高校零基預(yù)算改革政策效果評估

金田 陳曉宇

【摘 要】 在教育經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)入“后4%時(shí)代”背景下，高校可用財(cái)力不足和大量資金沉淀的問題并存，零基預(yù)算作為一種改善預(yù)算的模式被引入高校管理中。文章基于A大學(xué)2016—2019年校級預(yù)算改革數(shù)據(jù)，運(yùn)用CITS模型評估發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算改革顯著推進(jìn)了全年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，但預(yù)算規(guī)模擴(kuò)張問題和支出習(xí)慣并未明顯改善，零基預(yù)算改革面臨院校兩級事權(quán)財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、預(yù)算工作量大、績效預(yù)算評價(jià)不足的問題。鑒于此，為進(jìn)一步健全高校預(yù)算管理，應(yīng)推進(jìn)院校兩級預(yù)算和收入分配政策，加快財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，打破數(shù)據(jù)孤島，采取零基預(yù)算、全面預(yù)算與績效預(yù)算相結(jié)合的方式，協(xié)同提升高校預(yù)算資金效率。

【關(guān)鍵詞】 零基預(yù)算; CITS模型; 預(yù)算績效

【中圖分類號(hào)】 G647;F234.3? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2022）03-0121-07

一、引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例在逐年下降，目前已接近4%的底線，財(cái)政對高校的教育經(jīng)費(fèi)投入逐漸趨緊，高校經(jīng)費(fèi)進(jìn)入了“后4%投入時(shí)代”。盡管高校收入已經(jīng)形成了政府、個(gè)人和社會(huì)多渠道籌資的局面，但高校對財(cái)政依存程度仍然較高。根據(jù)教育部部屬高校2018年的決算公開數(shù)據(jù)，僅財(cái)政補(bǔ)助收入就占高校2018年總收入的44%，若考慮高校科研事業(yè)和其他收入中也有政府來源的資金，財(cái)政資金占高校收入的比例將會(huì)更高。當(dāng)前，高校財(cái)力一方面受到政府預(yù)算壓減的沖擊，另一方面又面臨社會(huì)化籌資難以拓展的困境，進(jìn)入了一個(gè)新階段。在支出層面，為保障大學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，教學(xué)科研投入的剛性支出不能減少，而人力成本和大型設(shè)備投入還有增長趨勢，學(xué)校資金面臨巨大壓力。

高校預(yù)算主要包括部門預(yù)算和校級預(yù)算。部門預(yù)算主要以政府收支分類科目和經(jīng)濟(jì)分類科目為主，面向上級主管部門報(bào)送的預(yù)算，是政府預(yù)算的組成部分;校級預(yù)算主要在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對學(xué)?？芍湄?cái)力進(jìn)行校內(nèi)再分配。近年來，面對教育投入的新形勢，高校專項(xiàng)資金占比擴(kuò)大，校級可支配財(cái)力“捉襟見肘”，傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”的增量預(yù)算方式無法統(tǒng)籌高校歷年沉淀資金。在此背景下，高校要提高資金使用效率，改變資金閑置與可支配財(cái)力不足的矛盾局面，就必須改變以往增量預(yù)算的分配方式，重新梳理支出的優(yōu)先性。關(guān)于預(yù)算理論與高校預(yù)算實(shí)務(wù)的探討，國外學(xué)者主要圍繞組織理論、預(yù)算影響因素和預(yù)算改進(jìn)三方面進(jìn)行。Weber[ 1 ]從組織模型理論角度出發(fā)，肯定了官方組織在高校資金配置中的作用，認(rèn)為官方組織模型能夠順應(yīng)資金的流動(dòng)，對資金高效配置有推進(jìn)作用。Ferreri和Cowen[ 2 ]討論了影響預(yù)算決策的主要因素，認(rèn)為高校部門的權(quán)力影響了預(yù)算獲得份額，而員工工作量和課程資金需求則與預(yù)算獲得份額不相關(guān)?；诳冃ьA(yù)算的指標(biāo)評價(jià)方法，Bratti等[ 3 ]對學(xué)校預(yù)算改進(jìn)提出了建議，認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)基于績效管理的預(yù)算方法設(shè)計(jì)。國內(nèi)對高校預(yù)算的討論主要集中在預(yù)算編制優(yōu)化[ 4-7 ]、推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行[ 8-11 ]等方面。

