大城市的“腳”還是鄉(xiāng)村的“腦”？
——中西部縣域經(jīng)濟(jì)與縣域城鎮(zhèn)化的邏輯

賀雪峰

中國正處在史無前例的快速城市化進(jìn)程之中。農(nóng)民進(jìn)城到哪里，中國城市化應(yīng)當(dāng)如何布局，縣域經(jīng)濟(jì)如何定位，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與共同富裕目標(biāo)下縣域城鎮(zhèn)化如何推進(jìn)，都是亟須學(xué)界回答的問題。

通常我們認(rèn)為，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)既可以緩解中國區(qū)域不平衡和城鄉(xiāng)不平衡，又可以為鄉(xiāng)村振興提供戰(zhàn)略支點〔1〕，還可以為共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)提供扎實基礎(chǔ)。中國發(fā)展不平衡，其中最大的不平衡就是城鄉(xiāng)不平衡，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對增加農(nóng)民就業(yè)和收入，緩解城鄉(xiāng)不平衡具有特別關(guān)鍵的作用。因此，全國幾乎所有省級政府都進(jìn)行了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，以期推動縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展?？h級領(lǐng)導(dǎo)人也都在積極經(jīng)營縣城，以推動縣域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。學(xué)界研究也證明，造就中國經(jīng)濟(jì)奇跡的一個很重要的原因是地方法團(tuán)主義，也就是地方政府類似公司，在推動地方經(jīng)濟(jì)的成長?！?〕中國2000多個縣，如果每個縣的積極性都被充分調(diào)動起來，每個縣都通過經(jīng)營縣城，將所有資源調(diào)配用于推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)就具有巨大活力，也必然可以創(chuàng)造出持續(xù)高速增長的經(jīng)濟(jì)奇跡。

現(xiàn)在的問題是，經(jīng)過幾十年高速成長，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)為縣域經(jīng)濟(jì)保留了多少空間，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)究竟是什么？中西部縣域經(jīng)濟(jì)還可能復(fù)制東部沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗嗎？中西部縣級政府工作重點到底是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是提供基本公共服務(wù)？目前很多中西部地區(qū)縣級領(lǐng)導(dǎo)正在強(qiáng)力推進(jìn)的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣目標(biāo)是否存在誤判？以及當(dāng)前中西部縣級負(fù)債的原因及后果將怎樣，等等，均是特別需要回應(yīng)的問題。

一、現(xiàn)代化的不均衡與中西部縣域發(fā)展

當(dāng)前中國發(fā)展不充分與發(fā)展不平衡的問題是很突出的。發(fā)展不充分就是中國仍然只是中等收入國家，現(xiàn)代化程度還不高，距離高度現(xiàn)代化階段尚存在不短的距離。發(fā)展不平衡主要在于兩點：一是區(qū)域不平衡，一是城鄉(xiāng)不平衡。當(dāng)前中國城鄉(xiāng)居民收入差距比較大，雖然我國居民收入倍差從2008年起連續(xù)13年下降，2020年下降到2.56，但從世界范圍來看仍然處于較高水平?！?〕事實上，當(dāng)前中國發(fā)展中的城鄉(xiāng)不平衡是很容易理解的，其中原因有三：第一，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)主要成長機(jī)會在城市，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)所占GDP比重持續(xù)下降?；钴S的城市經(jīng)濟(jì)為城市人口提供了更多獲利機(jī)會。城市住房貨幣化也為城市人口提供了以住房為代表的巨額貨幣化財富。第二，當(dāng)前中國城市化是農(nóng)村人財物的進(jìn)城，經(jīng)濟(jì)條件好、人力資源充沛的農(nóng)戶家庭和人員進(jìn)城了，留守農(nóng)村的農(nóng)民往往是缺少進(jìn)城機(jī)會、相對弱勢的農(nóng)民。第三，中國現(xiàn)代化進(jìn)程中仍然有數(shù)以億計缺少進(jìn)城能力的相對弱勢的農(nóng)民，農(nóng)村為他們提供了農(nóng)業(yè)收入和基本生活的保底，國家傾向保留農(nóng)民在農(nóng)村基本的土地權(quán)利，以避免農(nóng)民成為城市流民，在城市形成大規(guī)模貧民窟。農(nóng)村里農(nóng)民有住房、有自給自足經(jīng)濟(jì)、生活成本低。他們可能在城市無法獲得體面生活，但在農(nóng)村可能生活得不錯。

