以行政復(fù)議改革服務(wù)基層治理現(xiàn)代化

文_栗燕杰

（作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

基層治理的體系健全與能力增強，對于國家長治久安、人民幸福安康至關(guān)重要。行政復(fù)議制度作為政府機關(guān)自我糾錯的主要方式，化解行政爭議的重要渠道，已成為我國基層治理的有機組成部分。近年來，黨中央、國務(wù)院對行政復(fù)議的重視程度不斷提升，中央全面依法治國委員會審議通過《行政復(fù)議體制改革方案》，要求發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》指出，要加強和改進行政復(fù)議工作，強化行政復(fù)議監(jiān)督功能，加大對違法和不當行政行為的糾錯力度?！斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實施綱要（2020—2025年）》強調(diào)行政復(fù)議化解糾紛的“分流閥”作用，在中央強力推進和各地行政復(fù)議制度改革大刀闊斧展開的背景下，《行政復(fù)議法》修改邁出實質(zhì)性步伐。在新的頂層設(shè)計引領(lǐng)下，行政復(fù)議法律制度在規(guī)范層面必將有大的躍升、改革和完善。

如何提升行政復(fù)議制度的公正性、公信力和吸引力，發(fā)揮好行政復(fù)議的靈活、便民、高效、低成本等優(yōu)勢，使得行政復(fù)議真正成為化解行政爭議的主渠道？在此，有必要在服務(wù)基層治理現(xiàn)代化宗旨理念的指導(dǎo)下，對行政復(fù)議制度縱深改革和法律修改的關(guān)鍵命題，予以反復(fù)斟酌、妥善統(tǒng)籌、科學(xué)把握和深入論證。

一、處理好程序正當化與靈活高效的關(guān)系

“行政復(fù)議的司法化”、復(fù)議程序的正當化已成為學(xué)術(shù)界的共識，在改革中被各地直至《行政復(fù)議法》征求意見稿所采納，較大篇幅設(shè)置了“聽證”程序，甚至大有言必稱“聽證”之勢頭。各地在審理行政復(fù)議案件時，辦案人員時常遇到不同證人證言相反、同一證人前后證言相反的情形。顯然，通過開庭審理模式引入舉證和質(zhì)證環(huán)節(jié)，有利于去偽存真，正確采信證據(jù)，對于辦案人員審理復(fù)議證據(jù)是否真實、合法、關(guān)聯(lián)起到了很好的作用，體現(xiàn)了“把案件辦成鐵案”的定位。實踐中，行政復(fù)議申請人在復(fù)議程序特別是聽證的過程中感受到了程序的公正，心服口服而撤回申請，這正是爭議糾紛解決目標所期盼的，也是行政復(fù)議制度改革重點推進的任務(wù)。為此，行政復(fù)議制度改革應(yīng)當突出程序?qū)?，確認并保障好行政復(fù)議申請人、第三人的知情權(quán)，如案件具體承辦人是誰，是否屬于可聽證范圍，舉證期限，案件進展到何種程度等，均應(yīng)及時準確告知。接下來，行政復(fù)議程序的設(shè)定，還應(yīng)保障行政復(fù)議申請人、第三人的陳述權(quán)、舉證權(quán)和對質(zhì)辯論的權(quán)利。無論是否采取正式的聽證，都需要設(shè)定機制，讓行政復(fù)議申請人可以“講話出氣”，讓行政復(fù)議申請人與行政復(fù)議被申請人“面對面”地針對案件爭議事實、相關(guān)證據(jù)以及法律適用等展開辯論和對質(zhì)。

但也應(yīng)看到，行政復(fù)議畢竟并非法院審判，復(fù)議程序也非司法審判程序。行政復(fù)議之所以為“行政”復(fù)議，不僅僅在于其處理糾紛類型為“行政糾紛”，更在于復(fù)議制度本身即具備“行政性”的規(guī)定性要求，這特別體現(xiàn)在其靈活優(yōu)勢、高效優(yōu)勢方面。結(jié)合案情靈活辦案。行政復(fù)議的案件處置需要“運用之妙存乎一心”，發(fā)揮好靈活性優(yōu)勢，權(quán)衡各方利益，直擊關(guān)鍵問題，予以徹底解決，而非步步向司法立案審理程序看齊，這是行政復(fù)議的優(yōu)勢所在，也是行政爭議實質(zhì)性化解的根本所在。為此，行政復(fù)議的流程優(yōu)化，既要注意規(guī)范性也即正當程序的一面，也需注意行政性發(fā)揮好靈活效率優(yōu)勢的一面，二者不可偏廢，這對于依托行政復(fù)議提升治理水平至關(guān)重要。

