中國共產黨黨內派駐監(jiān)督的三重邏輯

陳松友 張 蕾

(吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012)

黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“黨歷來強調，全黨必須做到理想信念堅定、組織體系嚴密、紀律規(guī)矩嚴明?！盵1]54黨內派駐監(jiān)督處理各種黨政復雜交錯的違紀違法問題，長期為黨治國理政提供重要的專門監(jiān)督保障，認真研究黨內派駐監(jiān)督的三重邏輯，對新時代長期深入推進全面從嚴治黨、保障黨的穩(wěn)定執(zhí)政具有重要的意義和作用。

一、 中國共產黨黨內派駐監(jiān)督的理論邏輯

馬克思主義的科學理論，指導我們的事業(yè)不斷向前發(fā)展。中國共產黨黨內派駐監(jiān)督理論源自于馬克思、恩格斯和列寧關于權力監(jiān)督的重要論述，中國共產黨以此為理論基石和邏輯起點，根據自身不同發(fā)展階段的實踐需要，逐漸形成了具有中國特色的黨內派駐監(jiān)督理論。中國共產黨黨內派駐監(jiān)督理論為中國共產黨黨內派駐監(jiān)督工作提供了重要的理論保障。

(一)黨內派駐監(jiān)督是馬克思經典作家權力監(jiān)督理論的本質要求

馬克思恩格斯列寧的監(jiān)督思想理論作為中國共產黨黨內派駐監(jiān)督的理論源泉，始終從基礎上支撐和充實著黨內派駐監(jiān)督的理論和實踐。從權力的制衡角度來看，通過公權力內部的制衡使權力的使用達到平衡，使公權力的使用實現(xiàn)公平正義的目標。在社會主義社會中，公權力是人民的集體意志的體現(xiàn)，因此公權力的使用不可用于謀私，否則就打破了公權力的利益分配平衡。關于這個問題，馬克思恩格斯的科學社會主義理論中就已經認識到巴黎公社建設中對公職人員及其公權力進行監(jiān)督的問題。馬克思認為用于階級統(tǒng)治的公職權力看似是政府權力實現(xiàn)對社會權利的最后勝利，實則是“社會里一切腐敗成分的大泛濫”[2]138。所以，一切社會公職“都要由公社的勤務員執(zhí)行”[2]167，目的是使公權力在公社的監(jiān)督下行使，時刻都必須使公權力受到監(jiān)督，才能使公權力不至于“泛濫”。公權力的泛濫，最終受害者必然是公權力管轄范圍內的人民群眾。施行對公權力的有力監(jiān)督，主要目標是通過對公權力濫用的執(zhí)紀問責，使公權力的使用者介懷于監(jiān)督的權威和制度法規(guī)的強制性，不敢輕越雷池。這就保障了的公權力實施的合理合法性，保證了公權力擁有者在施行公權力過程中的公平、公正性，從而保障了公權力運行下人民群眾的利益。因此，對公權力的監(jiān)督勢在必行，而且這種監(jiān)督必須具有與公權力相伴而生、相伴始終的長期性，只要公權力存在就必須受到監(jiān)督。黨內派駐監(jiān)督的存在意義，就是依照黨內法規(guī)制度對全黨的公權力進行持續(xù)監(jiān)督，實現(xiàn)以權力監(jiān)督權力，這成為黨內駐監(jiān)督存在的內生性邏輯。

從權力的系統(tǒng)性特征角度來看，黨的執(zhí)政能力建設的系統(tǒng)性特征需要通過系統(tǒng)化的黨內監(jiān)督來實現(xiàn)穩(wěn)定。權力系統(tǒng)是代表了絕大多數統(tǒng)治階級意志和利益的系統(tǒng)，“無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動”[3]。馬克思主義政黨的革命和執(zhí)政的目的都是使無產階級獲得權力，建立無產階級權力系統(tǒng)來維護人民的共同意志和利益，其自身建設的目的也是不斷提升領導能力和治國理政能力，實現(xiàn)高質量為人民服務的目標。監(jiān)督工作需要擁有權威的監(jiān)督權力，才能落實為監(jiān)督和規(guī)范權力的實踐，這本身就是一個龐大長期的系統(tǒng)性工程，必須在監(jiān)督系統(tǒng)穩(wěn)定運行的前提下才能夠實現(xiàn)。純粹的共產黨人是不為個人私利而一心為民的，這是無產階級政黨的共性，絕大多數黨員都是信仰堅定、政治過硬的，這也是其所在系統(tǒng)的標志性特征；但是具體到個人又存在著各種各樣的個體差異，不能完全保證每一位黨員干部在行使公權力和面對利益誘惑時完全不動搖。黨內派駐監(jiān)督就承擔著對駐在部門黨員干部和黨的組織進行有針對性的系統(tǒng)性監(jiān)督責任，這種以黨的權威作用于黨的公權力系統(tǒng)，使公權力系統(tǒng)在黨的權威之下不偏不倚運行，符合馬克思主義理論的無產階級政黨的自我革命。在這種系統(tǒng)性自我革命中，通過監(jiān)督才能對黨的權力運行形成強制性制約，保障黨的肌體實現(xiàn)“去腐生肌”，永葆先進性、純潔性。正是在這個過程中，黨內派駐監(jiān)督形成了自身建設的系統(tǒng)性邏輯。

黨內派駐監(jiān)督的重要責任是對黨內法規(guī)制度的維護。列寧強調，“要執(zhí)行嚴格的紀律，保證黨在思想上、政治上和組織上的統(tǒng)一”[4]，紀律的重要作用就是維護黨的統(tǒng)一領導及黨的領導權威。在具體工作中，紀律的作用既是為了保障黨內法規(guī)制度的強制性，也是為了保障黨員干部把紀律內化為自身必須遵守執(zhí)行的準則。黨章和其他黨內法規(guī)制度是黨的紀律的集中體現(xiàn)，黨內派駐監(jiān)督對黨的紀律的維護，主要表現(xiàn)在依法依規(guī)嚴格監(jiān)督執(zhí)紀。通過嚴肅紀律的貫徹落實，使黨員干部心中必須有黨；在長期強制性遵守黨內法規(guī)制度的前提下，使遵守黨紀法規(guī)成為黨員干部的習慣，最終才能“習慣成自然”——形成心中自然有黨的能力。當然，黨章和黨內法規(guī)制度的貫徹落實，需要黨內派駐監(jiān)督通過教育預防和監(jiān)督執(zhí)紀共同推進。正如列寧認為那樣，專門的監(jiān)督人員“由受黨的培養(yǎng)最多，最有經驗，最大公無私并最能嚴格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成”[5]。這樣的隊伍才能在自己嚴格遵守黨內制度的前提下，嚴格監(jiān)督黨員干部遵守黨內法規(guī)制度，才能保障黨的紀律得到最準確、最嚴格、最大限度維護。

