部門、跨層級運(yùn)作規(guī)定。

同時(shí)，街道的服務(wù)職能分類下放給社區(qū)或移交給社會組織、社工群體，減輕街道公共服務(wù)的職能超載壓力，建立街道對社區(qū)治理需求的制度化回應(yīng)與支持機(jī)制[2]張雪霖：《街居治理共同體：街道辦事處改革的新方向與路徑》，《城市問題》2021年第1期。；要注意街道的行政兜底功能，防止以“漏斗”的形式無限制地下放社區(qū)，劃定街區(qū)行政邊界和功能范疇，避免使社區(qū)過重承載行政事務(wù)指標(biāo)的不合理做法。

三、邊界型治理理念嵌入街道體制改革過程的現(xiàn)實(shí)考量

我國城市社會管理體制在從單位制到街居制的過渡過程中，圍繞著“兩級政府、三級管理”的基本框架，衍生出了具有地方特色的多種街道改革模式。隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，社會治理格局的完善和發(fā)展，城市基層治理形成了政府主導(dǎo)、多方參與的整合型運(yùn)作模式，成為典型意義的“自治性和行政化”的統(tǒng)一體[1]陳喜強(qiáng)：《中國城市基層社區(qū)組織身份治理模式研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第38頁。。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市治理體制的深入變革，破解街道社會管理和公共服務(wù)職能的承載壓力不斷加大以及權(quán)責(zé)失衡、條塊分割及基層共同體缺失等困境[2]上海師范大學(xué)課題組：《街道體制改革路在何方》，《中國民政》2018年第16期。，我國街道管理體制改革大體圍繞“強(qiáng)權(quán)”“撤權(quán)”與“并權(quán)”的三類路徑展開了積極探索。

1.擴(kuò)街強(qiáng)權(quán)：強(qiáng)化街道辦行政屬性和監(jiān)管職能

在繼續(xù)實(shí)行“兩級政府、三級管理”的大背景下，各地圍繞街道體制的整體治理、組織設(shè)計(jì)、權(quán)力重組等領(lǐng)域，就強(qiáng)化街道辦事處職能，擴(kuò)大其權(quán)力進(jìn)行了積極嘗試。街道辦事處作為一個(gè)行政組織層級，能更有效應(yīng)對城市人口增長和轄區(qū)規(guī)模和體量的擴(kuò)展，明確了保留街道性質(zhì)和地位的必要性。通過吸納社會組織加入基層社會治理體系，搭建起以街道、社區(qū)為主導(dǎo)，社區(qū)內(nèi)生自治力量與外部社會力量均衡嵌入的立體性治理格局，即“多元嵌合”治理模式[3]田毅鵬、康雯嘉：《街道改革背景下社會組織與街居嵌合治理研究——以“商業(yè)從屬型”社會組織Z 中心為例》，《學(xué)術(shù)研究》2021年第4期。。如北京市“吹哨報(bào)到”改革代表著以街道賦權(quán)為核心的基層治理改革取向，針對街道辦事處面臨的職能超載、職權(quán)錯(cuò)配的問題，采取了街道賦權(quán)的方式為街道配以與其當(dāng)前治理職能相適應(yīng)的治理權(quán)力的思路[4]陸軍、楊浩天：《城市基層治理中的街道改革模式——基于北京、成都、南京的比較》，《治理研究》2019年第4期。。

