國有資本投資運(yùn)營公司高質(zhì)量發(fā)展分析

馮子堯

（四川發(fā)展（控股）有限責(zé)任公司 四川成都 610000）

黨的十八屆三中全會首次提出國有資本投資、運(yùn)營公司(以下簡稱“兩類公司”)概念以來，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，成為新一輪國資國企改革的顯著特征和主要內(nèi)容。從2014年起,國家在國家能源集團(tuán)、國投集團(tuán)等8家企業(yè)開展了國有資本投資公司試點，在中國誠通、中國國新2家企業(yè)開展了國有資本運(yùn)營公司試點。央企試點開始以后，各省市陸續(xù)開始了“兩類公司”的組建。我國國資國企改革整體上獲得了一定的成就。

1 國有資本投資運(yùn)營公司設(shè)立背景

兩類公司是按照出資關(guān)系以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要舉措，改革的根本任務(wù)是推進(jìn)國有資本布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。“兩類公司”分為兩種類型，一種為國有資本投資公司，另一種為國有資本運(yùn)營公司。國務(wù)院國資委統(tǒng)籌考慮各項決策部署，結(jié)合央企改革發(fā)展現(xiàn)狀和問題，研究明確了投資、運(yùn)營公司功能定位：投資、運(yùn)營公司都是國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺，在功能上各有側(cè)重，投資公司承擔(dān)培育發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)使命，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)整合、產(chǎn)業(yè)培育、以融促產(chǎn)功能；運(yùn)營公司專司國有資本流動重組、布局調(diào)整，發(fā)揮投資融資、股權(quán)運(yùn)作、金融服務(wù)和資產(chǎn)經(jīng)營功能。

2 國有資本投資運(yùn)營公司發(fā)展中存在的困境

2.1 主業(yè)主責(zé)不清

國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革上接體制，下接資本運(yùn)作、企業(yè)經(jīng)營。政府層面的簡政放權(quán)，意味著出資人與企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界更加清晰，企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步鞏固獨(dú)立市場主體地位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)性激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)新力和內(nèi)生動力。但在實際改革過程中，部分“兩類公司”沒有按照要求進(jìn)行改革調(diào)整，存在不同程度“換瓶不換酒”的“翻牌”現(xiàn)象。具體體現(xiàn)在以下三點：一是截止到2019年底，省級層面的“兩類公司”改建達(dá)到150余家，其中大部分是從傳統(tǒng)地方投融資平臺改建為“兩類公司”，自身主營主責(zé)未發(fā)生變化，沒有參與到國有資本投資運(yùn)營之中；二是一些地方通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等方式組建“兩類公司”，但“兩類公司”對出資企業(yè)只有股權(quán)關(guān)系，股東權(quán)利仍由政府部門或相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接行使；三是部分地區(qū)的“兩類公司”是由原來的專業(yè)投控型集團(tuán)改建而來，盡管在改建后被認(rèn)為是平臺型公司，但是其本質(zhì)上還是一種產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)。以上導(dǎo)致各地“兩類公司”數(shù)量較多、種類較為繁雜，整體定位存在一定的混亂。

2.2 運(yùn)營專業(yè)能力不足

在“兩類公司”的經(jīng)營管理中，資產(chǎn)證券化、基金投資是重要的國有資本運(yùn)作手段，具有較強(qiáng)的金融特征。比如國新控股主要是以國有資本風(fēng)險投資基金為主，設(shè)立了包含多種基金的國新基金系，目前所完成的資金籌集已經(jīng)達(dá)到7000億元，擁有多家金融機(jī)構(gòu)以及類金融機(jī)構(gòu)。從實際情況來看，在地方“兩類公司”中，超過九成的“兩類公司”設(shè)有基金，基金數(shù)量往往在3只以上。根據(jù)國務(wù)院2018年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點的實施意見》所提出的要求，我國“兩類公司”建立起清晰、高效以及專業(yè)的管控模式，還需要充分結(jié)合自身的職能定位對風(fēng)險管控、資源配置以及績效評價等事項負(fù)責(zé)。2019年，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單(2019年版)〉的通知》，要求各中央企業(yè)結(jié)合實際貫徹落實。要求各地國資委按照國發(fā)〔2019〕9號文件要求，結(jié)合實際積極推進(jìn)本地區(qū)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，制定授權(quán)放權(quán)清單，賦予企業(yè)更多自主權(quán)，促進(jìn)激發(fā)微觀主體活力與管住管好國有資本有機(jī)結(jié)合。這些政策的出臺，都要求“兩類公司”既要確保授權(quán)“接得住”，也要確保自身“管得好”。但根據(jù)調(diào)查，當(dāng)前超過95%的“兩類公司”中十分缺乏資本運(yùn)作人才，超過83%的“兩類公司”缺乏金融類人才。除了這兩種類型的人才外，其他方面如財務(wù)、管理等也有一定程度的門檻，人才較為短缺。

