民國時期上海市政府對慈善團體財產(chǎn)的監(jiān)督

王 林

山東師范大學 歷史文化學院，山東 濟南 250014

南京國民政府建立后，為了強化對慈善團體的監(jiān)督，先后頒布了《各地方救濟院規(guī)則》《管理各地方私立慈善機關(guān)規(guī)則》《監(jiān)督慈善團體法》及《監(jiān)督慈善團體法施行規(guī)則》。與此同時，各地方政府也頒布了慈善團體注冊或監(jiān)督的法規(guī)。在上述法規(guī)中，政府對慈善團體的監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個方面：一是注冊立案，二是財產(chǎn)監(jiān)督。上海是近代中國慈善事業(yè)最為發(fā)達的城市，上海市政府對慈善團體的監(jiān)督也最為完善。本文擬以上海市為例，考察上海市政府對慈善團體財產(chǎn)監(jiān)督的法規(guī)及其實施情況，并借此探討南京國民政府時期國家與社會之間的關(guān)系。①與本課題相關(guān)的研究成果主要有：日本學者小浜正子的《近代上海的公共性與國家》（上海古籍出版社2003年），曾桂林的《民國時期慈善法制研究》（人民出版社2013年），汪華的《慈惠與規(guī)控——近代上海的社會保障與官民互動（1927—1937）》（上海世紀出版集團2013年）。本文專論上海市政府對慈善團體的財產(chǎn)監(jiān)督，并以此考察政府與慈善團體在善產(chǎn)管理上的沖突與合作。

一、對慈善團體財產(chǎn)變更之核定

1927年上海市政府建立后，先是設(shè)立公益局，后改為社會局，來管理慈善團體。先后頒布了《監(jiān)督慈善機關(guān)暫行條例》（1927年10月14日）、《公益慈善團體注冊暫行規(guī)則》（1928年11月30日）、《監(jiān)督公益慈善團體暫行規(guī)則》（1928年11月30日）、《上海市慈善團體登記規(guī)則》（1930年5月14日）、《上海市監(jiān)督社會團體規(guī)則》（1929年10月10日公布施行，1930年5月14日修正公布）等法規(guī)。這些法規(guī)均要求各慈善團體必須經(jīng)政府核準注冊給照后，方得設(shè)立，并定期將收支賬目及辦理情形呈請市政府審查。由于上海是著名的工商業(yè)城市，大部分慈善團體都擁有一定的房地產(chǎn)，其收入成為慈善經(jīng)費的重要來源，故上海市政府對慈善團體財產(chǎn)監(jiān)督的重點就是不動產(chǎn)的處置，要求各慈善團體在處置不動產(chǎn)之前需經(jīng)社會局審核批準。

1929年3月4日，上海市政府社會局發(fā)布通令，要求已經(jīng)注冊的慈善團體在處置不動產(chǎn)如建筑、買賣、租賃等事項時，先呈請社會局批準，毋得擅自處置。9月7日，又重申前令，要求各慈善團體，凡遇處分公產(chǎn)，不論其利害得失如何，均非該團體少數(shù)主持人所得擅自處置，應(yīng)將全部計劃附具理由或聯(lián)同草約，先行呈報社會局核準后，方可按照原計劃進行。如中途變更計劃，須再呈候核準。盡管社會局一再強調(diào)變更不動產(chǎn)需事先核準，但有些慈善團體并不遵守，仍不無私自處分之事。無奈之下，社會局只得呈請上海市政府發(fā)布通告。1929年9月30日，上海市政府發(fā)布第87號通告。通告以國民政府頒布的《監(jiān)督慈善團體法》和上海市頒布的《監(jiān)督公益慈善團體暫行規(guī)則》為依據(jù)，布告全市慈善團體：“凡遇有處分財產(chǎn)情事，應(yīng)即先行呈報社會局核定，各該團體主持人員不得擅自處置。如敢故違，立即嚴究不貸?！雹佟渡虾Ｌ貏e市政府布告第八七號》，《上海特別市市政公報》1929年第33期。

盡管上海市社會局及市政府多次發(fā)布通令，禁止慈善團體私自處分不動產(chǎn)，但實際上，慈善團體未經(jīng)社會局批準擅自變更不動產(chǎn)的現(xiàn)象仍有發(fā)生。

1929年9月，閘北慈善團將淞滬教養(yǎng)院西段曠地售與經(jīng)德公司，但事前未向社會局呈報，社會局得知后即令閘北慈善團：“在未呈準本局以前，該項契約不能發(fā)生效力?！雹凇渡虾Ｌ貏e市社會局令閘北慈善團》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—334。閘北慈善團向社會局解釋說：“查現(xiàn)在淞滬教養(yǎng)院地址及鄰近曠地既非淞滬教養(yǎng)院之產(chǎn)，又非慈善團之產(chǎn)，當初系地方紳商公共購買，預(yù)備建設(shè)公共墓地之用，嗣因時局關(guān)系，遂告停頓……又查經(jīng)德公司所購該處地畝，則因甲子戰(zhàn)爭時給養(yǎng)潰兵難民，以私產(chǎn)抵借銀行之款，催索息金，無以應(yīng)付，乃由紳商業(yè)主公議將該地售去一部分，以資墊給，實系業(yè)主善意行為?！雹邸堕l北慈善團呈社會局》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—334。

社會局在調(diào)閱檔案后發(fā)現(xiàn)，1918年11月，閘北慈善團趁滬北工巡捐局圈購營地之際，購地約五十公畝有余，“聲明為該團將來擴充慈善事業(yè)之用，每畝僅二百元，不過購地款項據(jù)云由該團董事共同籌墊。則是項地產(chǎn)明系辦理慈善事業(yè)而得，因為辦理善舉而始得官府之贊助，故作價亦照公用估算，否則，閘北之地，每畝何止二百元。”④《上海特別市社會局呈》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—334。據(jù)此，社會局建議市政府將這塊地按原價收回，其依據(jù)有三：一、閘北慈善團當年購買營房基地時未完成過戶手續(xù)。依據(jù)法院有關(guān)判例，“凡買受公地未經(jīng)呈縣過印手續(xù)者，其產(chǎn)權(quán)即為不確定，該營房基地要不失為公地性質(zhì)?！倍㈤l北慈善團以官價購得營房基地，“政府雖無實際財力上之幫助，然其買價與市價相較之差數(shù)，即可視為政府之投資，故該慈善團未經(jīng)正式過戶立案，則該基地之產(chǎn)權(quán)應(yīng)由政府與善團共有之，共有物之處分應(yīng)得共有人之同意?！遍l北慈善團處分該營房基地未呈報政府核準，依據(jù)法院有關(guān)判例，自不能生轉(zhuǎn)移物權(quán)之效力。三、根據(jù)上海市土地規(guī)則第六條規(guī)定，“凡興辦事業(yè)請求征收土地，經(jīng)核準后不依照原定計畫及限期舉辦者，其征收土地得由市政府以原價收回。”該法雖不能溯及已往，但閘北慈善團承購營房基地既聲明作為慈善事業(yè)之用，乃為時已久并不照其原定用途使用，竟敢私自變賣，有違初意，政府自可據(jù)以收回。①《上海市社會局呈市政府文》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—335。

