農業(yè)面源污染防治的法制對策

林 煜

（農業(yè)農村部農村經濟研究中心，北京100810）

運用法制手段對農業(yè)面源污染防治這一問題予以規(guī)制，既是對生態(tài)文明建設和全面依法治國的推動，也是對以習近平同志生態(tài)文明思想、法治思想的詮釋，應從立法理念、法律責任和法律體系等方面對這一問題進行完善。

確立“綠色發(fā)展”的立法理念

立法理念是立法的內在精神和最高原理，體現了立法者對立法之本質、原則及規(guī)律的理性認識和價值取向。立法理念對于立法具有十分重要的指導作用，正確的立法理念是構建和完善法律制度不可或缺的前提和基礎。

2021年1月1日正式施行的《中華人民共和國民法典》，第一編第一章第九條規(guī)定，“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境?！边@一規(guī)定確立了“綠色原則”在我國法律體系中的基本原則地位，其確立一方面，貫徹了我國憲法關于保護生態(tài)環(huán)境的根本要求；另一方面，貫徹了習近平生態(tài)文明思想，貫徹了新發(fā)展理念，與我國需要處理好人與資源、生態(tài)的矛盾這樣的基本國情相適應。綠色發(fā)展理念側重強調以效率、和諧、可持續(xù)為目標的發(fā)展方式，其要義是要處理好人與自然和諧共生的問題。“綠色發(fā)展”的內涵包括可持續(xù)發(fā)展和人與自然和諧共生兩個方面。

——可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展理念的核心是規(guī)范兩個基本關系，即：“人與自然”的公平關系；“人與人”之間的公平關系。理論和實踐已經證明，曾經的人類中心主義已經不能繼續(xù)指導人類的發(fā)展，唯有堅持可持續(xù)發(fā)展的思想并以此為指導思想，方能使環(huán)境得到真正的保護，人類得以長久的生存與發(fā)展。1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》可謂是人類社會歷史發(fā)展的一座里程碑，其所提出的全世界各國政府和人民應當共同保護和改善人類的生存環(huán)境，是首次針對環(huán)境問題提出的全球性合作理念。可持續(xù)發(fā)展的理念最早是于1980年的聯(lián)合國大會提出的，之后1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布了《我們共同的未來》這一研究報告，在其中對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進行了勾勒，標志著這一新的發(fā)展理念正式誕生了；最終可持續(xù)發(fā)展的定義是通過1989年聯(lián)合國環(huán)境署理事會發(fā)布的《關于可持續(xù)發(fā)展的聲明》所確立的。

可持續(xù)發(fā)展也是一個包括了社會、經濟、文化、科技、資源及生態(tài)環(huán)境等多個方面在內的多元理論。可持續(xù)發(fā)展落實應從資源環(huán)境、經濟和社會這三個方面著手。簡單來說就是，可持續(xù)發(fā)展以可持續(xù)利用現有和改善當前生態(tài)環(huán)境為根本，以經濟發(fā)展為先決條件，以謀求社會的全面發(fā)展為方向。如果一個社會能在其存在的各個時期都能協(xié)調資源環(huán)境和經濟社會的關系，那么，社會就可以視為達到了可持續(xù)發(fā)展。

——人與自然和諧共生

黨的十九大報告將“堅持人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略?！熬G色發(fā)展”的內涵應該是建設能夠讓人類和自然和諧共生、互利雙贏的生態(tài)文明。它的建立要以人類樹立正確的自然觀為先決條件，以科技發(fā)展謀求技術手段，實現自然的開發(fā)和保護，達到社會、經濟、環(huán)境和生態(tài)的同步發(fā)展，在謀求物質文明進步的同時兼顧精神文明的建設，讓人和自然達到真正的互惠共生?？梢詳喽ǎ惨训絹淼?1世紀必將是重建生態(tài)文明的世紀。

