行政權(quán)檢察監(jiān)督的三種模式

朱夢妮

（中國礦業(yè)大學 文法學院，北京 100083）

一、問題的提出

近年來，隨著黨的十九屆四中全會對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大命題的深入闡述，我國檢察工作如何在堅持檢察權(quán)始終保有法律監(jiān)督權(quán)基本屬性的前提下，適時調(diào)整其權(quán)力外延、有序變革其運行方式，實現(xiàn)檢察權(quán)發(fā)展與國家治理的同頻共振，成為檢察理論在新時代下的元課題。

（一）行政權(quán)檢察監(jiān)督的制度邊界

直面公共行政的檢察監(jiān)督，是檢察機關(guān)對行政權(quán)開展的法律監(jiān)督活動，在新的檢察職能構(gòu)架中具有重要地位。從范圍上看，行政檢察大致可分為行政訴訟監(jiān)督與對訴訟外行政行為的監(jiān)督兩種類型，后者指向的即行政違法行為與不作為。但鑒于《人民檢察院組織法》沒有明確賦予檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督職權(quán)，現(xiàn)行法律對其也缺乏精細設計，故雖然理論界普遍認為穿透行政訴訟、直指行政行為的監(jiān)督理應屬于行政檢察，它卻并非實務界主流。

應當看到，黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出的“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正”之要求，已經(jīng)指出對行政權(quán)進行直接監(jiān)督的政策本義。《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》更明確把督促并糾正在履職中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為或行政不作為納入行政檢察監(jiān)督范疇。同時，法律監(jiān)督的法理邏輯也為檢察機關(guān)在訴訟外拓展行政檢察范圍提供了正當性論據(jù)。如果將行政主體對行政事務的處理作為法的第一次適用，將行政訴訟對行政行為的審查作為法的第二次適用，那么，既然行政檢察覆蓋了第二次適用（行政訴訟監(jiān)督），則其包括第一次適用（行政行為監(jiān)督）自然理所應當。[1]而相關(guān)實踐亦呈現(xiàn)出新進展，近年來，全國檢察機關(guān)針對行政執(zhí)行活動違法行為的辦案數(shù)量大幅上升。[2]基于此，文章秉持穿透式監(jiān)督理念，聚焦面向行政權(quán)本身的檢察監(jiān)督，以期促使檢察機關(guān)在加強和創(chuàng)新社會治理中更好地發(fā)揮法治保障作用。

（二）行政權(quán)檢察監(jiān)督的工作機制

根據(jù)既有法律框架，我國目前有兩種法定的行政檢察手段——提出檢察建議與提起公益訴訟。該二元格局看似完備，實則各有不足，且較難克服：檢察建議的效力天生疲軟，導致監(jiān)督效果“隨緣”；公益訴訟的制度剛性則是由監(jiān)督者與被監(jiān)督者都不太愿采取的對簿公堂方式換取，還潛藏著行政監(jiān)督對訴訟對抗的“本能排斥”。特別是，檢察建議與公益訴訟均無法有力應對行政單位有心履職，卻無力兌現(xiàn)的監(jiān)督難題。例如，當行政違法行為或事實系“多頭多層重復執(zhí)法”之結(jié)果時，接到檢察建議的主體往往不能憑一己之力糾正違法、全面整改，檢察機關(guān)即便再將行政機關(guān)訴至法庭、責令履職，執(zhí)行判決仍會與落實建議一樣困難重重。

面對困境，檢察機關(guān)經(jīng)探索發(fā)現(xiàn)，此時組織行政機關(guān)和其他相關(guān)部門、組織、群眾代表召開“圓桌會議”，一起商議需要處理的違法事項，共同討論解決方案，反而能夠取得很好的實際效果。檢察機關(guān)這種主導多方協(xié)商、達成履職合力的工作方式，就開創(chuàng)了行政檢察的第三條道路。

可見，在行政權(quán)檢察監(jiān)督的文本設計和實踐運作中，目前已經(jīng)形成三種模式并存的基本局面：一是依托檢察建議的“建議型監(jiān)督”模式，二是倚賴行政公益訴訟的“訴訟型監(jiān)督”模式，三是以圓桌會議為主要形式載體的“協(xié)商型監(jiān)督”模式。關(guān)于行政檢察的諸多探討，無論是立法架構(gòu)之于現(xiàn)實需求的不足，還是預設理論與盛行實踐的錯位、抑或發(fā)展中的未來路徑選擇，都可歸結(jié)、統(tǒng)籌到這三種模式下進行研析。因此，文章擬站在觀察者和解釋者的立場，闡釋行政檢察上述三種模式蘊含的法理基礎、基本特征，就各模式的積極效果及客觀局限進行綜合評價，挖掘體制安排和實踐智慧背后的內(nèi)在邏輯，為打造適于行政權(quán)檢察監(jiān)督的模式樣態(tài)提供一定的理論增量。