上海市政府同意社會局的建議，于1930年2月25日指令社會局：“所擬甚當，應(yīng)準照辦。此項應(yīng)發(fā)還之原價銀一萬零一百十九元六角，仰即會商財政局妥為辦理。除另令外，仰即遵照并轉(zhuǎn)知土地局知照。”②《上海特別市政府指令》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—335。1930年3月5日，上海市社會局會同財政局、土地局議決閘北慈善團售地處理辦法：“（一）由財政局預(yù)備給還原價銀一萬零一百十九元六角，但分兩期交付（先付經(jīng)德公司，后付閘北慈善團）；（二）土地、社會、財政三局會同通知經(jīng)德公司，并訓(xùn)令閘北慈善團將單串契據(jù)限文到一月內(nèi)呈繳土地局，由土地局再發(fā)給收據(jù)，并通知財政局后，再憑收據(jù)向財政局領(lǐng)款；（三）由土地、社會、財政三局會同登報公告該單串契據(jù)不得抵押及過戶，并通知工務(wù)局于該基地上任何工事停發(fā)執(zhí)照；（四）如逾期并不遵辦，即將最后辦理通知該善團，限十日內(nèi)答復(fù)；（五）如仍不答復(fù)，或答復(fù)理由欠充分，即擬定由土地局將該項戶名注銷，止掣糧串。”③《討論收回閘北慈善團前圈營房基地會議記錄》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—335。閘北慈善團對此處理意見極不滿意，逾期二個月尚未照辦。1930年7月，上海市財政、社會、土地三局再次聯(lián)合訓(xùn)令閘北慈善團：“于文到十五日內(nèi)查照前令各節(jié)遵即分別辦理，如再逾期不遵，即當由本土地局將單糧注銷，其應(yīng)發(fā)各款仍由本財政局另存?zhèn)漕I(lǐng)，以資結(jié)束?！雹堋渡虾Ｊ胸斦鐣恋鼐钟?xùn)令》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—335。閘北慈善團體出售的這塊地是1918年按公用土地作價，每畝二百元承購的，因未經(jīng)社會局批準擅自出售，最后在市政府的指令下，由社會局、財政局、土地局會商按原價收回市有，閘北慈善團體無疑遭到不小的損失。上海市政府對慈善團體擅自處分不動產(chǎn)的處罰可謂相當嚴厲。

1934年10月，上海慈善團擬將上海市滬西區(qū)二十九保六圖昃字圩土地十二畝四厘九毫，以每畝六百元出賣，將售地款作為建筑房屋之用，呈請社會局察核準予備案。社會局派人實地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該地因新馬路即將竣工，馬路旁地價每畝可漲至一千二三百元，內(nèi)中腹地，亦可值千元，核與該團所擬售價不符，因此批示：“自應(yīng)照前善產(chǎn)整理委員會暫維現(xiàn)狀成案，毋予變更?！雹荨渡虾Ｊ猩鐣峙虾４壬茍F》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—327。11月，上海慈善團在呈社會局文中，也承認路成之后，該處地價可望激增，“唯暫將該地保存，前呈請準出讓，應(yīng)從緩議?！雹蕖渡虾４壬茍F呈社會局》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—327。從此案中可以看出，社會局對慈善團體變更不動產(chǎn)的呈請還是很慎重的，在派人實地調(diào)查后，再根據(jù)收益情況決定是否批準。上海慈善團因得不到社會局的批準，收回賣地申請，實際上避免了因低價出售土地而招致的損失。

當然，上海市社會局并非對所有慈善團體呈請出賣不動產(chǎn)的請求一概拒絕，亦有同意變動的例子。1931年4月，上海仁濟善堂因欠債過多，打算將原有池浜橋基地七分出讓，以清債務(wù)。經(jīng)善堂委員會議決后呈請社會局審核，社會局的批示是：“以建屋出租為原則，無力建造則以招標永租為宜，”顯然不同意出賣。善堂委員會經(jīng)討論后認為：“池浜橋基地七分八毫，建屋則既難籌款，出租則費亦無幾，目前該處地價每畝可值三萬兩以上，似仍以出賣償債為宜?！弊詈笞h決：“池浜橋基地決變價還債，并再呈請社會局核準，推委員長在道契權(quán)柄單上批明由董事會議決經(jīng)社會局批準出賣?！雹摺渡虾Ｊ腥蕽铺梦瘑T會和會員大會會議記錄》，上海市檔案館，檔案號：Q115—16—5。1932年1月7日，社會局批準出賣， 1月21日仁濟善堂會議決議：“根據(jù)上次議決案，請王一亭先生在該道契上批明此項池浜橋基地由二十一年一月六日本堂全體董事會議決，經(jīng)上海市社會局于同月七日第一九〇一六號批準出賣字樣。”①《上海市仁濟善堂委員會和會員大會會議記錄》，上海市檔案館，檔案號：Q115—16—5。這個事例說明，如果慈善團體出售不動產(chǎn)的理由充足，并經(jīng)過董事會議決，呈請社會局批準后，也是可以出售的。

上海市政府要求慈善團體變更不動產(chǎn)時必須得到社會局的批準，其根據(jù)主要有兩點：其一，法律上的規(guī)定?！侗O(jiān)督慈善團體法》第十條規(guī)定：“主管官署得隨時檢查慈善團體辦理之情形及其財產(chǎn)狀況”，②《監(jiān)督慈善團體法》，《立法院公報》1929年第7期。《上海市監(jiān)督社會團體規(guī)則》規(guī)定，社會團體（包括慈善團體）立案后，若變更財產(chǎn)，應(yīng)先期十日，呈報社會局核準備案。③《上海市監(jiān)督社會團體規(guī)則》，《慈善公益法規(guī)匯編》1932年，第86頁。上述法律條文，確實賦予了政府監(jiān)督慈善團體所辦事業(yè)和變更財產(chǎn)之權(quán)。其二，經(jīng)濟上的補助。上海各慈善團體大多得到政府的補助，按照1928年1月公布的《上海特別市市政府發(fā)給各機關(guān)補助費暫行條例》規(guī)定，接受政府補助各機關(guān)（包括慈善團體）“關(guān)于公產(chǎn)之處分，應(yīng)于事前呈由主管局核定轉(zhuǎn)呈本政府批準后方得舉辦?！雹堋渡虾Ｌ貏e市市政府發(fā)給各機關(guān)補助費暫行條例》，《上海特別市市政府市政公報》1928年第7期。上海市政府對慈善團體的資助大體可分明補和暗補兩種方式，明補就是直接撥給補助費，暗補就是允許慈善團體以官價購置慈善用地。無論哪一種方式，慈善團體購置房地產(chǎn)的資金均包含著政府的補助費，故這類不動產(chǎn)之產(chǎn)權(quán)應(yīng)由政府與善團共有，若加以處置，就需得到政府同意。⑤《上海市社會局業(yè)務(wù)報告》（1929年1月至12月），第二、三期合刊，第258頁。因此，上海市政府要求慈善團體在處理不動產(chǎn)之前需經(jīng)政府同意，既有法律依據(jù)，也有一定的合理性。這種干預(yù)對慈善團體處分不動產(chǎn)固然是一種限制，但在一定程度上也能防止善產(chǎn)流失。