高校采用黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的管理模式，并劃分基層部門。一方面，高校機(jī)關(guān)是科層制體系，職能設(shè)置類似于政府部門;另一方面，作為教學(xué)科研主體的學(xué)院之間相對獨(dú)立，是松散連接的學(xué)術(shù)組織?；谖写砝碚?，政府與高校、社會(huì)與高校、高校內(nèi)部各組織之間都存在委托代理關(guān)系，高校組織的復(fù)雜性帶來了委托代理契約的復(fù)雜性。在資金配置上，增加了代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，從而使得預(yù)算分配和激勵(lì)更為復(fù)雜。因此在資金分配方式上，有必要對代理人進(jìn)行約束和協(xié)調(diào)?？茖W(xué)有效的預(yù)算管理能在資源分配中充分考慮各個(gè)代理層面的利益，權(quán)衡各個(gè)代理層面對資金的需求，從而減少委托代理成本，提高整體資金配置效率。零基預(yù)算主要是以零為基礎(chǔ)編制預(yù)算，核心概念是依據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需要，根據(jù)重要性原則確定預(yù)算安排[ 12 ]，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算決策過程由傳統(tǒng)的自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露蟍 13 ]。然而由于零基預(yù)算過程增加了預(yù)算信息的收集處理量，從技術(shù)角度來說過于抽象和缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，一度在政府預(yù)算過程中被放棄。針對零基預(yù)算的實(shí)施效果，Lauth[ 14 ]認(rèn)為盡管零基預(yù)算沒有削減預(yù)算金額，但是表明了政府保守的財(cái)政態(tài)度。國內(nèi)學(xué)者針對零基預(yù)算的研究集中在預(yù)算編制方法的討論和效果評價(jià)上。在預(yù)算編制的探討上，部分學(xué)者認(rèn)為預(yù)算必須以零基預(yù)算為基礎(chǔ)[ 15 ]，但也有學(xué)者提出應(yīng)采用零基預(yù)算與績效預(yù)算相結(jié)合的方式[ 16-18 ]。針對零基預(yù)算的優(yōu)缺點(diǎn)，鄭德琳[ 19 ]認(rèn)為零基預(yù)算是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期財(cái)政支出壓力的有力工具，但也有學(xué)者認(rèn)為零基預(yù)算以“現(xiàn)在”為基礎(chǔ)，容易造成對未來的忽視，會(huì)導(dǎo)致公共支出新的偏差[ 20 ]。在對零基預(yù)算實(shí)施結(jié)果的評價(jià)中，部分學(xué)者認(rèn)為我國推行的零基預(yù)算并未取得顯著成效[ 21 ]，由于財(cái)力緊張、任務(wù)繁重，導(dǎo)致零基預(yù)算對經(jīng)費(fèi)影響不大[ 22 ]。也有學(xué)者通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算改革后實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目支出比例的提高，整合了項(xiàng)目數(shù)量，集中了財(cái)力，但并沒有壓減整體預(yù)算支出和項(xiàng)目支出絕對規(guī)模[ 23 ]。