二、“建議型監(jiān)督”模式

當檢察機關(guān)在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)行政主體沒有依法履行監(jiān)管職責或出現(xiàn)監(jiān)管漏洞、違法隱患等情形時，可以向其提出規(guī)范執(zhí)法、堵漏建制等檢察建議。所謂“建議”，是檢察機關(guān)對行政主體該做什么、怎么去做的希望性要求或建設性意見，本身并沒有約束力。文章將這種借助檢察建議實施的、帶有明顯柔性和軟法色彩的行政權(quán)檢察監(jiān)督概括為“建議型監(jiān)督”模式。

（一）“建議型監(jiān)督”模式的基本特征

“建議型監(jiān)督”模式的本質(zhì)是通過檢察機關(guān)的他律督促，喚醒行政主體的自律控制。它不介入涉及實體執(zhí)法權(quán)處分的行政法律關(guān)系，只對被監(jiān)督的行政主體產(chǎn)生一種程序性制約。

1.借督促外力激活整改內(nèi)力

為預防行政主體受短期利益、局部利益的侵擾，犧牲與之非同向的社會公益和公民私益，現(xiàn)代法治國家大都通過自我調(diào)整與外部約束兩種方式，將政府及其職能部門置于嚴密的監(jiān)督網(wǎng)絡中，前者以行政自制為表現(xiàn)載體，后者則是行政監(jiān)督、行政訴訟等的制度依據(jù)。而根據(jù)行政機關(guān)的自我控制理論，行政權(quán)經(jīng)過行政主體的自我調(diào)整，完全可能營造出健康、良好且充滿活力的行政生態(tài)。[3]這就倡導應保持行政自律的主順位，并把他律制約視作在行政主體沒有主動進行自我糾錯時，借助外部督促發(fā)揮鞭策作用的補充性工具。

作為他律機制之一的“建議型監(jiān)督”，檢察建議沒有命令行政主體必須糾正及怎么糾正的效力，它只能督促行政主體潔身自好、從良向善。可見，該模式的邏輯進路是在行政自我規(guī)制暫時失靈的情況下，重啟行政主體的自律“按鍵”，從而成為連接“檢察機關(guān)外部監(jiān)督”與“行政系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)制”的橋梁。

2.以程序控制替代實體制裁

檢察建議在檢察機關(guān)與行政主體之間形成了一種司法性的憲法關(guān)系，[4]檢察機關(guān)由此獲得對行政違法行為、不作為等情形的揭示、異議和提請整改權(quán)，行政主體則承擔在法定期限內(nèi)回復處理情況的法律義務。但程序性回函并不等于實質(zhì)性處理。按照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的要求，檢察建議發(fā)出后，如果被監(jiān)督單位在規(guī)定期限內(nèi)無正當理由不予整改或整改不到位，檢察院只能繼續(xù)督促；若其仍置若罔聞，檢察院也只得將相關(guān)情況報告上級檢察院、通報相關(guān)部門，而沒有隸屬于自身效力框架內(nèi)的強制措施來保障實現(xiàn)監(jiān)督目標。

質(zhì)言之，檢察機關(guān)的“建議型監(jiān)督”不能為行政主體設定剛性的實體法職責，對未落實建議的被監(jiān)督單位更不具有懲處功能，其所提出的糾正違法行為、消除監(jiān)管隱患等內(nèi)容，事實上仍有賴于行政主體自覺、自愿完成。這種程序控制而非實體制裁的特征，使檢察建議又被稱為“溫柔的監(jiān)督”。

（二）“建議型監(jiān)督”模式的適用反思

近年來，學界關(guān)于檢察建議的行政監(jiān)督功效盡管已達成共識，但對其制度定位與法律效力的認知卻仍有一定偏差，導致相關(guān)實踐適用與“建議型監(jiān)督”模式的基本特征發(fā)生背離。

1.堅持獨立定位

由于《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》沒有專門明確指向行政違法行為的檢察建議這一類型，“建議型監(jiān)督”常被誤認為只是訴訟性監(jiān)督手段的依附或程序前伸，這就使行政監(jiān)督再次陷入了訴訟監(jiān)督的桎梏。因此，有必要對相關(guān)誤識“撥亂反正”。

一方面，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督無須通過法院裁判實現(xiàn)。有觀點提出，行政監(jiān)督的法制路徑要以司法審判為載體；[5]相應地，檢察建議僅得落腳于督促行政主體參加行政訴訟或執(zhí)行判決。但這顯然有違“建議型監(jiān)督”針對一體化公共行政活動的根本面向，與《決定》所強調(diào)的監(jiān)督內(nèi)核也相差甚遠。行政監(jiān)督從訴訟監(jiān)督中分化出來的核心要求，就是突破依靠法院進行間接制約的監(jiān)督屏障，發(fā)揮獨立的價值。

另一方面，檢察建議有超越行政公益訴訟訴前程序的重要意義。鑒于司法資源的有限性、司法克制主義的立場和檢察建議的普遍實踐，檢察建議被設置為檢察機關(guān)正式提起行政公益訴訟前的前置程序。但這種承繼性并不意味著檢察建議必須限縮在那些只能提起公益訴訟的特定領域內(nèi)，相反，公益訴訟有限適用范圍之外的廣泛的公共行政空間，正是“建議型監(jiān)督”能大展拳腳的用武之地。例如，寧波市海曙區(qū)檢察院對騷擾電話泛濫，甚至影響“120”等特種電話服務的問題向通信管理部門發(fā)出檢察建議，就是已有很好效果的自發(fā)探索，也得到最高檢的肯定和推廣。