二、對慈善團體財產(chǎn)之整理

1929年秋，上海市社會局鑒于“各慈善團體之財產(chǎn)表件，收益不加整頓，支出不免浮濫，甚至年年告貸；若不速行清理，不但影響于原有事業(yè)之進行，且恐有破產(chǎn)之虞，或有匿報財產(chǎn)，更轉(zhuǎn)瞬入于無何有之鄉(xiāng)?！币虼?，擬設(shè)立慈善團體財產(chǎn)整理委員會，“專以整理為目的，無處分之權(quán)力，乃可釋善團之疑懼。”⑥《上海市慈善團體財產(chǎn)整理委員會報告冊》，第一編，1931年，第1頁。在得到市政府批準后，上海慈善團體財產(chǎn)整理委員會（以下簡稱整委會）于1930年9月16日正式成立。

根據(jù)《上海市慈善團體財產(chǎn)整理委員會章程》，該委員會成立的目的是整理慈善團體產(chǎn)業(yè)，增加其收益。整委會由11人組成，其中政府官員5人，慈善團體代表4人，專家2人，由社會局從律師、會計師中聘任。從整委會的構(gòu)成來看，政府官員和政府聘任的專家委員共7人，超過半數(shù)，整委會顯然由政府來控制。整委會應(yīng)辦事務(wù)有以下幾項：各慈善團體產(chǎn)業(yè)實況之調(diào)查、產(chǎn)業(yè)時價之估計、產(chǎn)業(yè)使用方針之設(shè)計、產(chǎn)業(yè)管理之改善、產(chǎn)業(yè)整理后收益之預(yù)計。《章程》第四條規(guī)定：委員會得調(diào)閱與整理財產(chǎn)有關(guān)之文書簿據(jù)，遇有必要時，并令該善團負責人到會陳述。第十四條規(guī)定：關(guān)于慈善團體之財產(chǎn)有隱匿不報、不實情事及違背第四條規(guī)定者，得由委員會呈請社會局取締之。

由于整委會是由社會局主導(dǎo)以整理慈善團體財產(chǎn)為目的的組織，而由上海各慈善團體組成的上海慈善團體聯(lián)合會（以下簡稱慈聯(lián)會）為了維護慈善團體的利益，對整委會章程提出三點修改意見：一、將慈善團體指派代表四人，增加為六人；二、將由社會局聘任的專家委員二人改為由整委會聘任；三、整委會每月工作由社會局并轉(zhuǎn)慈聯(lián)會備查。慈聯(lián)會修改章程的目的就是要使慈善團體在整委會委員人數(shù)上超過半數(shù)，以便通過有利慈善團體的決議。社會局對此極為不滿，在給市政府的呈文中直言：“該聯(lián)合會不僅欲推廣善團代表之名額超過政府委員之人數(shù)而已，更欲并專家委員二人亦由委員會聘任。果如所請，善團代表既占有委員會過半人數(shù)，所提出之人選自不難予以通過，所謂專家委員不啻為善團代表之變相，將使委員會由政府主持其名而善團操縱其實，以整理之機關(guān)操縱于被整理者之手，則整頓勢必無甚結(jié)果，不特徒耗經(jīng)費，且于善團加一層保障，欲求再事整理更感困難?！睘榇?，社會局建議市政府對慈聯(lián)會的意見予以駁斥。上海市政府接受了社會局建議，批示：“該聯(lián)合會所請修正章程三點，應(yīng)毋庸議。”①《上海市政府批第九六二號》，上海市檔案館，檔案號：Q115—16—51。

整委會還呈請社會局轉(zhuǎn)呈請市政府，在整委會工作期間，各慈善團體不得擅自變更財產(chǎn)。1930年11月5日，上海市政府發(fā)布告示稱：“慈善團體之財產(chǎn)為救濟事業(yè)之基本，擅自處分，既屬違法，且復(fù)滋生流弊，在未經(jīng)整理就緒以前，一律暫停變更?！雹凇渡虾Ｊ姓几娴谝痪虐颂枴?，《上海市政府公報》1930年，第72期。1931年1月9日，社會局向市政府轉(zhuǎn)呈整委會擬定的善團擅自變更財產(chǎn)取締辦法四項：（一）各善團財產(chǎn)在本會整理期間，以不變更為原則，如必不得已須變更者，如土地、房屋之轉(zhuǎn)移暨長期出租等，應(yīng)先申敘理由，呈請社會局核定；（二）經(jīng)核定后應(yīng)依公開投標方法辦理之；（三）轉(zhuǎn)移地價以請土地局估價為最低價格；（四）如不依照上項程序辦理，其取締辦法：（甲）雙方所訂契約宣布無效；（乙）轉(zhuǎn)移之財產(chǎn)及善團所得之地價或租價一并沒收，撥充公共慈善事業(yè)之用；（丙）對于雙方經(jīng)手人，由社會局呈請市政府依法懲戒。上海市政府對此辦法“準予備案?！雹邸渡虾Ｊ姓噶畹诎似吡盘枴罚渡虾Ｊ姓珗蟆?931年第80期。

整委會工作原計劃6個月完成，因善產(chǎn)眾多，調(diào)查、審核、設(shè)計頗費周折，后延期3個月，直到1931年6月底才結(jié)束。盡管社會局企圖利用整理慈善團體財產(chǎn)之際控制慈善團體財產(chǎn)的目的沒有達到，但這次整理還是取得了明顯的成效。經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計，上海各慈善團體在本市區(qū)內(nèi)有房地產(chǎn)2167畝3分4厘8毫，外埠田地7026畝2分5厘9毫，共計9193畝6分零7毫，估價總值11690331元，房屋估價總值2410060元。各善團原有收益618763元，整理后收益可達982300元，實增收益363537元。④《上海市政府指令第一一六八二號》，《上海市政府公報》，1931年第101期。

近代以來，上海慈善事業(yè)主要由社會力量來承擔，官方雖然對慈善團體有所資助，但一般不干涉慈善團體的內(nèi)部事務(wù)。1912年，上海市政廳將市區(qū)內(nèi)若干善堂合并組成上海市政廳慈善團，而其他民辦善堂仍繼續(xù)維持。⑤《上海市政廳慈善團辦法大綱》，《上海市公報》1912年第1期。北洋政府時期，上海慈善事業(yè)發(fā)展迅速，已成為中國慈善事業(yè)的中心和樞紐。南京國民政府成立后，上海市政府加強了對慈善團體的監(jiān)管。此次上海市社會局大規(guī)模地整理本市慈善團體財產(chǎn)，正是政府向慈善領(lǐng)域深度介入、國家權(quán)力直接干預(yù)慈善團體財產(chǎn)管理的具體表現(xiàn)。整委會與慈聯(lián)會之間的矛盾，也反映出政府與慈善團體之間在如何處理善產(chǎn)問題上的不同態(tài)度。政府以清理財產(chǎn)、增加收益為理由，直接插手善團的財產(chǎn)管理，而善團則擔心政府借機控制和處置自己的財產(chǎn)，故兩者在整委會委員人數(shù)分配上意見不一，都想控制整委會以便通過有利于自己的議決。最后社會局雖然控制了整委會，但對慈善團體的某些要求也有所讓步，雙方最終形成一種合作的局面，使得這次財產(chǎn)整理能夠進行下去。