從這個意義上講，當(dāng)前中國城鄉(xiāng)收入差距比較大，也可以算作是一項保障農(nóng)村相對弱勢農(nóng)民基本權(quán)利的制度設(shè)計，即保障缺少城市就業(yè)機(jī)會的農(nóng)村相對弱勢群體（老年人、貧弱農(nóng)民等）可以在農(nóng)村獲得有保障的生活而不是在城市流浪，因為農(nóng)村生活成本要大大低于城市，且農(nóng)民在農(nóng)村都有宅基地、住房和承包地。為了保障相對弱勢農(nóng)民在農(nóng)村的基本權(quán)利，國家制度設(shè)計包括兩個方面：第一就是限制城市資本（市民）下鄉(xiāng)，第二，限制農(nóng)村資源的資本化、貨幣化、市場化。如果國家放開這兩條限制，一旦大量城市市民下鄉(xiāng)，農(nóng)民將作為基本保障的土地與住房貨幣化后進(jìn)城，就會出現(xiàn)因為市民下鄉(xiāng)帶來的農(nóng)村居民收入增加和因農(nóng)民進(jìn)城所帶來的城市居民收入減少，城鄉(xiāng)居民收入倍差大幅度降低的狀況。顯然，這不是我們要追求的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，因為這種所謂的均衡不過是將農(nóng)村的貧困搬到城市貧民窟，一旦離開土地，進(jìn)城難以找到就業(yè)機(jī)會的相對弱勢農(nóng)民將成為城市中的流浪漂泊者，他們無法體面地在城市安居，又不能再回到農(nóng)村去。

中國實行保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保留相對弱勢農(nóng)民在農(nóng)村的基本生活保障（土地、住房），不允許農(nóng)民土地住房市場化（即買賣），將沒有市場化的農(nóng)民土地、住房與高度貨幣化的城市商品房進(jìn)行價值比較，將仍然保留有自給自足經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村居民收入與高度市場化的城市居民收入進(jìn)行比較，這些做法都是不恰當(dāng)?shù)模驗椴痪哂锌杀刃?。共同富裕的目?biāo)顯然不是要將農(nóng)村相對弱勢農(nóng)民的土地市場化。由城市資本下鄉(xiāng)來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高職業(yè)農(nóng)民收入的結(jié)果也可能是將缺少城市就業(yè)機(jī)會的大量農(nóng)民趕進(jìn)城市，成為城市流浪者。在當(dāng)前的中國現(xiàn)代化發(fā)展階段，必須要為缺少進(jìn)城機(jī)會的農(nóng)民保留農(nóng)村基本保障和進(jìn)城失敗退路，這不僅是共同富裕的需要，而且是中國現(xiàn)代化能否順利實現(xiàn)的關(guān)鍵。

表面上看起來，中國城鄉(xiāng)居民收入差距比較大不過是一種假象，實際上是中國保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利的特殊制度設(shè)計，目的是防止農(nóng)民失去土地成為流民，從而為中國現(xiàn)代化提供了比較可靠的后方基地。這不是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的劣勢與問題，而是制度優(yōu)勢。

除城鄉(xiāng)不平衡以外，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域不平衡也十分顯著。東部沿海地區(qū)人均GDP已達(dá)到中西部地區(qū)的兩倍，更重要的是，東部沿海地區(qū)在有限國土上創(chuàng)造了密度很高的經(jīng)濟(jì)成果。2021年，僅廣東、江蘇、浙江、山東、上海的GDP就占到全國近一半，國土面積卻只占到5%。〔4〕這意味著東部沿海地區(qū)尤其是長三角和珠三角地區(qū)已經(jīng)形成了經(jīng)濟(jì)的高度密集區(qū)，或者說已經(jīng)形成了沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，這些城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)農(nóng)村實際上已不再是以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村，而是遍布二、三產(chǎn)業(yè)，那里的鄉(xiāng)村早已工業(yè)化了。雖然沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的縣域農(nóng)村體制上仍然是農(nóng)村，但其實質(zhì)卻已變成城市內(nèi)在組成部分，這些城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的農(nóng)村成為包括現(xiàn)代制造業(yè)在內(nèi)的二、三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的良好空間。

相對于東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)缺乏二、三產(chǎn)業(yè)的成長條件，尤其是缺少現(xiàn)代制造業(yè)的成長。這其中的原因很簡單：中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)缺少現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的最低限度的規(guī)模，不具備現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展所需要的產(chǎn)業(yè)配套條件。

因此，全國中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況遠(yuǎn)不如沿海地區(qū)，最典型的例子是全國百強(qiáng)縣集中在東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，中西部能進(jìn)入百強(qiáng)縣的十分少見，少數(shù)的幾個中西部百強(qiáng)縣也主要集中在省會城市和資源城市，一般中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)與沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)GDP總量有數(shù)量級差異，且結(jié)構(gòu)也完全不同。

二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有適合城市、適合聚集與規(guī)模的天然屬性，沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)以二、三產(chǎn)業(yè)為絕對主導(dǎo)，現(xiàn)代制造業(yè)有很好的成長條件。這一切是因為沿海地區(qū)農(nóng)村實際上是沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的內(nèi)在組成部分，縣域廣闊土地上到處都是可以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的空間。然而中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上仍然是農(nóng)村，在具有強(qiáng)大的適合二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的擠壓下，中西部縣域缺少發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的基本規(guī)模與基礎(chǔ)條件，所以中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

