優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境下市場(chǎng)主體登記的功能定位與制度保障

段 威

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

提要： 營(yíng)商環(huán)境對(duì)優(yōu)秀企業(yè)的養(yǎng)成和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)至關(guān)重要，市場(chǎng)主體登記是營(yíng)商環(huán)境最前端、最直觀的體現(xiàn)，其重要功能在于形成自由平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立高效安全的運(yùn)行體制。法律制度和政府角色在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、保障市場(chǎng)主體登記功能實(shí)現(xiàn)中居于基礎(chǔ)性、核心性地位。對(duì)市場(chǎng)主體登記的性質(zhì)與法律制度必須準(zhǔn)確界定和科學(xué)設(shè)計(jì)：構(gòu)建一體適用平等對(duì)待但又尊重不同類型市場(chǎng)主體差異的統(tǒng)一立法；市場(chǎng)主體登記應(yīng)簽發(fā)主體資格證書(shū)，內(nèi)含一般營(yíng)業(yè)資格；為提高效率降低經(jīng)營(yíng)成本，經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小或人數(shù)較少的商事經(jīng)營(yíng)，無(wú)需進(jìn)行市場(chǎng)主體登記；可能?chē)?yán)重影響交易安全，社會(huì)或交易相對(duì)方有需求的市場(chǎng)主體信息，須依法登記。政府應(yīng)扮演有限但有為的角色，限縮權(quán)力范圍明晰權(quán)力邊界，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)有所作為。通過(guò)信息公開(kāi)、信賴保護(hù)及全員化、多層級(jí)、立體式的監(jiān)督機(jī)制，以信用為核心的責(zé)任體系對(duì)規(guī)范主體行為、營(yíng)造健康環(huán)境，發(fā)揮積極的保障作用。

近年來(lái)，營(yíng)商環(huán)境成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱詞之一，上至國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)，下至普通百姓，從政府機(jī)關(guān)到行業(yè)團(tuán)體再到科研院所，從行政人員到實(shí)務(wù)人士再到專家學(xué)者，政策法規(guī)紛紛出臺(tái)，建言獻(xiàn)策頻頻出現(xiàn)。原因無(wú)他，皆在于大家深知的是，真正優(yōu)秀的企業(yè)絕不是吃偏食開(kāi)小灶養(yǎng)成的，只能是在健康穩(wěn)定的商業(yè)環(huán)境中熏陶錘煉長(zhǎng)大的；真正優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)絕不是在封閉庇護(hù)下形成的，只能是在健康穩(wěn)定的商業(yè)環(huán)境中逐漸發(fā)展實(shí)現(xiàn)的。法律制度在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵性核心作用，特別是《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》發(fā)布施行之后，商事制度改革制定受到各級(jí)立法行政機(jī)關(guān)的高度重視，相關(guān)工作節(jié)奏不斷加快。2020年6月15日國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《中華人民共和國(guó)商事主體登記管理?xiàng)l例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《條例(草案)》)公開(kāi)征求意見(jiàn)，2021年8月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《登記條例》)，即為重要體現(xiàn)之一。市場(chǎng)主體登記制度①的良窳，決定了社會(huì)特別是市場(chǎng)主體對(duì)營(yíng)商環(huán)境最直觀、最貼近的感受，也最終決定了市場(chǎng)資源配置的效率和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功的概率。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境對(duì)市場(chǎng)主體登記制度提出了哪些要求，或反言之，市場(chǎng)主體登記制度應(yīng)體現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的哪些理念，規(guī)則設(shè)計(jì)如何滿足或體現(xiàn)這些理念，這些立法理念與制度功能又如何充分實(shí)現(xiàn)，是我們必須認(rèn)真探究并嘗試解答的問(wèn)題。

一、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境下市場(chǎng)主體登記的功能定位

立法理念涉及法律制度的基礎(chǔ)理論與價(jià)值取向，影響著法律制度的立法目的與精神品質(zhì)，決定了法律制度的規(guī)則設(shè)計(jì)與具體適用。市場(chǎng)主體登記或商事登記的屬性目的與制度功能，隨著時(shí)代的變革及特定國(guó)家地區(qū)政治體制、法制傳統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的不同，呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)且適時(shí)發(fā)展變化。學(xué)界一般認(rèn)為，西方國(guó)家商事登記更多源于商人行會(huì)自律性行規(guī)，目的主要在于確立并揭示商人身份，強(qiáng)化行業(yè)自律，維護(hù)行業(yè)壟斷。而我國(guó)商事登記制度向來(lái)強(qiáng)調(diào)以行政權(quán)力為主導(dǎo)的國(guó)家管理，目的主要在于維護(hù)國(guó)家秩序而非激發(fā)市場(chǎng)活力保護(hù)商人利益，更因受“農(nóng)本商末”和“重農(nóng)抑商”傳統(tǒng)思想的影響，采取了諸多抑制工商業(yè)發(fā)展的手段。誠(chéng)如學(xué)者所言，“與迄今為止商法建設(shè)呈體制跟從性的特點(diǎn)不同，今后的商法建設(shè)更多地將展現(xiàn)理念引導(dǎo)性。”[1]在國(guó)家大力倡導(dǎo)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特別是全民傾心投入營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的背景下，市場(chǎng)主體登記制度應(yīng)秉持怎樣的理念，滿足優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的何種需求，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中扮演怎樣的角色？世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估以降低制度性交易成本為主線，具體在開(kāi)辦企業(yè)階段，主要以完成開(kāi)辦并正式運(yùn)營(yíng)企業(yè)所有程序的耗時(shí)和費(fèi)用為指標(biāo)。我國(guó)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》中明確“堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則”“營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境”，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一企業(yè)登記業(yè)務(wù)規(guī)范”“國(guó)家持續(xù)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入”“最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)”。簡(jiǎn)而言之，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境賦予市場(chǎng)主體登記的制度功能，主要在于兩點(diǎn)：其一，形成自由平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；其二，建立高效安全的運(yùn)行體制。