擴(kuò)街強(qiáng)權(quán)的思路，普遍凸顯了以街道為中軸界域，強(qiáng)化銜接和溝通基層治理縱向科層軸和橫向社會軸的主軸功能，加強(qiáng)和鞏固了街道作為區(qū)、街和社區(qū)“三級管理”中間定位的治理組織主體地位。北京市改革主要舉措就包含了旨在減少街道組織結(jié)構(gòu)的中間層、擴(kuò)大管理幅度，在街道層面實(shí)行“大科制”，相應(yīng)在市區(qū)政府層面實(shí)行“大部制”或“委員會制”[5]尹志剛：《從中國大城市基層政府管理體制改革看城市管理及社會治理（下）——以北京市街道辦事處管理體制改革為例》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期。等做法。這種中間層管理結(jié)構(gòu)有利于強(qiáng)化街道在基層治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，形成政府、市場和社會的均衡制約機(jī)制。該機(jī)制使街道職能部門的派出機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過程中可一定程度上規(guī)避“有限權(quán)力，無限責(zé)任”的困境，加強(qiáng)街道的行政屬性和問責(zé)權(quán)力、從而強(qiáng)化街道統(tǒng)籌職能。同時(shí)，將公益性和社會性服務(wù)職能賦予社區(qū)組織，明確街道行政和自治權(quán)力域界劃分類型和空間，如北京魯谷社區(qū)和銅陵銅關(guān)山區(qū)改革剝離街道某些具體公共職能，移交給專業(yè)的政府機(jī)構(gòu)和中介組織負(fù)責(zé)。

2.撤街分權(quán)：街道辦實(shí)體撤銷和權(quán)力重構(gòu)

就目前實(shí)踐來看，撤銷街道辦事處的做法大致分為三種：第一，逐步撤銷。由于撤銷街道辦是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要通過綜合配套設(shè)施建設(shè)和加強(qiáng)基層黨建來達(dá)到逐漸弱化乃至撤銷街道的結(jié)果。第二，兩級政府，兩級行政。撤銷街道辦，縮小區(qū)政府與社區(qū)之間的空間距離，由區(qū)政府指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，將政府的公共服務(wù)職能直接送達(dá)社區(qū)，以減少行政層級、降低行政成本，達(dá)到提升政府回應(yīng)性和公共服務(wù)效率的效果[6]楊宏山：《街道辦事處改革：問題、路向及制度條件》，《南京社會科學(xué)》2012年第4期。。第三，社區(qū)自治取向。撤銷街道辦以后,基層社區(qū)可以動用的資源有所增加,政府的服務(wù)功能有所增強(qiáng),但是居委會的行政化傾向依然存在,工作人員的任務(wù)依然繁重,居民自治水平依然不理想[7]陳國申、李媛媛：《街道辦撤銷對居民自治的影響探析——基于皖鄂黔三省三市的考察》，《江漢論壇》2017年第6期。。與現(xiàn)實(shí)契合的是，成都市的“還權(quán)、賦能、歸位”改革也是一種對街道辦事處部分職權(quán)進(jìn)行撤銷的做法，取消了街道辦事處招商引資和經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)。改革推動了市區(qū)級職能部門向街道下沉過多行政職能尤其是經(jīng)濟(jì)職能準(zhǔn)入機(jī)制的構(gòu)建，有利于進(jìn)一步明晰街道功能定位，將經(jīng)濟(jì)職能與街道進(jìn)行功能剝離，推動街道辦事處職能向管理與服務(wù)方向回歸和轉(zhuǎn)變。

3.強(qiáng)街并權(quán)：整合街道辦事處和社區(qū)職權(quán)一體化

街道作為城市治理的基本單元，應(yīng)充分發(fā)揮分流、整合和梯度治理機(jī)制，疏通區(qū)級政府職能部門、街道和社區(qū)之間的關(guān)系，重新打造基層治理街居共同體。深圳通過變革區(qū)政府為市政府派出機(jī)構(gòu)的新區(qū)，將原有的街道與社區(qū)工作站有機(jī)統(tǒng)一起來，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效對接[1]石超藝：《大都市區(qū)行政區(qū)劃管理體制扁平化改革探析——基于深圳的實(shí)踐》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2011年第3期?！，F(xiàn)實(shí)而言，在行政體制結(jié)構(gòu)整體穩(wěn)固的前提下，取消區(qū)政府的難度比取消街道辦大得多，這種改革模式不但在深圳推行過程中遇到諸多困難，在向其他城市推廣擴(kuò)散時(shí)也遇到巨大阻力[2]王慶明：《城市治理轉(zhuǎn)型與基層權(quán)力重組——以沈陽街道辦改革為例》，《人文雜志》2015年第8期。。當(dāng)前的城市治理重心下移實(shí)際上強(qiáng)化了街道辦的行政地位，特別是賦予街道辦事處對于區(qū)級職能部門及其派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、指揮調(diào)度權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)，實(shí)質(zhì)上是在城市治理體系中建立以街道屬地化管理為主，并與分散的“條條”對接協(xié)調(diào)的整合機(jī)制。

