黏合劑效應(yīng)：數(shù)字技術(shù)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行鏈的修復(fù)機(jī)制研究

張則行 何精華

關(guān)鍵詞：數(shù)字技術(shù);環(huán)境政策執(zhí)行鏈;剩余信息控制權(quán);委托—代理理論

中圖分類(lèi)號(hào)：C93 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1004-3160（2022）01-0111-10

一、引言

作為聯(lián)結(jié)“政策期望與（所感知的）政策結(jié)果”的中間變量，政策執(zhí)行對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的意義是不言而喻的。[1]2在我國(guó)，中央生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)深刻依賴于地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程，即國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理的愿景需通過(guò)環(huán)境政策執(zhí)行鏈轉(zhuǎn)換為客觀實(shí)在的環(huán)境治理效能。然而，由于政府縱向?qū)蛹?jí)間關(guān)于治理信息的不對(duì)稱性分布以及政策執(zhí)行的排他屬性，環(huán)境政策執(zhí)行在地方層面普遍存在著“斷裂”的現(xiàn)象。所謂“斷裂”是指各級(jí)政府及其功能性部門(mén)在原科層制結(jié)構(gòu)下形成的圍繞特定職能而建構(gòu)起來(lái)的政策執(zhí)行閉環(huán)系統(tǒng)被隨機(jī)或非隨機(jī)的干擾因素阻隔，導(dǎo)致政策執(zhí)行鏈轉(zhuǎn)化機(jī)制被破壞進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的集體行動(dòng)過(guò)程。有學(xué)者從寬泛的體制意義上將前者歸因于環(huán)境治理的公共品屬性、環(huán)境分權(quán)管理下的行政發(fā)包制以及“條塊分割背景下環(huán)境監(jiān)管權(quán)威的碎片化配置”[2]。同時(shí)，也有學(xué)者意識(shí)到橫亙于政府組織與政策對(duì)象之間的“水平斷裂”源于其互動(dòng)規(guī)則、信息流與利益流之間出現(xiàn)明顯的“裂縫”。[3]

概而言之，組織間的利益沖突、政策資源的匱乏以及普遍存在的信息鴻溝成為環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的主客觀因素。與此同時(shí)，隨著數(shù)字技術(shù)的快速更迭換代及其在國(guó)家不同治理場(chǎng)景中的廣泛運(yùn)用，智慧監(jiān)測(cè)、智能傳感、移動(dòng)APP等數(shù)字技術(shù)對(duì)修復(fù)和完善環(huán)境政策執(zhí)行鏈進(jìn)而推動(dòng)達(dá)成國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)發(fā)揮著愈加重要的作用。[4]比如，信息和通信技術(shù)的普及增加了政策執(zhí)行的透明度，增強(qiáng)了政府環(huán)境治理的回應(yīng)性等。當(dāng)前學(xué)界已注意到數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新為環(huán)境治理效能拓展的新空間并由此延展出諸如“智慧環(huán)?！薄爸腔坌铜h(huán)境治理”等概念模型和分析框架。[5][6][7]

總體而言，當(dāng)前的文獻(xiàn)雖然在“數(shù)字技術(shù)與環(huán)境治理”的題域下進(jìn)行了諸多有益探索，但大多屬于粗線條的整體式勾勒，對(duì)于數(shù)字技術(shù)與環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂過(guò)程的互動(dòng)機(jī)制缺乏深入研究。有鑒于此，本文圍繞“數(shù)字技術(shù)對(duì)于環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的修復(fù)機(jī)制”這一主題展開(kāi)研究，著重探討以智能監(jiān)測(cè)設(shè)備與移動(dòng)APP等為代表的數(shù)字技術(shù)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的修復(fù)功能及其內(nèi)在機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)對(duì)于環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂存在著“黏合劑效應(yīng)”，即在多任務(wù)委托代理的環(huán)境分權(quán)治理下，作為代理人的地方政府因掌握環(huán)境剩余信息控制權(quán)而引致環(huán)境政策執(zhí)行鏈的雙向斷裂，與此同時(shí)，數(shù)字技術(shù)依靠其獨(dú)特的“控權(quán)”與“賦權(quán)”機(jī)制在很大程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)“斷裂”的黏合，以確保環(huán)境政策執(zhí)行者對(duì)屬地環(huán)境治理投入足量的注意力。不過(guò)，數(shù)字技術(shù)僅是確保環(huán)境政策執(zhí)行鏈完整通暢的必要而非充分條件，且其“黏合劑效應(yīng)”的有效發(fā)揮亦需其他要素的有力配合。因此，在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，應(yīng)辯證看待其工具價(jià)值。