(一)形成自由平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

自由平等，主要是市場(chǎng)主體的自主決定權(quán)與法律地位的體現(xiàn)。所謂自由，意味著市場(chǎng)主體自主決定商事領(lǐng)域的進(jìn)出，自主決定商事活動(dòng)的開(kāi)展，自主決定營(yíng)業(yè)狀態(tài)的關(guān)停，而排斥外界的不當(dāng)干預(yù)與限制。特別是在商事領(lǐng)域的進(jìn)入階段，國(guó)內(nèi)外學(xué)者皆認(rèn)為自由經(jīng)商權(quán)是公民固有權(quán)利之一，是工商業(yè)活動(dòng)順利開(kāi)展的基礎(chǔ)，依法受到法律的充分保障；對(duì)公民自由經(jīng)商權(quán)的任何不合理的約束，都是對(duì)公民權(quán)利的限制或剝奪，也是國(guó)家行政權(quán)力不適當(dāng)運(yùn)用的表現(xiàn)。例如，1919年德國(guó)《魏瑪憲法》第151條即規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)生活之組織，應(yīng)與公平之原則及人類生存維持之目的相適應(yīng)。在此范圍內(nèi)，個(gè)人之經(jīng)濟(jì)自由，應(yīng)予保障?！薄肮ど虡I(yè)之自由，應(yīng)依聯(lián)邦法律之規(guī)定，予以保障?！?012年廣東順德發(fā)布《順德區(qū)商事登記制度改革實(shí)施方案(試行)》，改革者即喊出“天賦商權(quán)”的口號(hào)，施行新型商事登記，促使主體資格與經(jīng)營(yíng)資格相分離。足見(jiàn)，市場(chǎng)主體進(jìn)入商事領(lǐng)域，成立商事組織，開(kāi)展商事活動(dòng)，是其追求自身發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，同時(shí)也有益于社會(huì)和他人的固有權(quán)利，立法者、執(zhí)政者應(yīng)予以充分的尊重，并給予足夠的便利和全面的保障，而不是設(shè)置不當(dāng)?shù)恼系K，作出不該的限制。當(dāng)然，自由絕非意味著任性與恣意，任何自由均有其邊界，具體如經(jīng)商，其不僅涉及市場(chǎng)主體自身權(quán)利和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也涉及社會(huì)公共利益和消費(fèi)者等第三人合法權(quán)益保障，因此必須對(duì)自由濫用保持足夠的警醒，在經(jīng)商自由與市場(chǎng)秩序和公共利益之間保持適度的平衡。

所謂平等，意味著無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，無(wú)論是大型企業(yè)還是中小微企業(yè)，無(wú)論是外資企業(yè)還是內(nèi)資企業(yè)，甚至是本地企業(yè)或是外地企業(yè)，抽象意義講，均應(yīng)享有平等的法律地位，任何一類主體不應(yīng)依據(jù)法律或政策而享有不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；具體意義講，針對(duì)不同類型市場(chǎng)主體的不同特點(diǎn)，應(yīng)設(shè)計(jì)差異化、針對(duì)性的法律規(guī)范，以保障并推動(dòng)所有類型的市場(chǎng)主體健康、長(zhǎng)期發(fā)展。必須看到，唯有各類型、多層級(jí)、差異化主體組成的市場(chǎng)，才能促進(jìn)市場(chǎng)主體之間的有序良性競(jìng)爭(zhēng)，才能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源的高效差序配置，才能有效避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的集中性風(fēng)險(xiǎn)，才能形成一個(gè)異彩紛呈活力無(wú)限的市場(chǎng)。反映至市場(chǎng)主體登記制度，則需要為不同類型及層次的主體設(shè)計(jì)科學(xué)、合理的登記規(guī)則。但毋庸諱言的是，市場(chǎng)實(shí)踐中的壁壘、門(mén)檻、條件等歧視或明或暗不同程度地存在著，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是外資企業(yè)，抑或大型企業(yè)甚至本地企業(yè)，都在立法、司法和行政執(zhí)法等方面事實(shí)地享受著政策、資金、項(xiàng)目、資源等各種特別關(guān)照，外資企業(yè)適用一整套自己的法律制度自不待言，實(shí)際經(jīng)營(yíng)中在稅收、金融甚至司法等領(lǐng)域享有諸多優(yōu)待亦是客觀事實(shí)，這無(wú)疑對(duì)生存發(fā)展環(huán)境本已相當(dāng)惡劣的民營(yíng)企業(yè)特別是中小微企業(yè)進(jìn)一步造成了擠壓，也不利于多元化、多層次主體的市場(chǎng)體系的建立與發(fā)展。足見(jiàn)，完善法律制度，確保市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)，仍然任重道遠(yuǎn)。須特別注意的是，強(qiáng)調(diào)平等絕非意味著內(nèi)資外資、國(guó)有民營(yíng)、大型中小微等企業(yè)完全適用同樣的法律制度，更非無(wú)視政治地位、社會(huì)責(zé)任乃至關(guān)乎國(guó)家基本社會(huì)性質(zhì)的意識(shí)形態(tài)等層面的差異。在承認(rèn)其抽象意義上的平等法律地位的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同市場(chǎng)主體設(shè)計(jì)不同的具體規(guī)則以推動(dòng)其全面協(xié)調(diào)發(fā)展，也是我國(guó)憲法“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”“保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”“鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”并保護(hù)在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)企業(yè)和其他外國(guó)經(jīng)濟(jì)組織以及中外合資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)的合法的權(quán)利和利益，題中應(yīng)有之義。

