鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃的必要性、定位與重點(diǎn)內(nèi)容

周 瑞，呂 賓

（1.淄博市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，山東 淄博 255000；2.淄博同業(yè)建筑設(shè)計(jì)有限公司，山東 淄博 255000）

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃存在的問題

相較于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土總規(guī)，新時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)全域各類自然資源的管理和空間資源的有序開發(fā)利用，不僅落實(shí)“多規(guī)合一”，更要充分重視城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間的發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)發(fā)展方式、生活方式及治理方式的轉(zhuǎn)變。顯然，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，僅靠縣市層面的國土空間規(guī)劃是難以實(shí)現(xiàn)的，需要因地制宜、深化細(xì)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃。

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩規(guī)內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)管控需要相背離

我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定總歸的核心思想為：保護(hù)現(xiàn)有耕地與農(nóng)田，強(qiáng)調(diào)自上而下的土地指標(biāo)分配和邊界管控，但其垂直分解的操作方式往往過于粗放、均質(zhì)而忽視現(xiàn)狀條件中的差異，且難以匹配地方的實(shí)際發(fā)展需求。與此同時(shí)，以往土地利用中的缺點(diǎn)為全力管控主體以及審批主體較為集中，也是縣鄉(xiāng)同步編制工作方法的實(shí)施弊端（省級(jí)和國家級(jí)，或者授權(quán)設(shè)區(qū)市審批），往往導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在完成了縣市的數(shù)據(jù)搜集等基礎(chǔ)任務(wù)在達(dá)到指標(biāo)后，后續(xù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的規(guī)劃往往無法得到完整的處理，正式成果也無法完善。而在管控層面，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范存在區(qū)域化特點(diǎn)，沒有制定出明確的管控手段，無法與實(shí)際的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃（土總規(guī)和城總規(guī)）原本應(yīng)在村鎮(zhèn)層面具有實(shí)施性的空間管制作用，但實(shí)際的全域管控能力低下。原因在于，先圖后底弊端逐漸暴露，這一點(diǎn)在規(guī)劃編制上尤為明顯，并且存在較廣泛，管理規(guī)劃分區(qū)尤為隨意，無法實(shí)行有效的手段加劇，自然資源保護(hù)和監(jiān)管在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的嚴(yán)重滯后。

1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地混雜

城鄉(xiāng)二元土地所有制的并存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面體現(xiàn)明顯。2016 年住建部主持的全國121 鎮(zhèn)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地中的集體用地占比高達(dá)60%，城鎮(zhèn)中行政村所占比例仍能達(dá)到半數(shù)之多，高達(dá)64%，這也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總體呈現(xiàn)出低密度和松散的空間結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的這些特征亦間接導(dǎo)致了傳統(tǒng)兩規(guī)的頻繁失效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)主要沿用了城市用地的規(guī)劃方法，對(duì)于存在大量集體用地的鎮(zhèn)區(qū)而言，顯得水土不服。住建部組織調(diào)研的121 鎮(zhèn)數(shù)據(jù)顯示，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地高達(dá)207m2，雖然反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的粗放，但也反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的用地指標(biāo)管控標(biāo)準(zhǔn)與地方實(shí)際之間的巨大偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土總規(guī)在鎮(zhèn)區(qū)的表達(dá)僅僅是“紅斑”，并未區(qū)分土地權(quán)屬的差異，亦未實(shí)施用途管制分區(qū)，即“粗放有余，精細(xì)不足”。

2 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的定位特征

2.1 服務(wù)地方發(fā)展訴求

英國現(xiàn)行地方層面的空間規(guī)劃包括地方規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃，前者是總體層面的規(guī)劃，后者是偏向于實(shí)施和詳細(xì)層面的規(guī)劃。法國在市鎮(zhèn)層面編制《地方城市規(guī)劃》和《市鎮(zhèn)地圖》，前者針對(duì)較大的市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)合體，后者適用于較小的市鎮(zhèn)，主要?jiǎng)澏ǚ謪^(qū)、提出具體土地利用和建設(shè)指標(biāo)，作為實(shí)施地方規(guī)劃管理的依據(jù)。日本的空間規(guī)劃包括國家、作為最基層的政府主體——市町村。呈現(xiàn)鄉(xiāng)村性特點(diǎn)逐步明顯，結(jié)合國際發(fā)展的案例可以得出，地方發(fā)展的指引往往需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面整體空間規(guī)劃，與法律法規(guī)相結(jié)合，使之約束在一定的框架下，根據(jù)不同地方發(fā)展情況和需要，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的編制功能，這也要求當(dāng)?shù)卣芊裼信c之高度匹配的事權(quán)。