三、制定會計規(guī)則

依據(jù)1928年11月上海市頒布的《監(jiān)督公益慈善團體暫行條例》，各慈善團體及其附屬機關(guān)收支賬目每屆月終須呈社會局審核，但各慈善團體并未遵行。這其中的原因，除了每月呈送過于頻繁外，還有技術(shù)上的原因。正如社會局所言：“其有意違抗者故屬多數(shù)，而亦因其簿記組織不良，記載不明，誠恐一加整理，舛誤百出，遂致匿不上聞?！睘榇?，社會局“厘訂各慈善團體會計通則及會計組織各一份，明示其會計組織系統(tǒng)及分目辦法，俾一切收支記載，悉有準繩可循，庶幾無凌亂之虞。若能準此辦理，則按月造報固屬易易，即于各該團體事業(yè)進行，捐款募集，亦易得民眾之信任?！雹佟渡虾Ｌ貏e市市政府指令第一四六九號》，《上海特別市市政公報》1929年第26期。在社會局看來，制定慈善團體會計通則和會計組織，既便于慈善團體按月造報收支賬目，又可使慈善事業(yè)和善款的募集，得到民眾的信任。

1929年7月，上海市政府批準了社會局制定的慈善團體《會計通則》和《會計組織》?！稌嬐▌t》共有17條。其主要內(nèi)容有：會計年度以每年7月1日起至翌年6月30日止。捐款、產(chǎn)業(yè)、租息及事業(yè)收入等為歲入，事務(wù)經(jīng)費及事業(yè)經(jīng)費等為歲出，歲入歲出均應(yīng)編制預(yù)算決算。每屆年度開始時，應(yīng)提出上年度之收支決算書、財產(chǎn)目錄及本年度之收支預(yù)算書，請求社會局核準，其未核準前之收支得依上年度之預(yù)算數(shù)辦理。每年度之收支決算書及財產(chǎn)目錄得委托會計師查核，出具證明書，送請社會局核準。每年度收支決算書、財產(chǎn)目錄及捐款者之戶名與銀數(shù)，有請會計師查賬者，其證明書一并刊印征信錄，分送各界以資憑信。②《上海特別市公益慈善團體會計通則》，上海市社會局編《公益慈善團體法規(guī)》，1929年，第21頁?！稌嫿M織》分會計科目和報告表兩大類，其中會計科目又細分為收入項下（捐款收入、租金收入、息金收入、事業(yè)收入、其他收入、流用積余金）、支出項下（事務(wù)經(jīng)費、事業(yè)經(jīng)費等），報告表又細分為收支月計表、收支決算書、財產(chǎn)目錄、事業(yè)經(jīng)費明細表，最后還附有各類表格式樣。③《上海特別市公益慈善團體會計組織》，上海市社會局編《公益慈善團體法規(guī)》，1929年，第23—27頁。這份《會計通則》雖得到個別慈善團體遵守，如《上海仁濟善堂章程》第17條規(guī)定：“本堂收支會計依照市公益慈善團體會計通則辦理?！雹堋渡虾Ｊ腥蕽铺谜鲁獭罚渡虾Ｈ蕽铺酶鞣N章程規(guī)則》，上海市檔案館，檔案號：Q115—16—1。但由于這兩項法規(guī) “賬簿程式并未明白規(guī)定，以致各善團未能切實遵行改善。”⑤《上海市慈善團體財產(chǎn)整理委員會報告冊》，第一編，1931年，第58頁。

1930年9月，上海市社會局設(shè)立上海市慈善團體財產(chǎn)整理委員會，整理各慈善團體財產(chǎn)。在整理過程中，會計師徐永祚發(fā)現(xiàn)，“各善團仍多用舊式賬簿，非科目不符，即記載錯亂，加之賬簿組織不全，稽查殊難詳盡，弊竇或所不免，若不設(shè)法整頓，何以善后?！雹佟渡虾Ｊ写壬茍F體財產(chǎn)整理委員會報告冊》，第一編，1931年，第57頁。為方便整理工作的進行，整委會請徐永祚趕緊擬定善團通用會計簿冊格式，并分投指導(dǎo)記賬方法。于是，徐永祚參酌新舊簿記程式，兼顧各善團記賬便利，擬定善團會計規(guī)程50條暨賬簿表單中西程式各30種，經(jīng)討論通過。鑒于社會局之前已制定過《會計通則》和《會計組織》，為避免紛亂，社會局呈請市政府將前項《會計通則》及《會計組織》廢止，代以《慈善團體會計規(guī)程》及賬簿表單程式及說明。隨后，市政府指令稱：“詳核擬送規(guī)程簿式，尚無不合，應(yīng)準公布施行，至前頒通則，自應(yīng)廢止?！雹凇渡虾Ｊ写壬茍F體財產(chǎn)整理委員會報告冊》，第一編，1931年，第58頁。

《上海市慈善團體會計規(guī)程（附賬簿表單程式及說明）》共分8章50條，附件為各種賬簿表單程式及說明。③《上海市慈善團體會計規(guī)程》，上海市社會局編《公益慈善法規(guī)匯編》，1932年，第36—84頁。在總則一章，將各慈善團體的會計年度定為每年1月1日開始，12月31日終止。將各慈善團體的會計分為收支會計與財產(chǎn)會計兩類，凡關(guān)于捐款收益及各種經(jīng)費之收支等應(yīng)編入收支會計，凡關(guān)于產(chǎn)業(yè)、證券及存該款項之往來等應(yīng)編入財產(chǎn)會計。各慈善團體應(yīng)于每年一月編制上年度之收支決算書、資產(chǎn)負債表、財產(chǎn)目錄及本年度之收支預(yù)算書，提交該團體之總會或董事會議決后，呈報社會局備案。第二章以下內(nèi)容分別為收款付款、基本財產(chǎn)、會計科目、賬簿表單、登賬規(guī)則、決算手續(xù)、附則。在《會計規(guī)程》最后列出賬簿表單程式計30種，并附有相應(yīng)的文字說明。這些賬簿、表單分為中式和西式兩類，各慈善團體可酌量情形，自由采取中式或西式賬簿表單?！渡虾Ｊ写壬茍F體會計規(guī)程》是目前所見最為詳盡的關(guān)于慈善團體會計的法規(guī)，內(nèi)容全面，項目完備，規(guī)定明確，操作性強，是政府對慈善團體財務(wù)監(jiān)督的技術(shù)標準，對規(guī)范慈善團體的會計行為和財務(wù)收支無疑起到了積極的作用。