(二)建立高效安全的運(yùn)行體制

高效安全，主要是營(yíng)商環(huán)境的交易效率和市場(chǎng)秩序的要求。所謂高效，意味著低成本、快速度、高收益。盡管關(guān)于效率仍存在一些不同的認(rèn)知，但對(duì)效率的強(qiáng)調(diào)與追求仍是社會(huì)各界的主流，對(duì)于以追求營(yíng)利為主要甚至唯一目標(biāo)的市場(chǎng)主體而言，效率更是其核心價(jià)值和內(nèi)在要求之一。具體就市場(chǎng)主體登記而言，無(wú)論是商事領(lǐng)域的進(jìn)出，還是營(yíng)業(yè)狀態(tài)的變化，均要求及時(shí)地在登記材料中予以體現(xiàn)，此一方面在于對(duì)市場(chǎng)主體的法律狀態(tài)予以確認(rèn)，以使其正常開(kāi)展商事活動(dòng)，另一方面在于使社會(huì)特別是交易相對(duì)方及時(shí)了解其法律狀態(tài)，以保障其合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)交易秩序。以市場(chǎng)主體的設(shè)立登記為例，環(huán)節(jié)多、審批慢、周期長(zhǎng)、成本高，長(zhǎng)期以來(lái)一直廣受詬病，因?yàn)槿绱送享车脑O(shè)立登記程序經(jīng)常造成稍縱即逝的商業(yè)機(jī)會(huì)徹底丟失。正因?yàn)槿绱耍绾螠p少市場(chǎng)主體設(shè)立登記環(huán)節(jié)，提高市場(chǎng)主體設(shè)立登記效率，近年來(lái)得到各級(jí)政府的高度重視并不斷進(jìn)行創(chuàng)新式探索。2020年7月21日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》明確提出推進(jìn)企業(yè)開(kāi)辦經(jīng)營(yíng)便利化：全面推行企業(yè)開(kāi)辦全程網(wǎng)上辦，提升企業(yè)名稱自主申報(bào)系統(tǒng)核名智能化水平，在稅務(wù)、人力資源社會(huì)保障、公積金、商業(yè)銀行等服務(wù)領(lǐng)域加快實(shí)現(xiàn)電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照、電子印章應(yīng)用。實(shí)現(xiàn)“一證準(zhǔn)營(yíng)”、跨地互認(rèn)通用。加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)跨省通辦。2020年9月10日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化商事制度改革進(jìn)一步為企業(yè)松綁減負(fù)激發(fā)企業(yè)活力的通知》明確要求：2020年年底前，各省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全部開(kāi)通企業(yè)開(kāi)辦“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，做到企業(yè)開(kāi)辦全程網(wǎng)上辦理，進(jìn)一步壓減企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間至4個(gè)工作日內(nèi)或更少。2021年6月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》更是明確指出，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)全覆蓋清單管理制度，力爭(zhēng)2022年底前建立簡(jiǎn)約高效、公正透明、寬進(jìn)嚴(yán)管的行業(yè)準(zhǔn)營(yíng)規(guī)則，全面實(shí)現(xiàn)涉企證照電子化。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)高效固然重要，但絕非毫無(wú)原則沒(méi)有底線的僅追求“快”，其必須以交易安全市場(chǎng)秩序以及當(dāng)事各方權(quán)益平衡為前提。

所謂安全，意味著市場(chǎng)主體信息的公知度、當(dāng)事人合理信賴的受保護(hù)、合法交易行為效力的可確定以及合法交易所得的免受侵害。安全，是人們從事包括商事活動(dòng)在內(nèi)的任何社會(huì)活動(dòng)的前提；沒(méi)有安全作為保證，人們?cè)谌魏晤I(lǐng)域面前都會(huì)瞻前顧后裹步不前，更遑論激發(fā)市場(chǎng)主體活力開(kāi)展創(chuàng)新性或開(kāi)創(chuàng)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)了。如何實(shí)現(xiàn)此一安全的目的，不同國(guó)家地區(qū)在不同歷史階段采取了不同的策略。如在美國(guó)，美國(guó)商業(yè)組織法在發(fā)展上，大量采用登記制度，希冀以登記制度的公示效果，達(dá)到保護(hù)交易第三人的目的。從美國(guó)商業(yè)組織法的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可知，一百多年來(lái)，美國(guó)商業(yè)組織法中，登記制度的內(nèi)涵越來(lái)越多。尤其是牽涉到第三人保障的時(shí)候，登記制度更是經(jīng)常使用的法制工具[2]。而我國(guó)受行政權(quán)力本位傳統(tǒng)、長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)體制等因素的影響，登記主管機(jī)關(guān)向來(lái)在市場(chǎng)主體登記中扮演主導(dǎo)角色，市場(chǎng)主體登記制度體現(xiàn)出比較濃厚的強(qiáng)行政弱私權(quán)、強(qiáng)安全弱效率、強(qiáng)公益弱私益的特點(diǎn)，由此也帶來(lái)成本高昂、效率低下、私益受損甚至腐敗濫權(quán)等后果，因此受到社會(huì)各界的廣泛批評(píng)，弱化行政管理、突出私法屬性、彰顯服務(wù)功能，也逐漸成為社會(huì)共識(shí)與強(qiáng)烈呼聲。同時(shí)我們必須看到，市場(chǎng)主體設(shè)立、資本、住址、經(jīng)營(yíng)狀態(tài)、組織變更、解散清算等信息的依法及時(shí)登記及公開(kāi)，盡管增加了特定市場(chǎng)主體的交易成本，但對(duì)于社會(huì)公眾和交易相對(duì)方及時(shí)、充分了解交易信息，科學(xué)、合理作出交易決策，迅速、有效降低交易風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)公共利益，無(wú)疑具有重要的保障和促進(jìn)作用。因此，市場(chǎng)主體登記制度在降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、保障交易安全中具有不可替代的作用，對(duì)此必須有清醒的認(rèn)識(shí)，同時(shí)需對(duì)相關(guān)規(guī)則設(shè)計(jì)有準(zhǔn)確的判斷。概言之，一為市場(chǎng)主體信息的準(zhǔn)確、全面、及時(shí)登記公示；二為當(dāng)事方合理信賴的充分保護(hù)與失信行為的嚴(yán)厲懲戒。