從權力運行的最終歸屬角度來看，黨的執(zhí)政權力由人民賦予，這種權力必然滲透和應用到人民生活的各個方面，最終由人民的利益獲情況得來體現(xiàn)權力運行情況。因此，列寧認為，官吏、官僚都要接受“特別的監(jiān)督”。黨內派駐監(jiān)督工作在理論上，就是要求最嚴格、最謹慎的專門監(jiān)督方式，它始終肩負著切近性、實效性和持久性保障黨的自我革命的使命。其中，這種切近性的“派駐”成為黨內派駐監(jiān)督與其他類型監(jiān)督的區(qū)別性特征。這種區(qū)別性特征，使其既成為黨對自身優(yōu)越性的有力保障手段。同時，也需要通過黨的自身優(yōu)越性來實現(xiàn)黨內派駐監(jiān)督的發(fā)展完善。列寧認為在無產階級專政背景下，工人階級先鋒隊的領導權力來源于人民。黨帶領人民走過血雨腥風的革命歷程，建立起社會主義國家，又帶領人民走進中國特色社會主義新時代，憑借的是無產階級先鋒隊獨特的特殊優(yōu)勢。同時，也離不開人民的信任和擁護。權威需要通過革命實現(xiàn)，對外的革命是黨領導人民的革命，對內的革命是黨對自身建設的一種發(fā)展方式。黨的權力獲得和正確領導，離不開馬克思恩格斯列寧的科學理論指導?？梢姡_理論指導下的革命黨、領導黨、執(zhí)政黨，是無往不勝的無產階級先鋒隊，他們的力量來源于人民。在這個過程中，也必然需要無產階級先鋒隊時刻嚴格要求自己，堅持用馬克思主義科學的理論方法汲取人民的力量。黨內派駐監(jiān)督的建立，就是為了使中國共產黨能夠長期通過內部專門力量來加強自我監(jiān)督，始終擁有人民的信任和擁護，保證自己領導的正確性。因此，無產階級先鋒隊通過監(jiān)督公權力行使，來保障人民利益和實現(xiàn)自我覺悟提升，符合黨內派駐監(jiān)督建立的需求性邏輯。

(二)黨內派駐監(jiān)督是中國共產黨黨內監(jiān)督理論的集中體現(xiàn)

黨內派駐監(jiān)督的理論在馬克思經典作家權力監(jiān)督理論基礎上與中國歷史和實踐深度結合，以中國化馬克思主義理論體系為重要的進一步支撐性理論邏輯，并成為中國共產黨黨內監(jiān)督理論的重要組成部分，黨的權力監(jiān)督思想為黨內派駐監(jiān)督理論提供持續(xù)的需求性邏輯。革命戰(zhàn)爭時期毛澤東就清醒地看到，在我國農民是人民的主體。實現(xiàn)“農民權力至上”，實質是為農民服務，維護農民的利益，即維護人民的利益。權力代表“民意要求的政策”，其目的是“徹底實現(xiàn)人民的權力”，只要權力使用時不與其違背，則權力的使用必能順暢無阻。這從權力的來源理論上解釋了黨內派駐監(jiān)督的監(jiān)督目標——權力的來源及權力的賦予者之間的關系。同時，毛澤東強調，“把一切必須和可能集中的權力集中于中央”[6]。在實際工作中，這些權力又被賦予各級黨員干部，使他們以為人民謀利益為目標行使黨的權力。因此，鄧小平強調“黨對政權是采取指導與監(jiān)督政策”[7]，這就需要依賴專門的黨內監(jiān)督。黨內派駐監(jiān)督的目標就是自上而下監(jiān)督黨的權力，其中既包括黨組織的權力，也包括黨員干部的權力。這些權力的使用是否依法依規(guī)、是否權責統(tǒng)一、是否符合人民的利益，用權的黨員干部的理想信仰、能力水平、素質道德、作風家風等，都成為黨內派駐監(jiān)督對權力和權力行使監(jiān)督的主要內容。

黨的監(jiān)督體系建設思想，為黨內派駐監(jiān)督提供整體性建設邏輯。黨的監(jiān)督體系建設，是一種整體性很強的系統(tǒng)性建設，與黨的建設體系和執(zhí)政體系相對應。因此，黨內派駐監(jiān)督的建立，符合了“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監(jiān)督檢查”[8]的要求，同時有力完善補充了黨內監(jiān)督系統(tǒng)。習近平總書記強調，要健全權力運行制約和監(jiān)督體系，監(jiān)督權責對應，對失職、違法違紀等問題進行問責和追究，“保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”[9]142，這就對監(jiān)督工作提出了系統(tǒng)化要求。系統(tǒng)化使事物的發(fā)展運行有序開展。黨內派駐監(jiān)督系統(tǒng)的建立，為黨內派駐監(jiān)督自上而下的監(jiān)督工作提供了重要的運行機制體制，使黨內派駐監(jiān)督各要素能夠在系統(tǒng)中有序運行。黨內派駐監(jiān)督體系的整體性作用發(fā)揮對派駐監(jiān)督內部各子系統(tǒng)的作用發(fā)揮起到重要的控制管理和帶動作用。加強反腐敗體制機制創(chuàng)新，使黨內派駐監(jiān)督各項工作緊緊圍繞監(jiān)督目標開展，這樣才能在一盤棋中形成聽指揮、按部就班、常規(guī)與創(chuàng)新相結合的有機整體，使黨內派駐監(jiān)督的權威得到有力支持和發(fā)揮。黨賦予黨內派駐監(jiān)督權威，使之監(jiān)督中央到地方各級黨政機關和國企中，黨組織和黨員領導干部的職權。在黨內派駐監(jiān)督系統(tǒng)調配下，才能使各派駐監(jiān)督機關在一張網上系統(tǒng)性開展監(jiān)督實踐。

