黨領(lǐng)導(dǎo)立法的百年發(fā)展：邏輯、特色和成就

李 店 標(biāo)

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，哈爾濱 150028)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治建設(shè)最根本的保證，也是中國特色立法體制機(jī)制最顯著的優(yōu)勢。自1921年中國共產(chǎn)黨成立以來，黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民在長期的革命、建設(shè)、改革過程中不斷取得勝利，推動(dòng)了我國各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展，也推動(dòng)了我國法律制度的完善和法治事業(yè)的發(fā)展。從1922年黨領(lǐng)導(dǎo)人民起草《勞動(dòng)法大綱》，到2021年中共中央制定《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，我國法治建設(shè)不斷取得歷史性成就，作為其重要組成部分的立法工作也實(shí)現(xiàn)突破性發(fā)展。習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證。”[1]中共中央政治局委員、全國人大常委會(huì)副委員長王晨也指出：“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治?！盵2]黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于我國法治建設(shè)全過程和各個(gè)方面，其首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵面向是領(lǐng)導(dǎo)立法。在深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆六中全會(huì)精神之際，對(duì)于百年歷程中黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展邏輯、發(fā)展特色和發(fā)展成就進(jìn)行系統(tǒng)梳理、歸納和闡釋，對(duì)于堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想、統(tǒng)籌推進(jìn)法治中國建設(shè)、不斷提高立法工作質(zhì)效具有重要的政治、法治、理論和實(shí)踐意義。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展邏輯

一般而言，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是指“把黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，從制度上、法律上保證黨的路線、方針、政策的貫徹實(shí)施”[3]。雖然關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的本質(zhì)屬性在現(xiàn)行政策依據(jù)、法律規(guī)范和理論研究層面均缺乏明確揭示，但黨領(lǐng)導(dǎo)立法是黨依法執(zhí)政的必然要求和我國法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，已成為全黨和全國人民的廣泛共識(shí)。黨的十八大以來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的表述首次出現(xiàn)于2012 年 12 月4 日習(xí)近平總書記《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》中。習(xí)近平指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！盵4]從建黨百年的發(fā)展歷程看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法具有必然性、正當(dāng)性和科學(xué)性，其發(fā)展邏輯主要體現(xiàn)為歷史邏輯、時(shí)代邏輯、價(jià)值邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯五個(gè)方面。

第一，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的歷史邏輯。黨領(lǐng)導(dǎo)立法萌芽于新民主主義革命時(shí)期，這一時(shí)期形成的包括黨領(lǐng)導(dǎo)立法在內(nèi)的諸多立法成果和經(jīng)驗(yàn)，為建國后的立法工作所吸收、借鑒和發(fā)揚(yáng)[5]。自1922年8月至1949年9月，黨在國民革命和土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭時(shí)期和解放戰(zhàn)爭時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)各類人民民主政權(quán)，制定大量勞動(dòng)、訴訟、土地、婚姻、刑事等方面法律、法令和法規(guī)，如《勞動(dòng)法大綱》《會(huì)審處條例》《中華蘇維埃共和國土地法》《中華蘇維埃共和國婚姻法》《懲治盜匪條例》《房地產(chǎn)管理暫行條例》等。這些法律規(guī)范成為當(dāng)時(shí)反對(duì)帝國主義、封建主義和官僚資本主義的重要武器，開啟了我國人民民主立法的先河，為黨領(lǐng)導(dǎo)立法積累了初步的經(jīng)驗(yàn)，也為新中國立法工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。雖然在這一時(shí)期中國共產(chǎn)黨不是執(zhí)政黨，但中國共產(chǎn)黨卻在完成新民主主義革命任務(wù)的同時(shí)，承擔(dān)包括領(lǐng)導(dǎo)立法工作在內(nèi)的法治建設(shè)重任，形成根植特定歷史環(huán)境并發(fā)展延續(xù)至今的領(lǐng)導(dǎo)立法的慣例?！靶轮袊闪⒑?，黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民制定《憲法》《土地改革法》《婚姻法》等一系列重要法律，初步建立了社會(huì)主義法制的基本框架，開啟了中國社會(huì)主義法治新紀(jì)元?！盵6]