二、市場(chǎng)主體登記的法律制度完善

法治是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的正確路徑與有力保障，已成為社會(huì)各界的共識(shí)。否則，將極可能出現(xiàn)非理性或不正?，F(xiàn)象。如當(dāng)下各地政府大力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作中，“提供媽媽/保姆式貼心服務(wù)”“發(fā)揚(yáng)店小二精神，企業(yè)點(diǎn)菜，政府買(mǎi)單”“誰(shuí)和企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)過(guò)不去，我就和誰(shuí)過(guò)不去”……甚至公檢法稅市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)齊上陣為企業(yè)派送“大禮包”，凡此種種，不僅使得政府與市場(chǎng)、行政機(jī)關(guān)與公司企業(yè)之間的正常關(guān)系變了味，更給具體工作帶來(lái)了困惑甚至傷害。具體在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)商事登記制度改革過(guò)程中，即出現(xiàn)為單純滿足執(zhí)政者政績(jī)需求，無(wú)視制度改革合法性與延續(xù)性、整體性與系統(tǒng)性的爭(zhēng)相標(biāo)新立異的“底線競(jìng)爭(zhēng)”混亂局面。解決之道，在于貫徹法治原則，完善法律制度。一般認(rèn)為，我國(guó)以往針對(duì)公司、企業(yè)、合伙企業(yè)等不同市場(chǎng)主體的分類別、分散化、低層級(jí)的市場(chǎng)主體登記規(guī)則，不利于商事領(lǐng)域的平等進(jìn)入和統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立，其中的政策權(quán)宜性和行政主導(dǎo)化也經(jīng)常導(dǎo)致規(guī)則的對(duì)立沖突和適用時(shí)的模糊不定，甚至引發(fā)權(quán)力濫用等腐敗問(wèn)題。因此，2014年2月7日《注冊(cè)資本登記制度改革方案》即提出“積極推進(jìn)統(tǒng)一的商事登記立法”的立法任務(wù)，學(xué)界也提出由全國(guó)人大統(tǒng)一立法以促進(jìn)自由、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，維護(hù)商事登記制度的權(quán)威性、有效性、持續(xù)性和穩(wěn)定性的諸多建議。實(shí)際上，由全國(guó)人大進(jìn)行市場(chǎng)主體登記單獨(dú)立法固然最好，但如果相關(guān)條件不具備，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)專門(mén)法規(guī)亦是明智之選，只要其能擺脫部門(mén)利益的介入和牽絆，充分尊重市場(chǎng)主體需求和市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，科學(xué)設(shè)計(jì)市場(chǎng)主體登記具體規(guī)則，即能在相當(dāng)程度上降低因行政主導(dǎo)者變動(dòng)和改革政策隨意性帶來(lái)的影響，增強(qiáng)法律制度約束力和市場(chǎng)主體預(yù)期穩(wěn)定性，切實(shí)激發(fā)市場(chǎng)主體活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體登記制度功能。

(一)準(zhǔn)確界定市場(chǎng)主體登記性質(zhì)

關(guān)于市場(chǎng)主體登記的性質(zhì)，論者有從宏觀上公法行為、私法行為或混合行為展開(kāi)探討，也有從微觀上行政許可行為、行政確認(rèn)行為或準(zhǔn)行政許可行為進(jìn)行分析，并得出了各自的結(jié)論。實(shí)際上，單純地僅關(guān)注登記機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)主體登記的行政管理，無(wú)視市場(chǎng)主體乃基于其自主意志而創(chuàng)制，更由其根據(jù)自身需要自主決定而發(fā)生變更、歇業(yè)乃至終止登記等情形，有如掩耳盜鈴；片面地僅強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體在登記中的意思自治，罔顧登記機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)主體設(shè)立登記時(shí)的審查，對(duì)無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)、虛假瑕疵登記、不按規(guī)定變更登記等違法行為的監(jiān)管懲處，無(wú)異盲人摸象。因此，對(duì)于市場(chǎng)主體登記，必須從公法和私法兩個(gè)角度進(jìn)行全面審視，才能得出準(zhǔn)確而不失偏頗的結(jié)論。當(dāng)然，必須看到，在面對(duì)市場(chǎng)問(wèn)題時(shí)，我國(guó)政府監(jiān)管部門(mén)向來(lái)習(xí)慣運(yùn)用公法思維，利用行政手段加以處理，無(wú)論是市場(chǎng)主體資格的取得還是喪失，甚至是經(jīng)營(yíng)范圍的寬窄乃至營(yíng)業(yè)地點(diǎn)的確定，事無(wú)巨細(xì)皆納入監(jiān)管范疇。鑒于以往我國(guó)市場(chǎng)主體登記制度過(guò)于偏重公法屬性，倚重行政權(quán)力而非市場(chǎng)選擇在市場(chǎng)資源配置中發(fā)揮作用，在以后的市場(chǎng)主體登記制度構(gòu)建中，如何準(zhǔn)確劃定登記機(jī)關(guān)行政權(quán)力的邊界，充分尊重市場(chǎng)主體的自主選擇，將是正確的努力方向。

其中，市場(chǎng)主體設(shè)立登記與營(yíng)業(yè)執(zhí)照的關(guān)系，是一個(gè)必須重新審視的問(wèn)題。學(xué)者有指出，“依照法理，主體資格與營(yíng)業(yè)資格應(yīng)為兩個(gè)不同層面的問(wèn)題。主體資格亦為法律人格，而營(yíng)業(yè)資格(營(yíng)業(yè)權(quán)利能力和營(yíng)業(yè)行為能力)是以主體資格的存在為前提。只有先具有了主體資格才談得上營(yíng)業(yè)資格?！盵3]《中華人民共和國(guó)民法通則》第41條規(guī)定企業(yè)法人“經(jīng)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記，取得法人資格”，應(yīng)理解為通過(guò)登記確認(rèn)主體資格，但后來(lái)的一系列法律法規(guī)則偏離了這一做法。由此，也給實(shí)踐帶來(lái)了諸多困擾。如2000年1月29日最高人民法院法經(jīng)《關(guān)于企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照被吊銷后，其民事訴訟地位如何確定的復(fù)函》認(rèn)為：“企業(yè)法人被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行清算，清算程序結(jié)束并辦理工商注銷登記后，該企業(yè)法人才歸于消滅?！比欢?，2002年5月8日國(guó)家工商行政管理局在《關(guān)于企業(yè)法人被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后法人資格問(wèn)題的答復(fù)》中則稱：“對(duì)企業(yè)法人而言，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照就意味著其法人資格被強(qiáng)行剝奪，法人資格也就隨之消亡，并由登記主管機(jī)關(guān)在企業(yè)檔案上予以載明，不需要被吊銷執(zhí)照的企業(yè)法人再申請(qǐng)辦理注銷登記?！币虼耍瑢W(xué)者建議在福建自貿(mào)區(qū)嘗試進(jìn)行“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”改革，頒發(fā)“市場(chǎng)主體資格證書(shū)”替代現(xiàn)行的“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”[4]；廢止公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照制度，創(chuàng)設(shè)公司人格完整載體制度，解決公司人格登記包含公司營(yíng)業(yè)登記問(wèn)題，以提高登記效率，避免人為干擾市場(chǎng)運(yùn)行[5]。實(shí)際上，市場(chǎng)主體登記確認(rèn)的是市場(chǎng)主體資格，至于其一般營(yíng)業(yè)資格應(yīng)為市場(chǎng)主體所固有，此亦是市場(chǎng)主體經(jīng)商權(quán)應(yīng)有之義，至于特殊營(yíng)業(yè)資格則需依法獲得。《條例(草案)》事實(shí)上已注意到此問(wèn)題，并明確規(guī)定“由登記機(jī)關(guān)依法通過(guò)登記確認(rèn)商事主體資格和一般經(jīng)營(yíng)資格”，但《登記條例》卻刪除了上述規(guī)定，且均未擺脫“簽發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”的傳統(tǒng)思維，不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。