綜上所述，無論是“擴(kuò)街強(qiáng)權(quán)”“撤街分權(quán)”還是“強(qiáng)街并權(quán)”，我們可以看出，基層治理體制改革的關(guān)鍵議題，實(shí)質(zhì)是權(quán)力的均衡化配置問題。要解決此問題，需要對街道的功能定位、權(quán)力配置和層級位次進(jìn)行清晰界定，明確街道在基層空間轉(zhuǎn)換和權(quán)力邊界評價(jià)的主軸性功能，以服務(wù)功能的充分發(fā)揮和治理效能的全面落實(shí)為改革評價(jià)的主要參照系，因地制宜確定契合地方需求的基層改革思路和現(xiàn)實(shí)治理舉措。

四、邊界型治理效能導(dǎo)向：從“全面整合”到“有邊界合作”

以街道為中心的基層治理現(xiàn)代化為國家治理現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，街道功能轉(zhuǎn)變和能級提升將成為新時(shí)代基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。治理重心下移，伴隨著管理職能、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)的推動，改變了現(xiàn)實(shí)中“選擇性治理”和“碎片化治理”[3]于洪生：《整體性治理視閾下的基層社會治理創(chuàng)新》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。等不良現(xiàn)象，在打通最后一公里的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了治理空間的規(guī)訓(xùn)和重塑。如今，網(wǎng)格化、數(shù)字技術(shù)的嵌入推進(jìn)了基層治理精細(xì)化、功能完善性和服務(wù)的滿意度，發(fā)揮基層治理“重心下移，效能提升”的成效已經(jīng)成為應(yīng)然的邏輯閉環(huán)得到普遍認(rèn)同[4]劉鳳、傅利平、孫兆輝：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)適的多案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第4期。。基層權(quán)力下移，通過行政對自治的吸納和嵌入機(jī)制，很大程度實(shí)現(xiàn)了行政力量對社會行動主體及社區(qū)資源的整合，推動了合作的結(jié)構(gòu)和功能完善。無論是“五位一體”的社會治理整合型格局，還是區(qū)域化黨建的一體化行動體系，都將各類組織越來越嚴(yán)密地結(jié)合到一起，構(gòu)建了結(jié)構(gòu)緊密、功能互補(bǔ)、資源依賴的社會治理共同體，逐步實(shí)現(xiàn)了基層治理效能最大化的目標(biāo)。

1.治理重心下移強(qiáng)化“歸口型”機(jī)制模式

從基層治理改革來看，在區(qū)授權(quán)街道層面，已經(jīng)建立區(qū)街兩級行政層級的權(quán)限分配體制，更加明確層級間職責(zé)對應(yīng)的歸口部門的設(shè)置依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，并建立制度性的區(qū)街上下協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制，通過權(quán)利和責(zé)任同向授予，強(qiáng)化街道承接行政職權(quán)的能力，保障新增加功能的嵌入和落實(shí)。如銅陵市銅官山區(qū)的改革思路是區(qū)直管社區(qū)、實(shí)行“二級政府、二級管理”，即直接撤銷街道辦事處，將原屬于街道辦的公共服務(wù)和部分行政事務(wù)下放到社區(qū)，相關(guān)主體職能移交給區(qū)政府職能部門，將現(xiàn)有數(shù)量較多的社區(qū)整合成數(shù)量較少的大社區(qū)，重構(gòu)基層責(zé)權(quán)條口歸屬的組織體系[5]李繼濤、李莉：《銅官區(qū)新城辦事處成立》，《銅陵日報(bào)》2018年12月14日第3版。。新一輪的街道基層治理改革從管理下移、服務(wù)下移、資源下移構(gòu)建了整體性的社會治理重心下移的目標(biāo)框架，要實(shí)現(xiàn)這一過程，關(guān)鍵是要逐步完善“授權(quán)化”過程，需要綜合運(yùn)用和整合授權(quán)文化與戰(zhàn)略、授權(quán)結(jié)構(gòu)性體制和授權(quán)策略與技術(shù)等各要素，形成“授權(quán)化”的支撐體系[1]胡佳：《社會治理重心下移的目標(biāo)框架與支撐體系——基于街道管理體制改革的案例研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2019年第5期。。