制度治黨為黨內派駐監(jiān)督提供規(guī)范性體系邏輯，習近平總書記強調加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，要“制定實施切實可行的責任追究制度”[9]83。中國共產黨已然成為百年大黨，九千多萬名黨員作為黨的主體，需要有嚴格的紀律來約束管理。黨的紀律，在外表現(xiàn)為黨的法規(guī)制度；在內表現(xiàn)為通過黨的教育培養(yǎng)使黨員干部更加堅定理想信仰，同時有力提升自我約束能力。遵紀守法并非與生俱來，需要依靠后天的主動性和強制性的共同作用。黨內派駐監(jiān)督對黨的紀律的維護，主要通過監(jiān)督執(zhí)紀和教育預防相結合的方式，實現(xiàn)嚴管與厚愛相結合的黨內派駐監(jiān)督雙向互補功能。主要表現(xiàn)在：一方面依照黨內法規(guī)制度，對黨員干部加強監(jiān)督、執(zhí)紀、問責、嚴懲，使違反黨紀法規(guī)的黨員干部受到應有的懲罰。當然，這一部分畢竟是少數人。另一方面對黨員干部進行黨內法規(guī)制度教育，使黨員干部知法、守法、敬法、畏法，敢用法，會用法，這樣既保障法規(guī)制度得到有效遵守，又能夠防止過度畏懼制度法規(guī)而產生的不作為。只有黨內制度法規(guī)不斷完善，才能使黨內派駐監(jiān)督的利劍在亮劍時刻更具威力。黨內法規(guī)制度因此成為黨內派駐監(jiān)督體系建設和運行的重要規(guī)范性依據。

黨的群眾路線始終為黨內派駐監(jiān)督提供重要的群眾基礎性支撐，黨的十九屆六中全會強調人民是黨執(zhí)政興國的最大底氣。黨的執(zhí)政離不開人民的長期堅定信賴和鼎力擁護，這為黨提供了長期、深厚、廣泛而源源不斷的群眾基礎。客觀理性地認識黨的各項工作，無不建立在持續(xù)深入貫徹群眾路線這個黨的根本工作路線基礎上。從群眾的實踐中提煉出符合馬克思主義理論的智慧精華，并在實踐應用中還利于民，才能實現(xiàn)黨內派駐監(jiān)督對群眾根本性利益的保障功能，黨內派駐監(jiān)督從理論到實踐都離不開深入踐行黨的群眾路線。從利益歸屬角度看，黨內派駐監(jiān)督亦是在群眾的信賴和支持下開展工作，其工作成果既保障了黨的利益，也維護了群眾的利益。從先進階級思想對世界和社會的改造能力的角度來看，要客觀地認識中國人民的歷史作用。在中國社會的不同歷史時期，群眾被賦予了不同的社會地位，但是大部分情況下群眾都是被統(tǒng)治階級，都處于被統(tǒng)治地位。作為歷史的創(chuàng)造者，只有當群眾在共產黨領導下，為自身生存發(fā)展而革命戰(zhàn)斗、建設改革時，才被賦予了史上最高社會地位，從而也激發(fā)了群眾更大的革命性、創(chuàng)造性和自主性。黨內派駐監(jiān)督深入基層、深入人民群眾，運用人民群眾的智慧和力量，保證黨的執(zhí)政能力建設的順利進行，驗證黨的監(jiān)督理論、路線的正確性。邁入新時代以來，為著力維護人民的利益，使黨執(zhí)政興國更具深厚底氣，黨內派駐監(jiān)督根據群眾訴求深入開展監(jiān)督執(zhí)紀工作。通過深入查處、調控各類事關民生的用權問題，不斷實現(xiàn)對人民利益的保障。在監(jiān)督執(zhí)紀過程中，只有自身“硬”，打出的鐵才“硬”。黨內派駐監(jiān)督機關干部只有嚴于律己，深入走好黨的群眾路線，才能從群眾的實際需求和實際問題等出發(fā)，把派駐監(jiān)督的根本目的放在維護群眾利益上。常態(tài)化監(jiān)督黨的組織、黨員干部在工作中充分貫徹群眾路線，站在群眾角度思考和做事，才能激發(fā)出其積極履職負責的潛能。這樣才能使黨對群眾利益的維護，真正被群眾看在眼里，記在心上，使黨得到群眾的信服、支持，從而對黨的權威實現(xiàn)了保障性功能，對黨內派駐監(jiān)督起到群眾基礎性支撐作用。

二、中國共產黨黨內派駐監(jiān)督的歷史邏輯

中國共產黨走過百年光輝歷程，百年來，中國共產黨靠全面從嚴治黨、推進自我革命，勇于堅持真理、修正錯誤，保證了黨長盛不衰、不斷發(fā)展壯大。黨內派駐監(jiān)督順應了中國共產黨百年歷史發(fā)展和自我革命的潮流，形成了深厚的歷史邏輯。

(一)黨內派駐監(jiān)督的萌芽探索階段

黨內派駐監(jiān)督的萌芽探索，順應了黨在革命時期和執(zhí)政初期的歷史需求。革命的不確定性和艱巨性也導致了這段歷史的復雜性，同時也孕育了中國共產黨這個革命意志最堅決、革命韌性最持久的革命領導黨。中華人民共和國成立以前，黨內派駐監(jiān)督的萌芽探索主要表現(xiàn)為出現(xiàn)了初步的黨內監(jiān)督思想，認為權威應該集中在黨中央手中，實際上由于當時黨組織分布的地域局限和管理上的不夠成熟，黨內監(jiān)督作用并未完全發(fā)揮。以馬克思主義理論為指導的各種黨內監(jiān)督，剛剛開始萌芽摸索，并沒有形成比較成熟的體系，只是建立起了初步的監(jiān)督體制機制。雖然黨內監(jiān)督建設還很不完善，但可以初步根據革命形勢進行探索監(jiān)督，演進出革命黨監(jiān)督的基本特點，這為黨內派駐監(jiān)督的建立和發(fā)展提供了重要理論探索和歷史經驗，激發(fā)了黨內派駐監(jiān)督的萌芽探索。中華人民共和國成立后，為鞏固新生的無產階級政權，黨中央開始重視執(zhí)政初期黨內監(jiān)督。通過不定期開展各種類型的整風運動、試行各級紀律檢查委員會垂直領導模式等多種形式，多維探索適合初生執(zhí)政黨的黨內監(jiān)督模式。黨內派駐監(jiān)督的產生機理在黨的歷史發(fā)展和黨內監(jiān)督的歷史演進中不斷積淀，類似黨內派駐監(jiān)督的模式始終在摸索中前行，順應了中國革命和社會主義國家建立的歷史要求，也為自身的萌芽探索提供了重要的需求性歷史邏輯。