(二)科學(xué)劃定市場(chǎng)主體登記對(duì)象

是否所有市場(chǎng)主體均須依法登記，各國(guó)家地區(qū)立法規(guī)定和理論觀點(diǎn)存在一定的差異。我國(guó)理論界也認(rèn)為特定的市場(chǎng)主體無(wú)需進(jìn)行登記，判斷標(biāo)準(zhǔn)主要有二：一是經(jīng)營(yíng)規(guī)模，但具體表述不盡相同，有以個(gè)體工商戶、個(gè)人合伙、小商小販等稱之，認(rèn)為其只是簡(jiǎn)單的自然人從事經(jīng)營(yíng)，在很大程度上僅具有就業(yè)的意義[6]；有以沿門(mén)沿街叫賣(mài)者、商場(chǎng)外臨時(shí)設(shè)攤經(jīng)營(yíng)者、主要用于自己基本生活需要的家庭農(nóng)、林、牧業(yè)者，包括農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶等稱之，認(rèn)為其不必納入強(qiáng)制登記的范圍[7]；有認(rèn)為應(yīng)排除個(gè)體工商戶、流動(dòng)攤販類小商人的強(qiáng)制登記[8]；有認(rèn)為商事登記豁免的對(duì)象主要包括自然人商人、小規(guī)模商人、家庭經(jīng)營(yíng)者、傳統(tǒng)手工業(yè)經(jīng)營(yíng)者與無(wú)固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者等類別，未來(lái)我國(guó)的商事登記豁免范圍也可從此慣例[9]。二是責(zé)任形式，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的商主體與承擔(dān)有限責(zé)任的商主體，前者主要包括商自然人和商合伙，應(yīng)當(dāng)實(shí)行商事登記豁免制度，不僅可以節(jié)約成本提高效益，亦不會(huì)對(duì)交易安全產(chǎn)生威脅；后者主要包括有限責(zé)任公司和股份有限公司，應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制商事登記[10]。

實(shí)際上，市場(chǎng)主體登記對(duì)象范圍，既涉及市場(chǎng)主體經(jīng)商權(quán)和營(yíng)業(yè)成本，又涉及交易安全和市場(chǎng)秩序，還涉及國(guó)家行政管理和稅款征收，以出資者承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任作為登記豁免的理由似不充分，也不足以向交易相對(duì)方充分提示交易風(fēng)險(xiǎn)，并最終保障其合法權(quán)益。因此，各國(guó)家地區(qū)立法往往采用經(jīng)營(yíng)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，如《意大利民法典》第2083、2202條規(guī)定，土地的直接耕種者、手工業(yè)者、小商人及主要以自己及家族成員的勞動(dòng)將所組織的職業(yè)活動(dòng)實(shí)施的人，為小企業(yè)者；小企業(yè)者，不負(fù)向企業(yè)登記簿登記義務(wù)?！稐l例(草案)》亦曾規(guī)定：在縣級(jí)以上地方人民政府指定的場(chǎng)所和時(shí)間，銷售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個(gè)人利用自己的技能從事依法無(wú)須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)以及其他依照法律、行政法規(guī)不需要進(jìn)行登記的，免于商事主體登記?！兜怯洍l例》則一改上述的列舉式辦法，直接規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定無(wú)需辦理登記的除外；無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況另行規(guī)定。相較而言，《登記條例》似有回避矛盾之嫌，且稍顯寬泛，實(shí)際上立法進(jìn)行“經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小或人數(shù)較少的商事經(jīng)營(yíng)無(wú)需進(jìn)行市場(chǎng)主體登記”或類似寬泛性規(guī)定，再賦權(quán)法律、行政法規(guī)及地方政府或登記機(jī)關(guān)根據(jù)時(shí)勢(shì)發(fā)展或地方特點(diǎn)規(guī)定具體操作標(biāo)準(zhǔn)，似更為可取。

(三)合理規(guī)定市場(chǎng)主體登記事項(xiàng)

市場(chǎng)主體登記的具體事項(xiàng)，是理論界與實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議較大的問(wèn)題之一。登記事項(xiàng)過(guò)多過(guò)細(xì)，無(wú)疑增加了市場(chǎng)主體的營(yíng)業(yè)成本，也可能給登記機(jī)關(guān)濫用權(quán)力或權(quán)力尋租創(chuàng)造空間；登記事項(xiàng)過(guò)少過(guò)粗，既不利于國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，也可能帶來(lái)商事活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，損害交易安全和市場(chǎng)秩序。解決之道，在于國(guó)家宏觀調(diào)控、保障交易安全與降低營(yíng)業(yè)成本、提高市場(chǎng)效率之間尋求適度平衡。

其一，對(duì)于嚴(yán)重影響交易安全、國(guó)家或社會(huì)有所需求的事項(xiàng)，原則上應(yīng)要求予以登記。以實(shí)踐中廣受爭(zhēng)議的公司章程為例，要求登記可能泄露公司商業(yè)秘密或其他不希望被外人知曉、外人也無(wú)需知曉的信息，不予登記則又可能給交易安全或交易相對(duì)方的合法權(quán)益造成潛在的風(fēng)險(xiǎn)?！兜怯洍l例》中公司登記事項(xiàng)不包括公司章程，但要求公司章程應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)辦理備案，這可能會(huì)給實(shí)踐帶來(lái)一定的困擾。在比較法上，如根據(jù)《瑞士債務(wù)法》第629、631、640、647、930條規(guī)定，公司章程屬于股份有限公司設(shè)立文件之一，公證人應(yīng)逐項(xiàng)審查公司設(shè)立文件，股份有限公司因發(fā)起人以公證書(shū)聲明設(shè)立股份有限公司而成立，公證書(shū)中應(yīng)包括已制定的公司章程，股份有限公司應(yīng)登記于其住所地的商事登記簿，修改公司章程的決議須經(jīng)公證并登記于商事登記簿，商事登記簿、商事登記的聲請(qǐng)及其輔助性文件，應(yīng)予公開(kāi)。足見(jiàn)，不同國(guó)家地區(qū)因法制傳統(tǒng)、立法目的等差異，也采取了不同的立法態(tài)度?；蛟S一個(gè)可行的辦法是借鑒一些國(guó)家的做法，將公司章程區(qū)分為外部章程(制式章程)與內(nèi)部章程，前者依法須予以登記。這既防止了公司登記機(jī)關(guān)對(duì)公司進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)，堅(jiān)持私法自治，也通過(guò)外部事項(xiàng)的公示起到必要的風(fēng)險(xiǎn)防范作用，有利于交易安全，在效率與安全兩種價(jià)值之間找到相對(duì)平衡的狀態(tài)[11]。

