房地產(chǎn)稅試點落地，敲定“房住不炒”的最后一錘

文 王瑩

從2011年在上海和重慶進行房產(chǎn)稅試點，到2013年提出房地產(chǎn)稅的改革方向是“立法先行”，再到2021年的“積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點工作”，在房地產(chǎn)市場高歌猛進的十年里，房地產(chǎn)稅也在時代的潮流中起起伏伏。十年磨一劍，2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），標志著討論多年的房地產(chǎn)稅正式落地。與此同時，房地產(chǎn)行業(yè)在狂飆了近20年后，或?qū)⒂瓉硪粋€分水嶺。

01加速：從立法先行到試點先行

隨著樓市“金九銀十”的冷卻，多年來“常聞樓梯響，不見人下來”的房地產(chǎn)稅終于有了定論。進入10月以后，先是習近平總書記在《扎實推動共同富裕》一文中明確指出“要積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點工作”，緊接著10月23日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過相關(guān)決定，并根據(jù)《中華人民共和國立法法》，授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅的試點工作，將授權(quán)期限確定為5年。至此，爭論多年的房地產(chǎn)稅改革在近二十年的探索中邁出了意義重大的一步。

房地產(chǎn)稅是對房地產(chǎn)征收的一種稅費，是政府向地產(chǎn)物業(yè)征收的一種財產(chǎn)稅，通常向房產(chǎn)的業(yè)主或租戶等使用者征收，它是一個綜合性的概念，包括跟取得土地使用權(quán)、房地產(chǎn)開發(fā)、交易、持有等一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟運動過程有直接關(guān)系的稅收。而一直以來，我國房地產(chǎn)行業(yè)稅收都存在重增量、輕存量，重開發(fā)和交易環(huán)節(jié)、輕保有環(huán)節(jié)的特點，房地產(chǎn)行業(yè)稅種種類也較多，這都需要結(jié)合房地產(chǎn)稅進行相應(yīng)整合和改革。

從2010年起，房地產(chǎn)稅就多次被提及。2010年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，明確提及要加快財稅體制改革，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的財稅體制，并研究推進房地產(chǎn)稅改革。2011年1月，國常會同意在部分城市開展對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點。隨后，重慶、上海先行，率先啟動對個人住房征收房產(chǎn)稅，這也成為我國對個人住房在保有環(huán)節(jié)征稅邁出的第一步。

2013年起，擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍的呼聲四起，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，首次將個人住房保有環(huán)節(jié)的稅種明確為“房地產(chǎn)稅”，并提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，確立“立法先行、充分授權(quán)、分步推行”的原則，這也將房地產(chǎn)稅推向了高潮。

在隨后七年多的時間里，關(guān)于開征房地產(chǎn)稅的聲音從未間斷，多次會議與文件都提出要積極推進房地產(chǎn)稅立法，但囿于種種原因，房地產(chǎn)稅的立法工作均未到達實施層面。

近年來，一二線城市房價飛速上漲，2016年中央經(jīng)濟工作會議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”之后，與房地產(chǎn)相關(guān)的部門陸續(xù)出臺了與之相配套的政策，涉及到房企融資、購房者信貸等方面，但與之相關(guān)的政策仍舊趕不上房地產(chǎn)野蠻生長的速度。尤其是2020年下半年以來，盡管各地多次出臺清查經(jīng)營貸進入樓市、加強“學區(qū)房”管控、縮緊住房貸款等一系列措施，但房價上漲的勢頭仍然強勁，沖擊著健康的市場經(jīng)濟環(huán)境。征收房地產(chǎn)稅能夠增加持有房產(chǎn)的成本，打擊投資炒房的熱情，緩解一二線城市住房壓力。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，現(xiàn)在一些城市有房價上漲壓力，中央需要房地產(chǎn)調(diào)控長效機制的手段，而房地產(chǎn)稅兼?zhèn)浞珊徒?jīng)濟手段，是很好的長效工具。從共同富裕的角度來看，房地產(chǎn)稅制度或?qū)⒈Ｕ蟿傂栀彿浚欣诖龠M共同富裕。