從思想理論和法規(guī)制度角度來看，黨領導人民革命和新中國建設的歷史，天然與黨的建設史相互包含。在這些歷史進程中，激發(fā)了黨對黨內派駐監(jiān)督的主動性需求。監(jiān)督的重要依據，是科學的理論指導和黨內法規(guī)制度。長期的革命歷史磨煉，為黨內派駐監(jiān)督積累了科學的指導思想和歷史經驗。黨在建立之初的共同綱領作為黨的第一部最正式的法規(guī)性文件，要求建立起符合革命需要的黨內監(jiān)督制度?？梢姡h內監(jiān)督理念和法規(guī)制度在黨內派駐監(jiān)督的萌芽探索時期，就已開始為黨內派駐監(jiān)督積淀相關基礎和經驗。隨后在黨的歷史上，先后制定了組織審查委員會制度、中央巡視條例、黨組織相互監(jiān)督制等監(jiān)督性質的制度，成為初期黨內監(jiān)督工作的基礎性法規(guī)制度依據。依據黨的建設發(fā)展需求，不斷推進派遣派駐方式、制度建設、檢查內容等進一步的黨內法規(guī)建設，目的是為了實現(xiàn)黨內監(jiān)督實效。在中國革命發(fā)展面臨重要抉擇的背景下，黨的七大總結了以往監(jiān)督歷史經驗，形成了較成熟的黨內監(jiān)督模式。通過建立中央權威集中化的監(jiān)督體制，從一定程度上允許黨員自下而上施行黨內監(jiān)督，設立專門的黨內監(jiān)督機構，修改了涉及黨內監(jiān)督部分的黨章。在這種黨內派駐監(jiān)督萌芽探索過程中，提升了黨對全國人民的領導能力，鞏固了黨在社會主義建設中的核心領導地位。為進一步加強黨內監(jiān)督機關建設力度，黨的八屆十中全會通過了《關于加強黨的監(jiān)察機關的決定》，規(guī)定中央監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察組常駐國務院所屬各部門[10]，使黨建立初期就開啟了黨內監(jiān)督派駐模式。但是，由于缺乏執(zhí)政初期黨內監(jiān)督經驗，類似黨內派駐監(jiān)督形式雖然已經出現(xiàn)，但是各監(jiān)督效能仍然不能充分發(fā)揮。

從隊伍和機構機制建設實踐角度來看，在大革命背景下，為在革命中加強黨的領導和監(jiān)督，從1926年開始，依靠自上而下派遣特派員、向各地委派專門巡視人員、組建小型巡視團、選派有威信委員巡視與專人巡視相結合的方式加強監(jiān)督隊伍建設，通過設立具有監(jiān)督性質的各省級審查委員會、建立專門黨內組織會議研討黨內監(jiān)督工作等方式加強監(jiān)督機構機制建設，有力保障了黨的建設的順利發(fā)展以及革命戰(zhàn)斗力。根據長期的革命歷史經驗積累和執(zhí)政轉變的需求，1949年中華人民共和國成立前夕建立了人民監(jiān)察機關，起臨時監(jiān)督執(zhí)政黨的建設作用。中華人民共和國成立后，為加強執(zhí)政黨黨內監(jiān)督，建立了覆蓋中央及全國大部分的各級黨的紀律監(jiān)察委員會、人民監(jiān)察委員會，并以其代替各級紀委。通過嘗試各種類似派駐的監(jiān)督模式和監(jiān)督方法，強化了黨對派駐模式的深刻理性認識。在黨領導全面建設社會主義的執(zhí)政背景下，更凸顯了對黨內監(jiān)督的迫切需求。于是在黨的八大召開時，形成了較成熟的黨內監(jiān)督模式，進一步凸顯了黨內監(jiān)督的作用，使黨在全面領導社會主義建設中得到了監(jiān)督的紅利，促進了黨內派駐監(jiān)督萌芽探索的深厚積淀。至此，以民主為基礎、以保障黨的權威為目標、以保障人民根本利益為原則的中國特色黨內監(jiān)督，隨著歷史的演進鑄就了黨內派駐監(jiān)督萌芽探索的歷史。

(二)黨內派駐監(jiān)督的建立階段

黨內派駐監(jiān)督的建立，順應了黨和國家工作重心轉移和改革開放的歷史發(fā)展。有了黨內派駐監(jiān)督長期萌芽探索的歷史基礎支撐，黨內派駐監(jiān)督得到新的中央紀委的有力支持，并在此基礎上正式建立起來。黨內派駐監(jiān)督的正式建立，是黨內監(jiān)督系統(tǒng)的一次重大改革創(chuàng)新，是黨的建設執(zhí)政過程中的一次大膽有益嘗試。鄧小平同志強調要“把改革當作一種革命”[11]，雖然在監(jiān)督改革中經歷了各種波折，但指導理論和前進方向是正確的，不斷總結歷史經驗和教訓以后，黨內派駐監(jiān)督正式建立并取得了一系列重要監(jiān)督成果。這一時期黨內派駐監(jiān)督理論，依然建立在中國化馬克思主義理論指導下，并經過了長期的實踐檢驗，證明了其科學性、合理性。黨內派駐監(jiān)督的發(fā)展歷史具有深厚的理論底蘊和明確的底線，對監(jiān)督的理性認識具有明確性、穩(wěn)健性，并在不斷提升發(fā)展。監(jiān)督重點逐漸跟隨黨和國家重點工作的轉移，跟進到更多涉及經濟領域的問題。在這種背景下，黨內法規(guī)制度不斷豐富完善，立法制度和程序更具專業(yè)化，監(jiān)督機構建設逐漸趨向于多形式銜接開展，監(jiān)督機制體制建設趨向于結合型效能發(fā)揮，監(jiān)督覆蓋面逐漸全面鋪開。