2.3 可持續(xù)發(fā)展能力不足

目前，“兩類公司”主要通過國企改組或是股權(quán)劃撥等方式形成，本身存在業(yè)務(wù)龐雜、市場化程度不高以及綜合實力不強(qiáng)等問題。這主要體現(xiàn)在：一是部分“兩類公司”在實際經(jīng)營過程中埋頭關(guān)注熟悉的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，忽略了國有企業(yè)在國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中的戰(zhàn)略定位和作用，對產(chǎn)業(yè)投資引領(lǐng)和重組整合的理解不夠透徹、未找到合適的商業(yè)模式；二是較多“兩類公司”由政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展而來，仍承擔(dān)著為地方基礎(chǔ)建設(shè)融資的重要任務(wù)。但由于融資需求龐大，導(dǎo)致這些“兩類公司”資金鏈往往十分緊張，整體持續(xù)發(fā)展能力較低；三是相較一般性產(chǎn)業(yè)公司，“兩類公司”無論是在運(yùn)營目標(biāo)還是模式方面，都存在本質(zhì)區(qū)別。因此，一般產(chǎn)業(yè)公司中所使用的考核評價體系在“兩類公司”并不適用。但從目前實際發(fā)展情況來看，“兩類公司”對合適的考核評價機(jī)制仍在探索中，距離充分發(fā)揮功能性還有較大差距；四是當(dāng)前各地“兩類公司”主要是由當(dāng)?shù)貒Y委組建，以服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)為主。在參與其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局或并購時，往往會受到一些政策阻礙。

3 國有資本投資運(yùn)營公司高質(zhì)量發(fā)展策略

3.1 完善法人治理結(jié)構(gòu)

由于“兩類公司”是在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行國有出資人職責(zé)的國有獨(dú)資公司，因此必須促使公司的治理和黨的領(lǐng)導(dǎo)充分結(jié)合起來，從而充分發(fā)揮出黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，在“兩類公司”中落實“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制，實現(xiàn)對方向的準(zhǔn)確把握、對大局的把控以及對實際事項和程序的落實。通過制訂黨建實施意見等頂層設(shè)計，建立以資本為紐帶的黨建領(lǐng)導(dǎo)體制，形成常態(tài)化廉潔風(fēng)險防控“大監(jiān)督”格局。發(fā)揮“兩類公司”董事會的戰(zhàn)略制定、決策發(fā)展以及風(fēng)險防控的作用，促使董事會的選人用人、薪資分配以及重大決策等權(quán)利落實，從而促使董事來源渠道不斷拓展，實現(xiàn)外部董事超過內(nèi)部董事的目標(biāo)。同時，還需要從外部引入更多在戰(zhàn)略制定、資本運(yùn)營等方面的專家，為董事提供更為科學(xué)及合理的專業(yè)意見。另外，要充分發(fā)揮經(jīng)理層作用，將經(jīng)營管理自主權(quán)交到經(jīng)理層層面，從而做好經(jīng)營管理工作，形成獎懲機(jī)制，促使經(jīng)理層能夠在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，以公司董事會做出的決策來進(jìn)行經(jīng)營管理工作。最后，要理清各種類型治理主體的邊界，制定相應(yīng)的工作規(guī)則，從而形成協(xié)調(diào)的公司治理機(jī)制。

3.2 優(yōu)化集團(tuán)化管控模式

“兩類公司”要想充分履行資本管理的職能，就需要有科學(xué)合理的授權(quán)放權(quán)。第一，“兩類公司”需要積極申請授權(quán)，從而在遵守相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上將應(yīng)該通過企業(yè)本身進(jìn)行自由自主決策的實現(xiàn)歸于企業(yè)本身。第二，需要促使出資企業(yè)授權(quán)，從而在不同參股公司屬性的基礎(chǔ)上，制定不同的管理策略，實現(xiàn)差異管控。管控模式主要包含三個方面，即運(yùn)營、財務(wù)以及戰(zhàn)略方面的管控。對于“兩類公司”而言，由于運(yùn)營管控屬于強(qiáng)管控，和“兩類公司”初衷不相符，因此“兩類公司”需要以戰(zhàn)略和財務(wù)管控為主。具體而言，在實際管控中，控股企業(yè)以及核心業(yè)務(wù)方面，應(yīng)該更加重視戰(zhàn)略管控，充分注意戰(zhàn)略整體執(zhí)行情況。參股企業(yè)以及非核心業(yè)務(wù)需要更加重視財務(wù)管控以及投資情況，保障資本的良好流動性和增值等。另外，“兩類公司”還需要加強(qiáng)股權(quán)代表隊伍建設(shè)，從而建立起完善的運(yùn)行機(jī)制，促使外派股權(quán)代表能夠更好地履行職責(zé)，最終形成“管資本”的積極股東。

3.3 健全公司總部組織架構(gòu)