如果將沿海發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是長三角和珠三角地區(qū)看作城市經(jīng)濟(jì)帶，那么這些城市經(jīng)濟(jì)帶就是包含縣域經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的規(guī)模極大的城市，這些城市經(jīng)濟(jì)帶再加上中西部地區(qū)省會城市和部分地級區(qū)域中心城市，就形成了一個龐大的可以容納現(xiàn)代制造業(yè)的中國城市群，其他廣闊地帶則往往缺少發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的條件。正是沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和中西部以省會城市為代表的區(qū)域中心城市已經(jīng)形成規(guī)模，具有良好的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，才使得廣大中西部非區(qū)域中心城市地帶很難再有二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的空間。

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的區(qū)域不平衡，集中表現(xiàn)在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶二、三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，與廣大中西部除區(qū)域中心城市以外地區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展艱難形成鮮明對照。從某種意義上說，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)發(fā)展的不平衡，實質(zhì)上就是城市與農(nóng)村發(fā)展不平衡的另一個版本。東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村實質(zhì)上已是城市內(nèi)在有機(jī)組成部分，其縣域經(jīng)濟(jì)是地地道道的城市經(jīng)濟(jì)。廣大中西部農(nóng)村地區(qū)，因為縣域經(jīng)濟(jì)缺少對以現(xiàn)代制造業(yè)為代表的二、三產(chǎn)業(yè)的容納能力，所以這樣的縣域經(jīng)濟(jì)就不能算作城市，而只是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組成部分。

區(qū)域發(fā)展不平衡本質(zhì)上是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。正如前述對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡討論中得到的認(rèn)識，這種不平衡性不僅具有合理性，而且正是通過這種不平衡，為中國現(xiàn)代化的高水平平衡提供了可能。僅僅從縣域經(jīng)濟(jì)角度來看，當(dāng)前中國有兩種完全不同的縣域經(jīng)濟(jì)，其中之一是地處東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶或區(qū)域中心城市近郊的縣域經(jīng)濟(jì)，這些縣域經(jīng)濟(jì)的重要特點是體制上仍然保留農(nóng)村特點，實際上卻已是城市內(nèi)在有機(jī)組成部分，二、三產(chǎn)業(yè)早就成為當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，初步實現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化，農(nóng)民早就從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。東部沿海城市帶內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)實際上是城市的“腳”，其發(fā)展規(guī)律遵從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。因此，東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)生了中國絕大多數(shù)百強(qiáng)縣。

廣大中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)卻幾乎不再有容納現(xiàn)代化制造業(yè)和大規(guī)模發(fā)展城市二、三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會與空間，鄉(xiāng)村更是不可能工業(yè)化了。因此，中西部絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)實際上不過是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的自然延伸，服從農(nóng)業(yè)的邏輯。這樣的縣城就不是城市的“腳”，而只是鄉(xiāng)村的“腦”。

二、縣域城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的銜接

當(dāng)前全國中西部縣域經(jīng)濟(jì)大都被寄予很高期望，全國幾乎所有省級政府都在推動擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，其目的就是希望充分調(diào)動縣級積極性，復(fù)制沿海發(fā)達(dá)地區(qū)百強(qiáng)縣的經(jīng)驗，將縣域經(jīng)濟(jì)納入城市經(jīng)濟(jì)體系，使之成為可以有效容納現(xiàn)代制造業(yè)的城市空間。從實踐來看，中西部縣域發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)情況并不理想，集中表現(xiàn)為部分縣工業(yè)園區(qū)招商引資效果差，企業(yè)進(jìn)不來、待不久、活不了，結(jié)果是工業(yè)園區(qū)荒草叢生。

從某種意義上講，在已經(jīng)形成東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶且中西部業(yè)已形成以省會城市和部分地級市為代表的區(qū)域中心城市的情況下，縣域經(jīng)濟(jì)很難形成對現(xiàn)代制造業(yè)的吸引力（有效容納）。反過來，縣域經(jīng)濟(jì)千方百計吸引制造業(yè)，會與中西部區(qū)域中心城市形成競爭關(guān)系，結(jié)果很可能就是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來，地級城市經(jīng)濟(jì)達(dá)不到合理規(guī)模，拖垮了地市經(jīng)濟(jì)。因此，在農(nóng)民進(jìn)城、縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何定位中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣城建設(shè)，以及如何做好與鄉(xiāng)村振興的銜接，是特別需要討論的問題。