從重點工作方向轉移角度看，隨著黨的建設執(zhí)政平穩(wěn)發(fā)展及經濟社會發(fā)展，對黨內派駐監(jiān)督的需求日益迫切。黨內監(jiān)督緊跟黨的十一屆三中全會步伐，也隨之在原有監(jiān)督方向和內容基礎上加大監(jiān)督力度。全會重新選舉產生了中央紀律檢查委員會，制定了相關的法規(guī)制度，強調維護黨規(guī)黨法、黨風等工作內容。再一次以改革開放的實際為依據，黨始終強調人民利益至上，直接面對層出不窮的新問題和新挑戰(zhàn)。黨內派駐監(jiān)督在這種復雜多變的背景下建立起來，開始對黨的權力及權力實施主體實施嚴格的監(jiān)管。黨員干部作為黨的主體，其思想行動直接影響黨政工作的執(zhí)行力和效能。因此，他們必然成為黨內派駐監(jiān)督的受監(jiān)督主體。在經濟建設快速發(fā)展的大背景下，黨員干部的權力與經濟糾葛日趨深入，權力與經濟利益關系的監(jiān)督越來越多受到關注，成為黨內派駐監(jiān)督工作的新重點。

從紀律制度建設改革角度看，紀律制度建設一直是黨內派駐監(jiān)督不可忽視的重要一環(huán)，是黨內派駐監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法的權威性依據和權力保障，主要通過黨內法規(guī)制度的形式表現(xiàn)出來，通過黨內派駐監(jiān)督的具體工作得到貫徹落實。中共中央紀律檢查委員會首次全體會議重點研究黨內法規(guī)問題，通過多項紀檢法規(guī)，對中紀委的相關工作做出明確的規(guī)定，為黨內派駐監(jiān)督的建立積淀重要的黨內法規(guī)制度依據。黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》，比較全面系統(tǒng)地規(guī)定了黨員干部政治、思想、生活、行為等相關內容，成為權威嚴格的黨內生活法規(guī)制度，進一步完善了黨內法規(guī)對黨內政治生活的要求和保障。隨后，黨的十二大對黨章進行了修改，規(guī)定黨的中央紀律檢查委員會根據工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員[12]，將黨內派駐監(jiān)督在黨內根本法中明確固定和重視起來。至此，黨內派駐監(jiān)督正式建立并開始有力發(fā)揮監(jiān)督保障作用，有力地豐富和補充了黨內監(jiān)督體系。

從機構機制體制改革角度看，在黨的十三大明確提出政治體制改革和黨政分開政策的大背景下，部分派駐紀檢組被撤銷，工作重心遷至管好黨風黨紀工作，使黨內派駐監(jiān)督職權受到限制。各級行政監(jiān)察機關的派駐機構取代了原來黨內派駐監(jiān)督的一部分行政監(jiān)督工作。但是，鑒于對黨內派駐紀檢機構這一短期撤銷并未產生預期效果的實踐經驗教訓，十三屆中央紀委五次全會又恢復了在一些部門設立派駐紀檢機構。可見，要不斷提升黨的執(zhí)政能力建設效能，黨內派駐監(jiān)督工作就不能輕易受限、撤銷或廢止，以此種方式繼續(xù)加強對這些部門的黨內監(jiān)督。為加強黨政監(jiān)督執(zhí)紀工作改革，1993年，黨中央、國務院決定中央紀律檢查委員會與監(jiān)察部實行合署辦公，使“一套機構”使用“兩個名稱”，實現(xiàn)“雙向”監(jiān)督功能。這一改革使黨內派駐監(jiān)督在黨政工作復雜交織情況下，有力攻克監(jiān)督問題，使黨的各級組織、黨員干部、黨風黨紀得到有力監(jiān)督，成為黨內派駐監(jiān)督落實黨政雙向監(jiān)督改革的重要步驟。

(三)黨內派駐監(jiān)督的創(chuàng)新發(fā)展階段

黨內派駐監(jiān)督的創(chuàng)新發(fā)展，順應了新時代黨的建設和治國理政的歷史趨勢。進入新時代以后，黨內派駐監(jiān)督與時俱進地通過監(jiān)督執(zhí)紀創(chuàng)新發(fā)展。這一時期派駐監(jiān)督呈現(xiàn)出以習近平新時代中國特色社會主義思想為重要指導思想，以嚴密、持續(xù)、創(chuàng)新的高質高效監(jiān)管為目標要求。在實際工作中，法規(guī)制度建設不斷加大力度補齊短項、協(xié)調統(tǒng)一維護，干部隊伍和機構建設的內控力不斷增強、科學化不斷提升，監(jiān)督機制體制建設持續(xù)加強，監(jiān)督執(zhí)行力和實效得到不斷探索提升，全覆蓋層面持續(xù)擴大，理論和實踐在與時俱進結合中實現(xiàn)改革創(chuàng)新。同時，黨內派駐監(jiān)督與其他類型黨內外監(jiān)督不斷深入互補銜接，建立復雜嚴密的黨內監(jiān)督網絡，使黨的建設和治國理政、社會的發(fā)展、中華民族復興、人民利益的保障謀求共同得到黨內派駐監(jiān)督的保障。

從指導思想和理論創(chuàng)新推進角度看，黨的十九大提出健全黨和國家監(jiān)督體系的總體要求，旨在通過監(jiān)督工作貫徹落實全面從嚴治黨。黨的十九屆六中全會強調“馬克思主義的開放性和時代性在中國得到充分彰顯”[1]93?？茖W的執(zhí)政方式使黨能夠跳出歷史周期律，在這些科學指導思想和目標要求下發(fā)展黨內派駐監(jiān)督理論、制定監(jiān)督目標，在已取得一定實踐成效基礎上，進一步深入持久鞏固監(jiān)督成果，預防潛在問題。為深入貫徹執(zhí)行十九屆中央紀委五次全會提出的加強理論研究的相關要求，通過積極編撰并發(fā)行新時代紀法思想系列叢書、《紀檢監(jiān)察學基礎》等一系列理論專著，有力提升了黨內派駐監(jiān)督理論建設的專業(yè)性、啟發(fā)性、思辨性。將理論培養(yǎng)與實踐操作指導相結合，切實提升了黨內派駐監(jiān)督干部隊伍的紀法理論和實踐操作能力，同時實現(xiàn)對紀法監(jiān)督工作的科學宣傳。