“兩類公司”主要是以資本為連接橋梁，在產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，同時在相關(guān)法律法規(guī)下進(jìn)行國有資本運(yùn)作，“兩類公司”本身并不會直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動?！皟深惞尽钡暮诵脑谟趯Y本進(jìn)行管理。因此，“兩類公司”需要健全公司總部組織架構(gòu)。具體而言，“兩類公司”在公司總部需要轉(zhuǎn)變思維，從原來的企業(yè)管理思維逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本管理思維，同時要在此基礎(chǔ)上建立起適應(yīng)資本管理職能的組織架構(gòu)。首先，“兩類公司”的總部需要充分遵循資本上移和經(jīng)營下沉原則，對公司內(nèi)部的資本運(yùn)作、布局、收益以及安全等來進(jìn)行管控，從而獲得更好地管控效果。其次，公司需要充分落實企業(yè)經(jīng)營管理責(zé)任以及安全生產(chǎn)責(zé)任，對公司總部的資本運(yùn)營、風(fēng)險管理以及資源分配等職能進(jìn)行強(qiáng)化。最后，“兩類公司”需要在上述基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)的職能部門，如資本運(yùn)營部門、股權(quán)管理部門等，取消產(chǎn)業(yè)管理部門以及經(jīng)營部門的設(shè)置，從而在公司內(nèi)部打造出資本管理的小總部。

3.4 建立合理的商業(yè)模式

對于地方政府而言，“兩類公司”是地方政府自身發(fā)展以及實現(xiàn)專業(yè)化市場運(yùn)作的國有資本投資運(yùn)營平臺。從當(dāng)前各個地區(qū)“兩類公司”試點實際情況來看，在商業(yè)模式方面主要是以“融、投、管、退”為主，其中所包含的業(yè)務(wù)主要包含投資、資產(chǎn)管理、融資以及股權(quán)運(yùn)作等。因此，“兩類公司”需要建立起和自身功能定位相適應(yīng)的商業(yè)模式。首先，“兩類公司”可以通過市場化運(yùn)作來試產(chǎn)產(chǎn)融結(jié)合，從而促使國有資本整體布局更加合理，進(jìn)而實現(xiàn)國有資本的保值增值，最后實現(xiàn)從生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y運(yùn)營。其次，“兩類公司”可以在政策允許范圍內(nèi)布局自身的金融業(yè)務(wù)板塊，從而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更高質(zhì)量的金融服務(wù)。再次，“兩類公司”在投資方面可以采用多類資金的籌措方式，以此在符合地方發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，完成政府政策性任務(wù)，從而更好地帶動社會資本促進(jìn)國企改革以及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，“兩類公司”應(yīng)借助基金和資產(chǎn)證券化等方式形成資本聚合效應(yīng)，實現(xiàn)“資金-資產(chǎn)-資本”三態(tài)有序轉(zhuǎn)換，最終促使國有資本本身的帶動功能得以放大和充分發(fā)揮。

3.5 大力引進(jìn)和激勵人才

加強(qiáng)國有資本投資運(yùn)營工作，必須擁有一支有能力、有經(jīng)驗、懂操作、會管理的人才隊伍。深入貫徹學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在中央人才工作會議上的重要講話精神，堅持“選育管用”一體推進(jìn)，一方面根據(jù)企業(yè)人才短板，放眼全市場進(jìn)行人才選聘，列出高端人才清單，定向引進(jìn)一批領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊。另一方面加大內(nèi)部人才培養(yǎng)，采取多種方式建立健全源頭培養(yǎng)、跟蹤培養(yǎng)、全程培養(yǎng)的多層次內(nèi)部人才培養(yǎng)體系。同時，探索建立股權(quán)激勵、項目跟投、超額利潤分享、適當(dāng)?shù)男匠赀f延、強(qiáng)化剛性考核、能上能下等考核和激勵機(jī)制，完善適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的市場化激勵約束機(jī)制。

3.6 提升“四大能力”

首先，“兩類公司”需要提升自身科學(xué)治理能力?！皟深惞尽笔钦M(jìn)行國有資本優(yōu)化的重要平臺，因此必須實現(xiàn)科學(xué)治理，幫助“兩類公司”有更為牢固的根基?！皟深惞尽毙枰?quán)責(zé)對等、有效制衡的監(jiān)督機(jī)制，提升公司治理能力，實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化。同時要以創(chuàng)新文本，完善視察規(guī)劃機(jī)制和評價考核體系。其次，“兩類公司”需要提升技術(shù)創(chuàng)新能力?！皟深惞尽币皇且獜?qiáng)化自身自主創(chuàng)新能力，從而提高本身的綜合能力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；二是要將資金投入研發(fā)中，以此來填補(bǔ)技術(shù)空白。再次，“兩類公司”需要提升優(yōu)化布局能力。“兩類公司”需要充分改善自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，同時要和其他企業(yè)緊密合作，從而提升優(yōu)化布局能力。最后，“兩類公司”需要提升自身運(yùn)營發(fā)展能力?！皟深惞尽币浴肮苜Y本”為主，因此需要豐富自身的運(yùn)作資源以及工具，從而提升產(chǎn)業(yè)集中和專業(yè)化程度。

4 結(jié)語

實現(xiàn)“兩類公司”的高質(zhì)量發(fā)展，需要在明確當(dāng)前存在問題的基礎(chǔ)上，找到相應(yīng)地高質(zhì)量發(fā)展策略，提升自身綜合能力，從而為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供良好基礎(chǔ)。同時，國家也需要重視資本化市場發(fā)展，引導(dǎo)社會形成良好的價值投資氛圍，從而支撐“兩類公司”實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。