二、剩余信息控制權(quán)與環(huán)境政策執(zhí)行鏈的修復(fù)機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)形態(tài)與勞動(dòng)分工日益精細(xì)化的現(xiàn)代社會(huì)，生態(tài)環(huán)境治理愈加成為高知識(shí)密度的領(lǐng)域。故此，伴隨著日趨精密的環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程，環(huán)境治理的地方性知識(shí)不斷涌現(xiàn)。在此背景下，相較于環(huán)境集權(quán)治理，環(huán)境分權(quán)體制顯現(xiàn)出了更大的優(yōu)勢(shì)。由是，中央政府將環(huán)境治理的剩余信息控制權(quán)賦予地方政府以提高其治理效能，從而實(shí)現(xiàn)中央政府的環(huán)境治理目標(biāo)。但在多任務(wù)激勵(lì)結(jié)構(gòu)下，剩余信息控制權(quán)的濫用造成了環(huán)境政策執(zhí)行鏈的雙向斷裂。

（一）環(huán)境分權(quán)治理與環(huán)境政策執(zhí)行鏈

與其他類(lèi)政策相似，環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程也是由一整套復(fù)雜的委托—代理鏈條貫穿而成。自20世紀(jì)70年代我國(guó)開(kāi)啟環(huán)境治理事業(yè)始，學(xué)界依據(jù)央地政府間關(guān)于環(huán)境事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配模式，將我國(guó)縱向府際間的環(huán)境治理體制稱為“中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義”，即具有中國(guó)特色的環(huán)境分權(quán)管理體制。[8]在該體制下，中央政府（上級(jí)政府）與地方政府形成典型的委托—代理關(guān)系。在完全信息假設(shè)下，中央政府（上級(jí)政府）供給生態(tài)環(huán)境治理這類(lèi)純粹公共品具有保證分配正義的優(yōu)勢(shì)，即在中央集中管理模式下，中央政府（上級(jí)政府）完全掌握環(huán)境政策制定與執(zhí)行過(guò)程所生產(chǎn)的全部知識(shí)或信息，并就此對(duì)不同地域間的環(huán)境治理功能進(jìn)行精準(zhǔn)定位和實(shí)時(shí)監(jiān)控。[9]然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的完全信息在政府管理實(shí)踐中是不存在的，中央政府（上級(jí)政府）的集中管理一方面將受到無(wú)數(shù)信息噪音的干擾，從而減弱其對(duì)地方政府失當(dāng)行為實(shí)施制裁的可靠性，另一方面因囿于其自身資源、能力和注意力的有限性，獲取地方性知識(shí)將產(chǎn)生規(guī)模龐大的行政費(fèi)用。[10]因此，從世界其他國(guó)家尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，環(huán)境分權(quán)治理成為克服中央集中管理弊端的理性選擇。

如果從委托代理關(guān)系進(jìn)行考察，在“中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義”的環(huán)境政策執(zhí)行框架下，圍繞著政策多層級(jí)執(zhí)行主體、政策客體與政策目標(biāo)等關(guān)鍵標(biāo)的形成了一種類(lèi)似環(huán)狀的鏈條組織。本文借鑒定明捷的研究將其定義為“環(huán)境政策執(zhí)行鏈”[11]。所謂環(huán)境政策執(zhí)行鏈即是環(huán)境政策依托多級(jí)執(zhí)行載體而形成環(huán)扣嵌套關(guān)系的動(dòng)態(tài)運(yùn)行軌跡。

（二）剩余信息控制權(quán)與環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂

1.剩余信息生產(chǎn)權(quán)與環(huán)境政策執(zhí)行鏈的縱向斷裂

剩余信息原指“信息傳遞中超過(guò)最少需要量的信息量”。國(guó)家治理場(chǎng)域下的剩余信息控制權(quán)則是指各主體對(duì)治理過(guò)程的剩余信息進(jìn)行生產(chǎn)和使用的過(guò)程。如果從環(huán)境治理過(guò)程的信息生產(chǎn)機(jī)制進(jìn)行分析，環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息控制權(quán)可細(xì)分為環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息生產(chǎn)（或獲取）權(quán)和剩余信息解釋（或評(píng)價(jià)）權(quán)。由是，環(huán)境分權(quán)治理體制即可視作中央政府在剝離掉政策制定的信息生產(chǎn)權(quán)后，將環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息生產(chǎn)權(quán)賦予地方的一系列組織結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)設(shè)置的制度安排。所謂環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息生產(chǎn)權(quán)即是地方政府在執(zhí)行有關(guān)環(huán)境政策過(guò)程中生產(chǎn)或獲取的關(guān)于生態(tài)環(huán)保的地方性知識(shí)。[12]此時(shí)，由于委托人（中央政府）與代理人（地方政府）之間關(guān)于環(huán)境治理信息非對(duì)稱性分布（一般而言，委托人較少掌握地方環(huán)境的專業(yè)知識(shí)）、環(huán)境政策產(chǎn)出（比如實(shí)際的環(huán)境治理效果）的滯后性、績(jī)效識(shí)別上的模糊性以及多重委托關(guān)系造成的目標(biāo)非兼容性等因素的客觀存在，代理人在與委托人的互動(dòng)中獲取強(qiáng)勢(shì)談判地位的同時(shí)，也將大概率地產(chǎn)生隱匿或篡改信息以攫取“超額收益”甚至非正當(dāng)收益的激勵(lì)[13]，從而造成環(huán)境政策執(zhí)行鏈在行政層級(jí)意義上的“縱向斷裂”。