從隊伍機構機制建設角度看，黨的十九大以來，為貫徹落實新時代黨政辦公效能提升的創(chuàng)新探索要求，各級監(jiān)委、紀委通過探索合署辦公，貫徹執(zhí)行黨和國家監(jiān)督監(jiān)察體制改革要求。然而，改革不能一蹴而就，也不能盲目行動，需要有目的、有計劃地由淺入深逐步探索。在這個過程中，很多事情以前沒有經歷過，沒有現(xiàn)成答案，需要靠自己摸索逐步改進，最終才能實現(xiàn)改革目標。通過初期合署辦公試點工作的經驗積累，在全面鋪開之前根據實際需要進行有針對性調整，之后推行至全國范圍。這種符合新時代要求的監(jiān)督監(jiān)察體制改革，更利于合署辦公環(huán)境中復雜的黨政交織監(jiān)督工作的開展，有效防止案件處理中的脫節(jié)、偏差問題，黨內派駐監(jiān)督體系有力地實現(xiàn)了雙軌改革創(chuàng)新條件下監(jiān)督執(zhí)行力和效能的穩(wěn)步提升。根據黨的十九大對監(jiān)督相關改革目標要求和新時代黨內派駐監(jiān)督發(fā)展情況提出的指導思想和目標要求，2020年7月，中國共產黨中央紀委國家監(jiān)委機關第一次代表大會召開，大會強調提升監(jiān)督機關主體的執(zhí)行力和效能，從機關建設角度對黨內派駐監(jiān)督進行深入探索。

從紀律制度法規(guī)角度看，黨的十九大通過的新黨章提出黨內派駐監(jiān)督要施行“全面派駐”的要求。黨內派駐監(jiān)督緊跟新時代黨內監(jiān)督需求，結合新時代黨內監(jiān)督建設特點，從黨的根本制度法規(guī)依據層面上，通過擴大監(jiān)督覆蓋范圍，并根據黨的十九大提出的要求完善相關制度法規(guī)，實現(xiàn)了有力約束監(jiān)督權力和提升其政治地位的作用。2018年，中央辦公廳印發(fā)了《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見》，從體制機制等四個方面提出與新時代相適應的黨內派駐監(jiān)督機構改革新要求，全面開創(chuàng)監(jiān)督執(zhí)紀新局面，進一步提升合署辦公機構改革下的監(jiān)督主體建設能力和監(jiān)督執(zhí)紀效能。通過持續(xù)完善制度法規(guī)建設，有力保障了黨內派駐監(jiān)督新時代化的創(chuàng)新發(fā)展探索。

三、中國共產黨黨內派駐監(jiān)督的實踐邏輯

“實踐是檢驗真理的唯一標準?！盵13]中國共產黨百年歷史的發(fā)展，正是從實踐角度認同、運用和發(fā)展了馬克思主義。黨內派駐監(jiān)督史作為黨的建設歷史的重要內容，經過長期實踐檢驗，理論和歷史的有機結合推動了黨內派駐監(jiān)督實踐的理性發(fā)展。尤其是黨的十九大以來的黨內派駐監(jiān)督實踐，有力探索了黨自我革命、自我凈化的實效之路。

(一)堅持健全完善黨內派駐監(jiān)督制度

制度對黨內派駐監(jiān)督工作的長期保障表現(xiàn)為直接性、穩(wěn)定性、長期性、強制性等顯著特征，在黨內派駐監(jiān)督實踐中，制度貫穿在監(jiān)督工作始終。制度憑借法規(guī)的強制力保障其執(zhí)行效能，黨的十九屆六中全會在全面依法治國上強調依法執(zhí)政、依法行政，通過法規(guī)制度的強制性保障黨政權力行使中的公正公平。堅持不斷健全和完善黨內派駐監(jiān)督制度是對黨內派駐監(jiān)督權威的最有力維護。同時，通過不斷完善黨規(guī)黨法，對黨內派駐監(jiān)督的執(zhí)行力和效能起到持續(xù)的強化作用。

為強化黨內法規(guī)制度對黨內派駐監(jiān)督的強有力補充銜接作用，通過制定并深入貫徹《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監(jiān)督的意見》，強化了對“一把手”和領導班子這類黨內手握重權、位居要職的領導干部的日常監(jiān)督。加強對這類黨的領導干部的監(jiān)督，能促進其依法依規(guī)用權，發(fā)揮以身作則、敢挑重責的作用。僅2021年，全國紀檢監(jiān)察機關就共約談領導班子成員、重點崗位人員94.3萬人次[14]，對領導干部把權、用權的能力水平及工作中存在的問題進行深入了解。通過起草《關于加強新時代廉潔文化建設的意見》、聯(lián)合有關單位制定《關于進一步加強家庭家教家風建設的實施意見》等規(guī)范性文件，推動政商關系、社會廉政生態(tài)、黨員干部家風等問題的引導和處理，堅持糾正“四風”問題。

加強黨內派駐監(jiān)督自身及相關監(jiān)督監(jiān)察法規(guī)制度建設及銜接，嚴格通過聯(lián)合監(jiān)督檢查實現(xiàn)執(zhí)紀執(zhí)法權。通過頒布《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》，制定關于各類監(jiān)督統(tǒng)籌銜接、中管高校紀檢監(jiān)察體制改革、紀檢監(jiān)察機關案件監(jiān)督管理、查辦黨員和公職人員涉嫌違紀職務違法職務犯罪案件協(xié)作配合等內容的監(jiān)督制度法規(guī)，并認真執(zhí)行各黨內制度法規(guī)，進一步細化黨內派駐監(jiān)督工作，完善紀檢監(jiān)察合署辦公的相關制度法規(guī)，有針對性地強化黨內派駐監(jiān)督與其他各類監(jiān)督之間銜接的統(tǒng)籌指導和細則規(guī)范。通過制度法規(guī)加強對黨內派駐監(jiān)督的垂直領導、工作機制體制建設、專項監(jiān)督開展、試點改革、各級黨內派駐監(jiān)督機構改革等工作的全過程監(jiān)督。

