高速公路低效或閑置土地資產(chǎn)盤活路徑探析

陳泳冰，郭東浩，毛 燕，張桂花，施曉輝

(1.江蘇交通控股有限公司，南京 210002；2.博源規(guī)劃設(shè)計集團有限公司，南京 210004)

0 引言

隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)發(fā)展階段，國有土地有償使用覆蓋面不充分、土地資產(chǎn)低效利用等問題日漸凸顯，未能充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用[1-2].高速公路企業(yè)用地普遍存在數(shù)量大、范圍廣、土地證件不齊全、批占不統(tǒng)一、權(quán)屬不明確、土地分割等現(xiàn)象，造成明顯的土地閑置或低效利用問題[3]，土地資產(chǎn)價值并未完全體現(xiàn)，對于此前形成的大量空置地，多元經(jīng)營開發(fā)對存量土地盤活利用的現(xiàn)實需求十分強烈[4].

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》(2019年修正)明確將“嚴(yán)控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率”作為土地利用管理的基本原則；2019年9月，國務(wù)院印發(fā)了《交通強國建設(shè)綱要》，對高速公路存量土地資源的優(yōu)化配置和高質(zhì)量綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化建設(shè)提出更高要求；2020年1年1日起正式施行最新《土地管理法》，首次將“提高土地節(jié)約集約利用水平”寫入法律.一系列法律法規(guī)的頒布與實施，表明盤活利用存量土地、提高土地利用效率對經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重大意義.優(yōu)化高速公路用地布局，挖掘其潛在開發(fā)利用價值，盤活公路企業(yè)低效或閑置土地資產(chǎn)，已成為高速公路企業(yè)的重要運營方向[5].

1 研究案例與數(shù)據(jù)來源

江蘇交通控股有限公司(以下簡稱江蘇交控)，是江蘇省重點交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的省級投融資平臺，負(fù)責(zé)全省高速公路建設(shè)項目的投融資、運營和管理.本文以江蘇交控為研究案例，從土地產(chǎn)權(quán)歸屬、現(xiàn)狀用途及效能、可處置性等方面，統(tǒng)計分析其低效或閑置土地資產(chǎn)情況，其中布局散亂、現(xiàn)狀用途不合理、利用率偏低、可進一步開發(fā)利用的存量建設(shè)用地界定為低效用地；動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)或中止開發(fā)建設(shè)滿1年的國有建設(shè)用地界定為閑置用地.在分析其高速公路土地資產(chǎn)現(xiàn)狀特征及存在問題的基礎(chǔ)上，探索低效或閑置土地資產(chǎn)的盤活路徑及應(yīng)用方向，對于全國高速公路土地資產(chǎn)的升級開發(fā)與利用具有借鑒意義.

根據(jù)《中華人民共和國公路法》《公路法修正案草案征求意見稿》《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》及高速公路建設(shè)項目實踐，界定了高速公路用地范圍，主要包括主體工程用地和附屬設(shè)施用地，其中主線和匝道為主體工程部分；收費站區(qū)、服務(wù)區(qū)、互通樞紐區(qū)、管理養(yǎng)護工區(qū)、取土坑等為附屬設(shè)施用地.基于土地資產(chǎn)可開發(fā)利用的必要性與可行性，本文重在探討附屬設(shè)施用地的盤活利用.

數(shù)據(jù)主要來源于江蘇交控的土地資產(chǎn)清查工作，并結(jié)合衛(wèi)片影像、水經(jīng)注采集、實地核查及ArcGIS技術(shù)得以獲取，主要采用文獻分析法、定性與定量分析等方法進行研究.

據(jù)清查統(tǒng)計，江蘇交控高速公路土地資產(chǎn)中，除主線和匝道等主體工程部分以外，附屬設(shè)施用地占土地資產(chǎn)總面積的21.06%，其中有證比例不足1/3，存在多宗土地資產(chǎn)權(quán)源材料缺失、閑置、被占用情況.收費站區(qū)、服務(wù)區(qū)、互通樞紐區(qū)等附屬設(shè)施用地地上附著物平均占地面積比例只有5.26%，不同類型附屬設(shè)施用地及其地上附著物占地情況如圖1所示.其中，互通樞紐區(qū)土地資產(chǎn)面積最大，占高速公路所有附屬設(shè)施用地總規(guī)模的48.89%，而其地上附著物占地比例只有1.04%，存在大量未實際開發(fā)用地.除此之外，其他類型附屬設(shè)施用地開發(fā)利用強度與其占地規(guī)模不匹配問題亦然存在，土地資產(chǎn)綜合利用效率偏低，具有升級開發(fā)、盤活利用的巨大潛力.