2.剩余信息解釋權(quán)與環(huán)境政策執(zhí)行鏈的橫向斷裂

從剩余控制權(quán)理論來(lái)看，所謂環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息解釋權(quán)即是環(huán)境政策執(zhí)行者對(duì)屬地環(huán)境治理績(jī)效等剩余信息的內(nèi)涵具有無(wú)可爭(zhēng)辯的闡釋權(quán)利。這種解釋權(quán)將極大壓縮公眾參與環(huán)境政策執(zhí)行的制度空間和堵塞民意表達(dá)的流通管道。在信息對(duì)稱的理想狀態(tài)下，中央政府同時(shí)作為民眾的代理人和地方政府的委托人，可以將民眾的意愿通過(guò)其科層組織內(nèi)的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制轉(zhuǎn)化為地方政府的行動(dòng)目標(biāo)。[14]同時(shí)，地方政府作為中央政府與屬地民眾的代理人，面臨著上下層面的交互監(jiān)督，也必然將不遺余力地調(diào)適自身的目標(biāo)結(jié)構(gòu)與注意力資源，努力與委托人的意圖相契合。然而，在信息不對(duì)稱的情況下，當(dāng)同時(shí)作為中央或上級(jí)政府與民眾代理人的經(jīng)紀(jì)型地方政府被作為環(huán)境破壞者的污染企業(yè)集體“俘獲”進(jìn)而與其結(jié)成“分利型”同盟時(shí)，作為污染受害者的民眾將不得不采取諸如鄰避抗?fàn)幍拳h(huán)境抗議運(yùn)動(dòng)以爭(zhēng)取空間正義。[15]

（三）數(shù)字技術(shù)的“黏合劑效應(yīng)”：縱向控權(quán)機(jī)制與橫向賦權(quán)機(jī)制

按照前述的邏輯主線，地方政府（代理人）攫取剩余信息控制權(quán)的基本前提是多任務(wù)委托代理下的不完全信息假設(shè)。由此，彌合環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的關(guān)鍵在于有效緩解委托人與代理人之間信息不對(duì)稱的問(wèn)題。與此同時(shí)，以互聯(lián)網(wǎng)及其衍生品為代表的數(shù)字技術(shù)在深刻重塑人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也在深度嵌入國(guó)家治理的各個(gè)場(chǎng)域。在環(huán)境治理領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)主要通過(guò)兩類(lèi)機(jī)制對(duì)于環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂發(fā)揮著“黏合劑”般的彌合功能：一類(lèi)是強(qiáng)化上下監(jiān)督的控權(quán)機(jī)制;一類(lèi)是促進(jìn)內(nèi)外互動(dòng)的賦權(quán)機(jī)制。

三、“縱向黏合”：控權(quán)機(jī)制下數(shù)字技術(shù)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行鏈的集中式修復(fù)

（一）府際間環(huán)境政策執(zhí)行鏈的“斷裂點(diǎn)”

在我國(guó)，環(huán)境規(guī)制過(guò)程不僅涉及公（環(huán)境治理主體，如生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)）私（環(huán)境治理對(duì)象）之間的治理關(guān)系，更涉及上級(jí)政府與下級(jí)政府的委托—代理關(guān)系。[16]而我國(guó)環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境政策執(zhí)行的效果深刻受制于地方政府能否在既高度韋伯化又高度分散化的組織結(jié)構(gòu)中向中央政府或上級(jí)政府交派的“任務(wù)”負(fù)責(zé)。[17]