上述文獻(xiàn)從不同角度討論了高校預(yù)算及零基預(yù)算的相關(guān)議題，豐富了這方面的研究，但由于零基預(yù)算在我國實(shí)施時(shí)間較晚，從預(yù)算方法來說，討論零基預(yù)算的文獻(xiàn)并不多，且由于研究數(shù)據(jù)不易獲得，學(xué)者大多是在定性基礎(chǔ)上對零基預(yù)算的實(shí)施效果進(jìn)行評估。此外，目前零基預(yù)算的推行主要集中在企業(yè)和政府，高校層面的討論相對較少。在當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)投入增速降緩、高校校級財(cái)務(wù)壓力增大及全面深化預(yù)算改革的背景下，零基預(yù)算作為一種緩解資金壓力、均衡預(yù)算收支的預(yù)算方式，能否解決高校預(yù)算中的問題，值得進(jìn)一步深入討論。本文在梳理A大學(xué)零基預(yù)算整體改革情況下，運(yùn)用收集到的2016—2019年預(yù)算數(shù)據(jù)，采用政策評估分析方法（比較間斷時(shí)間序列模型），考察學(xué)校零基預(yù)算改革前后預(yù)算支出金額與執(zhí)行進(jìn)度的變化情況，評估零基預(yù)算改革實(shí)施效果。由于零基預(yù)算改革是在中央過緊日子、盤活存量資金、預(yù)算績效管理、中期財(cái)政規(guī)劃等一系列改革背景下開展的，對零基預(yù)算的實(shí)施效果進(jìn)行評估分析能夠?yàn)橄乱徊礁母锾峁┲魏蜎Q策參考。

二、數(shù)據(jù)來源及描述統(tǒng)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究主要基于A大學(xué)數(shù)據(jù)對高校實(shí)施零基預(yù)算情況進(jìn)行評估。A大學(xué)是一所以文理基礎(chǔ)教學(xué)和研究為主的綜合性大學(xué)，截至2019年底，A大學(xué)共有37個(gè)黨政職能部門、2個(gè)群團(tuán)組織（工會(huì)、團(tuán)委）、21個(gè)直屬附屬單位和49個(gè)院系。A大學(xué)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。學(xué)校黨委常委會(huì)、校長辦公會(huì)是預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)。A大學(xué)實(shí)施“集中核算、分級管理”的財(cái)政管理模式，學(xué)校財(cái)務(wù)部門對校內(nèi)各單位經(jīng)濟(jì)事務(wù)施行集中會(huì)計(jì)核算。在預(yù)算管理上進(jìn)行分級管理，對不同資金來源的收入根據(jù)校內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行不同層級的分配，分級授權(quán)管理;同一層級內(nèi)，根據(jù)分工授權(quán)不同單位或個(gè)人，按照“收入按來源，支出按用途”的管理框架進(jìn)行管理。

A大學(xué)通過出臺(tái)校級預(yù)算辦法實(shí)施零基預(yù)算改革，2018年從黨政職能部門開始正式實(shí)行。本研究收集了A大學(xué)2016—2019年校級預(yù)算的數(shù)據(jù)，以機(jī)關(guān)為實(shí)驗(yàn)組、院系為對照組進(jìn)行政策評估?？紤]到學(xué)校的人員支出（主要是教職工工資及學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金）為剛性支出且支出相對穩(wěn)定，后文分析時(shí)剔除了這部分經(jīng)費(fèi)。

（二）描述統(tǒng)計(jì)

基于數(shù)據(jù)的可分析性，對零基預(yù)算改革的效果評價(jià)考察主要是考量預(yù)算的規(guī)模和預(yù)算執(zhí)行。在預(yù)算規(guī)模方面，主要考察各部門預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量及項(xiàng)目金額的絕對變化;在預(yù)算執(zhí)行方面，主要考察各部門在改革前后預(yù)算執(zhí)行的變化。由于本次改革明確以機(jī)關(guān)為改革對象先行推進(jìn)，院系不受政策影響，且在校級預(yù)算中院系本身就屬于預(yù)算的二次分配單位，因此本研究的實(shí)驗(yàn)組為機(jī)關(guān)單位的校級預(yù)算項(xiàng)目，對照組為學(xué)院的校級預(yù)算項(xiàng)目。