其二，對(duì)于不會(huì)對(duì)交易安全造成嚴(yán)重影響，或者應(yīng)由市場(chǎng)主體根據(jù)主客觀環(huán)境自主決定的事項(xiàng)，原則上尊重市場(chǎng)主體的選擇，不應(yīng)作過(guò)多強(qiáng)制。如經(jīng)營(yíng)范圍，盡管學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)取消注冊(cè)登記事項(xiàng)中的經(jīng)營(yíng)范圍，但筆者以為無(wú)論是一般經(jīng)營(yíng)范圍還是許可經(jīng)營(yíng)范圍，允許市場(chǎng)主體自主決定甚至要求將其列入登記事項(xiàng)，有利于市場(chǎng)主體彰顯自身的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)或特定資格，也有利于交易相對(duì)方作出準(zhǔn)確經(jīng)營(yíng)決策?！兜怯洍l例》即明確要求市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)按照登記機(jī)關(guān)公布的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)辦理經(jīng)營(yíng)范圍登記。再如《登記條例》增設(shè)歇業(yè)制度，無(wú)疑有利于市場(chǎng)主體根據(jù)自身需要暫停營(yíng)業(yè)同時(shí)又不喪失主體資格，這是市場(chǎng)主體經(jīng)商權(quán)應(yīng)有之義，也是登記機(jī)關(guān)順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律、尊重市場(chǎng)主體意志、滿足市場(chǎng)主體需求的應(yīng)有態(tài)度與制度體現(xiàn)，頗值肯定。

三、市場(chǎng)主體登記功能實(shí)現(xiàn)的根本保障

法律的生命在于實(shí)施，立法理念再怎么先進(jìn)，制度安排再怎么科學(xué)，規(guī)則設(shè)計(jì)再怎么細(xì)密，缺乏法律的實(shí)踐落實(shí)，法律的權(quán)威與目的都將成為枉然。市場(chǎng)主體登記制度功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，有賴于兩點(diǎn)：一是國(guó)家層面的有限但是有為的政府角色；一是社會(huì)層面的以信用為核心的責(zé)任體系。

(一)有限但是有為的政府角色

對(duì)于政府機(jī)關(guān)、行政權(quán)力在現(xiàn)行市場(chǎng)主體登記體制中的角色與功能，不管多么否定不滿甚至嚴(yán)詞痛批，但不能否認(rèn)的是，無(wú)論是營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)與優(yōu)化，還是市場(chǎng)主體登記制度的制定與實(shí)施，政府都在其中發(fā)揮不可或缺的關(guān)鍵作用。誠(chéng)如學(xué)者所言，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是反對(duì)政府本身，僅僅反對(duì)國(guó)家權(quán)力的濫用，反對(duì)國(guó)家權(quán)力對(duì)個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的不適當(dāng)限制、干預(yù)和侵害?！盵12]重要的仍然是，如何科學(xué)界定政府機(jī)關(guān)的角色，如何明確劃定行政權(quán)力的邊界，如何保證政府機(jī)關(guān)充分履職發(fā)揮作用同時(shí)又要有力防范行政權(quán)力的擴(kuò)張與濫用。

其一是有限的政府。政府的有形之手與市場(chǎng)的無(wú)形之手，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)資源配置中到底應(yīng)扮演怎樣的角色，向來(lái)為社會(huì)各界所普遍關(guān)注并爭(zhēng)訟不斷。唯無(wú)論如何，行政權(quán)力包攬一切的政府萬(wàn)能主義，已被歷史證明既不科學(xué)也沒(méi)必要，必將導(dǎo)致失?。贿m度限縮政府權(quán)力，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，已成為社會(huì)各界的基本共識(shí)。以市場(chǎng)主體資格與經(jīng)營(yíng)資格的行政審批為例，西蒙·杰克等人曾對(duì)85個(gè)國(guó)家的公司準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)表明政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)制程度與政治體制、法治環(huán)境等因素存在實(shí)質(zhì)上的密切關(guān)系，與嚴(yán)格準(zhǔn)入規(guī)范相伴而生的往往是高度腐敗以及大量非法定的經(jīng)濟(jì)體系，而并非更高質(zhì)量的公共物品或私人產(chǎn)品[13]。我國(guó)也有學(xué)者不斷指出，政府部門(mén)將市場(chǎng)監(jiān)管的重心聚焦于對(duì)市場(chǎng)主體資格與經(jīng)營(yíng)資格的審批，皆源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和權(quán)力本位主義的影響，更與不正當(dāng)部門(mén)利益、個(gè)人利益存在盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系，這既嚴(yán)重制約了資源配置中市場(chǎng)的決定性作用，更與加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，以促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展的目標(biāo)南轅北轍[14]。行政審批的大量存在，缺乏行政人員能力強(qiáng)、行政管理效果好的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，反而提高了審批事項(xiàng)辦理的成本，降低了行政權(quán)力運(yùn)行的效率，擴(kuò)大了權(quán)力尋租腐敗的空間，改革勢(shì)在必行。

正因?yàn)榇?，?jiǎn)政放權(quán)成為近年來(lái)市場(chǎng)主體登記制度改革的主旋律?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》即明確要求，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)全覆蓋清單管理制度，通過(guò)直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等四種方式分類推進(jìn)審批制度改革，在全國(guó)范圍內(nèi)取消68項(xiàng)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，將15項(xiàng)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)改為備案管理，對(duì)37項(xiàng)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行告知承諾，力爭(zhēng)2022年底前建立簡(jiǎn)約高效、公正透明、寬進(jìn)嚴(yán)管的行業(yè)準(zhǔn)營(yíng)規(guī)則。2021年7月20日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場(chǎng)主體活力電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》也明確要求，編制公布中央層面設(shè)定的行政許可事項(xiàng)清單，組織編制縣級(jí)以上地方行政許可事項(xiàng)清單，將全部行政許可事項(xiàng)納入清單管理，逐項(xiàng)明確設(shè)定依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、許可條件、辦理程序、辦理時(shí)限、申請(qǐng)材料、有效期限、收費(fèi)等要素。但我們必須清醒地看到，僅以對(duì)市場(chǎng)主體資格與經(jīng)營(yíng)資格的審批事項(xiàng)為例，國(guó)務(wù)院部門(mén)審批項(xiàng)目曾達(dá)3600余項(xiàng)，31個(gè)省(區(qū)、市)級(jí)審批項(xiàng)目更是高達(dá)54000余項(xiàng)。即使是《中央層面設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)改革清單(2021年全國(guó)版)》中，中央層面設(shè)定的項(xiàng)目也是高達(dá)523項(xiàng)，省級(jí)及以下層面設(shè)定的項(xiàng)目更是可以想象，足見(jiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革之路仍然漫長(zhǎng)。