在當(dāng)前中國農(nóng)民快速進(jìn)城過程中，這種進(jìn)城有兩個階段或兩種形態(tài)：一是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，這是自20世紀(jì)就已經(jīng)開啟的歷程。二是進(jìn)城買房，在城市安居。一般情況下，農(nóng)民要到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和區(qū)域中心城市務(wù)工經(jīng)商，這些地方就業(yè)機(jī)會多、收入比較高，但農(nóng)民卻很難在這些地方買得起房。因此，在外面務(wù)工、回縣城買房，成為多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民的選擇，農(nóng)民家庭用一直以來的積蓄和未來預(yù)期收入（往往通過借貸形式）在縣城買房，以求實現(xiàn)真正的進(jìn)城。

農(nóng)民到縣城買房帶給了縣城巨大的發(fā)展機(jī)遇。農(nóng)民買房，房地產(chǎn)市場發(fā)育起來，縣級政府通過賣地獲得土地財政收入。房地產(chǎn)帶動縣城經(jīng)濟(jì)全面繁榮，縣城在很短時間內(nèi)就快速發(fā)展起來。反過來，正是農(nóng)民進(jìn)城買房推動了縣城經(jīng)濟(jì)甚至縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，縣政府就有動力通過各種辦法來推動農(nóng)民進(jìn)城，其中最典型的是很多縣政府有意識地讓優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)縣城，從而引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)縣城買房?！?〕

農(nóng)民在縣城買房要壓縮在農(nóng)村的消費，要將農(nóng)業(yè)收入用于城市消費，因此他們需要有更多城市務(wù)工、經(jīng)商等增加收入的機(jī)會。一般來講，中西部地區(qū)的縣城缺少高收入的就業(yè)機(jī)會，因此農(nóng)民在縣城買房之后，越發(fā)難以增加農(nóng)村的消費，必須要到沿海地區(qū)或大中城市務(wù)工以獲得較高收入。農(nóng)民進(jìn)縣城買房，縣城變得繁榮，是建立在擠壓農(nóng)村消費和迫使農(nóng)民獲得更高收入的基礎(chǔ)上的。正是靠農(nóng)戶家庭中的農(nóng)業(yè)收入和他們外出務(wù)工收入以及他們將未來預(yù)期收入的抵押（借貸），才支撐起了縣城房地產(chǎn)的繁榮。

農(nóng)民到縣城買房是要實現(xiàn)真正進(jìn)城，他們要在城市就業(yè)、居住、生活，享受城市基礎(chǔ)設(shè)施，接受城市公共服務(wù)。現(xiàn)在的問題是，縣城缺少較高收入就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民進(jìn)城買房后更加依賴農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工收入，從而造成農(nóng)民的一家三制的現(xiàn)象：年輕夫妻到沿海城市經(jīng)濟(jì)帶務(wù)工、年老父母留村務(wù)農(nóng)、年幼子女待在縣城上學(xué)（需要母親或奶奶陪讀），農(nóng)民并沒有真正實現(xiàn)城市化。

縣城提供不了高收入就業(yè)機(jī)會卻又通過推動教育進(jìn)城等辦法加速農(nóng)民在縣城買房，這就造成了新的社會問題。中西部地區(qū)的大多縣城注定不可能通過招商引資來引進(jìn)現(xiàn)代制造業(yè)，從而無法提供大量較高收入就業(yè)機(jī)會。在這種情況下，縣城的農(nóng)民就不可能算是真正進(jìn)城，于是他們就要開啟第二波進(jìn)城，直到落戶在有就業(yè)機(jī)會的城市從而可以實現(xiàn)居住與就業(yè)一體、家庭不再分離，這個合適的地點往往是作為區(qū)域中心城市的地級市或更大城市。從這個意義上講，農(nóng)民在縣城買房具有很強(qiáng)的過渡性，縣政府過度鼓勵農(nóng)民在縣城買房，甚至通過教育進(jìn)城等辦法迫使農(nóng)民在縣城買房，很可能導(dǎo)致農(nóng)民在縣城買房了卻無法安居，縣城新樓盤賣不出去或賣出去卻無人居住，成為“鬼城”。

更糟糕的是，中西部縣政府往往可能將不切實際的發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與鼓勵農(nóng)民進(jìn)城買房結(jié)合起來，試圖通過經(jīng)營縣城來實現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)爆發(fā)式增長。目前，經(jīng)營縣城很重要的一個方面是成立城市建設(shè)投資公司，通過資金拆借來獲得巨額城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。這樣的結(jié)果就是，全國中西部地區(qū)縣級政府普遍形成了巨額政府負(fù)債〔6〕，一些地區(qū)縣級政府財政收入還不夠償還政府負(fù)債利息。