堅持依法依規(guī)依紀開展黨內監(jiān)督工作，拓展派駐執(zhí)紀執(zhí)法成效，突出紀律建設。通過監(jiān)督執(zhí)紀嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，充分發(fā)揮黨內派駐監(jiān)督的組織優(yōu)勢，嚴格按照組織程序開展監(jiān)督工作。通過及時準確發(fā)布執(zhí)紀執(zhí)法指導性案例，在案例的經驗指導下，深化運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，切實做到查案辦案實事求是，紀法使用和裁量精準恰當。自覺預防“燈下黑”問題，始終保持派駐監(jiān)督隊伍潔身自好的品格。同時，深度全面開展教育預防，警示黨員干部要拒腐防變，防“圍獵”。

(二)不斷創(chuàng)新和發(fā)展黨內派駐監(jiān)督方式方法

方式方法是實現(xiàn)目標要求而必須采取的手段，是實踐邏輯的重要組成部分。新時代黨內派駐監(jiān)督目標的實現(xiàn)，有賴于黨內派駐監(jiān)督方式方法能夠不斷創(chuàng)新和發(fā)展，以適應新時代黨內監(jiān)督需求。不論采用何種方式方法，都要有正確理論、思想和政策方針的指導，這就要求首先必須重視政治建設和思想建設。在黨內派駐監(jiān)督實踐工作中，經過深入調研和總結黨的十九大以來作風建設新特點、新成效，及時準確地對違反中央“八項規(guī)定”和“四風”的新表現(xiàn)、新問題做出判斷。有針對性地開展明察暗訪、專項監(jiān)督監(jiān)察，使黨內派駐監(jiān)督工作有的放矢、明察秋毫。做好對疲勞厭戰(zhàn)、奢靡享樂等問題的防御，行動才能不受錯誤思想的干擾。堅決遏制和查處反彈回潮、隱形變異，使錯誤問題不敢抬頭，潛藏問題得到深挖嚴懲。針對吃下級、吃老板、超標接待報銷、違規(guī)收送禮金禮品、違規(guī)興建樓堂館所、違規(guī)濫發(fā)津貼補貼等違紀違法問題，一旦發(fā)現(xiàn)，絕不手軟。深入解決政績觀、發(fā)展觀等政治問題，查找治理能力不足和思想偏差等導致的形式主義、官僚主義問題，督促糾正過度留痕要求、檢查考核頻次不合理、罔顧實際情況向基層亂加碼、濫作為等工作問題，下力氣推動基層減負常態(tài)化。

反腐敗斗爭始終是黨內派駐監(jiān)督的重點推進工作，必須堅定不移持續(xù)穩(wěn)扎穩(wěn)打。黨內派駐監(jiān)督通過逐層下沉信息化、整合監(jiān)督合力、嚴查大案要案、推進嚴懲金融腐敗、防控金融風險、深挖“影子”公司、緊盯“影子股東”、開展各類涉及經濟與權力關系腐敗的專項整治等工作，實現(xiàn)對反腐敗問題深挖深糾。高精度地持續(xù)一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，取得制度性和治理性的實踐成果。在這個過程中，通過積極探索建立“室組”聯(lián)動監(jiān)督、“室組地”聯(lián)合辦案的多級網絡性結合機制，有力提升了黨內派駐監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法的實踐配合協(xié)同性。在監(jiān)督成果上表現(xiàn)為查處了多起案件，例如：孫力軍、王立科等政治團伙案；王富玉、彭波等政治經濟腐敗案；謝長軍、尹家緒等“蛀蟲”損公吃企案；童道馳等新型隱形腐敗案；何興祥等金融資源權力“內鬼”腐敗案；楊福林等政法司法腐敗案；等等。深入排查清理政商腐敗問題，如“旋轉門”“突擊入股”等。根據處理復雜行賄案件的相關經驗，中央紀委監(jiān)委會同有關單位制定了《關于進一步推進受賄行賄一起查的意見》。黨內派駐監(jiān)督根據該意見規(guī)定，在實際工作中將多種行為列為行賄問題查處的重點。針對不同階段、地區(qū)、行業(yè)的區(qū)別性特征，黨內派駐監(jiān)督深化整治普遍存在且易反復出現(xiàn)的腐敗問題。同時，貫徹落實每月公布查處結果制度，注意節(jié)日貪腐監(jiān)督治理，使通報曝光、監(jiān)督檢查、督促整改形成貫穿節(jié)日全過程的有機整體，形成程序性工作機制。

黨內派駐監(jiān)督以案件為工作重心，同時深入開展教育警示，將預防貪腐、黨風等問題作為工作中的重中之重。大多數黨員干部是遵紀守法的，黨內派駐監(jiān)督針對他們主要工作是教育預防。通過對案件的分析、研究、總結，以問題推動漏洞查補，實現(xiàn)以案為鑒、以案促改、以案促治。利用典型人物和典型事例的警示作用，開展系統(tǒng)性教育預防工作。綜合發(fā)展查辦案、教育預防、制度法規(guī)完善，實現(xiàn)治理管理能力和效能的提升。開展深入調研，收取建議書等方式，探索加強與其他行政、業(yè)務部門配合辦案查案，推動與規(guī)劃、審批、資源、建設、工程、項目等相關部門加強專項監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)管，有效前置監(jiān)督探頭，防范化解黨政行業(yè)風險。根據典型案例和違法違紀干部懺悔內容，制作《零容忍》等廉政監(jiān)督宣傳片，使教育預防警示作用在實踐中形成長效機制。