其二是有為的政府。有限的政府，絕非意味著無(wú)為的政府，在政府應(yīng)該也能夠發(fā)揮作用的地方，政府必須勇于擔(dān)當(dāng)善于作為。對(duì)此，國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為，“在現(xiàn)代社會(huì)中，為了保證自由市場(chǎng)的存在，同時(shí)也為了避免自由市場(chǎng)不應(yīng)做的事情，一個(gè)積極的政府必不可少?！盵15]“政府的作用決不限于保護(hù)私權(quán)，相反，公法所特別關(guān)注的是國(guó)家行為在實(shí)現(xiàn)公共利益上的作用。”[16]國(guó)內(nèi)學(xué)界亦有觀點(diǎn)不斷指出，對(duì)公權(quán)力及其行使保持適度的警覺(jué)不僅十分必要，更彰顯法治水平的提升和社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步，其有利于促使公權(quán)力保持克制，防范其超越應(yīng)有的界限，給私領(lǐng)域造成不當(dāng)損害。但對(duì)公權(quán)力過(guò)于敏感甚至動(dòng)輒即予以全盤(pán)否定，則無(wú)疑不夠理性而走向極端。實(shí)際上，在社會(huì)生活的諸多領(lǐng)域和市場(chǎng)交易的諸多時(shí)刻，私權(quán)利唯有在公權(quán)力的確認(rèn)和保護(hù)之下，才能得到真正的享有和充分的實(shí)現(xiàn)。必須看到，在公權(quán)力曾經(jīng)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位的領(lǐng)域，突然撤去全部公權(quán)力而完全交由私權(quán)自主決定或市場(chǎng)自由博弈予以處理，絕非明智之選。任何改革，均須同時(shí)借助公權(quán)力行政手段和私權(quán)利自主決定以形成合力而穩(wěn)定、有序開(kāi)展，才能逐步實(shí)現(xiàn)成功。

因此，政府不能簡(jiǎn)單地以交由市場(chǎng)自行選擇或主體自主決定為理由而敷衍了事甚至推脫卸責(zé)，而應(yīng)該與市場(chǎng)及市場(chǎng)主體科學(xué)劃分職權(quán)范圍，并相互配合認(rèn)真履責(zé)，共同促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。如市場(chǎng)主體登記審查，論者多從政府與市場(chǎng)的關(guān)系、法治化實(shí)現(xiàn)程度、登記機(jī)關(guān)無(wú)力保證登記材料真實(shí)性等角度，贊同登記機(jī)關(guān)僅進(jìn)行形式審查。《登記條例》也明確規(guī)定，登記機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料實(shí)施形式審查。但筆者仍贊同學(xué)者如下觀點(diǎn)：既然商業(yè)登記的目的在于揭示事實(shí)真相，就必須承認(rèn)登記機(jī)關(guān)同時(shí)承擔(dān)了實(shí)質(zhì)審查和形式審查義務(wù)[17]。保留登記機(jī)關(guān)在特定情形下對(duì)登記材料的實(shí)質(zhì)審查權(quán)限，無(wú)疑有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)登記材料中失實(shí)、虛假等違法現(xiàn)象，并不會(huì)給登記機(jī)關(guān)帶來(lái)過(guò)重的負(fù)擔(dān)，更不會(huì)給社會(huì)造成登記機(jī)關(guān)對(duì)登記材料真實(shí)性和合法性進(jìn)行背書(shū)甚至擔(dān)保的錯(cuò)覺(jué)。再如市場(chǎng)主體強(qiáng)制退出或強(qiáng)制注銷，《條例(草案)》曾規(guī)定強(qiáng)制退出制度，2020年11月10日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》進(jìn)一步明確提出，探索開(kāi)展長(zhǎng)期吊銷未注銷企業(yè)強(qiáng)制注銷試點(diǎn)，明確強(qiáng)制注銷的適用情形、具體條件和辦理程序。對(duì)于僅產(chǎn)生負(fù)外部影響而又不主動(dòng)注銷登記的市場(chǎng)主體，在尊重主體自治、遵守法律規(guī)定、保障各方利益的基礎(chǔ)上，登記機(jī)關(guān)主動(dòng)介入強(qiáng)制其退出市場(chǎng)，無(wú)疑是有為政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)而又敢于擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)，也有利于維護(hù)交易安全與市場(chǎng)秩序。

(二)以信用為核心的責(zé)任體系

在政府大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、行政權(quán)力不斷限縮適用空間的背景下，如何在真空地帶建立科學(xué)合理的規(guī)則體系，保證各方主體規(guī)范行為、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，無(wú)疑具有極為重要的意義。以信用為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任，完善責(zé)任追究，在其中扮演關(guān)鍵的角色。