《上海市慈善團體會計規(guī)程》首條明確規(guī)定，凡上海市區(qū)各慈善團體關(guān)于會計上一切事宜均應(yīng)遵照本規(guī)程辦理。從當時上海各慈善團體的章程來看，這份《會計規(guī)程》得到了遵照執(zhí)行?！渡虾Ｊ腥柿x善會章程》第25條規(guī)定：“本會會計參照本市慈善團體會計規(guī)程辦理。”④《上海市仁義善會章程》，上海市檔案館，檔案號：Q115—6—4?！渡虾埣苍赫鲁獭返?2條規(guī)定：“本院會計出納參照本市慈善團體會計規(guī)程辦理?！雹荨侗驹赫鲁獭?，《上海殘疾院報告冊》（1934年份），第68頁。有些慈善團體章程雖沒有直接點明遵照會計規(guī)程，但其中的某些內(nèi)容明顯是參照會計規(guī)程的條文，如《上海聯(lián)義善會章程》第18條規(guī)定：“本會以每年一月一日至十二月三十一日為會計年度，由理事會于年度開始前一月內(nèi)編造次年度預(yù)算，提請會員大會審查決定，并于年度終了后編制決算，委托會計師查核證明，刊印征信錄呈報主管官署備案。”⑥《上海聯(lián)義善會章程》，上海市檔案館，檔案號：Q6—9—38—6。由此可見，上海市社會局制定的《上海市慈善團體會計規(guī)程》得到各慈善團體的遵守，成為上海市政府監(jiān)督慈善團體財務(wù)的重要法律依據(jù)。

四、財產(chǎn)審查與公開

上海市政府對慈善團體財產(chǎn)的監(jiān)督，除上述財產(chǎn)變更核定、財產(chǎn)整理和制定會計規(guī)則外，最經(jīng)常的監(jiān)督則是定期對各慈善團體收支賬目的審核。根據(jù)1927年10月上海市頒布的《監(jiān)督慈善機關(guān)暫行條例》，各機關(guān)每屆月終應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦理情形，按照本市政府頒發(fā)表式填報呈核。①《上海特別市市政公報》1927年第4期。1928年10月國民政府內(nèi)政部頒布的《管理各地方私立慈善機關(guān)規(guī)則》也規(guī)定：“各地方私立慈善機關(guān)每屆月終，應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦事實況逐一公開，并分別造具計算書及事實清冊呈報主管機關(guān)查核?！雹凇秶裾珗蟆?928年第75期。1928年11月上海市頒布的《監(jiān)督公益慈善團體暫行規(guī)則》，也要求各慈善團體及其附屬機構(gòu)每屆月終將一月內(nèi)收支賬目呈報社會局審核。③《上海特別市市政公報》1928年第17期。慈善團體每月向政府呈報收支賬目，雖便于政府的監(jiān)督，但過于頻繁的呈報，既不符合慈善事業(yè)運行的規(guī)律，對慈善組織來說也是一種負擔，慈善團體對此多有不滿。故1929年內(nèi)務(wù)部頒布的《監(jiān)督慈善團體法施行規(guī)則》第9條就規(guī)定慈善團體應(yīng)于每年六月及十二月將財產(chǎn)總額及收支狀況、辦理經(jīng)過情形呈報主管官署查核。④《公益慈善法規(guī)匯編》，1932年，第18—19頁。按照這個規(guī)則，慈善團體每半年向主管官署呈報一次財產(chǎn)和收支情況?！妒┬幸?guī)則》是國家層面的法規(guī)，上海市政府必須遵照執(zhí)行。于是，1930年5月14日上海市政府頒布了修訂的《上海特別市慈善團體登記規(guī)則》，其中第10條規(guī)定：“慈善團體立案后，每半年應(yīng)將會務(wù)狀況、收支款項編制報告，呈報社會局審核備案?！雹荨渡虾Ｌ貏e市慈善團體登記規(guī)則》，《上海市社會局業(yè)務(wù)報告》1930年第四、五期合刊，第233頁。也就是說，此后上海各慈善團體只需每半年向社會局呈報一次收支款項，而不再向之前那樣每月呈報一次。

上海市政府對慈善團體財產(chǎn)的監(jiān)督，不僅體現(xiàn)在法規(guī)上，而且也確實得到了落實。1929年11月9日，上海新普育堂向上海市社會局呈送十月份收支月計表，請審核備案。上海市社會局認為所填收支月計表尚有未合之處，并指出三點修改意見：“一、借款系來往賬，不能認為收入，應(yīng)于年度終了時在財產(chǎn)目錄內(nèi)整理；二、收支不能適合時，應(yīng)照《會計組織》第二類報告表甲項規(guī)定辦理，惟為慎重計，得于余數(shù)注明存放地點，絀數(shù)注明彌補辦法；三、事業(yè)經(jīng)費于月計表記其總數(shù)，更依事業(yè)情況、支付性質(zhì)，分別項目，另制事業(yè)經(jīng)費明細表?！雹蕖渡虾Ｊ猩鐣钟嘘P(guān)新普育堂收支月計表》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—337。11月30日，上海新普育堂將修改過的月計表及十月份事業(yè)經(jīng)費明細表再呈社會局，社會局批示：“呈件均悉，準予備案?！雹摺渡虾Ｊ猩鐣钟嘘P(guān)新普育堂收支月計表》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—337。此后，新普育堂又呈送十一月份收支月計表及事業(yè)經(jīng)費明細表、十二月份收支月計表及事業(yè)經(jīng)費明細表，社會局均準予存查。除每月呈送外，還需呈送年度決算書及經(jīng)費明細表。如1932年10月19日，上海新普育堂向社會局呈送1931年1至12月全年度收支決算書及經(jīng)費明細表，請鑒核備案。社會局批示：“呈件均悉，準予存查。”之后，上海新普育堂又向社會局呈送1932年度收支決算書及經(jīng)費明細表、1933年度收支決算書及經(jīng)費明細表，社會局均批示：“呈件均悉，準予備查?！雹唷渡虾Ｊ猩鐣钟嘘P(guān)新普育堂收支月計表》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—337。從以上事例可以看出，上海新普育堂是遵守相關(guān)法規(guī)，定期向上海市社會局呈送收支月計表及事業(yè)經(jīng)費明細表、年度決算書的。上海新普育堂是當時上海規(guī)模最大的慈善團體，其他慈善團體按常理也應(yīng)按時向社會局呈報收支月計表、事業(yè)經(jīng)費明細表和年度收支決算書。據(jù)此可以認為，上海市社會局對各慈善團體日常性的財務(wù)審查是有效的。

1930年以后，上海各慈善團體每半年向社會局呈送半年度收支決算書和事業(yè)經(jīng)費明細表，以備審核。如1933年6月16日上海仁濟善堂向社會局呈文稱：“茲將二十一年份各項慈善事業(yè)調(diào)查表，分別填就，并將二十一年份七月至十二月止半年度收支決算書暨事業(yè)經(jīng)費明細表各一份，又附育嬰堂兩份，連同會計師查賬證明書一本，一并呈送鑒核備案。”并附送以下表格：恤嫠表六份、施衣表一份、施米表一份、施醫(yī)表一份、施藥表一份、學校表一份、育嬰表二份、決算書二份、明細表二份、證明書一本。①《仁濟善堂呈》，上海市檔案館，檔案號：Q6—18—344。12月18日上海仁濟善堂又向社會局呈文稱：“本堂歷屆收支決算均經(jīng)分別填表呈送鈞局鑒核在案。茲填具二十二年一月起至六月止收支決算書、事業(yè)經(jīng)費明細表各一份，又二十一年七月起至二十二年六月止全年度收支決算書一份。又育嬰堂所填二十二年一月起至六月止收支決算書、事業(yè)經(jīng)費明細表各一份，又二十一年七月起至二十二年六月止全年度收支決算書一份，均經(jīng)交由會計師分別審查蓋章證明。理合連同證明書，一并具文呈送鈞局察核備案?！雹凇度蕽铺贸省罚虾Ｊ袡n案館，檔案號：Q6—18—344。從仁濟善堂的上述呈文來看，它是按期向社會局呈送半年收支決算書和年度決算書的，這也就說明，上海市社會局履行了對慈善團體的日常財務(wù)審查。