二、處理好糾紛化解與監(jiān)督糾錯的關(guān)系

行政復(fù)議應(yīng)當定位于解決行政糾紛，還是突出其行政監(jiān)督或權(quán)利救濟之功能，一度爭論不休。近年來，各類矛盾糾紛多發(fā)頻發(fā)，多元化解、糾紛聯(lián)調(diào)、在線調(diào)解、訴源治理等新機制新探索層出不窮，系堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要組成部分，也取得巨大成效。2006年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，明確要求發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的作用。2007年國務(wù)院出臺的行政法規(guī)《行政復(fù)議法實施條例》將“解決行政爭議”作為首要的立法目的。在此背景下，各界關(guān)注和強化行政復(fù)議的糾紛化解功能，其地位與優(yōu)先級不斷提升。如果行政復(fù)議未能消化掉糾紛，甚至復(fù)議后紛紛轉(zhuǎn)入訴訟、信訪，那么，行政復(fù)議制度的改革就必然是失敗的，也不可能發(fā)揮出服務(wù)基層治理的預(yù)期功能。但另一方面，如果一味談糾紛化解，或者僅僅停留在解紛這一層次，則可能走向另一個誤區(qū)，即不分是非和稀泥，對爭議的各方當事人各打五十大板，這不僅可能削弱行政復(fù)議的糾錯功能、監(jiān)督功能，長遠看也可能導(dǎo)致行政復(fù)議制度的萎縮。必須明確，新時代的基層治理必然是依法治理，“有錯必糾”是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是對法律負責(zé)、對人民負責(zé)的內(nèi)在要求。為此，必須旗幟鮮明地明確，監(jiān)督糾錯是行政復(fù)議的“初心”。通過監(jiān)督糾錯，體現(xiàn)了行政復(fù)議促進依法行政與法治政府建設(shè)的精髓，也關(guān)乎行政復(fù)議制度的公信力和生命力。為此，行政復(fù)議案件辦理中，應(yīng)著力對行政決定及其所依據(jù)的規(guī)范性文件的合法性、合理性以及程序正當性進行監(jiān)督，并在行政復(fù)議決定中予以體現(xiàn)，決定書中不宜載明或行政復(fù)議過程中發(fā)現(xiàn)的其他問題，應(yīng)通過行政復(fù)議意見書、行政復(fù)議建議書等形式反饋行政機關(guān)，為依法行政提供可操作的指引。

由此可見，監(jiān)督糾錯與糾紛化解絕非對立關(guān)系，而是相互促進的。沒有監(jiān)督糾錯，糾紛化解則成為空中樓閣甚至一波未平一波又起帶來新的糾紛；不落腳于糾紛化解，監(jiān)督糾錯則無法實現(xiàn)，從而陷入繁瑣流程之中。在行政爭議實質(zhì)性化解的理念指引下，無論是行政復(fù)議受理的便捷化，擴大行政復(fù)議受案范圍，還是引入并激活行政復(fù)議所依據(jù)的規(guī)范性文件的審查，均體現(xiàn)了監(jiān)督糾錯的能力增強與糾紛化解的效能提升。