2.回歸柔性效力

檢察建議處于權(quán)力層級中的初始階段，監(jiān)督效果須行政主體配合才能達成，具有明顯的弱權(quán)力屬性；而行政主體接受整改意見或拒絕建議內(nèi)容的選擇自由及不受管束，則帶有較為濃厚的強權(quán)力色彩。實踐中，時?？梢娦姓C關(guān)不采納，甚至不回復檢察建議的情況，有的還以法律沒有要求必須落實、糾正之理由來搪塞。

面對上述反差，應否賦予檢察建議“硬”的約束力，就成為存在分歧的爭議問題。一種代表性觀點是認為應借鑒域外的司法令狀制度，設立檢察令狀來彌補檢察建議的剛性不足，并以2013年《貴陽市建設生態(tài)文明城市條例》作為已有實踐雛形的例證。[6]簡言之，即當行政機關(guān)實施對權(quán)益侵害具有緊迫性，且相對人已窮盡其他救濟手段的特定行為或不作為時，檢察機關(guān)可發(fā)出要求行政機關(guān)必須禁止某些行為或履行法定義務的令狀，必要時也可自行執(zhí)行。實際上，相關(guān)做法雖冠以“督促令”之新名，并在形式上與檢察建議并列，但還是以行政主體的及時回復作為程序要件，①例如，《條例》授權(quán)檢察機關(guān)在辦理環(huán)境訴訟案件或參與處理環(huán)境事件的過程中，可向行政機關(guān)或者有關(guān)單位提出“檢察建議或者督促令，有關(guān)行政機關(guān)和單位應當及時回復”。與檢察建議本質(zhì)上異途同歸，仍屬于不具有強制執(zhí)行性的“建議型監(jiān)督”。更重要的是，“必要時也可自行執(zhí)行”之令狀內(nèi)容背后的權(quán)力架構(gòu)明顯超越了檢察監(jiān)督的權(quán)力限度，尤其是行政監(jiān)督不得僭越職權(quán)、代為履職的底線，難以在我國政治體制下獲得理論自洽。

應當看到，非強制性的柔性監(jiān)督本就是檢察建議與生俱來的應然品格，它表達出檢察權(quán)對行政權(quán)最大程度的尊重，能夠?qū)崿F(xiàn)檢察權(quán)威與行政秩序的和諧共處?？晒﹨⒖嫉恼{(diào)研結(jié)論表明，相比只有勉強約50%采納率的抗訴意見，檢察建議在訴訟監(jiān)督領域的成功率達到80%以上。[7]可見，檢察建議的溫和性更容易得到行政主體的接受，減少強勢態(tài)度引發(fā)的抵觸情緒，柔化監(jiān)督者與被監(jiān)督者間的對立關(guān)系，這也是“建議型監(jiān)督”模式的重要潛在優(yōu)勢。因此，與其爭論應否增強檢察建議的剛性，不如在合理歸位柔性效力的前提下，思考如何使之作用最大化。

“建議型監(jiān)督”模式可覆蓋對象的廣泛性，并不意味著在一切情形下都能發(fā)揮好的效果。相反，若把檢察建議輕率地用于監(jiān)督不同程度、各種形式的行政違法行為，這種適用重點的模糊化難免會帶來負面干擾，衍射出羸弱的監(jiān)督效果。其實從誕生之初，檢察建議就主要被用于監(jiān)督違法情節(jié)尚不嚴重的案件，[8]當違法主體單一、違法程度輕微或違法狀況明顯時，檢察建議也最容易得到行政主體的認可和落實。故它們無疑應當成為“建議型監(jiān)督”的關(guān)注焦點。而當檢察建議難以實現(xiàn)對公共行政的有效引導和充分制衡時，檢察機關(guān)則有必要大膽跳出該法律框架，借助其他程序安排來開展行政監(jiān)督，其中之一便是“訴訟型監(jiān)督”模式。

三、“訴訟型監(jiān)督”模式

檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)特定領域負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，提出檢察建議卻未得到有效糾正時，有權(quán)以該行政主體為被告，向法院提起行政公益訴訟。由此就形構(gòu)出具有對抗元素的“訴訟型監(jiān)督”模式，它也成為行政監(jiān)督的“最后一道防線”。

（一）“訴訟型監(jiān)督”模式的正當性依據(jù)

立法者之所以確立公益訴訟制度，使檢察機關(guān)得以通過起訴實施行政監(jiān)督，且成為行政公益訴訟唯一的適格主體，背后不僅受到外在有用性的推促，還有內(nèi)在正當性的支撐。