上海市各慈善團體的財產(chǎn)狀況除必須定期呈送社會局審查外，還需向社會公開，接受社會監(jiān)督，這在中央和上海市慈善法規(guī)中都有明確規(guī)定。如《管理各地方私立慈善機關(guān)規(guī)則》規(guī)定：“各地方私立慈善機關(guān)每屆月終，應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦理實況逐一公開?！雹邸豆芾砀鞯胤剿搅⒋壬茩C關(guān)規(guī)則》，《公益慈善法規(guī)匯編》，1932年，第19頁?！侗O(jiān)督慈善團體法施行規(guī)則》規(guī)定：“慈善團體每屆月終，應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦事實況公開宣布?！雹堋侗O(jiān)督慈善團體法施行規(guī)則》，《公益慈善法規(guī)匯編》，1932年，第18頁。上海市政府頒布的《監(jiān)督公益慈善團體暫行規(guī)則》規(guī)定：“各慈善團體及其附屬機關(guān)賬目，每屆月終，除呈報社會局外，應(yīng)于各該團體或其附屬機關(guān)門首明白榜示，年終匯印征信錄，昭示大眾?！雹荨渡虾Ｌ貏e市社會局監(jiān)督公益慈善團體暫行規(guī)則》，《公益慈善團體法規(guī)》，1929年，第18頁?！渡虾Ｊ写壬茍F體會計規(guī)程》也規(guī)定：“各慈善團體每年度之收支決算書、資產(chǎn)負債表、財產(chǎn)目錄及捐款者之戶名與銀數(shù)，有請會計師查核者，其報告書或證明書應(yīng)一并刊印征信錄，分送各界，以資憑信?！雹蕖渡虾Ｊ写壬茍F體會計規(guī)程》，《公益慈善法規(guī)匯編》，1932年，第37頁。

依照中央和上海市相關(guān)法規(guī)，各慈善團體在制定章程時，也都把財務(wù)公開作為一項重要內(nèi)容。如《滬南慈善會章程》規(guī)定：“本會出入款項，每年印刷征信錄，分送以憑查核?！雹摺稖洗壬茣谑膶脠蟾鎯浴罚?934年1月1日起至12月31日止），第5頁?！渡虾Ｂ?lián)義善會委員會中華民國十九年修訂簡章》規(guī)定：“每屆年度終結(jié)時，應(yīng)將上年度之收支款項及捐款者之姓名、銀數(shù)，編制決算書及財產(chǎn)目錄，委托會計師查核出具證明書，刊印征信錄，分送各界以資憑信，并呈報主管官署備案。”⑧《上海聯(lián)義善會征信錄》（1931、1932年），第6頁?！渡虾Ｊ腥柿x善會章程》規(guī)定：“本會每屆年終，應(yīng)由財務(wù)組造具清冊，監(jiān)察委員會審核明確提請執(zhí)行委員會通過后，刊印征信錄，分送會員，并報主管官署，以昭大信?！雹帷渡虾Ｊ腥柿x善會章程》，上海市檔案館，檔案號：Q115—6—4。從目前發(fā)現(xiàn)的大量上海慈善團體的《征信錄》來看，上海大部分慈善團體能做到財務(wù)公開。編印《征信錄》是明清以來慈善團體取信于社會的重要舉措，民國時期上海各慈善團體普遍編印《征信錄》，既是對傳統(tǒng)的繼承，也是政府法規(guī)的強制規(guī)定，對慈善團體獲得社會信任，提高公信力具有重要的意義。

五、國家與社會在慈善領(lǐng)域的博弈

近代以來，由于天災(zāi)人禍頻發(fā)，有待救濟的人群激增，而晚清和北洋政府又救濟乏力，這就為社會力量從事慈善活動提供了廣闊的空間。北洋時期，各類慈善團體大量出現(xiàn)，慈善事業(yè)進入快速發(fā)展的時期，但由于政府缺乏監(jiān)督，慈善團體魚目混珠，泥沙俱下，借慈善之名騙錢騙物的現(xiàn)象常有發(fā)生，這極大地影響著慈善團體的社會聲譽和公信力。南京國民政府成立后，相繼頒布了若干慈善法規(guī)，加強對慈善團體的監(jiān)督，各地方政府也制定慈善團體注冊和監(jiān)督法規(guī)，對慈善團體進行整頓，而整頓的重點就是清查和審核慈善團體的財產(chǎn)。如南京市社會局局長吳文波在《整頓慈善團體之我見》一文中，就把清查財產(chǎn)、監(jiān)督收支作為南京市整頓慈善團體的首項內(nèi)容，“亟應(yīng)分別清查各個善堂之動產(chǎn)及不動產(chǎn)，究有若干，救濟事業(yè)，月支幾何。清查確實，鉤稽詳明，始能定其范圍，明其利弊。”①吳文波：《整頓慈善團體之我見》，《南京社會特刊》，1931年1月，第56頁。上海作為全國慈善事業(yè)最為發(fā)達、慈善團體最多的城市，善團財產(chǎn)的混亂狀況也非常嚴重。如上海市慈善團體財產(chǎn)整理委員會在整理時就發(fā)現(xiàn)：“各團體之會計，均系沿用舊式賬簿，其中組織較為完備者，首推上海聯(lián)義善會，次之則為上海廣益堂及中國救濟婦孺會，各項記載，尚屬詳明，余者或系科目不符，或系記載混亂。”另外，“各團體之固定資產(chǎn)，如田地房屋等款，除少數(shù)團體如上海聯(lián)義善會、上海孤兒院等外，其余在本期賬中，均無明確之記載。又盤存資產(chǎn)如存貨、存料等，在本期賬內(nèi)有詳明之表示者，亦屬少數(shù)?！雹凇渡虾Ｊ写壬茍F體財產(chǎn)整理委員會報告冊》，第一編，1931年，第29—30頁。這正說明，上海市政府對慈善團體財產(chǎn)的監(jiān)督很有必要，是政府履行管理職能的具體體現(xiàn)。當時，除上海市外，南京、廣州、武漢等市政府也對慈善團體的財產(chǎn)進行審核。如廣州市社會局制定的《私立慈善團體注冊章程》規(guī)定，慈善團體每月應(yīng)將一個月內(nèi)收支數(shù)目，造具計算書及工作報告書，呈報本局查核，并于年終匯印征信錄，昭示公眾。1930年2月，廣州市社會局向各慈善團體發(fā)布訓(xùn)令：“限于文到之日起，十日內(nèi)造具十八年九月份至十九年一月份收支計算書及工作報告書呈局查核，嗣后仍須遵章按月造報，并速將十八年份征信錄編印，分發(fā)繳局查考，以符定章，毋得違延?！雹邸墩{(diào)查慈善團體收支及工作》，《廣州市市政公報》1930年第355期。由此可見，南京國民政府成立后，各地方政府均加強了對慈善團體財產(chǎn)的監(jiān)督，上海市政府的財產(chǎn)監(jiān)督只是其中最典型的事例之一。