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的時(shí)代邏輯。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的決策部署。一方面，黨的十八大報(bào)告提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法”十六字方針，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確深化依法治國實(shí)踐要不斷完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的體制機(jī)制，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。這表明，在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代不僅要繼續(xù)堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，而且要加強(qiáng)和改進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法。另一方面，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，標(biāo)志著我國全面依法治國進(jìn)入新階段。《決定》指出：“實(shí)踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會(huì)主義法律體系任務(wù)依然很重?！币?yàn)樵谌嬉婪ㄖ螄码A段立法工作還存在一些問題，如客觀規(guī)律和人民意愿反映不夠、針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)、部門利益和地方保護(hù)主義突出、法律體系內(nèi)部矛盾和沖突多見等，仍需要繼續(xù)完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，從而提高立法質(zhì)量和效率。正如有學(xué)者指出：“在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化、規(guī)范化、程序化，牢牢把握新時(shí)代立法工作著力點(diǎn)，確保立法工作始終沿著正確方向前進(jìn)?！盵7]

第三，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的價(jià)值邏輯。從黨的執(zhí)政地位看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法作為貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策的重要途徑，是鞏固黨執(zhí)政地位的客觀要求。掌握國家政權(quán)的執(zhí)政黨，只有有效介入和影響立法，才能將其主張轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)行國家治理的法律制度，使其執(zhí)政地位得到鞏固。有學(xué)者指出：“立法是國家政權(quán)的最重要的活動(dòng)之一，黨的性質(zhì)和任務(wù)決定了各國政黨不僅特別關(guān)注，而且必須和必然涉足立法活動(dòng)?！盵8]從社會(huì)主義本質(zhì)特征看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法作為國家命脈所在和人民利益所指，是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。立法工作是黨、國家和人民的共同事業(yè)，黨領(lǐng)導(dǎo)立法過程是將黨的主張、國家意志和人民利益相統(tǒng)一的過程，只有在黨領(lǐng)導(dǎo)下制定的法律制度，才能真正發(fā)揮其在社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用。從全面依法治國部署看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法作為提高立法質(zhì)量和效率的根本保證，是新時(shí)代全面依法治國的應(yīng)有之義。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面依法治國，才能不斷取得重大成就，立法工作才能始終沿著正確方向前進(jìn)，“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局才能最終順利實(shí)現(xiàn)。

第四，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的理論邏輯。“中國共產(chǎn)黨不僅僅是通常意義上的執(zhí)掌政權(quán)的執(zhí)政黨，還是締造政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)黨。”[9]黨領(lǐng)導(dǎo)立法具有深厚的理論邏輯。首先，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是由黨的本質(zhì)特征決定的，是我國立法工作的最大優(yōu)勢。在黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》總綱中，對(duì)黨的本質(zhì)特征作出科學(xué)闡述，首先明確黨的性質(zhì)、地位和目標(biāo)。正是因?yàn)辄h是“先鋒隊(duì)”和“領(lǐng)導(dǎo)核心”、代表著“發(fā)展要求”“前進(jìn)方向”和“根本利益”、以“實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義”為奮斗目標(biāo)，才使得我國立法工作具有了人才優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、價(jià)值優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。其次，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是由法治建設(shè)基本任務(wù)決定的，是實(shí)現(xiàn)良法善治的政治保證。法治建設(shè)只有堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，才能實(shí)現(xiàn)以良法促進(jìn)發(fā)展、以良法保障善治。而堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作的必然要求，也是全面依法治國和國家治理現(xiàn)代化向縱深推進(jìn)的前提。最后，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是立法的價(jià)值屬性決定的，是確保立法沿著正確方向發(fā)展的必然要求。立法本身兼具政治和法律雙重屬性，為人們各類行為提供規(guī)范指引和法制保障，而堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要保證，是對(duì)馬克思主義立法理論傳承和創(chuàng)新的價(jià)值體現(xiàn)。