不過，穩(wěn)定瘋漲的房價只是短期因素之一。長期以來，許多基層地方政府的稅收主要來源于依賴土地出讓的“土地財政”，而土地財政經(jīng)過多年盛宴后，不僅面臨無地可賣的困境，也由此產(chǎn)生了種種弊端。此外，在“營改增”試點全面推開后的疊加制度性減稅降費和2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后各地為經(jīng)濟復(fù)蘇推出的各項免稅政策下，基層地方政府稅收日漸萎縮，地方財政收支壓力與日俱增，急需擴大稅源來緩解，此時，能作為穩(wěn)定稅收的房地產(chǎn)稅自然被寄予厚望。

因此，無論是從建立房地產(chǎn)調(diào)控長效機制，還是健全地方稅制體系、調(diào)節(jié)收入分配等考慮，房地產(chǎn)稅改革都需要加速推進。

2021年以來，關(guān)于房地產(chǎn)稅的討論開始駛?cè)搿翱燔嚨馈薄Ｏ仁窃?月份，“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要表示要“推進房地產(chǎn)稅立法”。真正的轉(zhuǎn)折在兩個月后。5月11日，在財政部、全國人大常委會預(yù)算工委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家稅務(wù)總局房地產(chǎn)稅改革試點工作座談會上，提出“聽取部分城市人民政府負責同志及部分專家學者對房地產(chǎn)稅改革試點工作的意見”。與此前多次提及的“房地產(chǎn)稅立法和改革”不同，此次座談會首次將“試點”二字與房地產(chǎn)稅聯(lián)系在一起，釋放了房地產(chǎn)稅可以先試點再立法的信號，這也意味著長期堅持的房地產(chǎn)稅“立法先行”將更為靈活，為房地產(chǎn)稅從“紙面”走向“地面”提供了更大的可能性。

“從當前情況看，房地產(chǎn)稅‘立法先行’恐怕來不及，雖然預(yù)算工委起草了多年了，但草案要征求意見，人大還要審議，新法一般審三次，至少也得一兩年時間。”施正文表示，如果不著急開征的話，可以先立法，但根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的情況，房地產(chǎn)稅現(xiàn)在有必要加快進度，通過改革試點的路徑來推動是比較合適的。

多位專家表示，房地產(chǎn)稅試點與立法并不矛盾。施正文強調(diào)，試點能為立法更好地創(chuàng)造條件，通過試點發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)稅在將來開征后可能遇到的問題，明確房地產(chǎn)稅的準確定位、政策要點、實施難題、保障條件和社會各方意見，有了這些實踐基礎(chǔ)，可以使立法更完善、更合理，實際上可以加快立法。民建中央經(jīng)濟委員會副主任馬光遠也表示，“在立法短期內(nèi)難以出臺的情況下，通過試點為房地產(chǎn)稅的立法積累經(jīng)驗，成為最好的選擇?！?/p>

02推進：做好試點工作

10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議正式授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作。至此，房地產(chǎn)稅試點工作正式被推上日程。

《決定》第一條明確規(guī)范了本次試點的范圍：“試點地區(qū)的房地產(chǎn)稅征稅對象為居住用和非居住用等各類房地產(chǎn)，不包括依法擁有的農(nóng)村宅基地及其上住宅。土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人為房地產(chǎn)稅的納稅人”。這意味著此次對居住用房地產(chǎn)征稅試點范圍進一步擴大。

在上海和重慶進行房產(chǎn)稅試點時，主要針對新增住房，存量房產(chǎn)并不在征收范圍內(nèi)，并未觸及根本?？梢哉f，從2011年開始的上海、重慶試點房產(chǎn)稅，雖然改變了原來不對個人住房征稅的慣例，但沒有從根本上突破房產(chǎn)稅的定位。而此次房地產(chǎn)稅試點最大的調(diào)整和突破便在于對個人住房征收不僅限于增量房，還要對存量房征收，這也將成為此輪房地產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵。

房地產(chǎn)稅試點改革重拳出擊，更讓普通人關(guān)心的是怎么征收的問題。根據(jù)全國人大的授權(quán)《決定》顯示：國務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點具體辦法，試點地區(qū)人民政府制定具體實施細則。由國務(wù)院制定具體辦法可以保證此次改革的有效性，以探索未來推行全國的有效辦法。地方政府可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定細則，確保了地方政府在具體實施過程中的靈活性。雖然納入試點的地區(qū)房地產(chǎn)稅稅率、免征額、稅收優(yōu)惠等方面可能會根據(jù)地區(qū)差異有所不同，但整體的稅制框架應(yīng)該統(tǒng)一。