上海市政府之所以能有效地對慈善團體財產(chǎn)行使監(jiān)督，首先是因為中央和地方的慈善法律賦予政府監(jiān)督之權(quán)，慈善團體若拒絕監(jiān)督，隨時就有可能被取締，喪失從事慈善事業(yè)的資格。其次是因為大多數(shù)慈善團體的經(jīng)費需要政府的補助，政府有權(quán)對慈善團體的業(yè)務(wù)和財產(chǎn)狀況進行監(jiān)督。如1927年10月12日上海市閘北慈善團呈請市政府撥發(fā)補助費，呈文稱:“敝團因前滬北工巡捐局積欠補助費五個月，計洋陸千五百元，又自鈞府成立以來，本年七月份起至九月份止，三個月補助費計洋三千九百元，未蒙核撥。始則借貸度日，借米為炊，繼則借無可借，欠無可欠，以致寄養(yǎng)婦女孤兒二百余人，衣食皆虛，張羅乏術(shù)?！睉┱埵虚L速令財政局將補助費共洋10400元，即日撥付。上海市政府令財政局派員調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該團辦事人員與所送調(diào)查表中所列相差甚多，醫(yī)院則早經(jīng)停辦，收容人數(shù)亦迥不相符。似此種種不合，亟應(yīng)切實改良。因此，指令“準暫月給補助費原案半數(shù)洋六百五十元，以資維持。仰即遵即前赴財政局具領(lǐng)，一面趕將所辦事業(yè)力加整理，另行詳晰填表呈核?！雹佟渡虾Ｌ貏e市政府指令第一五四號》，《上海特別市市政公報》1927年第4期。1928年1月，上海市政府公布《市政府發(fā)給各機關(guān)補助費暫行條例》，規(guī)定：“各機關(guān)呈請發(fā)給補助費時，應(yīng)具聲敘、歷年辦理成績，并附各項證明書類、全年度收支詳細預(yù)算書及財產(chǎn)目錄，呈由主管局派員實地調(diào)查后，轉(zhuǎn)呈本政府核奪?！薄案鳈C關(guān)收支各款應(yīng)于次月十五日以前造具收支計算書，粘同一應(yīng)單據(jù)，呈送主管局審核匯送本政府。”②《上海特別市市政府發(fā)給各機關(guān)補助費暫行條例》，《上海特別市市政府市政公報》1928年第7期。如接受補助的機關(guān)不遵守上述規(guī)定，就隨時有可能被停止補助。以上海新普育堂為例，該堂成立于1912年，收容老弱殘廢鰥寡孤獨1200余人，由市政府按月?lián)芙o2000元為補助費。1929年3月，社會局以新普育堂未照本市補助費條例造具支出計算書呈核，且未遵守法令辦理，執(zhí)業(yè)財產(chǎn)亦匿不呈報，再加上有一名迷拐女孩在該堂走失，遂停止了對該堂的每月補助，以示懲戒。12月間，新普育堂不得不呈請市政府將4月至11月停撥的16000元先行撥助，彌補債務(wù)，此后仍照原案撥發(fā)。此時，該堂已欠米款7000余元，莊票8000余元，難以為繼。鑒于 “該堂內(nèi)部已見革新，管理漸為改善，經(jīng)費事業(yè)亦均遵令具報?！鄙鐣殖收埵姓l(fā)布指令，自1930年1月起，照原數(shù)按月補助2000元。③《上海特別市社會局業(yè)務(wù)報告》（1929年1月至12月）第二、三期合刊，第262頁。從以上兩例可以清楚地看出，慈善團體對政府補助的依賴以及政府如何以補助為由督促慈善團體改進業(yè)務(wù)。

面對政府的財產(chǎn)監(jiān)督，素有自治傳統(tǒng)的慈善團體也曾試圖抵制。前述上海慈善團體聯(lián)合會要求修改上海市慈善團體財產(chǎn)整理委員會章程，增加慈善團體在整委會中的委員名額，就是試圖抵制社會局對整委會的控制，雖未能成功，但也表明了慈善團體的態(tài)度。在整理慈善團體財產(chǎn)期間，社會局試圖成立專門的機構(gòu)來控制慈善團體的財產(chǎn)。先是計劃成立上海慈善團體財產(chǎn)管理委員會，設(shè)委員19人，其中上海慈善團體聯(lián)合會推舉7人，各公團推舉5人，政府方面7人，均由社會局聘任。委員會設(shè)總務(wù)、經(jīng)理、工程三部，總務(wù)部保管各善團財產(chǎn)文件，經(jīng)理部掌管各善團房地產(chǎn)的經(jīng)營，工程部掌管各善團的營造事項。后又改名為上海市慈善團體財產(chǎn)經(jīng)營委員會，仍由19人組成，由社會局選任7人，本市慈善團體推舉12人，均由社會局聘任之。委員會設(shè)工程、經(jīng)理二部，秉承社會局之監(jiān)督指導(dǎo)，主持會務(wù)。④《上海市慈善團體財產(chǎn)整理委員會報告冊》，第一編，1931年，第14—15頁。整委會將慈善團體財產(chǎn)經(jīng)營委員會章程送交上海慈聯(lián)會討論，慈聯(lián)會為了防止善團財產(chǎn)被政府控制，則堅決反對。1931年5月25日，慈聯(lián)會召開談話會，討論財產(chǎn)經(jīng)營委員會章程草案，結(jié)果認為：“社會局此次擬設(shè)慈善團體財產(chǎn)經(jīng)營委員會，考諸民法，似有未合。蓋慈善團體經(jīng)主管官署許可設(shè)立后，即屬財團法人，已具有人格，其權(quán)利能力非依法律不得侵害。今社會局所擬組織之委員會，似自居監(jiān)護人之地位，而法律人之人格上之權(quán)能亦即受有限制。退一步講，或由慈善團體共同組織監(jiān)理會，以促進慈善事業(yè)之進展，在社會局方面仍不失其主管官署監(jiān)督之地位?！雹荨渡虾４壬茍F體談話會紀錄》，上海市檔案館，檔案號：Q114—1—2。5月26日，上海慈善團體聯(lián)合會召開大會，再次討論整委會所擬定的經(jīng)營委員會章程，議決結(jié)果仍認為，慈善團體為財團法人，具有法人資格，則依法對于行為能力不應(yīng)拋棄，“假令經(jīng)營委員會成立，則法人人格方面似已加以一種限制矣。”①《上海慈善團體聯(lián)合會大會紀錄》，上海市檔案館，檔案號：Q115—16—11。