其一，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的信息公開(kāi)。陽(yáng)光是最好的防腐劑，無(wú)論是對(duì)登記機(jī)關(guān)還是市場(chǎng)主體規(guī)范公開(kāi)行為，形成有力的制度約束力，還是對(duì)于社會(huì)公眾或交易相對(duì)方作出正確的交易決策，防范交易風(fēng)險(xiǎn)，信息公開(kāi)均具有決定性作用。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，商事登記的作用在于公告對(duì)交易有重要意義的法律事實(shí)[18]。我國(guó)學(xué)者也指出，政府部門(mén)的職責(zé)之一在于為市場(chǎng)主體和社會(huì)成員提供必要的信息服務(wù)，市場(chǎng)主體的工商注冊(cè)等信息是經(jīng)濟(jì)生活中的重要信息，公示企業(yè)信息可以使市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾科學(xué)地分析、判斷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的安全性，為投資和經(jīng)營(yíng)行為、決策提供參考[19]。諸多國(guó)家地區(qū)商事登記立法均對(duì)登記信息公開(kāi)作出規(guī)定，我國(guó)澳門(mén)地區(qū)《商業(yè)登記法典》第1條更是明確：“商業(yè)登記之目的系將商業(yè)商事主及商事之法律狀況公開(kāi)，以保障受法律保護(hù)之交易之安全?！毙畔⒐_(kāi)主要涉及兩個(gè)問(wèn)題：一是公開(kāi)的內(nèi)容，原則上對(duì)于交易安全可能產(chǎn)生重大影響，社會(huì)公眾和交易相對(duì)方存在了解需求的信息，均須公開(kāi)；二是公開(kāi)的方式，是主動(dòng)公開(kāi)還是申請(qǐng)查詢，我國(guó)現(xiàn)行公司法采取后者，但從登記機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查、防止登記機(jī)關(guān)拖延甚至阻撓、維護(hù)市場(chǎng)秩序和交易安全的角度講，似采主動(dòng)公開(kāi)為宜。

其二，順暢、嚴(yán)密、充分的信賴保護(hù)。在限制行政權(quán)力，大力推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾的趨勢(shì)下，信息的順利獲知及對(duì)信息信賴的保護(hù)的重要性就不言而喻了。拉倫茨曾言：只有當(dāng)必不可少的信賴被保護(hù)時(shí)，人類才有可能在法律之下和平地共同生活，這種法律保障每個(gè)人得到其“應(yīng)得”的東西。全方位總體上的不信任，要么導(dǎo)致全面整體的隔絕，要么導(dǎo)致強(qiáng)者統(tǒng)治，一言以蔽之，就是走向“法律狀態(tài)”的反面。因此使信賴成為可能并且保護(hù)正當(dāng)?shù)男刨囀欠ㄖ刃虮仨殱M足的最根本要求之一[20]。我國(guó)也有學(xué)者指出，公司登記的目的在于借助具有公信力的主體把特定信息向全社會(huì)公示，以提高潛在交易對(duì)象的信息獲取成本、提高交易效率，但這必須以公眾對(duì)這些信息的信賴能夠得到保護(hù)為前提[21]。信賴保護(hù)亦主要涉及兩個(gè)方面：一是對(duì)守信者的褒獎(jiǎng)與激勵(lì)，以及對(duì)基于信用而做出的交易行為效力的肯定，和對(duì)基于信用而獲取的交易成果的保護(hù)；二是嚴(yán)厲的失信懲罰機(jī)制，從刑事、行政、民商事角度織密責(zé)任體系，提高違法成本，保障信賴者合法權(quán)益免遭損害。

其三，全員性、多層級(jí)、立體式的監(jiān)督機(jī)制。無(wú)論是營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)與優(yōu)化，還是市場(chǎng)主體登記制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施，在我國(guó)市場(chǎng)資源配置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演重要角色的政府須積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，自無(wú)問(wèn)題，但在主體體量不斷增大、交易頻率日益加快、市場(chǎng)環(huán)境日趨復(fù)雜的情況下，絕非各級(jí)政府機(jī)關(guān)一己之力轉(zhuǎn)變角色簡(jiǎn)政放權(quán)即可完成，更不是各級(jí)政府機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗放管結(jié)合強(qiáng)化監(jiān)管即能實(shí)現(xiàn)，而必須動(dòng)員各方主體，整合各界力量，形成制度周全、程序暢通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、運(yùn)行完備的系統(tǒng)性合作式監(jiān)督機(jī)制。一是進(jìn)一步優(yōu)化行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律性機(jī)構(gòu)的成立條件與運(yùn)營(yíng)氛圍，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律性機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、組成、特點(diǎn)等決定了，他們?cè)诜从承袠I(yè)特殊需求、監(jiān)督成員經(jīng)營(yíng)行為、弘揚(yáng)優(yōu)良商業(yè)道德、營(yíng)造良性商業(yè)環(huán)境等方面，將發(fā)揮不可替代的作用；二是進(jìn)一步拓寬公司企業(yè)、自然人等社會(huì)主體參與法治建設(shè)、推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的渠道，通過(guò)完善集團(tuán)訴訟或類似制度、擴(kuò)大懲罰性賠償適用情形等措施，增加公司企業(yè)、自然人等社會(huì)主體投身法治建設(shè)、維護(hù)自身權(quán)益的便利度和獲得感，私人執(zhí)法措施在補(bǔ)足、倒逼甚至矯正公共執(zhí)法中將發(fā)揮必不可少的重要作用。

結(jié) 語(yǔ)

營(yíng)商環(huán)境至關(guān)重要，關(guān)涉優(yōu)秀企業(yè)的長(zhǎng)大養(yǎng)成和優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)的健康發(fā)展；優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境意義重大，關(guān)涉政府與市場(chǎng)關(guān)系的合理安排和國(guó)家社會(huì)的長(zhǎng)治久安。當(dāng)下在中央政府的統(tǒng)一號(hào)召宏觀部署、各級(jí)政府的大力推動(dòng)具體落實(shí)之下，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作如火如荼。但我們必須努力防范其演化為一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)：運(yùn)動(dòng)往往意味著快，來(lái)得快可能就是調(diào)研與論證并不充分，政策與決定并不科學(xué)，去得快可能就是工作往往半途而廢，淪為政績(jī)工程；運(yùn)動(dòng)往往意味著猛，猛烈可能就是矯枉過(guò)正，造成觀念扭曲甚至社會(huì)誤傷；運(yùn)動(dòng)往往意味著亂，領(lǐng)導(dǎo)意志、地方訴求、部門(mén)利益的隨意介入，導(dǎo)致各行其是底線競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論是宏觀的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，還是微觀的市場(chǎng)主體登記制度完善，均須立足具體國(guó)情，面向?qū)嵺`需求，順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，發(fā)動(dòng)各方力量，有機(jī)整合政府主導(dǎo)功能與社會(huì)協(xié)同作用，堅(jiān)決走法治化、市場(chǎng)化的道路。

注 釋：

①學(xué)界以往一般使用“商事登記”或“商事主體登記”用語(yǔ)，現(xiàn)則以“市場(chǎng)主體登記”稱之，本文在同義上使用，以“市場(chǎng)主體登記”為主，特予說(shuō)明。