拜登為何緊盯供應(yīng)鏈

雷墨

1月3日，拜登召集了一次農(nóng)業(yè)、肉禽行業(yè)的會議，主要談的是供應(yīng)鏈問題。這是去年12月22日，白宮發(fā)布“更公平、更具競爭力和韌性肉禽供應(yīng)鏈行動計劃”的后續(xù)。眾所周知，從去年初夏開始，拜登政府就被國內(nèi)供應(yīng)鏈紊亂弄得焦頭爛額。為此，他還在去年10月和12月發(fā)表了兩次全國講話。幾乎與此同時，供應(yīng)鏈問題也成了某種全球現(xiàn)象，成為拉高多國通脹的重要原因之一。

但對于拜登政府來說，供應(yīng)鏈不只是“問題”，還是正在醞釀的戰(zhàn)略。早在2020年美國大選期間，作為總統(tǒng)候選人的拜登，就在競選綱領(lǐng)中公布了重塑供應(yīng)鏈的計劃。入主白宮后，拜登在政策調(diào)整、推動立法以及外交行為上，都把供應(yīng)鏈問題提到了前所未有的高度。拜登曾把特朗普發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)稱為“災(zāi)難”，認為強化供應(yīng)鏈才是美國經(jīng)濟強大的關(guān)鍵。入主白宮后，拜登也一直在這個問題上發(fā)力。

國內(nèi)供應(yīng)鏈出問題，對拜登來說是個大寫的尷尬，但這并沒有改變其政策計劃。從政策思路來看，拜登希望達到的效果是一石二鳥，即一方面強化國內(nèi)供應(yīng)鏈，另一方面重塑全球供應(yīng)鏈。不過，作為“老外交”，拜登的政策重心“本能”地偏向美國之外。美國國內(nèi)供應(yīng)鏈緊張得到緩解只是時間問題。更值得關(guān)注的是，拜登政府在全球供應(yīng)鏈問題上如何作為。

溯 源

從源頭上看，不難發(fā)現(xiàn)供應(yīng)鏈（supply chain）是個商業(yè)或經(jīng)濟學概念。比如，英文維基百科對它的定義是：供應(yīng)鏈是一個由組織、人員、活動、信息和資源構(gòu)成的系統(tǒng)，所涉及的是把產(chǎn)品或服務(wù)提供給消費者?！肮?yīng)鏈活動涉及的是將自然資源、原材料和零部件轉(zhuǎn)化為終端產(chǎn)品并交付給終端客戶?！?/p>

在英文谷歌中檢索相關(guān)信息資料和學術(shù)文獻，絕大多數(shù)內(nèi)容都聚焦商業(yè)領(lǐng)域。學術(shù)領(lǐng)域把供應(yīng)鏈與政治（politics）聯(lián)系起來的研究，大多是分析地區(qū)熱點對相關(guān)行業(yè)或企業(yè)的影響。即便從權(quán)力（power）視角研究供應(yīng)鏈，主要研究對象也是行業(yè)領(lǐng)軍者尤其是大型跨國公司在供應(yīng)鏈的形成、變遷中的角色，即“企業(yè)權(quán)力”而非政治權(quán)力。

歷史地看，全球范圍內(nèi)、帶有現(xiàn)代意義的供應(yīng)鏈，其形成始于1980年代，而美國是主要推動者之一。那時的新自由主義經(jīng)濟思潮，以及其后冷戰(zhàn)的結(jié)束，造就了某些學者所說的“超級全球化”。這樣的歷史背景下形成的供應(yīng)鏈，生成動力主要來自商業(yè)，而非政治。

南風窗傳媒智庫推出、2022年將再版的《重新認識美國》一書，對那個時期的世界經(jīng)濟有這樣的判斷：在那個以自由貿(mào)易為導向的經(jīng)濟體系里，大企業(yè)尤其是跨國公司，通過全球供應(yīng)鏈活躍在世界經(jīng)濟舞臺，而國家之手受到規(guī)則、制度的約束。

供應(yīng)鏈在相當長時期里是個“商業(yè)概念”，與世界經(jīng)濟大勢不無關(guān)系。而如今經(jīng)濟全球化遇阻，以及地緣政治的回歸，正在使供應(yīng)鏈從“商業(yè)概念”朝著“政治概念”的方向轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變趨勢，主要的推動者也是美國。