通過對2016—2019年A大學(xué)校級預(yù)算共16 844個(gè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，分析零基預(yù)算改革前后項(xiàng)目數(shù)量和執(zhí)行進(jìn)度的不同變化。如表1所示，從項(xiàng)目數(shù)量上看，改革前項(xiàng)目總數(shù)為10 076個(gè)，改革后項(xiàng)目總數(shù)為6 768個(gè)，其中實(shí)驗(yàn)組（機(jī)關(guān)）改革前項(xiàng)目總數(shù)為3 488個(gè)，改革后項(xiàng)目總數(shù)為2 361個(gè)。表明從一定程度來看，零基預(yù)算改革減少了校級預(yù)算項(xiàng)目的數(shù)量，對部分項(xiàng)目進(jìn)行了整合，集中了財(cái)力，有利于發(fā)揮學(xué)校資金的規(guī)模效應(yīng)。從執(zhí)行進(jìn)度上看，改革前年度整體執(zhí)行進(jìn)度25.85%，改革后年度整體執(zhí)行進(jìn)度為45.68%。其中實(shí)驗(yàn)組（機(jī)關(guān)）執(zhí)行進(jìn)度從改革前的28.30%增長到改革后的76.40%，表明資金沉淀現(xiàn)象有所改善，學(xué)校財(cái)力發(fā)揮了作用。改革前后項(xiàng)目1—6月執(zhí)行進(jìn)度變化不大，說明學(xué)校資金執(zhí)行的習(xí)慣并未改變。從數(shù)據(jù)上看，對照組（學(xué)院）也顯示出相似的趨勢。因此要判定項(xiàng)目規(guī)模的精簡和資金效率的提升是否由零基預(yù)算改革造成，還需要進(jìn)一步驗(yàn)證。

三、方法與模型

本研究一個(gè)關(guān)注點(diǎn)是實(shí)施零基預(yù)算對經(jīng)費(fèi)效率的影響，其中預(yù)算執(zhí)行是最為直觀的指標(biāo)。圖1為A大學(xué)2016—2019年校級預(yù)算年度執(zhí)行趨勢變化情況，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)院與機(jī)關(guān)在改革前年度執(zhí)行率均在30%以下，處于較低水平。2018年開始實(shí)施零基預(yù)算改革后，機(jī)關(guān)的執(zhí)行率明顯提升，2019年繼續(xù)上升。但圖1只能呈現(xiàn)變化趨勢，為對政策效果進(jìn)行科學(xué)評估，后文將采用比較間斷時(shí)間序列的方法進(jìn)行因果推斷，觀測經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率的上升是否為零基預(yù)算政策的實(shí)施所致。

比較間斷時(shí)間序列方法（CITS）和雙重差分（DID）都研究特定的干預(yù)給實(shí)驗(yàn)組和對照組帶來的影響。CITS估計(jì)是對DID估計(jì)的改進(jìn)。DID估計(jì)通過測量實(shí)驗(yàn)組與對照組之間差距的變化評估政策的效果，這意味著如果沒有政策，兩組觀測值之間的差距應(yīng)當(dāng)保持不變。事實(shí)上，這一假設(shè)要求兩組觀測值在實(shí)驗(yàn)前期擁有相似的發(fā)展趨勢，稱之為平行趨勢。如果平行趨勢不滿足的話，例如實(shí)驗(yàn)組本身趨勢的斜率較對照組更為陡峭，那么隨著時(shí)間的推移，即便沒有任何政策起作用，兩者的差距也將逐漸擴(kuò)大;相反，如果實(shí)驗(yàn)組本身趨勢的斜率較對照組更為平坦，那么隨著時(shí)間的推移，即便沒有任何政策起作用，兩者的差距也將逐漸縮小。比較間斷時(shí)間序列估計(jì)放松了平行趨勢的假設(shè)，首先假定兩者的趨勢并不一致，其次在回歸方程中加入對實(shí)驗(yàn)期趨勢改變的測量，不僅要看實(shí)驗(yàn)期實(shí)驗(yàn)組與對照組截距之差的變化，而且要看二者斜率之差的變化，這兩個(gè)變化加起來才能真正捕捉到政策的效果，如圖2[ 24 ]。