從房地產(chǎn)稅加速推進的大背景來看，“低稅率、窄稅基、低稅負”很有可能成為此次征收房地產(chǎn)稅所遵循的原則。房地產(chǎn)稅的稅率可能由國務(wù)院劃定稅率范圍、各地因城施策確定差異化稅率，且整體稅率不會太高。根據(jù)當前國際上的房地產(chǎn)稅稅率來看，高的在3%或4%左右，低的在0.2%左右。由于此次房地產(chǎn)稅開征以試點為主，征稅力度一開始可能不會太大，應(yīng)該會循序漸進。“我們的地方政府一開始會從低設(shè)計稅率，可能在0.2%到2%之間?！蔽髂县斀?jīng)大學財稅學院副院長李建軍指出，應(yīng)對房屋性質(zhì)加以區(qū)別，商業(yè)房產(chǎn)的稅率可以稍高于居民自住房產(chǎn)的稅率。“總的來說，這些因素都使得應(yīng)繳稅額不會太高?！笔┱谋硎?。

在征收方面，房地產(chǎn)稅大概率是按照評估值來征收，在制度安排上可能會考慮到居民的基本住房需求有一些稅收優(yōu)惠，比如可能采取首套免征和免征面積相結(jié)合的方式，但具體免征方式大概率會由不同試點城市進行劃分。同時，在共同富裕的目標下，可能會對弱勢群體及優(yōu)撫對象進行適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策。

從此輪房地產(chǎn)稅改革一系列的表現(xiàn)來看，上層釋放出的信號是“做好試點工作”，但哪些城市會成為試點目前仍沒有明確。

多位業(yè)內(nèi)人士認為，樓市活躍、房價上漲壓力大的一二線城市大概率會被納入第一批試點。“一方面這些城市普遍面臨居民住房難題，房價相對較高，亟待推進住房保障體系建設(shè)，而房地產(chǎn)稅有助于增加二手房和租賃房市場流動性，促進資源合理配置；另一方面，這些城市目前處于或逐步進入房地產(chǎn)存量市場，房地產(chǎn)稅可以作為地方稅收的重要補充?！笔┱谋硎?。

從社會各方的討論來看，深圳、浙江、海南的呼聲最高。10月17日，在《決定》出臺之前，財政部財政科學研究所原所長賈康就表示“深圳、海南、浙江等地可以不必等待房地產(chǎn)稅立法這一漫長過程，可先加入試點范圍”。這一看法源于目前這三個地區(qū)是比較高級別的位于創(chuàng)新前沿的示范區(qū)：深圳要創(chuàng)構(gòu)中國特色社會主義市場經(jīng)濟先行示范區(qū)；海南要在全島建設(shè)全球最大體量的自由貿(mào)易港區(qū)；浙江要率先建設(shè)共同富裕示范區(qū)。從經(jīng)濟發(fā)展和政策推動的層面來看，這些地區(qū)都有成為房地產(chǎn)稅試點的現(xiàn)實基礎(chǔ)和迫切需要。

同時，中城委四川秘書長姚科認為，上海、重慶或?qū)⒊蔀槭着圏c大概率城市，因為上海和重慶之前就有，此次很大可能會在原有基礎(chǔ)上優(yōu)化調(diào)整。此外，南京、蘇州等長三角熱點核心城市也有可能成為首批試點城市。

總體來看，不依賴土地財政的地區(qū)、有共同富裕試點的示范區(qū)、試點阻力最小成本最低的、有政策重大利好的地區(qū)、人口斷崖式下跌的城市等都有可能成為此次試點的考慮對象，三四線城市大概率不會成為房地產(chǎn)稅試點的“先行者”。不過，房地產(chǎn)稅最終要面向全國，三四線城市是有可能作為補充樣板的?！叭绻麖姆e累經(jīng)驗的角度，試點需要兼顧不同的地方，也可能選擇部分三四線城市，但不會是首批試點的重點?！笔┱难a充道。