在環(huán)境分權(quán)治理的委托—代理結(jié)構(gòu)中，環(huán)境政策執(zhí)行鏈主要存在兩處“斷裂點(diǎn)”：一是地方政府在客觀上面臨矛盾性的目標(biāo)任務(wù)時(shí)。比如，在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核權(quán)重的“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)結(jié)構(gòu)下，當(dāng)中央政府的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)與地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的努力相抵牾，地方政府將傾向于策略性或投機(jī)性地使用環(huán)境剩余信息控制權(quán)，如對(duì)剩余信息的生產(chǎn)權(quán)采取排他性占有，增強(qiáng)環(huán)境政策執(zhí)行信息獲取、存儲(chǔ)和分配的隱蔽性，以獲取與委托人就環(huán)境政策目標(biāo)分配進(jìn)行“議價(jià)談判”的優(yōu)勢(shì)地位，最終將導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行的委托人與代理人之間圍繞環(huán)境治理的政治承諾變得不再可信。[18]二是地方政府在主觀上認(rèn)定“違約”成本較低時(shí)。由于占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)，地方政府認(rèn)為其違背央地之間的環(huán)境治理“契約”而被懲罰的概率較低。因此，其理性選擇之一即是采取形式各異的機(jī)會(huì)主義策略，以規(guī)避委托人（中央政府或上級(jí)政府）的監(jiān)督。比如，擅自操弄國(guó)控點(diǎn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備、篡改或刪除環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或政企“共謀”以應(yīng)對(duì)中央生態(tài)環(huán)保督察等。

（二）數(shù)字技術(shù)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行鏈的控權(quán)機(jī)制

數(shù)字技術(shù)在環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中充當(dāng)著“反信息歪曲機(jī)制”的功能，強(qiáng)化了中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)控能力，從而降低了其隱瞞信息的意愿和能力。當(dāng)數(shù)字技術(shù)被廣泛應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息傳播時(shí)，地方政府的投機(jī)行為將會(huì)被更加便捷和低成本地發(fā)現(xiàn)，其在環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中生產(chǎn)的全部信息將以未加修飾的原始數(shù)字形式傳遞至中央或上級(jí)政府，從而增加了其因隱匿或篡改信息而遭受懲罰的風(fēng)險(xiǎn)。換言之，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)改進(jìn)數(shù)據(jù)收集方式，可以強(qiáng)化對(duì)瀆職行為的偵查以及促進(jìn)合規(guī)性執(zhí)法。以環(huán)境監(jiān)測(cè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型為例，自“十一五”開(kāi)始，國(guó)家陸續(xù)啟動(dòng)了環(huán)境自動(dòng)化在線監(jiān)測(cè)工程。隨后，環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)沿著在線化、自動(dòng)化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化、開(kāi)放化的數(shù)字化轉(zhuǎn)型方向持續(xù)演進(jìn)。

從技術(shù)的角度來(lái)看，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)于修復(fù)環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的作用機(jī)制主要集中于環(huán)境數(shù)據(jù)生產(chǎn)與采集環(huán)節(jié)。在數(shù)據(jù)生產(chǎn)與采集方面，國(guó)家生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)制定了一系列水、大氣、噪聲與土壤等環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與采集標(biāo)準(zhǔn)，逐漸建構(gòu)起央地之間縱向一體化、規(guī)范化的環(huán)境數(shù)據(jù)系統(tǒng)。數(shù)據(jù)系統(tǒng)將環(huán)境監(jiān)測(cè)的內(nèi)容從文本信息轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)指標(biāo)，有助于散布在不同地域的傳感器形成實(shí)時(shí)溝通網(wǎng)絡(luò)并促進(jìn)跨地域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一規(guī)劃與相互學(xué)習(xí)?？梢?jiàn)，中央政府通過(guò)數(shù)字監(jiān)測(cè)設(shè)備的大范圍鋪設(shè)及數(shù)字傳輸技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，在較大程度上確保了環(huán)境政策執(zhí)行鏈在縱向結(jié)構(gòu)上所產(chǎn)生的環(huán)境數(shù)據(jù)和信息的真實(shí)性與可靠性。

從體制的角度來(lái)看，環(huán)境監(jiān)測(cè)以5G、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿信息技術(shù)為載體的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，對(duì)于修復(fù)環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的作用機(jī)制主要體現(xiàn)在其成為確保生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體制改革成效的重要支撐。[19]黨的十八大以后，中央對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制進(jìn)行了一系列的改革。2015年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行垂直分工調(diào)整。根據(jù)《關(guān)于支持環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》的要求，至2018年，中央完成上收國(guó)家監(jiān)測(cè)站點(diǎn)及其國(guó)控?cái)嗝娴谋O(jiān)測(cè)事權(quán)。根據(jù)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，省級(jí)政府將上收原市、縣、鄉(xiāng)等地區(qū)各監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)事權(quán)，由省級(jí)環(huán)境主管部門(mén)統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)劃、工作考核評(píng)價(jià)等權(quán)限。環(huán)境監(jiān)測(cè)“垂改”要求縱向府際間建立無(wú)縫銜接的信息共享機(jī)制，而數(shù)字技術(shù)為其提供了強(qiáng)有力的支撐。