在本文中，因變量Yit分別代表經(jīng)費(fèi)1—6月執(zhí)行進(jìn)度和1—12月執(zhí)行進(jìn)度，用來考察中期預(yù)算執(zhí)行和年度預(yù)算執(zhí)行情況。在自變量中，Admini代表項(xiàng)目是否屬于機(jī)關(guān)，若項(xiàng)目屬于機(jī)關(guān)，該變量為1，若項(xiàng)目屬于院系，則該變量為0。Yeart表示自然累計(jì)的年份，從本文涉及數(shù)據(jù)的第一年開始計(jì)數(shù)，2016—2017年對應(yīng)的變量為1—2，2018—2019年取值為0。Policyt代表政策實(shí)施的虛擬變量，零基預(yù)算政策從2018年開始實(shí)施，文件于2018年3月發(fā)布，考慮到學(xué)校資金規(guī)律，該政策當(dāng)年就應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行有影響，因此本研究將2018年作為政策發(fā)揮作用的第一年，即2018年前取值為0，2018年及之后取值為1。Year_Scince_Policyt表示實(shí)驗(yàn)累計(jì)的年份，從零基預(yù)算改革開始的第一年計(jì)數(shù)，2016—2017年為0，2018—2019年為1—2。Admini×Yeart為機(jī)關(guān)與時(shí)間的交互項(xiàng)，Admini×Policyt為機(jī)關(guān)與政策實(shí)施的交互項(xiàng)，Admini×Year_Scince_Policyt為機(jī)關(guān)與政策實(shí)施年數(shù)的交互項(xiàng)。控制變量包括各部門人數(shù)、其他收入來源（衡量財(cái)力緊張程度）、經(jīng)費(fèi)分類等隨時(shí)間變化的特征。Departi表示對各部門作了固定效應(yīng)，以控制各部門無法觀測的差異。

結(jié)合方程及圖2，？茁0為院系截距項(xiàng)，？茁1衡量零基預(yù)算部門（機(jī)關(guān)）與非零基預(yù)算部門（院系）的先天差別。由于方程中最后控制了部門的固定效應(yīng)，因此Admini這一變量在回歸結(jié)果中會(huì)被剔除。？茁2衡量院系從零基預(yù)算政策實(shí)施之前就開始的自然趨勢，？茁3衡量零基預(yù)算政策實(shí)施之前與實(shí)施之后所有觀測值隨時(shí)間同步發(fā)生的一次性變化，？茁4衡量所有觀測值在零基預(yù)算實(shí)施之后趨勢發(fā)生的改變，？茁5衡量機(jī)關(guān)從零基預(yù)算實(shí)施之前就開始的與院系的自然趨勢差異，？茁6衡量零基預(yù)算開始之后機(jī)關(guān)與院系發(fā)生的水平一次性變化差別，？茁7衡量零基預(yù)算開始后機(jī)關(guān)與院系發(fā)生的趨勢改變差別（圖中指機(jī)關(guān)在政策實(shí)施之后的斜率）。

因?yàn)楸狙芯糠治龅闹攸c(diǎn)是機(jī)關(guān)是否相對于院系在零基預(yù)算改革后提升了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，那么對Yeart表示的時(shí)間變量進(jìn)行重新賦值，可以從回歸系數(shù)上直接看到政策力度不同帶來的差異。將Yeart變量在2016—2019年重新賦值為1—4，那么？茁5衡量的為政策實(shí)施之前機(jī)關(guān)相對于院系執(zhí)行趨勢的偏離，？茁6表示政策給機(jī)關(guān)帶來的相對于院系的跳躍，？茁7表示政策實(shí)施之后機(jī)關(guān)相對于院系趨勢偏離。這時(shí)？茁6和？茁7一起衡量的是機(jī)關(guān)實(shí)施零基預(yù)算帶來的政策效果，即機(jī)關(guān)在政策實(shí)施的第二年（2019年）與院系的因變量差異為？茁6+2？茁7。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）零基預(yù)算政策對預(yù)算金額的影響

利用前述方程，為考察零基預(yù)算政策對學(xué)校預(yù)算金額的影響，因變量選取預(yù)算金額的對數(shù)進(jìn)行政策評估，回歸結(jié)果如表2所示。