小布什政府時期，供應(yīng)鏈問題是個很邊緣的政策問題。從公開的資料來看，他執(zhí)政八年，美國政府沒有發(fā)布任何關(guān)于供應(yīng)鏈的官方文件。小布什及其政府高官為數(shù)不多的涉及供應(yīng)鏈的公開講話，主要談及的是如何確保進口安全（尤其是食品藥品等民生商品），以及防范恐怖主義活動對供應(yīng)鏈的破壞性影響。

供應(yīng)鏈真正進入政策領(lǐng)域，是在奧巴馬政府時期。2012年1月，奧巴馬政府發(fā)布了題為《全球供應(yīng)鏈安全國家戰(zhàn)略》的文件。這份由奧巴馬簽名的政府文件，正文內(nèi)容僅6頁，主要涉及如何保護與強化全球運輸、郵寄、海運網(wǎng)絡(luò)及其相關(guān)基建設(shè)施。2015年3月，奧巴馬政府以白宮與商務(wù)部的名義，發(fā)布了題為《供應(yīng)鏈創(chuàng)新：鞏固美國小型制造業(yè)》的文件（全文22頁），主要內(nèi)容是如何幫助中小企業(yè)適應(yīng)供應(yīng)鏈的變化，從而促進就業(yè)。

如今經(jīng)濟全球化遇阻，以及地緣政治的回歸，正在使供應(yīng)鏈從“商業(yè)概念”朝著“政治概念”的方向轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變趨勢，主要的推動者也是美國。

特朗普政府時期的情況比較特殊，主觀上沒有關(guān)于供應(yīng)鏈的系統(tǒng)性戰(zhàn)略，但客觀上卻將供應(yīng)鏈問題上升到了戰(zhàn)略層面。疫情暴發(fā)前，特朗普政府的興趣是打貿(mào)易戰(zhàn)，雖然其主要意圖是平衡貿(mào)易赤字，但也有逼迫海外美國企業(yè)回流的考慮。這就觸及了全球供應(yīng)鏈調(diào)整問題。疫情暴發(fā)后，醫(yī)療物資的短缺使供應(yīng)鏈安全成了異常扎眼的政策問題。而此后經(jīng)濟復蘇過程中的“缺芯危機”，使供應(yīng)鏈問題更加凸顯。

特朗普執(zhí)政的最后一年，美國的政治精英們對供應(yīng)鏈問題已經(jīng)形成了共識：美國國內(nèi)供應(yīng)鏈出了問題、全球供應(yīng)鏈對美國不利，而且這些都需要以戰(zhàn)略視角來應(yīng)對。

轉(zhuǎn) 變

早在2020年大選期間，拜登就開始醞釀供應(yīng)鏈戰(zhàn)略。其競選官網(wǎng)上，有篇題為《拜登計劃：建立美國供應(yīng)鏈、確保未來不面臨關(guān)鍵設(shè)備短缺》的文章。細讀該文內(nèi)容，能清晰感知美國在供應(yīng)鏈問題上態(tài)度的明顯轉(zhuǎn)變。

比如，拜登把供應(yīng)鏈問題定位為事關(guān)國家安全的戰(zhàn)略問題。上述文章寫道：“盡管醫(yī)療物資和設(shè)備供應(yīng)是我們最為緊急和迫切的需求，但美國供應(yīng)鏈危險并不限于這些領(lǐng)域。”文章提到，美國應(yīng)該解決供應(yīng)鏈脆弱性的問題，即在關(guān)鍵原材料、能源、科技等重要領(lǐng)域?qū)χ卸磉@樣的外國供應(yīng)者的“危險依賴”。

不僅如此，該文還大致勾勒出后來拜登政府供應(yīng)鏈戰(zhàn)略的基本輪廓。文中提到的“全政府模式”“綜合應(yīng)對”“聯(lián)合盟友”等，都成了拜登政府供應(yīng)鏈戰(zhàn)略的核心要件。