為了抵制整委會設(shè)立慈善團體財產(chǎn)經(jīng)營委員會，慈聯(lián)會擬設(shè)立上海市慈善團體監(jiān)理委員會，監(jiān)理委員會以監(jiān)察并整理本市慈善團體，改善增進財產(chǎn)之使用收益為目的，委員15人，全由上海慈善團體聯(lián)合會選舉之。②《上海市慈善團體財產(chǎn)整理委員會報告冊》，第一編，1931年，第17頁。兩項比較，不難看出，整委會擬成立的慈善團體財產(chǎn)管理委員會和經(jīng)營委員會，其委員均由社會局來聘任，社會局借此來控制慈善團體財產(chǎn)的目的非常明顯。而慈聯(lián)會設(shè)計的監(jiān)理委員會，其成員均由慈善團體聯(lián)合會選舉，完全是一個慈善團體的自治組織，雖名義上受社會局之監(jiān)督，其實是完全獨立的。鑒于雙方分歧嚴重，無法成立一個雙方均認可的組織，整委會最后決定：“本會結(jié)束時，將如何督促各善團實行即如何保管財產(chǎn)整理之處，請社會局核辦，本會及善聯(lián)會所擬之辦法，不必呈送。”③《上海市慈善團體財產(chǎn)整理委員會報告冊》，第一編，1931年，第17頁。在這一回的較量中，慈聯(lián)會成功抵制了社會局控制慈善團體財產(chǎn)的企圖，維護了慈善團體財產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)。此后上海各慈善團體財產(chǎn)的管理仍維持善團自我管理及社會局監(jiān)督的方式。

根據(jù)內(nèi)政部1928年頒布的《各地方救濟院規(guī)則》，全國各省市縣均應(yīng)設(shè)立救濟院，上海市政府也計劃籌建救濟院，并制定了《上海特別市救濟院組織細則》，計劃將上海各慈善團體納入救濟院系統(tǒng)，可最終并未設(shè)立，這其中最主要的原因，就是因為上海各慈善團體的抵制。1929年5月27日上海慈善團體聯(lián)合會開會，主席王一亭報告說：“特別市救濟院屢奉市政府催促成立，現(xiàn)擬尅期著手組織進行。惟上海一隅慈善事業(yè)范圍廣大，而經(jīng)費之出自熱心捐募者尤多，已向市政府社會局一再聲明，上海特殊情形，請予酌量辦理，將來各項慈善事業(yè)自當保持原狀，應(yīng)行改良之處隨時共同討論督促進行。至該院經(jīng)費，市政府財政支絀，擬暫請各團體勉力擔任，早觀厥成。”會議議決的結(jié)果是：“救濟院經(jīng)費俟辦法確定后再行開會討論，共同擔認。”④《上海慈善團體聯(lián)合會會議紀錄（第三十六次）》，上海市檔案館，檔案號：Q114—1—2。6月15日，上海慈善團體聯(lián)合會再次開會討論救濟院經(jīng)費問題，主席王一亭報告說：“救濟院經(jīng)費問題，市政府現(xiàn)議由財政局籌撥，并令社會局編制預(yù)算，以期早日成立。惟此事關(guān)系慈善前途甚為重大，當再與市府磋商，緩從進行?！弊詈鬀Q議：“請主席轉(zhuǎn)商市府緩辦，以維慈善現(xiàn)狀。”⑤《上海慈善團體聯(lián)合會會議紀錄（第三十七次）》，上海市檔案館，檔案號：Q114—1—2。此后，設(shè)立救濟院一事不再提起。從全國已成立的救濟院來看，都是政府整合已有的慈善機構(gòu)合并而成，救濟院完全成為官辦的救濟機構(gòu)，其經(jīng)費主要依靠政府撥款。但在上海，由于各慈善團體不愿將善產(chǎn)交由救濟院管理，市政府又無財力支持，最終導(dǎo)致籌劃已久的上海市救濟院胎死腹中，這亦可以看作是上海慈善團體維護自身財產(chǎn)的勝利。

盡管上海慈善團體在善產(chǎn)管理上與上海市政府有矛盾和沖突，但在整個南京國民政府時期，兩者的合作還是主流。這是因為，從政府方面來講，面對大量有待救濟的人群和財力的緊張，政府需要慈善團體為之分擔責任，化解社會矛盾，維持社會秩序。就上海而言，數(shù)以百計的慈善團體平時通過施糧施衣、施醫(yī)施藥、掩尸助葬、收容留養(yǎng)等方式救濟貧困人群；每屆冬令，組織大規(guī)模的冬令救濟；在戰(zhàn)爭期間，更是肩負起收容安置遣送難民的重任。由于政府需要慈善團體承擔社會救濟的任務(wù)，而慈善團體要想發(fā)展又必須有足夠的財產(chǎn)自主權(quán)，故政府在監(jiān)督慈善團體財產(chǎn)的同時，還是為慈善團體處置財產(chǎn)留下了相當大的空間。如上海市慈善團體財產(chǎn)整理委員會對善團財產(chǎn)的整理只限于調(diào)查和建議，并無處分之權(quán)；社會局要求善團在處置不動產(chǎn)之前需經(jīng)社會局批準，但若善產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰、用途得當、收益增加，社會局也并非一概反對；當上海市政府籌劃設(shè)立救濟院時，各慈善團體一再堅持維持現(xiàn)狀，不愿將財產(chǎn)合并到救濟院，市政府最終也不得不取消原案。從慈善團體方面來講，只有在政府部門注冊立案才能獲得合法身份，獲得政府的保護，而且，政府的資助或在政府協(xié)調(diào)下其他機構(gòu)的贊助也是慈善團體財產(chǎn)的重要來源。故慈善團體對政府插手善產(chǎn)管理雖有所抵制，但在當時國家權(quán)力日益強大的環(huán)境下，離開了政府的支持，慈善團體也難有大的發(fā)展。當然，在慈善團體與政府的博弈中，政府占有明顯的優(yōu)勢，政府以是否批準注冊立案決定著慈善團體的生死，還以是否撥付補助費來強制慈善團體服從監(jiān)督，而慈善團體雖是獨立的財團法人，但在掌握政權(quán)和財權(quán)的國家面前，并沒有多少討價還價的余地，要想維持慈善團體的生存和發(fā)展,除了與政府合作外，別無選擇。

總之，南京國民政府時期，上海市政府對慈善團體財產(chǎn)的監(jiān)督，既是國家權(quán)力向慈善領(lǐng)域的擴張，也是國家履行管理職能的具體體現(xiàn)，有法律依據(jù)和現(xiàn)實需要。慈善團體為了維護自身利益和民辦慈善事業(yè)的傳統(tǒng)，對政府的監(jiān)督也進行過抵制，但雙方畢竟有諸多共同的目的和需要，故合作仍大于對抗。政府的這種外部監(jiān)督，與慈善團體的內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，共同構(gòu)成慈善團體健康發(fā)展的制度保障，對慈善團體獲得社會信任，提高公信力具有積極意義。這也從一方面證明了西方學者所津津樂道的社會與國家對抗的模式并不適合用來解釋近代中國慈善團體與政府的關(guān)系，研究中國的相關(guān)問題還是應(yīng)該立足于中國的實際情況。