1.國家積極作為的必然產(chǎn)物

古典市民理論認為，當國家利益與公共利益因行政機關(guān)的濫政、懶政而受到侵害時，以司法權(quán)制約行政權(quán)的行權(quán)主體應被規(guī)定為公民，這是公民自決并監(jiān)督依法行政的重要途徑。但現(xiàn)代國家積極作為論則主張“經(jīng)由國家的自由”，即基于國家法治建設的努力，以法治權(quán)、以權(quán)治權(quán)，強調(diào)國家在實現(xiàn)公共利益上的廣泛責任。我國的法治化進程就呈現(xiàn)出政府主導、國家與社會互動的樣態(tài)，[9]在涉及兩益的領域，如果缺乏國家公權(quán)力的主動引導和積極作為，僅依靠大眾成員、社會組織自主交涉，將延宕受損兩益的及時救濟，還會無端耗費社會投入。

那么，讓誰來擔任兩益的“國家代言人”？通常來說，行政機關(guān)是第一順位的兩益代表，但在行政機關(guān)對兩益受到侵害本就難辭其咎的情況下，無疑應另外選擇更適宜的公權(quán)力，在維護兩益的同時糾正偏失的行政法秩序。此時，由本來即負有行政監(jiān)督職責的檢察權(quán)來集中兩益，并以之為中樞連通審判權(quán)的制約力量，整合監(jiān)督資源，就成為國家積極作為論下一種必然的制度延續(xù)。

2.特色檢察制度的應有之義

檢察權(quán)突破公訴職能、擴張至監(jiān)督領域，是中國特色檢察制度的重要特征。對訴訟職能與監(jiān)督職能的關(guān)系，現(xiàn)在的通說認為它們不能絕對、完全分離，應當“有合有分”。[10]行政監(jiān)督正是需要兩者交互協(xié)力的領域。不難發(fā)現(xiàn)，僅承載監(jiān)督職能的檢察建議陷入困境的主要原因就是其弱權(quán)力性，而以法院強制執(zhí)行為后盾的訴訟職能恰恰能提供一種“硬法”約束。故“訴訟型監(jiān)督”可謂檢察機關(guān)將訴訟職能與監(jiān)督職能進行耦合所形成的結(jié)晶。

同時，該模式也是檢察機關(guān)把公訴制度與行政訴訟制度協(xié)調(diào)嵌合的結(jié)果。鑒于現(xiàn)代檢察與行政訴訟的相通理念——均標志著人類對權(quán)力監(jiān)督內(nèi)核及運行規(guī)律的認識達到新的高度，以及刑事公訴與公益訴訟的同質(zhì)屬性——均系實體上對公益的維護和程序上對公益與私益的平衡，行政公益訴訟成為了一種合理且可行的制度路徑。換言之，檢察機關(guān)不僅應在職務犯罪案件中行使公訴權(quán)，對公職人員進行追究，更有必要在行政訴訟結(jié)構(gòu)中利用公訴權(quán)的合理拓展對行政機關(guān)加以監(jiān)督。這也改變了司法權(quán)對行政權(quán)的制約格局，使其從僅有審判權(quán)的單一規(guī)制發(fā)展為囊括審判權(quán)、檢察權(quán)的協(xié)同制衡。

3.訴訟基本理論的革新推演

行政訴訟脫胎于民事訴訟，自然也受制于傳統(tǒng)的適格當事人理論。但該理論在保護未被法律預先設定、超越個人處分權(quán)限的權(quán)利類型，尤其是公共利益上的捉襟見肘，在現(xiàn)代社會愈發(fā)凸顯。于是訴的利益標準應運而生，它認可“無直接利害關(guān)系人”得對并不為其所獨享或分享、勝訴之后也并不為其所實際控制的利益提起訴訟。顯然，行政訴訟中原告資格的擴張，能夠強化法院對政府及公共機構(gòu)違法行為的規(guī)范引導，更符合現(xiàn)代行政法著重保護公共利益的發(fā)展趨勢。

而訴訟信托理論進一步詮釋了檢察機關(guān)作為行政公益訴訟中“無直接利害關(guān)系人”的訴權(quán)來源。該理論認為，當公民把群體性、同類性或分散性的公共利益交給國家信托管理時，就相當于把保護公共利益的訴權(quán)一并信托給了國家。[11]國家作為宏觀集合體不可能親自訴訟，需要對該訴權(quán)做實施層面的具體分配。我國就選擇把行政公益訴訟的訴權(quán)排他性地賦予負有法律監(jiān)督職責的檢察機關(guān)，并規(guī)定為檢察機關(guān)的一項法定職責。

（二）“訴訟型監(jiān)督”模式的局限性分析

實踐中，“訴訟型監(jiān)督”模式與“建議型監(jiān)督”模式剛?cè)峄パa，顯現(xiàn)出在加強兩益保護、助推法治政府建設方面的優(yōu)越性。但在積極成效之余，該模式也暴露出值得深思的局限性。