人民群眾的利益始終是黨內派駐監(jiān)督工作的終極方向，黨內派駐監(jiān)督針對群眾身邊的腐敗、不正之風問題，開展鞏固脫貧攻堅成果、鄉(xiāng)村振興等“我為群眾辦實事”實踐活動。通過鞏固脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的過渡期專項監(jiān)督、群眾身邊“微腐敗”整治等，保障人民切身利益。著力加強安全生產、食品藥品安全、教育醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保、執(zhí)法司法等重點領域的監(jiān)督執(zhí)紀力度，查處和預防貪腐、失職、瀆職、侵占等緊關民生的作風問題，使這些專項整治工作扎實見效，讓群眾看得見、感受得到，公共資源和利益得到公平公正分配。同時，推進常態(tài)化查處各類黑惡案件、涉黑腐敗、“保護傘”，使人民的利益遠離黑惡陰影，涉黑腐敗無處遁形。

(三)持續(xù)總結提升對黨內派駐監(jiān)督的規(guī)律認識

“實踐發(fā)展永無止境，認識真理永無止境?！盵15]只有深刻認識規(guī)律，才能學會利用規(guī)律取得實踐工作成果。在實踐中不斷透過現(xiàn)象分析本質，注重經驗的總結，使感性認識上升為理性認識，才能不斷提升對規(guī)律的理性認識，推動規(guī)律向前發(fā)展?！安粩嗾J識規(guī)律，不斷推進理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新”[16]，要在理論和實踐中取得長足發(fā)展，就必須不斷在實踐中提升對黨內派駐監(jiān)督規(guī)律的敏感度和認識能力。為提高黨內派駐監(jiān)督領導干部對監(jiān)督思想、體系、歷史等規(guī)律的認識，中紀委國監(jiān)委會同中央黨史和文獻研究院出版了習近平總書記關于堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系相關論述的摘編、黨風廉政建設百年歷史紀事等內容的相關專著，舉辦系列宣講活動，深入開展紀檢監(jiān)察機關光榮傳統(tǒng)教育等，使黨內派駐監(jiān)督干部結合日常工作，對自身建設發(fā)展規(guī)律有了更深入的認識和理解。

要提升對黨內派駐監(jiān)督規(guī)律的認識，必須加強對其政治性的認識和維護。緊緊圍繞“兩個維護”提升政治認識，強化政治監(jiān)督目標意識，有力保障“十四五”的開局優(yōu)勢?！凹訌妼ε神v監(jiān)督組工作的領導”[17]，落實黨內派駐監(jiān)督責任。認清黨內派駐監(jiān)督自身監(jiān)督責任，明確其發(fā)展規(guī)律，才能在工作中加強對黨內派駐監(jiān)督自身的監(jiān)督，抓深抓實黨內派駐監(jiān)督規(guī)律的應用。著重分析研判堅持黨的全面領導、踐行對黨忠誠、嚴肅黨內政治生活等各項工作的開展和落實情況，從中找出問題發(fā)生的根源，利用規(guī)律破解問題，實現(xiàn)長效預防。

經過長期的黨內派駐監(jiān)督隊伍建設經驗積累，總結出一整套隊伍建設規(guī)律。在科學規(guī)律的指導下，加強黨內派駐監(jiān)督隊伍建設，才能有效加強隊伍建設的規(guī)范化、法治化，才能鍛造出一支傳承黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風的高素質專業(yè)化黨內派駐監(jiān)督鐵軍。同時，不斷根據實踐總結出新時代新問題的發(fā)生規(guī)律，在監(jiān)督執(zhí)紀和教育預防過程中，始終按規(guī)律辦事。用黨的理論、精神來筑牢黨內派駐監(jiān)督干部的理想信念，修煉他們的專業(yè)品質、鍛造他們的反腐斗爭精神，樹立黨內派駐監(jiān)督干部的良好形象。通過加強派駐監(jiān)督干部隊伍、機關黨組織和機關紀委的建設，實實在在開展思想政治、專業(yè)實踐的培訓，實現(xiàn)在制度法規(guī)貫穿下，落實符合黨內派駐監(jiān)督規(guī)律的依法監(jiān)督、執(zhí)紀、教育及懲處。

(四)始終著力在實踐中維護人民利益

黨內派駐監(jiān)督在實現(xiàn)黨的自我革新和凈化過程中，始終著力維護人民的利益。人民的利益是黨內派駐監(jiān)督在實踐中始終必須尊崇的邏輯準則。黨內派駐監(jiān)督始終堅持從兩個維度保障人民利益：一是著力保障人民的切近利益。黨內派駐監(jiān)督對與人民生產生活密切相關的民生問題始終予以最嚴格的監(jiān)督。始終秉承對黨和人民群眾的忠誠，手持派駐監(jiān)督的權力，實實在在把權力用在監(jiān)督解決群眾急難險重的實際問題上。充分發(fā)揮黨內派駐監(jiān)督的靈活性優(yōu)勢，在查處問題上聽得清、看得明、查得準、辦得及時。注重工作實效，著力落實，如對疫情防控等突發(fā)性事件的監(jiān)督工作。針對責任不明和措施落實不力等問題，嚴肅落實調查追責問責。二是堅決保障人民的長遠利益。黨內派駐監(jiān)督要在實際工作中善識人，善用人，用好人，用為群眾謀利益、為群眾服務的人。在具體實踐工作中，不論是大領導、“芝麻官”，還是黨員個人，都要有能力肩負起為人民服務的職責，必須積極履職，造福一方。在這個過程中，黨內派駐監(jiān)督的實踐能力通過監(jiān)督實踐經驗積累切實得到強化，使監(jiān)督權力敢于落實、重于落實、實在落實，使廣大群眾真正感受到權力出于自身，權力的紅利回歸自身，對黨充滿信心、切實擁護，真正成為一家人。

黨的十九屆六中全會強調“珍惜權力、管好權力、慎用權力”[1]55，進入新時代以來，在黨的科學理論指引下，結合實際情況落實好用權、管權、監(jiān)督權的實踐，有力檢驗了黨內派駐監(jiān)督理論的正確性。

本文針對黨的十九屆六中全會提出的黨內監(jiān)督要求，對黨內派駐監(jiān)督邏輯進行深入研究。通過對黨內派駐監(jiān)督理論、歷史和實踐三重邏輯的挖掘，進一步對黨內派駐監(jiān)督的實際工作產生學理性意義，為黨的紀律法規(guī)貫徹執(zhí)行提供重要參考價值，為新時代執(zhí)政黨的建設提供寶貴經驗。