最為關(guān)鍵的是，把供應(yīng)鏈戰(zhàn)略與大國戰(zhàn)略競爭結(jié)合起來，或者是以重塑全球供應(yīng)鏈來應(yīng)對戰(zhàn)略競爭。雖然計劃中不乏關(guān)于解決美國國內(nèi)供應(yīng)鏈問題的內(nèi)容，但整體上意圖明顯“對外”，即重點放在海外供應(yīng)鏈上。

為何會出現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變？其中既有國際大環(huán)境，也有美國的小環(huán)境。而且，這兩種環(huán)境在很大程度上意味著這種轉(zhuǎn)變，具有相當?shù)牟豢赡嫘浴?/p>

大背景是超級全球化時代結(jié)束，經(jīng)濟全球化進入調(diào)整期。在超級全球化時代，供應(yīng)鏈上的權(quán)力主角是跨國公司。但在進入調(diào)整期后，政府尤其是世界主要大國的政府，正在從企業(yè)手中收回部分權(quán)力，而且是以服務(wù)于國家外交或戰(zhàn)略為導向。

在這一點上，美國表現(xiàn)得尤為明顯。2020年2月國會通過的《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》，同年5月國會通過的《外國公司問責法》，以及2021年4月參議院外委會通過的《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，客觀上都會助長聯(lián)邦政府權(quán)力的擴張。而這種擴張，是以企業(yè)經(jīng)營權(quán)被“侵蝕”為代價的。

另一個原因是政治思潮的變化，導致對供應(yīng)鏈的認知出現(xiàn)變化。全球化的黃金時代，供應(yīng)鏈的形成、演變遵循的是“效率”邏輯，即如何讓企業(yè)獲得更多利潤。在如今民粹主義、民族主義升溫的國際政治氛圍中，“公平”成了政府決策更加重要的考慮因素。而新冠危機引發(fā)的一系列經(jīng)濟、社會問題，又讓“安全”成了無法回避的問題。這些都已經(jīng)反映到對供應(yīng)鏈認知的變化中。

2021年6月，拜登政府公布供應(yīng)鏈戰(zhàn)略后，美國國家經(jīng)濟委員會副主任薩梅拉·法齊利說：“數(shù)十年來，把勞工視為需要管理的成本，而非需要投資的資產(chǎn)，削弱了美國的供應(yīng)鏈，侵蝕了工資以及服務(wù)于工人的工會使命。”這事實上在告訴美國的企業(yè)，別再“效率優(yōu)先”。而這背后，反映的是政治思潮的變化。

還有一點原因“很美國”：美國深諳“聯(lián)結(jié)即權(quán)力”的邏輯，企圖通過重塑供應(yīng)鏈削弱對手、強化自身權(quán)力。美國歷史學者尼古拉斯·蘭伯特，在一本關(guān)于英國金融實力與一戰(zhàn)的書中指出，英國是“聯(lián)結(jié)即權(quán)力”的先知先覺，英國的決策者非常清楚該國的金融網(wǎng)絡(luò)對于贏得一戰(zhàn)的作用。

美國學者丹尼爾·德雷納在《相互依賴武器化的使用與濫用》中，把美國稱為將相互依賴武器化的開山鼻祖，最為直接的例證就是美國利用別國對其經(jīng)濟上的依賴，通過經(jīng)濟制裁達到外交目的。

目前的情況，正在發(fā)生不利于美國的變化。根據(jù)相關(guān)研究，2001年，與美國的貿(mào)易額高于與中國貿(mào)易額的國家占比是80%，2018年，這一比例將為30%。美國感受到了危機，企圖通過重塑供應(yīng)鏈，在重要和關(guān)鍵領(lǐng)域施加影響，改變美國在“聯(lián)結(jié)即權(quán)力”邏輯中的不利地位。

當選后喊著“美國回來了”的拜登，是要帶領(lǐng)美國與世界“重新聯(lián)結(jié)”的。當然，這種聯(lián)結(jié)絕不是回到過去，而是有選擇地聯(lián)結(jié)，即重塑全球供應(yīng)鏈。需要指出的是，將供應(yīng)鏈視為戰(zhàn)略的思維，肯定比拜登的任期要長，即便拜登之后白宮的主人，是特朗普本人或者特朗普式的人物。