2.屬地管理賦權(quán)助推基層治理效能提升

地方政府圍繞屬地賦權(quán)改革的同時(shí)，通過市區(qū)兩級組織機(jī)構(gòu)調(diào)整或者制度再設(shè)計(jì)，破除行政部門“選擇性”下移造成的街道超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)和責(zé)權(quán)失衡的弊端，整合并理順現(xiàn)有基層治理相對比較模糊的條塊關(guān)系，逐步推進(jìn)了新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)生成和功能完善，釋放出社區(qū)治理最大效能。以成都為例，作為全國城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)，在新一輪的基層體制改制過程中，圍繞“治理下沉，效能提升”的基本思路，成立由市委市政府直接領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)社區(qū)治理委員會等新的市級組織機(jī)構(gòu)模式，并以區(qū)社會治理委員會、街道工作站等職能同構(gòu)性基層組織，統(tǒng)領(lǐng)和引導(dǎo)全市社區(qū)治理的基礎(chǔ)性工作。特別是在市社治委統(tǒng)籌引領(lǐng)下社區(qū)基金會的成立，更是以樞紐型概念結(jié)構(gòu)性嵌入了基層社區(qū)的組織網(wǎng)絡(luò)，以政社屬性兼?zhèn)涞幕旌辖M織身份，疏通并鏈接了行政結(jié)點(diǎn)和自治結(jié)點(diǎn)，一定程度明晰了社區(qū)治理政治、市場和社會的三重邏輯的運(yùn)行空間和行動規(guī)則，提供了疏通基層治理“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”的思路。

應(yīng)該說，跟其他地區(qū)自上而下的街道賦權(quán)凸顯基層主要治理主體的功能不同，成都的基層改革，嚴(yán)格來說，實(shí)質(zhì)是地區(qū)層面由決策層主導(dǎo)推動的自上而下的整體性放權(quán)賦能的模式，通過組織的設(shè)立、權(quán)力的擴(kuò)散和資源的系統(tǒng)集聚，破除基層治理的結(jié)構(gòu)化困境，打通各類行動主體的關(guān)系節(jié)點(diǎn)，搭建起了多元協(xié)同平臺的模式。這樣一方面通過有效歸攏和整合基層治理多頭的組織關(guān)系和權(quán)力機(jī)制，理順了基層治理的運(yùn)行體系，使目前由于多種治理要素集中涌入而導(dǎo)致的行動規(guī)則混亂、協(xié)整能力弱化以及權(quán)責(zé)邊界模糊的基層治理困境變得趨向清晰，有效疏解了“條塊沖突”，強(qiáng)化了基層“資源性”和“功能性”雙重治理效能水平[2]李忠漢：《治理重心下移的“關(guān)系梗阻”及“疏通路徑”》，《政治學(xué)研究》2021年第6期。；另一方面，新組織的成立，也在地方行政組織的結(jié)構(gòu)層面，為適度打破現(xiàn)有組織格局，探索新的基層治理權(quán)力架構(gòu)提供了現(xiàn)實(shí)參照。

3.權(quán)力適度位移再構(gòu)基層組織關(guān)系新屬性

基層治理下沉與效能提升新訴求背后，也必然對基層治理的權(quán)力體制提出了改革的新要求。正如上文所述，無論是歸口型體制模式的構(gòu)建，抑或是屬地管理權(quán)限的下移，都是基層權(quán)力體系重塑過程中現(xiàn)實(shí)探索的表現(xiàn)。新一階段國內(nèi)基層體制改革的模式類型大概可以歸納為以北京為代表的“街道賦權(quán)”、以成都為代表的“社區(qū)激活”以及以南京為代表的“治理下沉”三大類型，都在一定程度上釋放了權(quán)力位移的信號。權(quán)力位移主要包含權(quán)力層級體制性下移、權(quán)力功能結(jié)構(gòu)性重置和權(quán)力邊界制度性再塑三種維度。