三、處理好行政復(fù)議與行政訴訟、涉法信訪的關(guān)系

行政復(fù)議和行政訴訟是化解行政爭議的兩項基本法律途徑，發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的主渠道作用，就是要讓更多的行政爭議首先盡可能通過行政復(fù)議得到實質(zhì)解決。但也應(yīng)看到，行政復(fù)議機關(guān)與司法審判機關(guān)、信訪機構(gòu)，立場不同，看待和處理問題的模式各異，難免對一些法律問題的定性、處置不盡相同。但是，如果相互間差異過大，則勢必會傷害行政復(fù)議制度的公信力，更使得基層政府和企業(yè)群眾無所適從。特別是，在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系處理上，既要發(fā)揮各自所長，也要做好銜接。信訪機構(gòu)應(yīng)當在尊重生效法院判決、行政復(fù)議決定的基礎(chǔ)上，發(fā)揮補充作用。一些地方涉法信訪處理或過于消極，或過于隨意，導(dǎo)致行政復(fù)議的“外部環(huán)境”不佳。為此，應(yīng)在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，做好行政復(fù)議、行政訴訟和涉法信訪的銜接配合?？h級以上各級政府建立的行政復(fù)議委員會，應(yīng)當有當?shù)胤ㄔ?、信訪機構(gòu)的骨干人員參加。行政執(zhí)法機關(guān)、行政復(fù)議機構(gòu)、信訪機構(gòu)與人民法院行政審判機構(gòu)應(yīng)建立完善聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)機制和通報機制，對行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政審判、涉法信訪中遇到的普遍性、重大、疑難的案件，特別是證據(jù)規(guī)則與法律適用方面，需統(tǒng)一認識和標準，讓復(fù)議結(jié)果經(jīng)得起司法審判的檢驗，讓法院判決成為復(fù)議的重要衡量因子，讓信訪成為執(zhí)法、復(fù)議、審判的“晴雨表”。由此，行政復(fù)議、行政訴訟、涉法信訪機制各司其責(zé)各展其長，并形成合力，共同推動基層法治政府建設(shè)與社會治理現(xiàn)代化，形成三駕馬車齊頭并進的良好格局。

四、處理好流程機制改革與保障體系建設(shè)的關(guān)系

行政復(fù)議體制改革之后，縣級以上地方政府原則上只保留一個行政復(fù)議機關(guān)，由本級政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)。在享受集約化改革“紅利”的同時，復(fù)議改革所帶來的保障體系建設(shè)需求，必須給予充分重視。必須清醒認識到，地方行政復(fù)議人員、編制數(shù)量與不斷上升的工作量已不匹配。

多種因素之下，基層復(fù)議辦案壓力空前加大。一是隨著改革推進，行政復(fù)議受案范圍不斷擴大、受理渠道日漸暢通、復(fù)議案件類型多元化，從傳統(tǒng)的行政處罰、行政強制逐步擴展到信息公開、市場監(jiān)管投訴舉報等，群體性復(fù)議案件逐年增多，職業(yè)打假、“被法人代表”等新情形不斷涌現(xiàn)，辦理難度與日俱增，維穩(wěn)壓力不斷加大。二是復(fù)議程序規(guī)范化精細化帶來壓力。隨著行政復(fù)議規(guī)范化工作的推進，行政復(fù)議內(nèi)部程序愈加細化，有立案、受理、提出答復(fù)、審理、現(xiàn)場調(diào)查、開庭審理、委員議決、作出決定、送達文書、檔案歸檔等一系列環(huán)節(jié)。還有復(fù)議案件后續(xù)應(yīng)訴任務(wù)繁重的問題。由于2014年修改后的《行政訴訟法》增加復(fù)議機關(guān)共同被告制度，復(fù)議后提起訴訟的案件需要答辯舉證、出庭應(yīng)訴，大多案件還有二審、再審，需要復(fù)議機構(gòu)投入大量人力和時間。三是行政復(fù)議機構(gòu)隊伍建設(shè)滯后的問題凸顯。廣東等地行政復(fù)議受理案件數(shù)量已遠超行政訴訟數(shù)量，但行政復(fù)議工作機構(gòu)力量與人民法院行政審判力量相比，差距巨大，在很大程度上直接影響了行政復(fù)議效能的發(fā)揮，有礙行政復(fù)議體制改革目標的實現(xiàn)。2019年機構(gòu)改革后，珠海等地司法局從事行政復(fù)議工作人員編制總體上有所削減，加之省直部門作復(fù)議機關(guān)的案件又下放給市政府，案件壓力持續(xù)上升?？h區(qū)層級的情形同樣不容樂觀，一直以來，地方各縣區(qū)政府的行政復(fù)議工作機構(gòu)力量就較為薄弱，專職行政復(fù)議工作人員往往屈指可數(shù)甚至基本沒有。在行政復(fù)議體制改革集中管轄之后，區(qū)政府的案件量將繼續(xù)快速增長。此外，不少從事行政復(fù)議工作的人員大多沒有法律職業(yè)資格，較少經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊。其結(jié)果是，現(xiàn)有工作力量無法勝任工作，辦案質(zhì)量難以保證。疲于案件辦理還導(dǎo)致一系列問題，在對行政復(fù)議工作進行系統(tǒng)研究、改進，編制典型案例，指導(dǎo)下級工作，服務(wù)政府決策與社會治理等方面，行政復(fù)議工作人員往往有很多好的想法而缺乏時間精力去布局落實。