第五，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的實(shí)踐邏輯?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法，是我們黨在革命、建設(shè)和改革長期實(shí)踐中得出的一條基本經(jīng)驗(yàn)?！盵10]2010年末中國特色社會(huì)主義法律體系形成時(shí)我國有效法律數(shù)量為236件，至2021年10月23日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議閉幕我國現(xiàn)行有效法律數(shù)量已達(dá)到288件。這些法律法規(guī)是在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下完成的，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的典型呈現(xiàn)?？梢哉f，“新中國立法的每一次重大變革都凝聚了中國共產(chǎn)黨人的智慧”[11]，充分展現(xiàn)出黨和國家歷代領(lǐng)導(dǎo)人在黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作中的重要作用。如毛澤東以憲法起草委員會(huì)主席的身份主持1954年憲法起草工作，親自參與討論、調(diào)研和修改、審定《憲法草案初稿說明》；鄧小平親自參加1953年《選舉法》起草工作，并作出草案說明；江澤民于1996年中共中央舉辦的法制講座上提出“實(shí)行和堅(jiān)持依法治國”，并在1997年黨的十五大報(bào)告中首次將依法治國作為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”；胡錦濤多次提出要大力加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，加快形成和不斷完善中國特色社會(huì)主義法律體系；習(xí)近平總書記自黨的十八大以來圍繞全面依法治國發(fā)表一系列重要論述，尤其是對(duì)《民法典》編纂工作多次作出重要指示，推動(dòng)完成這項(xiàng)重大立法任務(wù)。2020年《民法典》頒布，是我國法治建設(shè)的一件大事，也是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的典型事例。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展特色

從黨領(lǐng)導(dǎo)立法百年歷程看，黨始終將“為誰立法”“立什么法”“如何立法”作為重要關(guān)切，著力解決立法的性質(zhì)、方向和效果問題，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)融入和全面貫徹到立法工作中?？梢哉f，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是立法工作的政治原則和法治原則，也是做好立法工作的根本保證。遺憾的是，學(xué)術(shù)界關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展特色問題研究欠缺，使得黨領(lǐng)導(dǎo)立法的優(yōu)越性在理論層面未能充分揭示、釋放和彰顯，在實(shí)踐層面對(duì)于貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想、統(tǒng)籌推進(jìn)法治中國建設(shè)和不斷提高立法工作質(zhì)效的價(jià)值作用未能充分體現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從理論和實(shí)踐相統(tǒng)一的角度，將黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展特色概括為堅(jiān)信態(tài)度、堅(jiān)守溫度、堅(jiān)固高度、堅(jiān)持尺度和堅(jiān)定力度五個(gè)方面。

第一，堅(jiān)信黨領(lǐng)導(dǎo)立法的態(tài)度。鄧小平指出：“共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)丟不得，一丟就是動(dòng)亂局面，或者不穩(wěn)定狀態(tài)。一旦不穩(wěn)定甚至動(dòng)亂，什么建設(shè)也搞不成?！盵12]習(xí)近平總書記也指出：“堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路，最根本的是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵13]一方面，表明我國法治建設(shè)道路是獨(dú)具特色的中國道路，必須堅(jiān)定不移沿著這條道路走下去；另一方面，表明我國法治建設(shè)取得成功的關(guān)鍵在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，未來的法治建設(shè)也必須繼續(xù)依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。從規(guī)范層面看，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是《憲法》基本原則，也是《立法法》對(duì)立法工作的基本要求，即立法應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。建黨百年來，樹立道路自信、理論自信、制度自信、文化自信以及保持政治定力始終是黨的顯著特點(diǎn)，并充分體現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)和立法工作的堅(jiān)信態(tài)度：既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，而是要走適合國情的新路。1997年黨的十五大報(bào)告首次明確指出到建黨百年時(shí)我國各項(xiàng)制度應(yīng)更加完善，2000年《立法法》明確提出“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，2018年《憲法修正案》增加黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)表述。這意味著黨領(lǐng)導(dǎo)立法的必要性不可忽視、權(quán)威性不能動(dòng)搖、實(shí)效性不容置疑，表明黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國法治建設(shè)的根本保障。