一是權(quán)力層級體制性下移。北京的街道賦權(quán)模式，屬于比較典型的科層制框架內(nèi)的權(quán)力層級的下移類型，也符合新一輪街道體制改革的基本精神。通過“街鎮(zhèn)吹哨，政府報(bào)到”的模式賦權(quán)街道，圍繞“下沉、賦權(quán)和增效”的目標(biāo)，“下沉”構(gòu)建了簡約高效的基層管理體制，聚合條塊力量在街鄉(xiāng)綜合下沉形成合力，“賦權(quán)”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了街鄉(xiāng)黨委的四項(xiàng)權(quán)力，“增效”優(yōu)化精簡內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)多網(wǎng)融合。街道“大部門制”改革，綜合設(shè)置街道各類機(jī)構(gòu)，變“向上對口”為“向下對應(yīng)”。依托信息化和網(wǎng)格化推進(jìn)城市管理網(wǎng)、社會服務(wù)管理網(wǎng)等“多網(wǎng)”融合發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)、街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）三級網(wǎng)的深度融合、一體化運(yùn)行[1]呂維霞：《基層社會治理中“吹哨報(bào)到”的動力機(jī)制——基于北京市的多案例實(shí)證研究》，《南京社會科學(xué)》2020年第6期。。權(quán)力層級下移強(qiáng)化了街道作為基層治理中間環(huán)節(jié)的話語權(quán)，增強(qiáng)的實(shí)際執(zhí)法權(quán)改變了撤并街道之后在某些地方出現(xiàn)的中間治理功能塌陷的困境，凸顯了街道作為不可或缺的基層治理的主要傳輸和平臺功能。

二是權(quán)力功能結(jié)構(gòu)性重置。成都的社區(qū)激活模式，突破了從社區(qū)內(nèi)部自我激活和依靠外部資源支撐的傳統(tǒng)做法，而是通過社會治理委員會等新型組織的設(shè)置，從內(nèi)部下行的貫通機(jī)制，全面激活并疏通社區(qū)中觀層面的資源網(wǎng)絡(luò)，也勾連帶動了基層治理全要素、全環(huán)節(jié)和全過程的新型運(yùn)行格局。基層治理的權(quán)力功能全面釋放，打通了現(xiàn)有的由各類組織單兵推進(jìn)和有限鏈接的項(xiàng)目制治理模式的空間阻隔困境。治理權(quán)力實(shí)質(zhì)且靈活地滲入項(xiàng)目制推進(jìn)過程中，充實(shí)了主體角色空缺和治理功能遺漏的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮了適時(shí)的補(bǔ)位和充實(shí)社區(qū)治理薄弱甚至空白環(huán)節(jié)的功能。新擴(kuò)散性權(quán)力格局的形成，最大程度完善了社會自主治理的還權(quán)賦能的新訴求，激發(fā)了各類社區(qū)治理主體的能動意識和創(chuàng)新活力。