列（1）為未加入任何控制變量的結(jié)果，列（2）為加入控制變量后的結(jié)果。列（2）中各方程回歸系數(shù)符號(hào)不變，只是方程擬合度、回歸系數(shù)大小和顯著性水平有所變化，因此后文對研究結(jié)果的解讀主要是加入所有控制變量后的分析與解釋?？梢园l(fā)現(xiàn)，在政策實(shí)施之前，院系的預(yù)算金額呈上升趨勢，平均每年增加3.2%（Yeart的系數(shù)？茁2）。在政策實(shí)施的第一年預(yù)算金額增加11.6%（Policyt的系數(shù)？茁3），政策實(shí)施后預(yù)算金額每年增加4.8%（Year_Scince_Policyt的系數(shù)？茁4）。對于實(shí)驗(yàn)組機(jī)關(guān)單位來說，在政策實(shí)施之前預(yù)算金額增長顯著高于院系，每年多18.2%（Admini×Yeart的系數(shù)？茁5），Admini×Policyt的系數(shù)？茁6為正但不顯著，說明該政策沒有在實(shí)施當(dāng)年給機(jī)關(guān)預(yù)算金額帶來顯著的跳躍式增長。政策實(shí)施之后，Admini×Year_Scince_Policyt的系數(shù)為正，即機(jī)關(guān)預(yù)算金額的變化優(yōu)于學(xué)院，說明零基預(yù)算實(shí)施后機(jī)關(guān)相比學(xué)院來說校級預(yù)算金額每年增加，但系數(shù)均不顯著?？紤]到政策實(shí)施前，機(jī)關(guān)單位的預(yù)算金額增長趨勢已經(jīng)顯著高于學(xué)院，且部分機(jī)關(guān)單位（教務(wù)、國際合作、研究生院）等部門實(shí)際掌握教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)的二次分配權(quán)，政策實(shí)施后機(jī)關(guān)相比于院系預(yù)算增幅系數(shù)達(dá)31.7%，盡管在統(tǒng)計(jì)學(xué)上這個(gè)結(jié)果并不顯著，但在一定程度上仍然說明從學(xué)校層面投入來說，雖然已經(jīng)大幅度增加了預(yù)算投入，但實(shí)際資金并未有效下沉到院系，院系作為學(xué)校教學(xué)科研的主體，預(yù)算增長幅度與校級預(yù)算整體增長幅度不匹配，學(xué)校預(yù)算引導(dǎo)性有待加強(qiáng)。

（二）零基預(yù)算政策對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的影響

預(yù)算金額的變動(dòng)是一個(gè)絕對數(shù)值，為了進(jìn)一步討論零基預(yù)算改革對A大學(xué)預(yù)算的影響程度，分別以半年度預(yù)算執(zhí)行衡量資金使用習(xí)慣、年度預(yù)算執(zhí)行衡量資金使用效率，分析零基預(yù)算改革對學(xué)校的影響。

根據(jù)表3可知，從半年度預(yù)算執(zhí)行來看，院系的半年度預(yù)算執(zhí)行比改革前每年增長1.4%（Yeart的系數(shù)？茁2），在零基預(yù)算實(shí)施當(dāng)年，半年度預(yù)算執(zhí)行增長了2.8%（Policyt的系數(shù)？茁3），政策實(shí)施后每年下降3.1%（Year_Scince_Policyt的系數(shù)？茁4）。這個(gè)結(jié)果說明零基預(yù)算政策對學(xué)院來說受到一定的沖擊，可能是由于政策解讀的信號(hào)機(jī)制，而隨著政策推進(jìn)，這種效應(yīng)逐漸減弱。對于機(jī)關(guān)單位來說，Admini×Yeart、Admini×Policyt、Admini×Year_Scince_Policyt均不顯著，說明從半年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度來看，零基預(yù)算政策并沒有給機(jī)關(guān)帶來項(xiàng)目執(zhí)行習(xí)慣和資金流行為上的顯著改變。