第二，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的溫度。立法既是公民權(quán)利和義務(wù)的分配過程，也是人民意志的匯集和表達(dá)過程。立法為民是立法工作的永恒主題，也是符合我國國情的唯一正確選擇，更是歷史的選擇和人民的選擇。只有堅(jiān)持以人民為中心立法，才能科學(xué)立法、民主立法、依法立法，進(jìn)而為嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法提供科學(xué)依據(jù)?？梢哉f，黨的領(lǐng)導(dǎo)和立法為民具有價(jià)值同源性和內(nèi)在同一性，立法為民是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的目標(biāo)追求，也是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的溫度所在。因?yàn)槲覈巧鐣?huì)主義國家，人民是國家的主人，法律是黨的主張和人民意志的結(jié)合，所以立法工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民主體相統(tǒng)一。彭真曾指出：“立法時(shí)腦子里要有農(nóng)民、工人，要有十億人民，要面向他們、為了他們。”[14]習(xí)近平總書記也指出：“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議。”[15]同時(shí)，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》也指出：“我們黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，一旦脫離群眾就會(huì)失去生命力?！币话倌陙?，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作始終把人民利益放在第一位，踐行立法為了人民、依靠人民、服務(wù)人民的宗旨，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度中都感受到公平正義，不斷提高人民群眾的獲得感、尊嚴(yán)感、幸福感、安全感、公正感，真正把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓人民群眾真正持續(xù)、全面、深刻體驗(yàn)到黨在立法工作中的溫度。

第三，堅(jiān)固黨領(lǐng)導(dǎo)立法的高度?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》提出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運(yùn)所系”“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的”，充分表明黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度。對(duì)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法而言，其高度主要體現(xiàn)為黨的高度、黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度、黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的高度，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)在立法工作格局中的高度更加堅(jiān)定、牢固。首先，黨的高度主要體現(xiàn)為黨具有先行、先導(dǎo)、先鋒的先進(jìn)性，這在《中國共產(chǎn)黨章程》總綱中得到充分體現(xiàn)。黨的十六大首次提出保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性，并據(jù)此在全黨開展為期一年半的教育活動(dòng)。黨的十八大以來，全黨先后集中開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動(dòng)、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)、“不忘初心、牢記使命”主題教育活動(dòng)和黨史學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，這是黨一直以來得以成長壯大和保持高度的重要因素。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度體現(xiàn)為“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。毛澤東曾指出：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個(gè)方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵16]習(xí)近平總書記也反復(fù)強(qiáng)調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，并推動(dòng)把“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”寫進(jìn)黨章、把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫進(jìn)《憲法》。再次，黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的高度體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。因?yàn)椤包h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家法治的最大區(qū)別”[17]。最后，黨的領(lǐng)導(dǎo)在立法工作格局中的高度是指黨委領(lǐng)導(dǎo)地位和價(jià)值的優(yōu)先性。黨的十九屆四中全會(huì)首次提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”，明確將黨領(lǐng)導(dǎo)立法置于首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵位置。

第四，堅(jiān)守黨領(lǐng)導(dǎo)立法的尺度。理論和實(shí)踐表明，黨領(lǐng)導(dǎo)立法體現(xiàn)為黨對(duì)立法工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。這一領(lǐng)導(dǎo)是總攬全局、協(xié)調(diào)各個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)，而不是包辦具體立法事務(wù)或者代替立法機(jī)關(guān)行事的領(lǐng)導(dǎo)，這是百年來黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作一直堅(jiān)守的尺度。首先，政治領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)立法政治方向的把握，表現(xiàn)為向立法機(jī)關(guān)提出立法建議和審定立法項(xiàng)目。其次，思想領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)立法指導(dǎo)思想的把握，表現(xiàn)為運(yùn)用馬克思主義及其中國化思想指導(dǎo)立法工作。最后，組織領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)立法體制機(jī)制的把握，表現(xiàn)為設(shè)置完備的立法機(jī)構(gòu)和向立法機(jī)關(guān)推薦綜合素質(zhì)較高的領(lǐng)導(dǎo)干部和優(yōu)秀黨員干部。彭真曾指出：“黨對(duì)包括立法工作在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)，根本的是政治領(lǐng)導(dǎo)。黨是管方針、政策和原則問題，而不負(fù)責(zé)各種具體問題。”[18]習(xí)近平總書記在2014年中央政法工作會(huì)議上也指出：“要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律?！盵19]一百年來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法始終堅(jiān)守這一尺度，借助全國人民代表大會(huì)和人民政府兩個(gè)立法平臺(tái)，通過提出立法建議和審定立法規(guī)劃、計(jì)劃、法律議案、法律案等方式，及時(shí)將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍贫取?/p>