需要明確的是，必須擺正人與自然、發(fā)展經濟與保護自然環(huán)境的關系。人和自然是一個和諧的整體，藍天、大地、森林、草原、山川、河流，是生養(yǎng)我們的基地，人類生存和發(fā)展離不開自然界的支持。自然界為人類提供了必須的物質基礎和生存空間。因此，我們應和自然保持和諧統(tǒng)一，而不能對它任意掠奪。自然資源的再生能力是制約社會生產力的主要因素。所以關注生態(tài)環(huán)境，可持續(xù)地開發(fā)環(huán)境和資源，更有助于社會和經濟的發(fā)展，相當于存了生產力的發(fā)展；反過來，社會和經濟的發(fā)展也仰仗于良好的生態(tài)環(huán)境，所以必須杜絕盲目性、短期性、極端功利性的經濟發(fā)展，從長遠角度出發(fā)大力開展生態(tài)文明建設，切實保證經濟發(fā)展和生態(tài)發(fā)展的同步進行。

明確政府各方法律責任——政府的法律責任

民以食為天，糧食安全的基礎是有一個良好的生產環(huán)境，清潔的水源、土壤和空氣都必不可少。一個負責任的政府應將人民的衣食住行放在首位，作為政府工作的核心。因此，為了有效防治農業(yè)面源污染、保證“食”的安全，必須改革現行的農業(yè)生產方式，推行農業(yè)清潔生產。農業(yè)清潔生產是“農業(yè)污染的持續(xù)預防”，是一種“高效益的生產方式”，其既能預防農業(yè)污染，又能降低農業(yè)生產成本，是農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎。其實質是在農業(yè)生產全過程中，通過生產和使用對環(huán)境友好的“綠色”農用化學品（化肥、農藥、地膜等），改善農業(yè)生產技術，減少農業(yè)污染的產生，減少農業(yè)生產及其產品和服務過程對環(huán)境和人類的風險。

在農業(yè)面源污染防治立法中應當明確政府的職責和義務，如：保證農作物種子、農藥、化肥等生產資料的清潔生產與供應；制定農業(yè)生產過程中農藥的使用規(guī)范，限制可能排入環(huán)境的污染物的數量；切實保障農田水利等農業(yè)生產基礎設施的投入；為農業(yè)清潔生產項目的開展提供補貼等資金扶持；采取必要的管制措施，督促農業(yè)生產者采用清潔的生產資料和生產方式，在生產經營過程中嚴格按規(guī)范進行操作。同時，可借鑒《中華人民共和國水污染防治法》等單行法律的規(guī)定，將農業(yè)面源保護目標的完成情況納入地方人民政府政績考核指標，要求政府必須依法行政，切實履行法律所賦予的義務。

——生產者的責任

通過在立法中明確農業(yè)生產經營者的責任，將極大地有益于防治農業(yè)面源污染、加強農村環(huán)境保護、保護生態(tài)安全和人類身體健康的社會綜合治理。一方面，立法中應規(guī)定農業(yè)生產經營者必須履行的強制性義務，包括不得使用對環(huán)境有害的高毒、高殘留投入品；不得生產加工對人畜有危害的農產品；不得焚燒農作物秸稈；以及必須及時對養(yǎng)殖場畜禽糞便進行無害化處理；生產農產品的產地環(huán)境必須符合衛(wèi)生標準等。

另一方面，在立法中要區(qū)別不同情況，對實施清潔生產的農業(yè)生產經營者，對采用先進工藝生產、銷售無毒、無害農業(yè)生產資料的工商企業(yè)，要采取獎勵、補助或稅收優(yōu)惠等鼓勵支持措施；對農產品產地環(huán)境不符合要求的，違規(guī)生產、銷售、使用對環(huán)境有害的農資產品的，對生產過程不按有關技術規(guī)程操作的，生產、銷售對人畜有害農產品的均要設置相應的處罰規(guī)定，嚴把產前產地環(huán)境質量關、產中生產過程關和產后市場準入關。