1.數(shù)量偏少與行政推動的表層不足

自公益訴訟被全面推開以來，行政公益訴訟的立案件數(shù)一度減少，[2]還存在不同地區(qū)差異較大、辦案類型較為單一的不平衡現(xiàn)象。而行政公益訴訟案件較多、效果較好的地方和領域往往有一個共性：政府的重視和支持為檢察機關(guān)開展“訴訟型監(jiān)督”營造了良好環(huán)境。那些沒有與行政機關(guān)達成良好溝通、形成良性互動的地方和領域，訴訟手段所能起到的監(jiān)督威懾力則似乎無足輕重。典型例證即環(huán)境行政公益訴訟。近年來，政府不斷強化自身對環(huán)境治理的社會責任，從而自然消釋了檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的監(jiān)督阻力，故很多省份的首例及絕大多數(shù)行政公益訴訟都是環(huán)保案件，它相較其他類型的案件明顯更易推行。

這反映出目前“訴訟型監(jiān)督”模式工作局面的打開和實際效果的輻射，很大程度上取決于一種司法框架之外的行政化推進手段。加之行政公益訴訟較高的當庭宣判率以及檢察機關(guān)幾乎百分之百的勝訴率，該模式的象征意義就遠遠大于了現(xiàn)實意義。

2.行政訴訟與法律監(jiān)督的深層沖突

更深層次的誘因還在于，作為在行政訴訟制度空間內(nèi)運行的檢察監(jiān)督模式，訴訟背后的抗衡機理是否適于法律監(jiān)督所追求的“共治”而非“勝訴”目標的實現(xiàn)？

按照大陸法系的訴訟理論，行政訴訟有主觀和客觀之分。前者以維護公民的主觀私權(quán)益為起點，后者以維護國家和社會的客觀法秩序為歸宿；前者的救濟功能主要落腳在訴求實現(xiàn)層面，后者的價值追求中則具有明顯的恢復行政秩序?qū)颉烧咴趯彶閮?nèi)容、裁判類型等方面也大相徑庭，特別是審理程序，根據(jù)域外的經(jīng)驗，相較以兩造對抗為主的主觀訴訟，客觀訴訟更適宜協(xié)議方式?！斑@是因為在主觀訴訟中，對抗制有利于事實的發(fā)現(xiàn)、利益的平衡與法律的正確適用，而在客觀訴訟則正好相反”。[12]行政公益訴訟作為一種客觀訴訟，所希冀的糾正違法行政行為、恢復良好法律秩序、平衡復雜公私利益之目標，難免會天然排斥對抗制下強硬、激烈的審理方式。

同時，現(xiàn)行法律對檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位①對于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位，理論界曾有諸多觀點，包括原告或其代理人、監(jiān)訴人、兼顧原告與法律監(jiān)督者之雙重身份、公益代表人等，它們各有一定合理依據(jù)，也存在相應的缺陷。，還有加深這種“反效果”的隱患?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》給予檢察機關(guān)的“公益訴訟人”新稱謂，強調(diào)它并不是訴訟中的普通一方，而是代表國家履行法定職責的特殊當事人。隨后，《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》又做出修改，明確檢察機關(guān)系以“公益訴訟起訴人”的身份提起公益訴訟。細微調(diào)整，卻釋放出重要信號。相較“訴訟人”，“起訴人”之表述進一步關(guān)照到公訴權(quán)在行政公益訴訟中的自然延伸，表明檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位是“恒定”的，即接近其在刑事訴訟中的地位，類似于“行政公訴人”。[13]但該定位隱隱透露出高人一等的糾錯態(tài)度，很難營造出與客觀訴訟相匹配的平等協(xié)議環(huán)境。

如此看來，訴訟對抗與行政監(jiān)督間的“排異”反應，是審視“訴訟型監(jiān)督”模式時不能忽略的結(jié)構(gòu)化矛盾。面對該內(nèi)生性抵牾，一種與大陸法系“協(xié)議制”監(jiān)督處理范式異曲同工的新樣態(tài)在行政監(jiān)督實踐中被自發(fā)創(chuàng)造出來，即立足協(xié)同理念，以公力合作推進的“協(xié)商型監(jiān)督”模式。

四、“協(xié)商型監(jiān)督”模式

有時，行政機關(guān)未按檢察建議進行整改的原因并非“明知故犯”，而是“情有可原”，如履職涉及多個行政機關(guān)，或權(quán)力清單本就不明晰，抑或相關(guān)違法行為已成為執(zhí)法慣例。檢察機關(guān)此時即便繼續(xù)依法提起行政公益訴訟并勝訴，案件仍可能陷入不能執(zhí)行的“空判”困局。相反，以圓桌會議的形式召集相關(guān)主體磋商溝通、交換意見，再由行政機關(guān)根據(jù)所得的一致意見給出整改方案與承諾，則能收獲雙贏多贏共贏的法治效果，這就是“協(xié)商型監(jiān)督”模式。

（一）“協(xié)商型監(jiān)督”模式的確立理由

檢察機關(guān)協(xié)調(diào)并主導的圓桌會議，其運作方式明顯不同于單向行使柔性權(quán)力的“建議型監(jiān)督”和經(jīng)公堂對抗產(chǎn)出強制性判決的“訴訟型監(jiān)督”，而顯現(xiàn)出“以協(xié)商換承諾、以共贏促法治”的精神內(nèi)核。