第五，堅(jiān)定黨領(lǐng)導(dǎo)立法的力度。新中國成立以來，不斷加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的力度，通過價(jià)值引領(lǐng)、政策指導(dǎo)、立法規(guī)范和組織保障等各個(gè)方面統(tǒng)籌推進(jìn)立法工作。在價(jià)值引領(lǐng)上，通過印發(fā)《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，明確法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求，強(qiáng)調(diào)立法工作應(yīng)當(dāng)從源頭上確立鮮明的價(jià)值導(dǎo)向，更好體現(xiàn)國家的價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)的價(jià)值取向、公民的價(jià)值準(zhǔn)則。在政策指導(dǎo)上，通過制定《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》《中國共產(chǎn)黨全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用、加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》等政策文件，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作進(jìn)行系統(tǒng)部署。在立法規(guī)范上，通過《憲法》《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等法律法規(guī)，明確黨領(lǐng)導(dǎo)立法是立法工作必須遵循的基本原則。在組織保障上，2018年成立中央全面依法治國委員會(huì)，各地黨委也相繼組建全面依法治省、全面依法治市委員會(huì)，并將統(tǒng)籌推進(jìn)立法工作作為委員會(huì)的重要職責(zé)任務(wù)；在全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院以及地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和地方人民政府成立黨組，使黨領(lǐng)導(dǎo)立法的組織保障機(jī)制更加健全。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展成就

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！?王安石《周公》)立法工作是全面依法治國至關(guān)重要的組成部分，立法的質(zhì)量和效率決定著法治中國的建設(shè)水平，也決定著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展程度。立法實(shí)踐專家指出：“新中國成立七十年來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法實(shí)現(xiàn)了黨堅(jiān)持依法執(zhí)政和以法治方式治國理政的政治覺醒，開創(chuàng)和完善了中國特色社會(huì)主義立法體制，保證了中國特色社會(huì)主義法律體系構(gòu)建取得歷史性成就?！盵20]可以說，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的百年歷程是有效應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)、克服重大阻力、解決重大矛盾的歷程，也是我國立法工作不斷從勝利走向新的勝利的歷程。概言之，一百年來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展成就體現(xiàn)在形成自覺、確立自信、強(qiáng)化自律、保持自立和彰顯自強(qiáng)五個(gè)方面。

第一，黨領(lǐng)導(dǎo)立法形成自覺。“圣人之立法，本以公天下，而非以避禍亂。”(陳亮《問答》)習(xí)近平總書記指出：“在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)決定黨和國家前途命運(yùn)的重大原則問題上，全黨全國必須保持高度的思想自覺、政治自覺、行動(dòng)自覺，絲毫不能動(dòng)搖?！盵21]黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自覺體現(xiàn)為黨對(duì)立法工作的認(rèn)識(shí)已經(jīng)達(dá)到應(yīng)有的深度、廣度和高度，能夠自覺認(rèn)同、接受和踐行這種觀念，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀由內(nèi)而外的自覺轉(zhuǎn)化。這種自覺不僅包括思想自覺、政治自覺、行動(dòng)自覺，而且應(yīng)當(dāng)貫穿于立法工作的全過程和各個(gè)方面。雖然我國是先有政黨再有新中國，然后才建立相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)，但一百年來黨一直將領(lǐng)導(dǎo)立法工作作為其重要使命，這是黨始終踐行“全心全意為人民服務(wù)”根本宗旨的生動(dòng)實(shí)踐。一百年來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法形成的自覺發(fā)揮了巨大作用：一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自覺體現(xiàn)黨執(zhí)政能力建設(shè)的高度自覺，增強(qiáng)了黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)力，提供了依規(guī)治黨的參考方案，推動(dòng)了黨內(nèi)治理的法治化；另一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自覺從制度上保證黨的主張及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵静⒌玫截瀼貙?shí)施，確保了立法工作的正確方向，實(shí)現(xiàn)了立法質(zhì)效的不斷提升，推動(dòng)了法治建設(shè)的縱深發(fā)展。