2.2 明晰縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分

我國當(dāng)前存在的行政管理體制，一大特色在于匹配度和事權(quán)的平衡，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，能否清晰明確，在匹配的程度下逐步實(shí)現(xiàn)改革，適當(dāng)?shù)貙⒁?guī)劃管理權(quán)限，因地制宜的進(jìn)行下放，解除一定的權(quán)限，將重點(diǎn)放在執(zhí)政能力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的匹配上。要結(jié)合“強(qiáng)鎮(zhèn)設(shè)市”的改革趨向，進(jìn)一步定向下放國土空間資源的管理權(quán)限（如城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)具體的土地用途管制等），明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自然資源管理、監(jiān)督和巡查方面的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃應(yīng)兼顧鎮(zhèn)區(qū)（集鎮(zhèn)）的發(fā)展訴求，統(tǒng)籌規(guī)劃好全相中區(qū)域的要素系統(tǒng)，使之覆蓋全區(qū)域。

2.3 創(chuàng)新鎮(zhèn)區(qū)空間用途管制方式

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)，除了全域?qū)用孢M(jìn)行各類資源的保護(hù)與開發(fā)利用外，最大的困難是如何在用途管理方式上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間進(jìn)行建設(shè)要?jiǎng)?chuàng)新空間用途管制方式，明確劃分好國有和集體兩個(gè)主體，貫徹落實(shí)好用途準(zhǔn)入制度和用途許可制度。鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃將擺脫城總規(guī)精確到地類的技術(shù)傳統(tǒng)，通過劃分主導(dǎo)功能分區(qū)，利用各分區(qū)進(jìn)行指標(biāo)和要素控制，明確主導(dǎo)功能、開發(fā)強(qiáng)度等關(guān)鍵指標(biāo)以及公共服務(wù)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施等的配置和選址要求等，同時(shí)結(jié)合主導(dǎo)功能區(qū)內(nèi)其他管控要素，最終形成“主導(dǎo)功能分區(qū)+關(guān)鍵要素控制”的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃方式，向下傳遞指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃。該做法能夠避免“總規(guī)詳規(guī)一體化”帶來的總規(guī)修改頻次過多的問題，同時(shí)將傳統(tǒng)程總規(guī)的弊端進(jìn)行針對(duì)性的填補(bǔ)，嚴(yán)格管控好核心指標(biāo)的傳導(dǎo)問題。

2.4 統(tǒng)籌引導(dǎo)村莊規(guī)劃

在當(dāng)下國土空間規(guī)劃的改革中，應(yīng)緊緊抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)地方政府的管理優(yōu)勢(shì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村空間規(guī)劃合并編制、全域覆蓋，將圖則形式作為主體，正負(fù)面清單作為主要輔助索引，對(duì)規(guī)劃建設(shè)管控在村莊上的問題進(jìn)行解決，通過“要素+指標(biāo)+圖示+名錄”的方式對(duì)村莊的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行底線管控，來正確引導(dǎo)一般村莊，特別是建設(shè)依據(jù)方面。同時(shí)要把握好鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面對(duì)村莊建設(shè)的管控邊界，切實(shí)明確村莊規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中明確村莊的建設(shè)邊界，能夠明確落實(shí)并且成功引導(dǎo)城鎮(zhèn)對(duì)于周邊地區(qū)的開發(fā)，結(jié)合科學(xué)詳盡的歸化進(jìn)行有效編制。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容

3.1 嚴(yán)格保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域自然資源

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制中，有必要對(duì)自然資源各類要素做出精準(zhǔn)管控，劃定各類資源的保護(hù)紅線、保護(hù)區(qū)范圍（縣鄉(xiāng)規(guī)劃同步編制，反饋給縣市規(guī)劃），并深化細(xì)化具體管控內(nèi)容，全要素繪制“一張圖”。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面由于其事權(quán)的限制，針對(duì)自然資源的管控更多是對(duì)市縣國土空間總體規(guī)劃中各項(xiàng)邊界的細(xì)化與落實(shí)，以及執(zhí)行縣市政府授權(quán)的自然資源管理、監(jiān)測(cè)和巡查職能，并落實(shí)管控措施與指標(biāo)要求。