03震蕩：是否會對樓市造成沖擊？

房地產(chǎn)稅試點還未明確，樓市先“冷”了起來。

據(jù)深圳市住建局統(tǒng)計，2021年9月份深圳二手房僅成交1765套，同比去年同期的8820套，跌幅超過了八成。國慶期間，整個深圳二手房僅成交4套。深圳二手房成交連續(xù)6個月下滑。杭州也面臨著同樣的局面。機構(gòu)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，杭州9月二手房僅成交3784套，創(chuàng)下2020年2月以來歷史新低?！笆弧秉S金周杭州市區(qū)僅成交53套二手房，創(chuàng)近六年來新低。

還未從“金九銀十”的“頹勢”中走出，樓市就迎來了房地產(chǎn)稅試點的加速推進，許多人開始觀望樓市是否會“一跌再跌”。從市場角度來看，作為房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收，房地產(chǎn)稅能夠降低房地產(chǎn)投資、投機的獲利空間，從而降低投資和投機需求，減少房屋空置率，具有一定的調(diào)節(jié)房價的功能。但房地產(chǎn)稅與房價的下跌之間，并不能簡單地劃上等號。

短期來看，房地產(chǎn)稅的出臺可能的確能夠樓市“降溫”。粵開證券認為，房地產(chǎn)稅對房價影響的理論渠道是房地產(chǎn)稅開征增加了持有成本，故降低了投資需求，同時一部分人拋售多余房產(chǎn)增加供給，引發(fā)房價下降。但是如果持有成本低于房地產(chǎn)預(yù)期漲幅，則不改變房價大勢，即如果持有成本1%，預(yù)期上漲5%，一定是選擇繼續(xù)持有。

而且從上層釋放出來的信號來看，此輪房地產(chǎn)改革是為“引導(dǎo)住房合理消費和土地資源節(jié)約集約利用，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”，同時行業(yè)從業(yè)者表示“房價暴跌有可能影響整體經(jīng)濟運行的穩(wěn)定”。因此，從多方面來看，該政策的出臺并不會讓樓市“跌跌不休”，房價仍是會在合理的區(qū)間內(nèi)進行波動。

房地產(chǎn)稅主要是在短期內(nèi)影響產(chǎn)權(quán)人的心理預(yù)期，但從長期來看，房產(chǎn)的價格是受人口、土地、供給、金融、貨幣政策等多種因素影響的，房地產(chǎn)稅只能作為一種調(diào)節(jié)機制，并不能改變房價的趨勢。施正文也表示，房地產(chǎn)稅開征后，持有房產(chǎn)需要額外的成本，短期內(nèi)會對調(diào)節(jié)房價有效果，但長期來說有待觀察。

不管怎么說，房地產(chǎn)稅會增加擁有房產(chǎn)的成本是板上釘釘?shù)氖聦?，那么，擁有多套房產(chǎn)的人是否會轉(zhuǎn)嫁成本自然成為生活在一二線的大多數(shù)租房人群關(guān)注的焦點。

事實上，確實會出現(xiàn)壓力下行的現(xiàn)象。一二線城市的核心區(qū)域，房地產(chǎn)稅可能會轉(zhuǎn)移到租客身上。施正文表示，該情況有可能發(fā)生在租賃市場活躍的城市的局部區(qū)域，但整體上不會出現(xiàn)普遍的租金上漲?！耙环矫妫p稅原則下，房東的經(jīng)濟成本不會過多增加。另一方面，房地產(chǎn)稅開征后降低了持有收益，房東把原本空置的房產(chǎn)租出去有利于覆蓋一部分稅收成本——租賃市場用于出租的房子多了，租金也會相應(yīng)穩(wěn)定乃至降低?！?/p>

隨著房地產(chǎn)稅改革的逐漸明朗，整體來看，“穩(wěn)定”仍是各方對于樓市最好的期望。在社會經(jīng)濟的大繁榮大發(fā)展下，“房住不炒”與房地產(chǎn)的野蠻生長并行五年，此次房地產(chǎn)稅試點的加速落地無疑表明了上層對于“房住不炒”的決心。住房作為民生大事，與之相關(guān)的每一項政策都會引起市場震蕩，房地產(chǎn)稅亦不例外。此次房地產(chǎn)稅改革給了五年的試點期限，正是考慮到房地產(chǎn)稅改革的復(fù)雜性和艱巨性，給了市場一個緩沖期。