經(jīng)營縣城的前提是縣城可以成為現(xiàn)代制造業(yè)中心。實際上，當(dāng)前中國廣大中西部地區(qū)縣城基本上沒有接納現(xiàn)代制造業(yè)的條件，也就不可能復(fù)制沿海發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗。中西部縣城發(fā)展是建立在農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工收入基礎(chǔ)上的，縣城發(fā)展應(yīng)當(dāng)服務(wù)和服從于農(nóng)民進(jìn)城的內(nèi)在規(guī)律。在中西部縣域經(jīng)濟(jì)普遍缺少成為經(jīng)濟(jì)成長中心的條件從而不可能成為容納農(nóng)民城市化穩(wěn)定載體的情況下，縣域經(jīng)濟(jì)如何定位及縣城應(yīng)當(dāng)如何經(jīng)營，就有很大的討論空間。

按中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，2050年鄉(xiāng)村振興全面實現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興全面實現(xiàn)的前提是農(nóng)民早已完成城市化，進(jìn)城農(nóng)民實現(xiàn)了在城市的安居，農(nóng)業(yè)主要由留守農(nóng)村的數(shù)千萬職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營，農(nóng)業(yè)兼業(yè)大幅度減少甚至不存在。農(nóng)民完成城市化并在城市體面安居，意味著絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民都已經(jīng)進(jìn)入到區(qū)域中心城市，而不是住在縣城一家三制、家庭分離。

鄉(xiāng)村振興存在兩個不同階段。第一階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要服務(wù)于中國現(xiàn)代化總體戰(zhàn)略，助推中國現(xiàn)代化的艱難突圍，農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就不可能說中國建設(shè)成了社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是借國家力量來建設(shè)強(qiáng)富美的鄉(xiāng)村，力求在2050年實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的偉大目標(biāo)。結(jié)合農(nóng)民城市化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來討論縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縣城建設(shè)，對經(jīng)營縣城就可以有較為清晰的認(rèn)識。在鄉(xiāng)村振興的第一階段，農(nóng)民快速進(jìn)城，很大一部分農(nóng)民進(jìn)入縣城，在縣城買房卻無法在縣城充分就業(yè)?？h域經(jīng)濟(jì)要為農(nóng)民進(jìn)城提供支撐，要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障，要為農(nóng)民提供有效的公共服務(wù)，從而保障城市化進(jìn)程中的農(nóng)村穩(wěn)定與秩序。

進(jìn)入到鄉(xiāng)村振興第二階段，縣域范圍大量農(nóng)民已經(jīng)完成城市化，農(nóng)業(yè)主要由職業(yè)農(nóng)民來經(jīng)營。此時，在縣域范圍內(nèi)如何形成與職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相匹配的公共服務(wù)就是縣域經(jīng)濟(jì)與縣城發(fā)展的重點。

在縣域范圍內(nèi)，經(jīng)營縣城、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于農(nóng)民進(jìn)城并保障其享有縣域范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)，而非必須在縣城大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造出大量就業(yè)機(jī)會。當(dāng)然這不是因為不愿意發(fā)展經(jīng)濟(jì)而是因為缺少發(fā)展的條件。不講條件、不惜代價推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)營縣城，結(jié)果可能不僅農(nóng)民利益受損，而且政府也將欠下巨額債務(wù)，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)。

不從發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)方面，而是從保障農(nóng)民進(jìn)城、為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)方面考慮縣城經(jīng)營與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就可能得出完全不一樣的思路。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)必須要服從市場規(guī)律，講求效率。不具有區(qū)位優(yōu)勢的絕大多數(shù)中西部縣城實際上已經(jīng)失去了發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的可能。工業(yè)本身是高度聚集的，中國沿海城市經(jīng)濟(jì)帶與中西部區(qū)域性中心城市已經(jīng)足以高效容納現(xiàn)代制造業(yè)，在這方面中西部縣域經(jīng)濟(jì)缺乏與這些城市的競爭力，強(qiáng)制上馬，必遭失敗。逆市場規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律而動，必然無功而返。

雖然中西部絕大多數(shù)縣城缺少發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的條件，縣域范圍卻仍然吸引那些正在進(jìn)城的農(nóng)民和仍然依托農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)戶以及越來越多的職業(yè)農(nóng)民，縣域范圍內(nèi)還有各種傳統(tǒng)二、三產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人員，因此，縣域范圍還需要實施有效治理，內(nèi)需要基本公共服務(wù)來為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人員提供生產(chǎn)生活秩序。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)下，雖然農(nóng)民致富只能主要靠自己，國家卻應(yīng)當(dāng)保障其基本公共服務(wù)，甚至不斷提供較高質(zhì)量的公共服務(wù)。從全國來看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、地方財政充沛，可以提供更高水平的公共服務(wù)。中西部縣域經(jīng)濟(jì)薄弱、地方財政不足，無法僅靠地方財政建設(shè)較高質(zhì)量的公共服務(wù)，因此中西部地區(qū)基本公共服務(wù)供給更多依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付。

對于廣大中西部縣域經(jīng)濟(jì)來講，最重要的功能并非逆市場和經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展產(chǎn)業(yè)，因為這是市場本身的事情，應(yīng)當(dāng)讓市場自身去運轉(zhuǎn)。中西部縣域經(jīng)濟(jì)最重要的功能是順應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)，為農(nóng)民提供有效的公共服務(wù)。