3.2 剛性管控鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間的開發(fā)利用

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土來說，核心內(nèi)容就是帶空間總體規(guī)劃上整體規(guī)劃布局，能否對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全區(qū)域內(nèi)的國土實(shí)現(xiàn)空間保護(hù)，即使在開發(fā)條件下，這就涉及如何進(jìn)行分區(qū)劃分以及管控措施的制定。實(shí)際操作過程中，應(yīng)遵循保護(hù)自然生態(tài)、因地制宜開發(fā)、集約利用空間、統(tǒng)籌多維區(qū)域的原則，對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)等各類分區(qū)進(jìn)行細(xì)化、制定綜合目標(biāo)、界定分區(qū)范圍、明確管制措施，從而更針對(duì)性地進(jìn)行保護(hù)、開發(fā)格局的整體管控。如針對(duì)城鎮(zhèn)空間，可繼承優(yōu)化傳統(tǒng)土規(guī)的經(jīng)驗(yàn)，將城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)進(jìn)行功能性的細(xì)致劃分，根據(jù)城鎮(zhèn)所具有的條件以及特殊性，能源和資源的發(fā)展區(qū)進(jìn)行合理規(guī)劃，繼而對(duì)各分區(qū)制定如鼓勵(lì)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等具體要求。

3.3 統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間格局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間格局的管控應(yīng)該包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間結(jié)構(gòu)、鎮(zhèn)村體系、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)布局、綜合交通、公共服務(wù)、公共安全、公用工程等。相對(duì)于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間的管控應(yīng)更加剛?cè)岵?jì)。比如，對(duì)于影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域發(fā)展的重要發(fā)展節(jié)點(diǎn)、交通廊道、重大設(shè)施等，需在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌布局，但是在設(shè)施配置等方面應(yīng)給予更多的彈性，區(qū)別于精確到選址的管控方式，可采取制定公共設(shè)施配置要求，明確配置標(biāo)準(zhǔn)、類型和選址要求，實(shí)際建設(shè)選址或進(jìn)一步的精確管控措施可交由詳細(xì)規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃來進(jìn)一步落實(shí)。

3.4 彈性規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)空間

鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃方法的創(chuàng)新是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。建議采用相對(duì)彈性的“主導(dǎo)功能分區(qū)+要素控制”的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃方法。該方法下，針對(duì)鎮(zhèn)區(qū)的重點(diǎn)編制內(nèi)容主要包括劃分主導(dǎo)功能分區(qū)、制定分區(qū)指標(biāo)、明確管控要素等。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的特點(diǎn)，可將主導(dǎo)功能分區(qū)劃分為居住生活區(qū)、中心活動(dòng)區(qū)、工業(yè)物流區(qū)、戰(zhàn)略預(yù)備區(qū)以及其他功能區(qū)。對(duì)各主導(dǎo)功能分區(qū)配備“建設(shè)控制指標(biāo)表”，內(nèi)容可包含：分區(qū)編號(hào)、主導(dǎo)功能、開發(fā)強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施配置、公服設(shè)施配置、其他要求等，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)度和要素的管控。對(duì)于規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以只有一個(gè)綜合性功能區(qū)。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃體系的建立有著行政和技術(shù)雙重邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃需要在充分認(rèn)識(shí)當(dāng)下現(xiàn)實(shí)問題和矛盾的基礎(chǔ)上，綜合考量對(duì)生態(tài)文明、治理體系現(xiàn)代化的呼應(yīng)和規(guī)劃引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，創(chuàng)新探索適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求的規(guī)劃定位，要充分重視縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)劃分和服務(wù)地方需求的辯證關(guān)系，不僅是國土空間規(guī)劃體系邏輯的梳理，也要同步推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的變革，比如行政區(qū)劃和財(cái)稅制度，這樣才能合力推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的健康發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃作為最低行政層級(jí)區(qū)域的總體規(guī)劃，有其特殊性，而且量大面廣且千差萬別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其面臨著不同的發(fā)展階段與差異化的發(fā)展訴求。如何編制有效、管用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃，是空間規(guī)劃改革走向深入的關(guān)鍵工作。