（三）數(shù)字技術(shù)彌合環(huán)境政策執(zhí)行鏈縱向斷裂的邏輯闡釋

數(shù)字技術(shù)通過(guò)改變環(huán)境政策執(zhí)行者成本收益計(jì)算方式而變相收回其環(huán)境剩余信息生產(chǎn)權(quán)，從而形成一種在權(quán)力控制邏輯下對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行鏈縱向斷裂進(jìn)行集中式修復(fù)的黏合效應(yīng)，以此確保環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程的數(shù)據(jù)質(zhì)量。比如：2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳專門(mén)印發(fā)《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》，對(duì)提升環(huán)境數(shù)據(jù)質(zhì)量提出具體要求。在這里，數(shù)據(jù)質(zhì)量的含義包括其結(jié)構(gòu)的完整性、內(nèi)容的真實(shí)性、傳輸?shù)募皶r(shí)性、處理的敏捷性等內(nèi)涵。在環(huán)境政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)質(zhì)量受到政府結(jié)構(gòu)關(guān)系、激勵(lì)機(jī)制、資源配給以及技術(shù)能力等復(fù)雜變量的嵌套式影響。但總體而言，在科層式的行政系統(tǒng)內(nèi)，環(huán)境政策執(zhí)行鏈上的數(shù)據(jù)質(zhì)量仍然遵從著自上而下的權(quán)力控制邏輯，即信息是權(quán)力結(jié)構(gòu)的附著物。數(shù)字技術(shù)通過(guò)自動(dòng)監(jiān)測(cè)、智能識(shí)別與智慧算法等技術(shù)支撐體系協(xié)助中央或上級(jí)政府隱匿性地完成了對(duì)地方政府環(huán)境剩余信息生產(chǎn)權(quán)的上收工作。

這一過(guò)程，數(shù)字技術(shù)一方面節(jié)省了監(jiān)測(cè)過(guò)程中由于勞動(dòng)力密集使用的人力成本，更為重要的是，數(shù)字技術(shù)成為強(qiáng)化中央監(jiān)督權(quán)力的重要裝置。[20]中央政府將地方政府的環(huán)境剩余信息生產(chǎn)權(quán)向上集中，其目的在于清晰識(shí)別環(huán)境政策執(zhí)行鏈在地方政府層面出現(xiàn)的斷裂點(diǎn)。這必須建立在中央政府可以對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行全鏈條進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)之上。因此，在權(quán)力控制的意義上，所謂對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行的監(jiān)測(cè)即可以理解為中央政府為了監(jiān)督地方政府忠誠(chéng)履行環(huán)保責(zé)任而對(duì)地方政府的環(huán)保行動(dòng)進(jìn)行重復(fù)檢驗(yàn)的過(guò)程。這使得地方政府將審慎對(duì)待數(shù)字技術(shù)強(qiáng)化中央政府監(jiān)督功能的現(xiàn)實(shí)，有利于環(huán)境政策執(zhí)行的可持續(xù)性以及環(huán)境治理注意力資源的增加。

四、“橫向黏合”：賦權(quán)機(jī)制下數(shù)字技術(shù)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行鏈的分散型修復(fù)

（一）政社間環(huán)境政策執(zhí)行鏈的“斷裂點(diǎn)”

在數(shù)字技術(shù)大規(guī)模應(yīng)用之前，我國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的主要內(nèi)容即是國(guó)家各級(jí)環(huán)境主管部門(mén)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于環(huán)境危害施加者進(jìn)行監(jiān)管和處罰的過(guò)程。由于政府掌控著環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息解釋權(quán)，對(duì)于民眾而言，缺少必要的信息來(lái)源以及獲取信息的低門(mén)檻條件即意味著其參與環(huán)境治理的渠道將大為受限，從而導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行鏈在“反饋”環(huán)節(jié)無(wú)法形成有效的政策閉環(huán)。由是，在屬地環(huán)保的平行結(jié)構(gòu)上，環(huán)境政策執(zhí)行鏈在政府—社會(huì)（公民）之間呈現(xiàn)出分散型的斷裂現(xiàn)象。

概而言之，上述斷裂現(xiàn)象對(duì)環(huán)境治理效能的影響可以概括為三個(gè)方面：一是抑制民眾參與環(huán)境治理的積極性，從而在社會(huì)心理層面很大程度消解了國(guó)家全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合法性基礎(chǔ)。比如，當(dāng)無(wú)法通過(guò)正常渠道實(shí)現(xiàn)自身合法的環(huán)保訴求時(shí)，公民將采取舉報(bào)、上訪、訴訟甚至集體抗議等成本較高的方式開(kāi)展維權(quán)行動(dòng)。[21]二是堵塞優(yōu)質(zhì)環(huán)境信息的流動(dòng)管道，從而變相激勵(lì)環(huán)境治理劣質(zhì)信息在民間社會(huì)的無(wú)序傳播，從而觸發(fā)環(huán)境群體性事件等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，眾多鄰避項(xiàng)目引發(fā)社會(huì)沖突，而由錯(cuò)誤信息匯聚發(fā)酵的網(wǎng)絡(luò)輿情在其中起到了極大的推動(dòng)作用。三是固化地方政府執(zhí)行環(huán)境政策的刻板思維，從而無(wú)法快速回應(yīng)民眾對(duì)環(huán)境公共品的新需求。美好的生活環(huán)境構(gòu)成了“高品質(zhì)生活”的重要內(nèi)容，而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，人們對(duì)于“青山綠水”“藍(lán)天白云”提出更高的環(huán)境訴求，倒逼著政府對(duì)此作出積極回應(yīng)。