三、以公共服務(wù)有效供給為核心的縣域治理

如果將公共服務(wù)有效供給作為縣域治理的中心工作，而非以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為中心工作，當(dāng)前縣域治理就有很大的調(diào)整空間。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)都建立在農(nóng)民城市化的基礎(chǔ)上。農(nóng)民城市化有兩層含義：第一層含義是中國城市是向農(nóng)民開放的，哪里有獲利機(jī)會，農(nóng)民就可以到哪里去，也將會到哪里去。農(nóng)民致富的根本和關(guān)鍵在于農(nóng)民積極響應(yīng)市場機(jī)會、參與市場競爭、獲取市場利益。農(nóng)民美好生活要靠他們自己去創(chuàng)造。農(nóng)民創(chuàng)造美好生活的空間并不局限在農(nóng)村，而是在廣闊的城鄉(xiāng)，甚至主要是在城市。第二層含義則是，正是大量農(nóng)民進(jìn)城，將農(nóng)村獲利機(jī)會和經(jīng)濟(jì)資源留給仍然留村農(nóng)民，留村農(nóng)民才有可能緩解資源緊張、增加獲利機(jī)會，才可能僅僅依靠農(nóng)村甚至農(nóng)業(yè)收入致富。

中西部縣域經(jīng)濟(jì)缺少快速成長的空間，所以農(nóng)民進(jìn)城往往不只是進(jìn)到縣城，而且要進(jìn)入中國經(jīng)濟(jì)成長最快的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和區(qū)域中心城市。正是農(nóng)民從縣域以外務(wù)工經(jīng)商的獲利，為縣域經(jīng)濟(jì)提供了主要經(jīng)濟(jì)來源?？h城缺少高收入的就業(yè)機(jī)會，進(jìn)入縣城往往只是城市化的過渡階段，他們持續(xù)地進(jìn)入地級及以上城市安居，才算是完成了城市化。農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)民到經(jīng)濟(jì)中心務(wù)工、農(nóng)民在縣城買房、保留農(nóng)村土地以防止農(nóng)民進(jìn)城失敗等等，都是當(dāng)前中西部地區(qū)正在發(fā)生的現(xiàn)實。城鄉(xiāng)關(guān)系正在重組，村莊面臨巨變，一切都是不固定的，所有靜止的東西很快都會煙消云散?！?〕這個時候縣域治理的關(guān)鍵就是要為重組提供秩序，以保障重組順利完成。

具體而言，縣域治理應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注兩點、防止一點。應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注的兩點是：第一是在農(nóng)民進(jìn)城過程中可能出現(xiàn)失敗者，無論是因為自然風(fēng)險、市場風(fēng)險，失去基本生活保障的農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿业木戎?，以獲得基本生活保障和發(fā)展的基本能力。第二是為農(nóng)民提供維持基本生產(chǎn)生活秩序所必需的基本公共品。

應(yīng)當(dāng)防止的一點則是：農(nóng)民生活富裕和他們對美好生活的向往，只應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民自己的事情，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己通過努力奮斗來獲取。離開農(nóng)民的參與，國家單方面為農(nóng)民提供美好生活，農(nóng)民是不會珍惜的，當(dāng)然也就不可持續(xù)。中西部縣域治理重點不是具體幫農(nóng)民致富和建設(shè)美好生活，也不是過度介入到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，而是要為正在巨變和重組的城鄉(xiāng)提供秩序，提供基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)是公共品，地方財政有實力就用地方財政，若地方財政無力供給，就應(yīng)當(dāng)由國家轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)，這是我國現(xiàn)代化順利實現(xiàn)的基本保障。

如果中西部地區(qū)縣域治理或縣政府主要工作不是招商引資、增加GDP，以及為推動縣域經(jīng)濟(jì)快速成長而過度經(jīng)營縣城，而是以有效供給公共服務(wù)作為中心，實現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)增長為中心到以公共服務(wù)有效供給為中心的轉(zhuǎn)變，那么縣域治理工作就會有很大不同。既然中西部絕大多數(shù)縣都不可能復(fù)制沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗，主要工作不應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而是應(yīng)當(dāng)以提供有效公共服務(wù)為中心，那么縣域治理的核心就變成如何為全縣提供與農(nóng)民城市化相適應(yīng)、與鄉(xiāng)村振興階段相匹配、與共同富裕目標(biāo)相支撐的公共服務(wù)體系，經(jīng)營縣城的重點也不再是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是要布局公共服務(wù)。