三是權(quán)力邊界的制度性再構(gòu)?；鶎又卫?，實(shí)質(zhì)是由政治、市場和社會三重邏輯混合疊加的權(quán)力博弈和空間協(xié)整的過程。三類組織功能的發(fā)揮程度和治理效能，始終圍繞著基層治理場域的權(quán)力角色和權(quán)力功能的調(diào)整關(guān)系而呈現(xiàn)出相關(guān)的圖景，隨著基層治理下沉，權(quán)力重心也相應(yīng)下移。雖然具有行政和自治“雙重身份”的社區(qū)居委會在國家與社會以及統(tǒng)合與自治的張力之間，更多扮演國家在基層行政單元的角色，但其自治地位和身份難以體現(xiàn)[2]孫柏瑛：《城市社區(qū)居委會“去行政化”何以可能？》，《南京社會科學(xué)》2016 年第7 期。?；鶎雍献髦卫硖嵘卫砭C合效能的同時(shí)，也會帶來內(nèi)部的權(quán)力歸屬和邊界競爭。治理重心向基層下移，并非是要通過資源下沉的方式強(qiáng)化政府的全能角色和重建國家政權(quán)統(tǒng)合基層社會的治理結(jié)構(gòu)，而是國家與社會在各自邊界清晰、功能強(qiáng)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行良性互動與有效合作[3]李忠漢：《治理重心下移的“關(guān)系梗阻”及“疏通路徑”》，《政治學(xué)研究》2021年第6期。。因此，從此角度而言，新一輪街道體制改革不僅是尋求破解基層治理困境的現(xiàn)實(shí)可行思路，也是重塑基層權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建新的治理組織體系和權(quán)力功能結(jié)構(gòu)所選擇的探索路徑，而明晰組織的權(quán)力功能邊界無疑是其中要關(guān)注的重要議題。

五、街道體制改革邊界型治理理念實(shí)施的思路探討

在邊界型治理理念的引導(dǎo)下，需要開展新模式和新方向的探索路徑，從根本上破解基層治理的結(jié)構(gòu)化困境。就理念再塑和現(xiàn)實(shí)邏輯訴求來看，基層治理的改革迫切要求在權(quán)限層級、職能調(diào)整和實(shí)務(wù)落地等方面做出具體探索，推進(jìn)現(xiàn)有基層行政體系優(yōu)化和整體治理效能改善，為提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供有益參照。

1.促動屬地管理權(quán)限下移，拓展基層“共治型”和“協(xié)同型”制度空間

黨的十九大報(bào)告提出治理重心下移，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動結(jié)構(gòu)，這正順應(yīng)了打破行政壟斷，加快基層治理創(chuàng)新的時(shí)代新需求。十九屆四中全會又提出構(gòu)建“社會治理共同體”，客觀上需要基層建設(shè)更開放、包容和實(shí)效的制度環(huán)境，激活市場和社會力量，將相關(guān)治理要素納入基層治理的行動體系中。新一輪的街道體制改革，基層政府的各個(gè)條口都要明確并執(zhí)行各自的法律權(quán)責(zé)，尤其是行政事務(wù)要交還各條口負(fù)責(zé)，通過基層審批執(zhí)法力量統(tǒng)籌人財(cái)物的下放[4]任克強(qiáng)、胡鵬輝：《社會治理共同體視角下社區(qū)治理體系的建構(gòu)》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020 年第5期。。要注意理順“原生部門”和“嵌入部門”的職能關(guān)系，對于區(qū)級層面下沉的職能部門實(shí)施屬地嵌入，重新界定基層治理部門權(quán)限，在明確部門權(quán)責(zé)邊界基礎(chǔ)上建構(gòu)基層治理新的協(xié)同結(jié)構(gòu)。屬地管理權(quán)限下移，一方面，要事權(quán)和責(zé)權(quán)同步，明確規(guī)定派出機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能定位，弱化上下條口間的行政管控關(guān)系，放權(quán)要真放，控權(quán)要嚴(yán)格，避免責(zé)任和權(quán)力“兩張皮”；另一方面，加強(qiáng)基層橫向部門主導(dǎo)的職能間協(xié)同聯(lián)動結(jié)構(gòu)體系，適度分離區(qū)街行政隸屬關(guān)系，避免區(qū)級行政過度下移街道層級，擠壓街道自治的探索空間。