——農戶的責任

在長期的農業(yè)生產中，農戶為了提高農作物產量而大量使用高毒性、高殘留農藥，由于缺乏環(huán)保意識和基礎設施等原因，肆意堆放垃圾、畜禽糞便等，這些生產生活所產生的污染致使土壤退化、水體受損、空氣渾濁……這些嚴重的農業(yè)面源污染已然不僅影響到農民自身的生產生活，也影響到自然環(huán)境，甚至經濟發(fā)展。公民環(huán)保意識的提高是面源污染防治取得成功的重要因素，因此，在農業(yè)面源污染防治立法的過程中應當明確農戶的責任，一方面通過宣傳、引導等措施讓農戶深刻認識防治農村面源污染關系到我們生活的質量乃至我們子孫后代和全人類的發(fā)展，在生產過程中要求農戶選擇相對清潔、符合標準的化肥農藥，嚴格依據國家標準選擇農膜等生產資料；另一方面，在環(huán)境保護中應當完善公眾參與機制，賦予農戶反映問題的渠道，使其在作為責任者的同時也是監(jiān)督者。

健全農業(yè)面源污染防治法律體系——現行法律法規(guī)規(guī)定

針對農業(yè)面源污染的特殊性以及新變化，應及時制定具有針對性的應對農業(yè)面源污染專門立法，以規(guī)范農業(yè)面源污染防治的基本方針、原則、法律責任等。目前我國尚未出臺專門針對農業(yè)面源污染的立法，相關條文散見于不同法律法規(guī)中，并且多是原則性規(guī)定（詳見表1、表2），然而上述法律條款都是原則性、概括性的規(guī)定，缺乏可操作性，在實踐中無法貫徹執(zhí)行，相關法律規(guī)定分散而不系統(tǒng)。行政性法規(guī)居多，符合市場經濟原則的民事法律手段太少，對于農業(yè)面源污染而言其法律效果并不盡如人意。除此之外，有一些部門規(guī)章對肥料、秸稈、畜禽養(yǎng)殖等進行了規(guī)定，但對于農業(yè)面源污 染而言其法律層次不足以有效治理。

表1 關于農業(yè)面源污染的現行法律

表2 關于農業(yè)面源污染的行政法規(guī)

——加快立法進程

鑒于以上分析，應加快立法進程，針對農業(yè)面源污染制定專門法律，大力推廣農業(yè)清潔生產，制定農藥、化肥等生產資料的環(huán)境標準以規(guī)范這些生產資料在生產中的使用以及符合生態(tài)標準的生產資料和生產技術的運用。對于涉及農業(yè)生產特有領域如畜禽養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、水產養(yǎng)殖業(yè)等相關產業(yè)的問題，應加快制定并出臺相關法律法規(guī)，為防治農村面源污染提供法律依據。鑒此，有效防治農業(yè)面源污染，真正實現環(huán)境友好型農業(yè)生產，關鍵在于進一步強化防治農業(yè)面源污染的相關立法，使法制在防治農村面源污染上真正發(fā)揮作用。

結 語

如今生態(tài)問題應該面向小到個人，大到國家的各個層面，明確生態(tài)環(huán)境有關的權利、責任和義務的劃分，妥善處理公共資源的使用劃分、過往經濟發(fā)展的歷史遺留問題。達成這些目標的首要任務就是要制定系統(tǒng)規(guī)范的相關法律法規(guī)和管理條例。農業(yè)面源污染的治理不僅僅是技術問題，更是社會發(fā)展問題，在生態(tài)文明建設和法治建設的當下，通過明確“綠色發(fā)展”立法理念、厘清政府、生產者以及農戶的責任、完善農業(yè)面源污染相關的法律法規(guī)，在立法上真正貫徹習近平生態(tài)文明思想，落實各方責任，將抽象的責任具體到法律規(guī)定中，以此法制手段應對農業(yè)面源污染。