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)立法確立自信?！笆ト肆⒎ㄒ詫?dǎo)民之心，各使自然。”(《文子·自然》)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自信是指對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作持有信心、信守、信任和信仰的態(tài)度，是一種植根于內(nèi)心深處的價(jià)值認(rèn)同，而非對(duì)強(qiáng)制規(guī)則的外在服從，既包括黨自身對(duì)領(lǐng)導(dǎo)立法工作的信心和信守，也包括人民群眾對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的信任和信仰。這種自信在法律規(guī)范和立法實(shí)踐中均有體現(xiàn)，如《立法法》第3條明確將“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為立法的基本原則。而且這種自信在中央和地方各級(jí)黨組織的具體立法實(shí)踐中真正發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。尤其是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大報(bào)告指出“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，黨的十八屆四中全會(huì)決定指出“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面”，黨的十九大報(bào)告指出“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，黨的“十四五”規(guī)劃建議指出“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”，《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》指出“堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法”“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)”。這些重要部署不僅體現(xiàn)黨自身對(duì)領(lǐng)導(dǎo)立法的自信，而且表明黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要地位、重大作用和偉大成就已經(jīng)深深植根于包括黨員在內(nèi)的廣大人民群眾心中。

第三，黨領(lǐng)導(dǎo)立法強(qiáng)化自律?！吧险?，民之表也。表正，則何物不正?！?《孔子家語·王言解》)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自律是指黨在領(lǐng)導(dǎo)立法工作過程中堅(jiān)持用法律法規(guī)約束自己的行為，并發(fā)揮黨員干部責(zé)無旁貸的表率作用。強(qiáng)化黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自律性是全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署的重要組成部分，從黨的十八大以來的實(shí)踐看主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是明確“黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，二是明確“堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’”。對(duì)于前者而言，在黨的十二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》中得到充分明確，并作為加強(qiáng)黨的建設(shè)、發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和提高黨的戰(zhàn)斗力的基本要求。黨紀(jì)雖然先于和嚴(yán)于國法，但黨要真正領(lǐng)導(dǎo)立法必須加強(qiáng)憲法和法律層面的自我約束。對(duì)于后者而言，“堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’”是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，是對(duì)黨員干部領(lǐng)導(dǎo)立法的基本要求，也是黨領(lǐng)導(dǎo)立法強(qiáng)化個(gè)體自律性的典型表現(xiàn)。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部是法治建設(shè)的重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，在很大程度上影響甚至決定著全面依法治國的方向、道路和進(jìn)度。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國家監(jiān)察委員會(huì)通報(bào)顯示，2020年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分省部級(jí)干部27人，廳局級(jí)干部2859人，縣處級(jí)干部2.2萬人，鄉(xiāng)科級(jí)干部8.3萬人，一般干部9.9萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員39.8萬人[22]。這充分表明黨和國家反腐的決心和力度，也彰顯出黨不斷加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力的自律性。

第四，黨領(lǐng)導(dǎo)立法保持自立?！笆ト酥疄閲玻^俗立法則治，察國事本則宜?！?《商君書·算地》)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自立是指黨通過獨(dú)立思考、準(zhǔn)確判斷和科學(xué)設(shè)計(jì)，使黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作成為一種獨(dú)具特色的思維方式、行為模式和工作狀態(tài)。全面依法治國要走對(duì)路意味著立法工作必須從我國國情和實(shí)際出發(fā)，著力解決立法領(lǐng)域出現(xiàn)的矛盾和問題，堅(jiān)決不能照搬照抄國外模式和做法。綜觀世界各國，雖然各個(gè)國家及其政黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主體、方式和目的有所不同，但沒有一個(gè)國家能夠像我國一樣做到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，也沒有一個(gè)國家能夠做到依法執(zhí)政、依法治國和依規(guī)治黨的相輔相成。西方資本主義國家政黨領(lǐng)導(dǎo)的立法，都是通過斗爭、妥協(xié)方式達(dá)到鞏固政黨地位、追逐國家權(quán)力和蒙蔽人民群眾的一場政治游戲。正如有學(xué)者所言：“黨領(lǐng)導(dǎo)立法既是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)，也是當(dāng)代中國立法工作的根本政治保證?！盵23]可以說，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下確立的立法制度，是在黨百年實(shí)踐探索基礎(chǔ)上建立的一項(xiàng)中國特色社會(huì)主義制度，歷史上既沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以繼承，國外也沒有相似的制度可供模仿。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國立法體制機(jī)制的最顯著優(yōu)勢，也是我國在世界立法舞臺(tái)上發(fā)出響亮聲音的最根本保障。