2.實(shí)施綜合職能并軌制，推行基層“行政式”與“自治式”雙軌運(yùn)作

重心下移帶來了街道治權(quán)強(qiáng)化的同時(shí)，也伴隨著大量的行政事務(wù)和績效壓力的下沉，造成了現(xiàn)有街道權(quán)責(zé)關(guān)系的進(jìn)一步失衡，基層治理出現(xiàn)了普遍的資源空耗和治理事務(wù)、組織和財(cái)政超載三重困境[1]李巖：《新時(shí)代中國基層社會治理制度的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐推進(jìn)》，《新視野》2021年第5期。。治權(quán)下移本意是要賦予基層更大更實(shí)的治理權(quán)限，提升基層的治理和服務(wù)能力，但實(shí)際運(yùn)行過程中，由于固有的“條塊關(guān)系”使縱向的隸屬和橫向的協(xié)作關(guān)系在地方治理場域內(nèi)發(fā)生交錯(cuò)，下沉街道的行政性實(shí)務(wù)部門，凸現(xiàn)了科層管控和基層自治的權(quán)限均衡困境。區(qū)級職能部門下沉過程中，經(jīng)常伴隨著難以避免的職級下降與下移的權(quán)限層級之間錯(cuò)位的問題，職能部門在面對具體業(yè)務(wù)時(shí)，經(jīng)常面臨有責(zé)無權(quán)的尷尬處境，“管不了”和“管不好”并存，降低了行政效率。雙軌運(yùn)作的思路是針對街道的半行政半自治的屬性進(jìn)行的探索性改革，街道具有上下級行政隸屬關(guān)系的科室部門運(yùn)用科層制規(guī)則和制度進(jìn)行管理和考核；而負(fù)責(zé)事務(wù)性工作的科室則納入基層自治的機(jī)制范疇，靈活應(yīng)對區(qū)街和社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)性要求，探索面向街道體制改革“行政工作社區(qū)化”到“社區(qū)工作行政化”的發(fā)展方向。

3.推動社區(qū)行政專業(yè)性，探索服務(wù)“代理化”和“精準(zhǔn)化”創(chuàng)新思路

街道和社區(qū)作為無縫鏈接的整體性的組織體系，街道行政“實(shí)體化”特征凸顯承載了越來越多的行政壓力，與已有的事務(wù)性職責(zé)裹挾在一起，社區(qū)自然成為街道行政性和事務(wù)性功能卸載“雙漏斗”效應(yīng)的唯一承載體，社區(qū)逐漸由“自治組織”向“職能綜合體”過渡。在街道和社區(qū)職能雙轉(zhuǎn)的背景下，原有的組織屬性和職能分工需要做出相應(yīng)改變。一方面，街道要改革自治和行政權(quán)限配置，增強(qiáng)行政部門的職能權(quán)限和范疇，以應(yīng)對不斷下沉的行政實(shí)務(wù)和考核壓力；另一方面，面對街道卸載的部分行政事務(wù)，社區(qū)需要實(shí)施“行政工作社區(qū)化”[2]吳曉林：《推動“社區(qū)工作行政化”向“行政工作社區(qū)化”轉(zhuǎn)變》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2017年第9期。新思路，并進(jìn)一步通過成立專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)承接，改變現(xiàn)有行政事務(wù)全覆蓋社區(qū)各類組織的現(xiàn)狀，將社區(qū)自身和社區(qū)組織承接的行政事務(wù)打包交由專業(yè)代理組織負(fù)責(zé)；社區(qū)和社會組織做好專業(yè)服務(wù)，改變社區(qū)“行政”和“事務(wù)”工作相互糾纏、資源內(nèi)耗的窘境，提高社區(qū)行政和服務(wù)雙重效能。

總之，社區(qū)要擺脫目前功能承載過重的困境，需要明確新的基層治理要求和趨勢，圍繞邊界型合作治理的基本思路和模式，從制度設(shè)計(jì)和行動規(guī)則兩方面，清晰確定街道在基層的主軸地位，理順區(qū)級部門、街道辦和社區(qū)居委會三層核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界和角色分工，重新界定自治空間，合理接納行政空間，將基層功能分離為自治服務(wù)系統(tǒng)和行政承接系統(tǒng)，以此為主導(dǎo)思想，持續(xù)拓展基層“協(xié)同性”和“共治性”制度空間，推行基層“行政式”與“自治式”雙軌模式，探索社區(qū)服務(wù)“代理化”和“精準(zhǔn)化”創(chuàng)新思路，破解基層內(nèi)卷化困境，真正把基層治理效能落到實(shí)處。