主題是削弱中國優(yōu)勢

2021年2月24日，拜登簽署行政令，正式啟動供應(yīng)鏈評估。同年6月8日，拜登政府發(fā)布了名為《建立彈性供應(yīng)鏈、振興美國制造業(yè)和促進廣泛增長》的評估報告。自此，拜登政府完整的供應(yīng)鏈戰(zhàn)略“躍然紙上”。

需要指出的是，將供應(yīng)鏈視為戰(zhàn)略的思維，肯定比拜登的任期要長，即便拜登之后白宮的主人，是特朗普本人或者特朗普式的人物。

該報告公布之后，輿論和學術(shù)界的解讀很多，但幾乎都突出了兩點：這是一項宏大的政治工程；瞄準與中國的戰(zhàn)略競爭。

這份報告長達250頁，與奧巴馬政府時期兩份關(guān)于供應(yīng)鏈的報告（分別僅為6頁和22頁）形成了鮮明對比。

從涉及領(lǐng)域和政策布局來看，與小布什政府時期讓食品藥品監(jiān)督管理局負責、關(guān)注“進口安全”，以及奧巴馬政府時期由商務(wù)部牽頭、寄望“促進就業(yè)”不同，拜登政府的供應(yīng)鏈報告主要參與方有商務(wù)部、能源部、國防部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部（事實上，國家安全委員會、貿(mào)易代表辦公室等幾乎所有其他聯(lián)邦機構(gòu)，都有不同程度的參與），聚焦半導體、高能電池、關(guān)鍵礦產(chǎn)資源和制藥業(yè)，開出的“藥方”幾乎是對美國經(jīng)濟內(nèi)在機理與對外關(guān)系的重構(gòu)。

此外，雖然那份報告從標題上看，像是美國想“自我強身”，但字里行間都透露著與中國的戰(zhàn)略競爭。報告提及中國（包括腳注）多達458次，而提及國家次數(shù)位居第二的日本，只被提及85次。通讀全文不難發(fā)現(xiàn)，拜登政府的供應(yīng)鏈戰(zhàn)略在圍繞一個主題轉(zhuǎn)，即如何強化美國的優(yōu)勢并削弱中國的優(yōu)勢。

目前看來，拜登的供應(yīng)鏈戰(zhàn)略在布局和實施上有如下幾個特點：

首先是內(nèi)外聯(lián)動。入主白宮以來，拜登的經(jīng)濟政策很多都帶有“內(nèi)外聯(lián)動”特點，這也符合其“服務(wù)于中產(chǎn)階級的外交”之理念。在這一點上，供應(yīng)鏈戰(zhàn)略體現(xiàn)得尤為明顯。用美國外交關(guān)系委員會學者香農(nóng)·奧尼爾的話說，“美國的供應(yīng)鏈就是外交政策”。

在她看來，拜登政府對于供應(yīng)鏈的評估與重塑，有著“一箭雙雕”的作用：一方面，可以讓美國的供應(yīng)鏈更安全、更具韌性；另一方面，能夠激活與盟友之間的合作與協(xié)調(diào)。奧尼爾分析稱，美國不能單槍匹馬逆轉(zhuǎn)全球化，也不會追求朝鮮式的自給自足，但可以戰(zhàn)略性地聯(lián)結(jié)全球供應(yīng)鏈，重組和分散生產(chǎn)。

從2021年4月16日在白宮接待首位于拜登上臺后來訪的外國領(lǐng)導人（時任日本首相菅義偉），到2021年10月底最后一輪外訪（出席G20峰會期間召集“供應(yīng)鏈峰會”），拜登本人及其政府高官，外交議程幾乎都沒有繞開供應(yīng)鏈問題。

另一點是定向脫鉤。雖然美國貿(mào)易代表戴琪明確否認“中美脫鉤”，甚至還提“再掛鉤”，但她的指向是貿(mào)易，而非供應(yīng)鏈，尤其是涉及具有戰(zhàn)略意義的供應(yīng)鏈。無論是拜登作為總統(tǒng)候選人時提出的關(guān)于供應(yīng)鏈的“拜登計劃”，還是就任總統(tǒng)后推出的供應(yīng)鏈評估報告，都在渲染美國的“脆弱性”，而脆弱之源就是在供應(yīng)鏈上對中國的依賴。