1.順應轉(zhuǎn)型之后的協(xié)同監(jiān)督理念

受古代御史制度、蘇聯(lián)法律監(jiān)督理論等的影響，我國形成了將監(jiān)督者與被監(jiān)督者敵對起來、主張監(jiān)督者本位、把被監(jiān)督者置于客體地位的對立監(jiān)督傳統(tǒng)。[14]但行政監(jiān)督的工作原則之一即妥善處理好行政權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，這就要求檢察機關(guān)在防范行政權(quán)蠻橫擴張或疏松懈怠的同時，還應尊重行政主體的專業(yè)性和判斷權(quán)。對立態(tài)度無疑不利于求同存異，甚至會打破原有的權(quán)力平衡：它將行政監(jiān)督簡單視為“零和博弈”，且可能形成“檢察院比行政機關(guān)高明”的盲目自信，難免招致反感、效果式微。而近年來，倡導協(xié)同主義、合作司法的訴訟新理念開始潛移默化地指引檢察監(jiān)督走向轉(zhuǎn)型。它鼓勵檢察機關(guān)以協(xié)商、合作的監(jiān)督范式，恪守行政監(jiān)督的謙抑與有度，與被監(jiān)督者一起構(gòu)成緊密的“命運共同體”，激發(fā)法治建設中的“共同行動力”。

不難發(fā)現(xiàn)，“建議型監(jiān)督”模式與“訴訟型監(jiān)督”模式都在一定程度上帶有對立監(jiān)督的烙?。簷z察建議系檢察機關(guān)經(jīng)單方調(diào)查后向行政主體做出的單向行為，提起公益訴訟的檢察機關(guān)與行政機關(guān)更處于指控與受審的對抗狀態(tài)?！皡f(xié)商型監(jiān)督”模式則順應了協(xié)同監(jiān)督理念的新要求，檢察機關(guān)通過圓桌會議闡釋履責標準，行政機關(guān)亦可利用對話機會陳明整改難處，以此共商依法行政、保護兩益的最優(yōu)方案?？梢哉f，越是復雜的行政任務，“協(xié)商型監(jiān)督”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推促綜合治理的優(yōu)勢就愈加突出。

2.遏制盤根錯節(jié)的行政監(jiān)管失靈

很多情況下，行政機關(guān)難以履行關(guān)切國家利益、公共利益的監(jiān)管職責，往往有客觀上的多重原因，如“條塊關(guān)系”中權(quán)力橫線與縱線交錯引發(fā)的“矩陣難題”，[15]立法錨定的監(jiān)管目標與所配備監(jiān)管工具的不相匹配等。那么，作為旨在矯正行政監(jiān)管失靈的外部機制，行政監(jiān)督就需要采取妥當方式來對癥下藥。

鑒于這里待解決的主要是權(quán)責錯位、利益分配失衡、法定監(jiān)管手段差強人意等問題，或部門間扯皮推諉、上下級施政梗阻等現(xiàn)象，相較單薄乏力的檢察建議與訴求有限的公益訴訟，此時，“協(xié)商型監(jiān)督”提供給檢察機關(guān)與行政主體的對話平臺，能夠使之通過交流凝聚廣泛共識、借助合作形成政策聚焦，產(chǎn)生更加顯著的制度增量。例如，檢察機關(guān)在監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法時，一般會要求主管部門窮盡或直接使用嚴格的監(jiān)管措施，否則即認為其沒有依法履行職責。但事實上，頻繁施以高壓會讓相對人產(chǎn)生逆反心理，不利于實現(xiàn)生態(tài)保護的長遠目標，而在溝通中確定合理化、人性化的履職方案才是解決棘手問題的一劑良藥。

3.增強功能秩序中的檢察主導力

作為檢察機關(guān)監(jiān)督職能的一個面向，行政權(quán)檢察監(jiān)督旨在建構(gòu)檢察權(quán)與行政權(quán)之間的“功能秩序”，生成一種新型的權(quán)力關(guān)系，即以法律監(jiān)督的方式，控制權(quán)力異化、實現(xiàn)國家意志。[16]在該功能秩序的實現(xiàn)過程中，新時代賦予檢察機關(guān)的主導責任使命則應被轉(zhuǎn)化為一種主導角色擔當。

鑒于這里“被秩序”的對象是現(xiàn)代國家治理體系中體量最為龐大的行政權(quán)，且內(nèi)部制衡又導致各職能部門間的相互依存不斷加劇，這就使法律效果不確定的“建議型監(jiān)督”和以窮盡救濟為原則的“訴訟型監(jiān)督”難免會對檢察機關(guān)的主動作為有所限制，而靈活和諧、給予檢察機關(guān)足夠能動性的“協(xié)商型監(jiān)督”就當仁不讓地成為主角模式。以圓桌會議機制為例，檢察機關(guān)身為會商糾偏的召集者、不同立場的協(xié)調(diào)者、整改方案的把關(guān)者，不僅貫穿協(xié)商始終，還要驗收承諾是否兌現(xiàn)，既應對行政主體施以監(jiān)督壓力，又需釋放出能使行政主體產(chǎn)生合理預期并選擇積極配合的可靠信號，是促進依法行政的關(guān)鍵黏合劑和催化劑，切實引導著功能合力的形成和施展。