（二）數(shù)字技術(shù)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行鏈的賦權(quán)邏輯

在環(huán)境治理領(lǐng)域，信息不僅是被動(dòng)的“知情權(quán)”或類(lèi)似標(biāo)簽性符號(hào)，環(huán)境信息對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程所涉及的原則、規(guī)范和機(jī)構(gòu)本身產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。而與中央或上級(jí)政府通過(guò)收權(quán)方式強(qiáng)化對(duì)地方政府監(jiān)督的控權(quán)邏輯不同，在屬地意義上的地方層面，數(shù)字技術(shù)彌合政策執(zhí)行鏈斷裂的主要路徑是通過(guò)數(shù)字技術(shù)賦能信息傳播途徑和場(chǎng)景，將環(huán)境政策執(zhí)行的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)賦予廣大民眾，意即由于數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的環(huán)境數(shù)據(jù)質(zhì)量的改善，民眾監(jiān)督地方政府遵守環(huán)境治理承諾的能力將得到增強(qiáng)。

一般而言，環(huán)境信息公開(kāi)作為一項(xiàng)公共服務(wù)，由屬地環(huán)境主管部門(mén)供給對(duì)于當(dāng)?shù)孛癖姸愿邊⒖純r(jià)值。由是，分散于各地區(qū)、各層級(jí)的官辦環(huán)境信息傳播平臺(tái)并非是雜亂無(wú)章的碎片化信息散播機(jī)制，而是一種符合公共品供給規(guī)則的制度安排。比如，隨著數(shù)字技術(shù)的引入，央地各級(jí)政府紛紛建立以“兩微一端”（指微博、微信與新聞客戶端）為主要載體的環(huán)境信息公共傳播平臺(tái)。截至2021年5月，全國(guó)省級(jí)行政單位除港澳臺(tái)地區(qū)外均開(kāi)通了省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)官方微博賬號(hào)，用于及時(shí)發(fā)布屬地生態(tài)環(huán)境信息，以拓寬公民環(huán)境知情權(quán)的渠道。

此外，數(shù)字技術(shù)還為環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程的公民監(jiān)督搭建了更加便捷的平臺(tái)和通道。在政府系統(tǒng)內(nèi)通過(guò)實(shí)行強(qiáng)制性環(huán)境信息披露以強(qiáng)化中央對(duì)地方的控制，在一定程度上可以減少府際間的信息不對(duì)稱。[22]數(shù)字技術(shù)依據(jù)其普遍可及性、易用性、可訪問(wèn)性等顯著優(yōu)勢(shì)，將環(huán)境信息進(jìn)行幾乎零成本的擴(kuò)散，形成公眾自由評(píng)判、自發(fā)監(jiān)督當(dāng)?shù)丨h(huán)境政策執(zhí)行績(jī)效的大規(guī)模自主動(dòng)員。[23]換言之，數(shù)字技術(shù)通過(guò)降低民眾參與環(huán)境治理的門(mén)檻以激活社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，從而演化為促進(jìn)地方政府忠誠(chéng)履行環(huán)保職責(zé)的倒逼機(jī)制。