從年度預(yù)算執(zhí)行來看，零基預(yù)算改革前，院系的年度預(yù)算執(zhí)行每年增長3.2%（Yeart的系數(shù)？茁2），機(jī)關(guān)的年度預(yù)算執(zhí)行逐年降低2.1%（Admini×Yeart的系數(shù)？茁5）但不顯著。零基預(yù)算改革當(dāng)年，院系的年度預(yù)算執(zhí)行減少5.7%（Policyt的系數(shù)？茁3）但統(tǒng)計(jì)上不顯著，而機(jī)關(guān)的年度預(yù)算顯著提升了48.9%（Admini×Policyt的系數(shù)？茁6）。政策實(shí)施之后，院系的年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度提高了0.7%（Year_Scince_Policyt的系數(shù)？茁4）但不顯著，機(jī)關(guān)的年度預(yù)算執(zhí)行每年提升1.5%（Admini×Year_Scince_Policyt的系數(shù)？茁7），與改革前相比有顯著提高。由此可以看出，零基預(yù)算改革對院系的年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度沒有顯著影響，而對機(jī)關(guān)的年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度有顯著的正向影響。根據(jù)列（4）全模型，可以得到在2019年即政策頒布的第二年，機(jī)關(guān)年度預(yù)算執(zhí)行相對于院系提升了51.9個(gè)百分點(diǎn)（48.9%+ 2×1.5%）。

綜上所述，零基預(yù)算政策改革明顯有效提升了機(jī)關(guān)相對于學(xué)院的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，但是并沒有顯著改善半年度預(yù)算執(zhí)行情況。在預(yù)算總金額的安排上，盡管統(tǒng)計(jì)學(xué)上并不顯著，但仍然可以看出預(yù)算膨脹和學(xué)校院校兩級預(yù)算分配體系的一些問題。

（三）原因探索

上述實(shí)證結(jié)果顯示零基預(yù)算改革對機(jī)關(guān)的影響僅僅體現(xiàn)在年度預(yù)算執(zhí)行，并沒有改變預(yù)算擴(kuò)張、分配導(dǎo)向不佳和“突擊花錢”的現(xiàn)實(shí)，這說明目前推行的零基預(yù)算改革仍然存在一定的問題。同時(shí)結(jié)合預(yù)算實(shí)施過程的全流程考察，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算也存在一定程度的不足。

根據(jù)Meyer[ 25 ]的研究，組織制定的制度與實(shí)際運(yùn)作存在“兩張皮”現(xiàn)象。高校組織是強(qiáng)制度、弱技術(shù)環(huán)境的組織，其行為并不是基于成本收益的理性化考量，而是對高校運(yùn)行的“合法性”關(guān)注度更高，忽略了組織內(nèi)部運(yùn)作的效率。此外，高校內(nèi)部決策執(zhí)行監(jiān)督的“信任和善意邏輯”使得決策執(zhí)行監(jiān)督趨于形式化和象征性，造成執(zhí)行活動(dòng)與執(zhí)行結(jié)果的“脫耦”[ 26 ]?！靶湃魏蜕埔獾倪壿嫛笔羌俣ńM織的管理層及外部人員充分信任執(zhí)行者，組織內(nèi)部執(zhí)行者在工作中是善意的，基于組織管理者對內(nèi)部執(zhí)行者的信任，在管理中傾向于“儀式性管理”，即通過“問題回避、行事謹(jǐn)慎和忽略反常”肯定和支持執(zhí)行者。這種追求“合法性”的制度邏輯反映到預(yù)算上，往往導(dǎo)致預(yù)算的以下問題：

首先，校院兩級的預(yù)算分配體系缺乏明確的支出責(zé)任劃分和監(jiān)督制度。零基預(yù)算工作的第一步就是明確預(yù)算的決策單位，確定決策單位的目標(biāo)與任務(wù)，這就要求決策單位的職責(zé)清晰明確。目前我國高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)劃分不明確、財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，各機(jī)關(guān)部門之間職能交叉、事項(xiàng)交叉，導(dǎo)致預(yù)算交叉的現(xiàn)象，一定程度上影響了零基預(yù)算的有效推進(jìn)。