（二）“協(xié)商型監(jiān)督”模式的推行考察

由于有目共睹的實用效果，“協(xié)商型監(jiān)督”模式在一種實踐無意識中生發(fā)并受到青睞，但難免帶有理論準備不足的天然缺陷。為防止該模式收獲的創(chuàng)新紅利曇花一現(xiàn)，就需要根據(jù)經(jīng)驗事實對之作出理論跳躍和制度提煉。

1.完整樣態(tài)及法律定位

從構(gòu)成要素來看，盡管對話與溝通是“協(xié)商型監(jiān)督”的重要組成部分，但還必須有基于磋商合意的整改承諾以及未達成共識、未如約整改后的處分內(nèi)容，才成立模式的完整樣態(tài)。據(jù)此，實踐中檢察機關(guān)常采用的公開聽證、聯(lián)席會議等方式雖帶有溝通成分，卻尚未對聽證或會議后的整改方案、整改承諾提出要求，只能算走出了協(xié)商的第一步；而對行政機關(guān)進行約談，敦促其提出整改辦法的檢察約談，因沒有明確整改辦法的法律含義，也缺少實現(xiàn)模式質(zhì)變的重要一環(huán)。

從相互關(guān)系來看，根據(jù)目前的規(guī)則框架，由于“協(xié)商型監(jiān)督”并未獲得與“建議型監(jiān)督”“訴訟型監(jiān)督”相并列的制度定位，檢察建議視之為落實手段①參見《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第24條。、公益訴訟又把它當作訴前程序②參見《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》第13條。，這就導致其不得不在另兩種模式的狹縫中艱難求生?！皡f(xié)商型監(jiān)督”只有獲得獨立的法律地位，才能最大程度地發(fā)揮制度效能。實際上，檢察機關(guān)提供協(xié)商平臺并不以“建議型監(jiān)督”的前序適用為必要。當發(fā)現(xiàn)提出檢察建議不足以解決行政違法問題，須協(xié)調(diào)才能促使行政整體合規(guī)時，檢察機關(guān)即可直接開啟協(xié)商程序。同時，若經(jīng)溝通未能形成整改方案或達成合意后相關(guān)責任主體不履行整改承諾，在滿足法律要求的情況下，檢察機關(guān)亦可啟動“訴訟型監(jiān)督”，但這屬于行政監(jiān)督模式間的聯(lián)動及順承，不能把檢察機關(guān)與行政主體的對話、合作簡單視為行政公益訴訟的訴前附屬品。

2.整改承諾的法源屬性

如前所述，行政公益訴訟是圓桌協(xié)商后落實整改方案的機制保障，該制度安排下，一個核心問題接踵而至：此時的起訴對象是什么？是原來的行政違法行為、不作為，還是后來的怠于履行承諾行為？

鑒于檢察機關(guān)選擇“協(xié)商型監(jiān)督”的主要場景即待處理之行政違法事實存在特殊性，如所涉行政職責缺位、責任歸屬不明等，故若從原有行政行為的角度出發(fā)考慮起訴對象，要么效果不佳、要么于法無據(jù)。但如果是以相關(guān)行政主體不履行整改承諾為起訴依據(jù)，前述難題就能迎刃而解。那么，整改承諾又是否具有法源屬性以及可預期的在先效力？

應然層面，法律溝通論下的“商談立法”為溝通所達成合意的義務效力及其來源提供了正當性證成，以協(xié)商為基礎的行政承諾也因此得以被納入法范疇。[17]實然層面，作為行政主體的自我義務設定，行政承諾在我國已被賦予不成文法規(guī)范的法律地位，是行政作為義務的當然產(chǎn)生根據(jù)。而“協(xié)商型監(jiān)督”充分表達出對協(xié)商、共識與合作下產(chǎn)生的行為規(guī)范（即整改方案）會獲得更好法律實效的信任和推崇，與商談立法的實質(zhì)追求可謂完美契合。遵循該邏輯，整改承諾無疑可被定性為一項“類行政承諾”，即能夠?qū)Τ兄Z主體設定行政職責，若其失信不履諾，檢察機關(guān)據(jù)此提出行政公益訴訟就沒有障礙。這種理論演繹還給予“協(xié)商型監(jiān)督”模式承載的功能秩序價值以及檢察機關(guān)肩負的積極主導作用以更大的成長空間，將進一步改變行政監(jiān)督中的權(quán)力制衡格局。