（三）數(shù)字技術(shù)黏合環(huán)境政策執(zhí)行鏈橫向斷裂的內(nèi)在機(jī)理

1.搭建數(shù)字傳播平臺(tái)，推動(dòng)環(huán)境信息的實(shí)時(shí)共享

從政社關(guān)系來(lái)看，涉及環(huán)境治理的數(shù)字技術(shù)相互嵌套、統(tǒng)合使用，為作為信息消費(fèi)者的公眾提供觸手可及的信息服務(wù)。環(huán)境信息自內(nèi)而外傳播，打破了地方政府對(duì)于環(huán)境治理信息的排他性占有和使用。比如，中央政府一方面建立全國(guó)性環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)用以統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，另一方面則與環(huán)保公益類(lèi)組織合作建立針對(duì)地方政府環(huán)境治理信息公開(kāi)與共享情況的評(píng)價(jià)體系。其中，較有代表性的是由生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)牽頭、聯(lián)合自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)與公眾環(huán)境研究中心共同研發(fā)的“污染源監(jiān)督信息公開(kāi)指數(shù)”（PITI），該指數(shù)旨在“對(duì)全國(guó)重點(diǎn)污染城市的重點(diǎn)排污單位進(jìn)行PITI評(píng)價(jià)排名”。2020年1月，NRDC和IPE聯(lián)合發(fā)布《2018-2019年度120城市污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)（PITI）報(bào)告》。該報(bào)告顯示：中國(guó)環(huán)境監(jiān)管和信息公開(kāi)在十年評(píng)價(jià)期內(nèi)取得歷史性進(jìn)步。又比如，各地建立的空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)自助提取樣本和自動(dòng)分析數(shù)據(jù)，并每隔2-4小時(shí)對(duì)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行一次測(cè)量、更新、計(jì)算和校準(zhǔn)，最終以可視化的形式呈現(xiàn)在各大空氣治理信息公開(kāi)平臺(tái)（如真氣網(wǎng)的AQI實(shí)時(shí)地圖）。上述數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用一方面提升了公民對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和環(huán)境治理剩余信息的認(rèn)知水平，另一方面提高了公眾對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程的參與程度。

不過(guò)，總體而言，如果僅從數(shù)字技術(shù)賦能政府環(huán)境監(jiān)測(cè)效能的角度進(jìn)行討論，其中的環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息解釋權(quán)是沿著“分享”鏈條由內(nèi)而外傳遞的，公眾仍然扮演著信息被動(dòng)接受者的角色，政府和普通民眾的互動(dòng)模式尚未完全脫離科層結(jié)構(gòu)下的政策執(zhí)行邏輯。但在科技日新月異的發(fā)展趨勢(shì)下，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展對(duì)于社會(huì)而言是泛在普惠的存在物，任何組織都無(wú)法壟斷使用。因此，如果從數(shù)字技術(shù)賦能的角度來(lái)看，作為鑲嵌于環(huán)境政策執(zhí)行鏈上的關(guān)鍵一環(huán)，大眾將扮演環(huán)境信息供給者的全新角色，對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行鏈的斷裂點(diǎn)發(fā)揮“多點(diǎn)集中、交互彌合”式的修復(fù)功能。

2.創(chuàng)新技術(shù)支撐體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的全民共治

與國(guó)家在環(huán)境信息收集、整理與共享等形式、范圍和質(zhì)量快速發(fā)展相伴隨的是，政府在環(huán)境信息管理方面所投入的成本也在逐年飆升。在這個(gè)信息爆炸的時(shí)代，政府以及與之合作的民間公益類(lèi)組織（如IPE）在識(shí)別、編制、處理大量復(fù)雜的在線環(huán)境數(shù)據(jù)時(shí)，往往面臨著大量隱藏的和新的人工成本。[24]隨著5G+物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)APP以及人工智能技術(shù)的普及，只要一部移動(dòng)信息接收終端（如計(jì)算機(jī)、平板電腦、智能手機(jī)）、一個(gè)應(yīng)用程序或一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站，都可以搭構(gòu)起串點(diǎn)成鏈、鏈接成網(wǎng)的信息接收、查看、處理和反饋平臺(tái)。民眾通過(guò)手機(jī)APP就可以對(duì)各類(lèi)環(huán)境破壞行為（比如垃圾隨意堆放、露天燒烤等）進(jìn)行拍照并上傳至城市綜合運(yùn)營(yíng)管理中心，運(yùn)管中心將對(duì)市民的反饋及時(shí)回應(yīng)。

綜上可見(jiàn)，琳瑯滿目、種類(lèi)繁多的數(shù)字智能設(shè)備與應(yīng)用程序在各類(lèi)環(huán)境治理的場(chǎng)景中，實(shí)現(xiàn)了城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理的全民參與。在這一過(guò)程中，環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息解釋權(quán)真正做到了政社“共享”。作為環(huán)境政策執(zhí)行鏈上的重要一環(huán)，每一位參與者都化身為環(huán)境信息的收發(fā)裝置，成為聯(lián)結(jié)各環(huán)境信息點(diǎn)以及提供環(huán)境信息公共服務(wù)的重要載體（Mol A. J.，2010）。從政社互動(dòng)的角度來(lái)看，這一過(guò)程中，政府與民眾之間在數(shù)字技術(shù)的賦能下建立起一種基于“約束”與“協(xié)作”功能的合作機(jī)制（Zhang C.，2015）。這種機(jī)制在相互賦權(quán)的過(guò)程中一方面在宏觀上可以釋放出環(huán)境政策執(zhí)行的國(guó)家—社會(huì)協(xié)同效應(yīng)，另一方面則是在微觀層面真正形成個(gè)體意義上的環(huán)境治理的全民共治。