在當(dāng)前乃至未來很長一個時期內(nèi)，農(nóng)民進(jìn)城將不會放棄在農(nóng)村的住房與土地，農(nóng)民家庭中老年父母仍然留守農(nóng)村。很多進(jìn)城的農(nóng)民普遍保留農(nóng)村退路以防止進(jìn)城失敗，也有的農(nóng)民有年輕時進(jìn)城而老年時退回農(nóng)村養(yǎng)老的打算。因此，村莊一級的公共服務(wù)，重點是保障基本生產(chǎn)生活秩序，其次才是建設(shè)美麗村莊。

農(nóng)民進(jìn)城背景下，如何布局縣域范圍公共服務(wù)，包括如何布局教育、醫(yī)療、公共文化資源，既適應(yīng)縣域人口狀況，又達(dá)到公共服務(wù)效率最優(yōu)，就需要在縣域范圍進(jìn)行有效統(tǒng)籌。縣城是地方公共服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層公共服務(wù)中心，村莊是農(nóng)民生產(chǎn)生活的場所，當(dāng)下對于縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊教育、醫(yī)療、文化資源的分配，要做到既保證農(nóng)民的教育、醫(yī)療和文化生活便利，又保證教育、醫(yī)療、文化效率，這是縣域治理的重點。

對于當(dāng)前的村莊，國家應(yīng)當(dāng)提供基本公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施和保障基本生產(chǎn)生活秩序的公共品，超出部分則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，畢竟美好生活應(yīng)當(dāng)在財政的幫扶下由自己來創(chuàng)造。同時，村莊建設(shè)不能一味過高要求，更不能按城市標(biāo)準(zhǔn)來要求農(nóng)村，比如限制農(nóng)民養(yǎng)殖家畜家禽就毫無道理，甚至有地方甚至不允許農(nóng)民種菜園，要將菜園改成綠地就更加荒唐了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是連接縣城與村莊的重要紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離村莊比較近，又可能形成一定規(guī)模，從而可以形成一定公共服務(wù)的聚集，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站等等，都可以為農(nóng)民提供便利服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不宜安排太多，要求不宜太高，更不應(yīng)當(dāng)脫離實際。比如要求建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在集鎮(zhèn)，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不是村莊，也不同于縣城，不具有生產(chǎn)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)要因地制宜。

縣城則是提供公共服務(wù)最重要的場所，尤其是教育、醫(yī)療和文化資源，這些對于農(nóng)民極其重要。農(nóng)民進(jìn)縣城，很大程度上也是為了獲得縣城良好教育、醫(yī)療和文化資源。

目前縣城公共服務(wù)存在的問題有兩個。一是縣政府囿于經(jīng)營城市的理念，刻意推動優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)縣城，以吸引農(nóng)民進(jìn)城買房，從而繁榮縣城經(jīng)濟(jì)。如前所述，在縣城缺少就業(yè)機(jī)會的情況下，人為推動農(nóng)民進(jìn)縣城買房，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不利于鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn)。

二是當(dāng)前全國縣城公共服務(wù)普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)的問題，典型的縣高標(biāo)準(zhǔn)興建豪華體育館、博物館、圖書館等景觀性政績工程，實際上卻與農(nóng)民需求幾乎無關(guān)，也就幾乎沒有發(fā)揮作用。

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心來配置資源建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，與以公共服務(wù)有效供給為中心來配置資源建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施相比，重點與方向是完全不同的，思路也是完全不同的。

四、資源下鄉(xiāng)與縣鄉(xiāng)村體制

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心經(jīng)營縣城，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)必然要面對市場的不確定性，勢必要積極行政想方設(shè)法抓住市場機(jī)會，通過競爭來獲取外來資源，很容易形成嚴(yán)重負(fù)債。以有效供給公共服務(wù)為核心的縣域治理，治理確定性就要高得多，主要是打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板，鄉(xiāng)村體制也以“消極”行政為主，主要考核目標(biāo)不是創(chuàng)新、創(chuàng)建，也非競爭能力，而是看能否保證基本生產(chǎn)生活秩序。

縣域治理在以有效供給公共服務(wù)為核心的背景下，縣鄉(xiāng)村體制總體來講是“消極”行政，目標(biāo)是保持秩序底線?？h鄉(xiāng)村三級體制應(yīng)當(dāng)從目前“過度亢奮”狀態(tài)中冷靜下來，以適應(yīng)當(dāng)前中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間相對有限的現(xiàn)實。