為此，行政復(fù)議改革的保障體系建設(shè)，應(yīng)充分考慮服務(wù)基層治理的需求，著力充實縣區(qū)一級的復(fù)議工作力量，從機構(gòu)人員編制上切實保證各級政府的行政復(fù)議、應(yīng)訴科室及辦案人員的配備。在充實人員、編制的過程中，嚴把行政復(fù)議人員資格關(guān)，遴選法律水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的干部進入行政復(fù)議崗位，在待遇上可考慮參照同級員額法官，以有效增強復(fù)議崗位的吸引力，減少人員流失風(fēng)險；考慮通過政府購買服務(wù)等方式為行政復(fù)議配備足額的輔助人員，作為行政復(fù)議縱深改革的關(guān)鍵，進而將行政復(fù)議工作人員從繁重的受理、送達、歸檔等事務(wù)性工作的汪洋大海中解脫出來。顯然，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，充分保障市、區(qū)政府行政復(fù)議工作力量，以復(fù)議信息化、智慧化建設(shè)優(yōu)化流程提升效能，勢在必行。

五、處理好個案處置與預(yù)防改進的關(guān)系

通過監(jiān)督糾錯化解個案糾紛，這是行政復(fù)議制度的直接功能。以往一些地方行政復(fù)議不能、不敢放開糾錯，濫用“維持”決定，或者罔顧法律規(guī)范濫用調(diào)解、和解，對于明顯不合法、不適當?shù)男姓Q定不予糾正，勢必使得企業(yè)、群眾視復(fù)議為畏途，徒然浪費時間精力。這也是一些領(lǐng)域的強制性復(fù)議前置規(guī)則在《社會保險法》《社會救助暫行辦法》出臺、《工傷保險條例》修改等立法中被刪除的重要原因。顯然，敢于糾錯、能夠糾錯，是行政復(fù)議的公信力與吸引力所在。與此同時也應(yīng)看到，個案處置固然重要，但對于服務(wù)社會治理仍停留在“點”的個別化層次?！吧厢t(yī)治未病”。如何將治理環(huán)節(jié)前移，從源頭上規(guī)范執(zhí)法，預(yù)防和減少爭議，同等重要。這也是《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》所謀劃的“社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制”，高舉“預(yù)防”之真意所在。如何以點帶片，發(fā)揮復(fù)議的示范效應(yīng)和預(yù)防效應(yīng)？各地已有一些探索。廣東珠海、浙江寧波等地的行政復(fù)議機關(guān)在案件辦理同時，敢于“紅紅臉”，通過行政復(fù)議建議書、復(fù)議意見書向行政機關(guān)提供有針對性的改進措施，對規(guī)范行政執(zhí)法行為起到指導(dǎo)作用，實現(xiàn)了辦理一案、規(guī)范一片的效果，值得借鑒。《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》提出的“全面落實行政復(fù)議決定書網(wǎng)上公開制度”，《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》等反復(fù)提及“誰執(zhí)法誰普法”與以案釋法，都要求發(fā)揮好預(yù)防改進功能。在個案辦理基礎(chǔ)上，通過行政復(fù)議典型案例、白皮書、專題報告、數(shù)據(jù)的公開宣傳，將成為給群眾的普法課、給執(zhí)法人員的法治培訓(xùn)課，這不僅有利于全民守法，也有利于倒逼規(guī)范公正執(zhí)法，進而成為基層治理法治化、現(xiàn)代化的重要助力。