五、結(jié)論與討論

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理的藍(lán)圖進(jìn)行了全新擘畫(huà)，為各級(jí)政府環(huán)境政策目標(biāo)的制定、實(shí)現(xiàn)方式的選取以及預(yù)期效果的達(dá)成提供了根本遵循。與西方國(guó)家治理體制根本不同的是，我國(guó)政府在生態(tài)環(huán)境治理全過(guò)程都將起到主導(dǎo)性和引領(lǐng)性的作用，國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)之達(dá)成深度依賴各級(jí)政府通力建構(gòu)的環(huán)境政策執(zhí)行鏈。但與此同時(shí)，環(huán)境政策執(zhí)行鏈的斷裂現(xiàn)象在地方層面一度廣泛存在，導(dǎo)致環(huán)境治理的不確定性風(fēng)險(xiǎn)增加。而在數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展、數(shù)字技術(shù)在政府系統(tǒng)和社會(huì)治理場(chǎng)域廣泛普及的背景下，環(huán)境治理主體將不斷翻新的數(shù)字要素持續(xù)注入環(huán)境政策執(zhí)行鏈中，憑借數(shù)字技術(shù)在信息生產(chǎn)與加工方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，形成對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂縱向集中式與橫向分散式的修復(fù)機(jī)制，將環(huán)境治理委托—代理關(guān)系造成的信息噪音以及其他干擾因素加以消除，以確保環(huán)境政策執(zhí)行鏈的完備暢通，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體制的效應(yīng)最大化。

誠(chéng)然，以智能裝備、智慧算法和智享程序?yàn)檩d體的數(shù)字技術(shù)日益成為助力生態(tài)環(huán)境治理的強(qiáng)大工具，但需注意的是，我們?cè)诟鞣N實(shí)際運(yùn)用場(chǎng)景中不應(yīng)撇開(kāi)其工具屬性而過(guò)分夸大其治理效能。環(huán)境治理的主體是包括政府工作人員和社會(huì)普羅大眾在內(nèi)的人（包括集體或個(gè)體等形式），而非其他。實(shí)際上，從公共政策的基礎(chǔ)研究結(jié)論來(lái)看，影響環(huán)境政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素主要在于多元主體的利益一致性以及各類(lèi)組織資源的支持，而技術(shù)因素僅是組織資源的一種?？梢?jiàn)數(shù)字技術(shù)是修復(fù)環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的必要而非充分條件。對(duì)于這一點(diǎn)，我們應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)。

同時(shí)，對(duì)于數(shù)字技術(shù)在聯(lián)結(jié)環(huán)境政策制定者、執(zhí)行者與受益者這三角關(guān)系的作用方面，我們還應(yīng)看到，作為民眾的代理人，無(wú)論中央政府還是地方政府在具體應(yīng)用數(shù)字技術(shù)以強(qiáng)化公民參與、促進(jìn)政社互動(dòng)的改革實(shí)踐仍處于起步階段，其建立的形式各異的數(shù)字平臺(tái)，仍然僅是國(guó)家環(huán)境政策、地方環(huán)境治理績(jī)效、倡導(dǎo)綠色低碳的宣傳和展示窗口。由于缺少具體環(huán)保問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和快速回應(yīng)機(jī)制，民眾對(duì)“環(huán)境數(shù)字治理”的參與度不夠、感受度不高、體驗(yàn)感不強(qiáng)等問(wèn)題仍廣泛存在。此外，民間開(kāi)發(fā)的各類(lèi)環(huán)保應(yīng)用程序與數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，一方面由于缺乏有效的規(guī)范化監(jiān)管，也隱藏著傳播虛假信息、誤導(dǎo)民眾、干擾政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，少數(shù)利益群體可能會(huì)借助新媒體平臺(tái)劫持國(guó)家話語(yǔ)權(quán)來(lái)渲染符合自身利益的環(huán)境治理問(wèn)題，從而引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，數(shù)字技術(shù)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行發(fā)揮正向保障作用的有效途徑至少應(yīng)包括：第一，開(kāi)發(fā)民眾參與環(huán)境治理的各類(lèi)數(shù)字運(yùn)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)民眾的沉浸式體驗(yàn)，增強(qiáng)官民互動(dòng)的深度和廣度;第二，保證信息生產(chǎn)的客觀性，努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境數(shù)據(jù)使用的去政治化;第三，整合民間的技術(shù)力量，嘗試將市場(chǎng)反應(yīng)良好、運(yùn)用成熟穩(wěn)健的各類(lèi)數(shù)字技術(shù)成果接入環(huán)境管理系統(tǒng)端口，努力打通政社之間環(huán)境信息傳輸?shù)墓艿馈?/p>

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責(zé)任編輯：詹花秀