其次，零基預(yù)算編制程序繁瑣，工作量較大。由于零基預(yù)算一切從零開始，需要收集的信息較多，對預(yù)算單位和財(cái)務(wù)部門來說工作負(fù)荷較大，如果單位信息化整合不夠，受預(yù)算編制周期的時(shí)間限制，導(dǎo)致在一定程度上預(yù)算信息處理工作量的大小決定了預(yù)算改革的成效。大量的重復(fù)性數(shù)據(jù)收集工作使得預(yù)算編報(bào)單位和財(cái)務(wù)部門不得不放棄一些信息過載項(xiàng)目。過多的紙上作業(yè)也會(huì)引發(fā)預(yù)算單位的消極抵抗和反對意見，更容易走向“儀式性管理”，不利于預(yù)算開展。

最后，預(yù)算成效評價(jià)缺乏。高校零基預(yù)算的動(dòng)機(jī)是財(cái)力緊張情況下的預(yù)算規(guī)?？刂坪唾Y金效率提高，需要在預(yù)算編制中對預(yù)算優(yōu)先級進(jìn)行排序，但學(xué)校在實(shí)際決策過程中，由于預(yù)算指標(biāo)可量化程度不高，缺乏對預(yù)算績效的評價(jià)反饋，導(dǎo)致零基預(yù)算的決策排序面臨較大困難，一些項(xiàng)目優(yōu)先級模糊排序，影響了改革的實(shí)施效果。

五、結(jié)論與討論

本文運(yùn)用A大學(xué)2016—2019年校級預(yù)算數(shù)據(jù)和比較間斷時(shí)間序列研究方法發(fā)現(xiàn)，零基預(yù)算改革政策對機(jī)關(guān)單位的校級預(yù)算年度執(zhí)行有顯著的正向影響，整體預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度提升達(dá)50%，然而在考慮預(yù)算規(guī)模和預(yù)算支出行為習(xí)慣后，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算政策并未改變預(yù)算擴(kuò)張的事實(shí)，對于預(yù)算部門“突擊花錢”的現(xiàn)象也沒有改善。這個(gè)結(jié)果雖然在一定程度上可能與高校事業(yè)發(fā)展規(guī)律、教學(xué)科研周期相關(guān)，但仍然反映了零基預(yù)算改革存在一些問題。

基于上述研究結(jié)果，結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)及對預(yù)算單位的調(diào)研提出以下建議：

一是深入梳理校院兩級預(yù)算分配和收入分配政策，充分調(diào)動(dòng)預(yù)算部門的積極性。在中央“過緊日子”要求下，學(xué)校應(yīng)該積極推進(jìn)辦學(xué)管理模式改革，由“校辦院系”向“院系辦?！敝鸩睫D(zhuǎn)變，引導(dǎo)院系提高資源利用效率，加強(qiáng)院系權(quán)責(zé)，激發(fā)院系辦學(xué)活力，做好校內(nèi)財(cái)務(wù)監(jiān)督，提高學(xué)校預(yù)算統(tǒng)籌力度，保障學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展平穩(wěn)健康運(yùn)行。

二是打破信息孤島，優(yōu)化財(cái)務(wù)信息與學(xué)校其他業(yè)務(wù)信息的整合。高校財(cái)務(wù)預(yù)算不僅需要統(tǒng)籌資金來源，而且要考慮學(xué)校教學(xué)科研發(fā)展的實(shí)際規(guī)律，這其中涉及籌資、投資、核算、學(xué)生、教職工、采購等數(shù)據(jù)的利用與整合。在學(xué)校預(yù)算改革過程中，需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效傳遞，在大數(shù)據(jù)背景下對數(shù)據(jù)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別，提升傳輸效率和線上聯(lián)動(dòng)，為學(xué)校預(yù)算決策提供數(shù)據(jù)支持。

三是結(jié)合預(yù)算績效管理，推進(jìn)預(yù)算改革。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》和《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》等文件精神，財(cái)政部、教育部對中央高校預(yù)算績效管理提出了更高要求，學(xué)校應(yīng)將零基預(yù)算與預(yù)算績效管理相結(jié)合，探索出一套既符合上級主管部門要求又適應(yīng)學(xué)校實(shí)際情況的預(yù)算績效管理模式，切實(shí)強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性，統(tǒng)籌推進(jìn)預(yù)算績效評價(jià)，并將結(jié)果納入單位年終考核。

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