中西部縣域治理資源，除當(dāng)?shù)刎斦酝?，很大程度上要依靠轉(zhuǎn)移支付，也就是當(dāng)前國家每年超過2萬億元的惠農(nóng)資源。從村一級來講，國家為農(nóng)民提供與城市均等基本公共服務(wù)，超出部分應(yīng)當(dāng)由村莊農(nóng)戶籌資籌勞進(jìn)行建設(shè)，國家最多給予一定的以獎代補(bǔ)的資源支持。村級組織最重要的工作不是完成上級安排的任務(wù)，而是將農(nóng)民組織起來，回應(yīng)農(nóng)民的現(xiàn)實訴求，解決農(nóng)民的問題，其中的關(guān)鍵是組織農(nóng)民自己解決自己的問題，自己建設(shè)自己的美好生活。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大多沒有發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能，更不創(chuàng)造財政收入，其職能就相當(dāng)于縣政府的派出機(jī)構(gòu)，代縣政府為農(nóng)民提供超出村莊范圍的基層公共服務(wù)?？h一級則應(yīng)極大地簡化工作復(fù)雜性、注重重點、做好基礎(chǔ)工作，不折騰。以基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)和以公共服務(wù)有效供給為中心工作的縣域治理與以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的縣域治理，對縣鄉(xiāng)體制和現(xiàn)縣鄉(xiāng)干部要求是截然不同的，其差別在于，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心需要面對大量不確定性，需要縣鄉(xiāng)村干部具有敢闖市場、敢冒風(fēng)險、敢于擔(dān)責(zé)、積極作為的精神，需要獅子型的干部隊伍。以公共服務(wù)有效供給為中心則不同，因為幾乎所有基本公共服務(wù)都是由國家規(guī)定、有國家標(biāo)準(zhǔn)且由國家財政來保證落實，公共服務(wù)有效供給需要面向基層實際，面對群眾需要，縣域治理不需要“彎道超車”，因此縣鄉(xiāng)村干部只需要按國家要求，做好規(guī)劃、統(tǒng)籌縣域資源，將雖然并不特別亮麗卻特別基礎(chǔ)的基本公共服務(wù)建設(shè)好，為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活基本秩序的保障，這樣就算是治理有效。因為建設(shè)基本公共服務(wù)幾乎不存在不確定性，積極行政就沒有空間，縣域治理相對穩(wěn)健，縣鄉(xiāng)村體制就可以簡約而高效。

五、小結(jié)

當(dāng)前中國發(fā)展中存在顯著的不平衡，其中最重要的不平衡就是東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)發(fā)展的不平衡。實際上，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)高度密集、基礎(chǔ)設(shè)施健全、產(chǎn)業(yè)分工細(xì)密的城市經(jīng)濟(jì)帶，這個城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的每塊土地都具備發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的條件，因此，東部沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是城市經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在部分，其縣城是大城市的“腳”，形式上看仍然是農(nóng)村的，實質(zhì)上早已遵從城市發(fā)展與治理的內(nèi)在邏輯，這也是全國百強(qiáng)縣集中在東部沿海地區(qū)的主要原因。這些東部地區(qū)百強(qiáng)縣，農(nóng)業(yè)GDP占比都已微不足道，絕大多數(shù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶家庭不再從事農(nóng)業(yè)兼業(yè)，而主要從事二、三產(chǎn)業(yè)，吸引大量外來人口流入。

與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)情況相反，廣大的中西部地區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)缺少容納現(xiàn)代制造業(yè)的空間，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要資源來自農(nóng)戶家庭的務(wù)農(nóng)收入和農(nóng)戶家庭外出務(wù)工經(jīng)商收入，縣城房地產(chǎn)主要建立在農(nóng)民進(jìn)城買房需求之上，農(nóng)戶家庭將過去數(shù)十年積蓄和未來可能的家庭收入一次性用于在縣城買房，這種行為一定程度上支撐了中西部縣城繁榮。但是，因為中西部縣城缺少二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，使農(nóng)民在縣城買房，卻無法在縣城安居，因此進(jìn)到縣城的農(nóng)民可能不得二次進(jìn)城。

當(dāng)前廣大的中西部地區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)與縣城發(fā)展本質(zhì)上仍然是農(nóng)村的邏輯，縣域經(jīng)濟(jì)的繁榮主要依靠農(nóng)民家庭的農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工收入，縣域經(jīng)濟(jì)只是鄉(xiāng)村的“腦”，而不是城市的“腳”。

目前看來，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)并非中西部縣域經(jīng)濟(jì)的未來，或者說，中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)失去了發(fā)展成為沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的可能。正因如此，作為在城市內(nèi)在組成部分、服從城市發(fā)展邏輯的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)，是大城市的“腳”，而中西部絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)只是鄉(xiāng)村的“腦”，其發(fā)展和治理本質(zhì)上仍然是農(nóng)村的，是與沿海地區(qū)截然不同的。東部地區(qū)與中西部縣域經(jīng)濟(jì)截然不同的特點決定了東部地區(qū)與中西部地區(qū)在建設(shè)目標(biāo)、體制安排、鄉(xiāng)村振興等多方面應(yīng)當(dāng)有不同的設(shè)計。當(dāng)前中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)以公共服務(wù)有效供給為中心任務(wù)來設(shè)定治理目標(biāo)和縣鄉(xiāng)體制，中西部地區(qū)縣域治理應(yīng)盡快實現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到以公共服務(wù)有效供給為中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。