五、結(jié)語：行政權(quán)檢察監(jiān)督的模式選擇

我國行政權(quán)檢察監(jiān)督的發(fā)展經(jīng)驗顯示，無論“建議型監(jiān)督”模式、“訴訟型監(jiān)督”模式，還是“協(xié)商型監(jiān)督”模式，均是檢察機關(guān)在司法體制改革浪潮下，解構(gòu)自身法律職能、重構(gòu)行政檢察機制的產(chǎn)物。那么，應如何對未來的行政檢察模式進行選擇？基于我國司法體制的傳統(tǒng)，尤其是檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)所面臨問題的繁雜性、特殊性，若對三種模式采取非此即彼的思維，排斥或忽略三者間的“最大公約數(shù)”，顯然既不明智也不可行。應當看到，2014年黨的十八屆四中全會《決定》提出“完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”，2019年中央全面深化改革委員會《關(guān)于政法領域全面深化改革的實施意見》進一步提出“完善人民檢察院法律監(jiān)督體系”，從“制度”到“體系”，標志著檢察監(jiān)督改革進入新階段，行政權(quán)檢察監(jiān)督的模式格局亦有必要與時俱進。檢察機關(guān)履行該法律職能，應通過建議性督促、協(xié)商性引導及訴訟性規(guī)范的各司其職，共同推進依法行政的實現(xiàn)。

這是指，在確?！敖ㄗh型監(jiān)督”模式、“協(xié)商型監(jiān)督”模式和“訴訟型監(jiān)督”模式各自享有獨立存在之制度空間的前提下，根據(jù)違法行政行為單一或復合、輕微或嚴重、典型或非典型、易判斷或難認定、濫用職權(quán)或怠于履職等具體情形，充分發(fā)揮三種模式在不同場景中的獨特優(yōu)越性，構(gòu)筑科學合理、立體多元、有序銜接的行政權(quán)監(jiān)督體系。

首先，針對主體單一、情節(jié)輕微、明顯違法的行政行為，宜以簡便易行且成本低、效率高的“建議型監(jiān)督”模式為主要手段。辦案實踐也表明，此時檢察機關(guān)依法發(fā)出檢察建議后，被監(jiān)督行政主體一般都會主動糾錯、依法履職。值得注意的是，由于檢察建議的適用廣泛，遍布行政權(quán)運作的各個領域，涉及的專業(yè)知識點多面廣，要想精準反映客觀存在的執(zhí)法問題，提出有操作性的糾正意見，離不開扎實的調(diào)查核實。因此，健全行政監(jiān)督中的調(diào)查核實機制，如豐富檢察官的取證方法，賦予一定的強制調(diào)查權(quán)，暢通專家輔助人參與監(jiān)督的渠道，鼓勵大膽運用大數(shù)據(jù)分析、衛(wèi)星遙感、無人機取證等科技手段，就成為增強檢察機關(guān)辦案能力、提升檢察建議監(jiān)督公信力的必經(jīng)之路。

其次，當遇到疑難、復雜的監(jiān)督情形，特別是由多頭監(jiān)管引發(fā)、須齊抓共管解決，或因長期違法而被視為執(zhí)法潛規(guī)則的這類“老大難”問題，務實、靈活、可在和諧關(guān)系中獲得積極響應的“協(xié)商型監(jiān)督”模式則宜成為首選。但該模式的機動、高效也加大了失序、妥協(xié)的風險，故有必要在重要環(huán)節(jié)上做好制度防范。例如，針對監(jiān)督可能存在的短效性，檢察機關(guān)應把面向整改承諾的“回頭看”設置為“規(guī)定動作”，定期排查有無事后反彈回潮的情況。而對協(xié)商可能發(fā)生的無原則問題，檢察機關(guān)則應將磋商時判定行政主體是否履行法定職責的程序予以細化，明確合作中評估國家、集體和個人利益得到有效維護的具體標準。還可借助化解個案難題的契機，促成保護兩益的長效協(xié)作機制①例如，福建檢察機關(guān)就借助針對個案召開的圓桌會議，與環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)等部門圍繞行政執(zhí)法檢察監(jiān)督、環(huán)境保護協(xié)作、國有資產(chǎn)保護等問題簽訂協(xié)作文件。，以便后續(xù)的跟進監(jiān)督能在有章可循的基礎上轉(zhuǎn)為采用檢察建議的簡易方式。

最后，若前兩種模式陷入“山窮水盡”，即檢察建議被熟視無睹，整改方案被諾而不踐，就需要“訴訟型監(jiān)督”模式化身能提供剛性保障的監(jiān)督“牙齒”，通過行使訴權(quán)來有效維護兩益。針對前述法律監(jiān)督在主觀訴訟環(huán)境下的“水土不服”現(xiàn)象，構(gòu)建并完善能夠融合行政公益訴訟的客觀訴訟機制亟待提上日程，包括細化庭前會議程序，建立職權(quán)主義的庭審調(diào)查規(guī)則，強化基于過錯原則的實質(zhì)合法性審查標準，明確撤銷判決、確認判決與責令履職判決之間的關(guān)系等，如此方能更好促進該行政監(jiān)督模式的良性、持續(xù)發(fā)展。

總而言之，依托相互獨立，又有機聯(lián)動的三種監(jiān)督模式對于不同案件的分而治之，檢察資源的配置將得到優(yōu)化。整體上，行政權(quán)檢察監(jiān)督呈現(xiàn)出以簡案建議、繁案協(xié)商為基本架構(gòu)的監(jiān)督常態(tài)，并將訴諸法庭、提起訴訟作為最后武器，在綜合的監(jiān)督體系中達到辦結(jié)一案、警示一片、教育社會面的最大化法律監(jiān)督效果。