第五，黨領(lǐng)導(dǎo)立法彰顯自強(qiáng)。“國無常強(qiáng)，無常弱。奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱?！?《韓非子·有度》)從立法作用看，只有立法強(qiáng)，才能法治強(qiáng)，也才能國家強(qiáng)。一百年來，黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，在法治建設(shè)中實(shí)現(xiàn)了自上而下推進(jìn)全面依法治國與自下而上創(chuàng)新基層法治的完美結(jié)合[24]。尤其是改革開放以來，我國立法工作能夠取得巨大成就，最根本、最關(guān)鍵的原因就是堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，特別是黨中央對(duì)國家立法的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上，立法活動(dòng)具有很強(qiáng)的政治性，要求立法者必須具備較高的立法能力，如掌握科學(xué)的立法理念、扎實(shí)的立法理論、豐富的立法經(jīng)驗(yàn)和精湛的立法技術(shù)，否則立法質(zhì)效難以得到提高和保障。黨作為立法決策者，以領(lǐng)導(dǎo)者的身份參與立法并不斷取得新成就，不僅體現(xiàn)出黨強(qiáng)大的立法能力，而且彰顯出黨強(qiáng)大的法治領(lǐng)導(dǎo)力。從黨的十二大報(bào)告提出“我們黨要領(lǐng)導(dǎo)人民繼續(xù)制定和完備各種法律”，到黨的十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，黨根據(jù)法治建設(shè)的實(shí)際不斷強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)立法的觀念，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)立法的機(jī)制，使立法工作不斷邁上新臺(tái)階、步入新階段、實(shí)現(xiàn)新發(fā)展?？梢哉f，在我國改革開放以來的法律體系建設(shè)過程中，尤其是黨的十八大以來，黨運(yùn)用法治方式領(lǐng)導(dǎo)立法的能力顯著增強(qiáng)。2010年中國特色社會(huì)主義法律體系的建成和2020年《民法典》的頒布，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重大標(biāo)志性成果，2035年法治中國的建成也必將成為又一重大成就。

結(jié) 語

建黨百年來，黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民不斷創(chuàng)造偉大歷史、鑄就偉大精神、形成寶貴經(jīng)驗(yàn)，不僅使黨的領(lǐng)導(dǎo)成為中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，而且使黨的領(lǐng)導(dǎo)成為黨和國家各項(xiàng)事業(yè)不斷發(fā)展的“定海神針”。習(xí)近平總書記《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》中指出：“我們要用歷史映照現(xiàn)實(shí)、遠(yuǎn)觀未來，從中國共產(chǎn)黨的百年奮斗中看清楚過去我們?yōu)槭裁茨軌虺晒?、弄明白未來我們?cè)鯓硬拍芾^續(xù)成功，從而在新的征程上更加堅(jiān)定、更加自覺地牢記初心使命、開創(chuàng)美好未來?！盵25]《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出：“黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義法治體系不斷健全，法治中國建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐，法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用進(jìn)一步發(fā)揮，黨運(yùn)用法治方式領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的能力顯著增強(qiáng)?！睂?duì)于我國法治建設(shè)而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂，也是中國特色立法體制機(jī)制之基。本文通過對(duì)建黨百年來黨領(lǐng)導(dǎo)立法理論與實(shí)踐的梳理、總結(jié)、歸納和提煉，充分證明黨的歷史是一部生動(dòng)的教科書，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的歷史也是一幅鮮活的新畫卷。