圖1 各類附屬設(shè)施用地及其地上附著物占地情況

2 土地資產(chǎn)的特征與問題

2.1 土地使用權(quán)類型多樣

由于江蘇交控管轄范圍內(nèi)的不同高速公路線路建設(shè)時間跨度較大，自20世紀(jì)90年代的滬寧高速到最新的溧馬高速，歷時20余年，在此期間，我國土地供地制度發(fā)生了變化，呈現(xiàn)出“劃撥”“出讓”“征用”“作價出資(或入股)”等多種土地使用權(quán)類型并存的現(xiàn)象，其中“征用”類型的存在主要是由于2004年以前很長一段時期，我國土地管理制度并未明確區(qū)分“征收”“征用”，統(tǒng)稱為“征用”.(如圖2所示).

圖2 附屬設(shè)施用地土地使用權(quán)類型分析

2.2 土地批占位置不統(tǒng)一

江蘇交控目前實際擁有的土地資產(chǎn)存在土地征收(征用)范圍與實際用地范圍不符的情況：①實際用地范圍超越紅線，征少用多；②實際用地范圍與用地紅線發(fā)生了位置上的偏移.具體原因可能是項目施工圖后期調(diào)整、地方利用批次項目解決建設(shè)指標(biāo)或由其他項目代征地情況等.

2.3 土地權(quán)源材料不完善

由于我國土地管理初期法律法規(guī)不健全而導(dǎo)致的歷史遺留問題集聚，再加上用地報批階段單位之間協(xié)調(diào)不足等多種原因，江蘇交控土地資產(chǎn)有證比例不足1/3，實際使用的部分土地并不具備完善的權(quán)屬來源材料，也缺少必要的征地供地手續(xù)等證明材料.

2.4 存在征而未用、閑置情況

發(fā)揮土地價值的主要渠道是開發(fā)和利用，但江蘇交控現(xiàn)階段對公路建設(shè)及施工用地的綜合開發(fā)利用程度較低.據(jù)清查統(tǒng)計，江蘇交控土地資產(chǎn)中閑置用地占所有附屬設(shè)施用地總面積的5.67%，其中有證比例高達84.96%.土地資產(chǎn)的閑置在一定程度上造成企業(yè)總資產(chǎn)的浪費，并存在補繳閑置費或被強制收回的風(fēng)險，需要加以重視.

除此之外，隨著高速公路省界收費站改造升級“撤站”工作的推進，高速公路配套收費站區(qū)用地用房存在閑置的潛在趨向[6].據(jù)清查統(tǒng)計，江蘇交控收費站區(qū)用地占所有附屬設(shè)施用地總規(guī)模的11.22%，其中主線收費站用地僅占1.21%，其余占比10.01%的收費站管理及員工生活區(qū)用地用房將伴隨著撤站工作的推進而面臨閑置狀態(tài)，需要深入挖掘其應(yīng)用方向，降低土地資產(chǎn)空置率.

3 土地資產(chǎn)差別化處置模式選擇

基于現(xiàn)階段自然資源衛(wèi)片執(zhí)法“嚴(yán)起來”的相關(guān)要求，將對無證和有證但閑置地塊改擴建工程的實施，帶來很多不確定性.因此，針對不同類型地塊需在權(quán)屬明確的基礎(chǔ)上，采取差別化的盤活利用處置方式.

3.1 基于多樣化使用權(quán)類型的處置

由于江蘇交控高速公路土地使用權(quán)類型(取得方式)存在劃撥、作價出資(或入股)和出讓等方式并存的現(xiàn)象，土地資產(chǎn)的盤活利用勢必需要經(jīng)過不同的處置模式.

一方面，對于不需要改變原土地用途，而又符合《劃撥用地目錄》繼續(xù)以劃撥方式使用的用地，可以直接依據(jù)相關(guān)文件辦理土地資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，實施升級開發(fā)；另一方面，對于需改變用途或用地性質(zhì)的原劃撥方式取得的土地，則應(yīng)依法辦理土地有償處置手續(xù)；再者，對于出讓、作價出資(或入股)等有償性土地使用權(quán)類型的土地資產(chǎn)，可根據(jù)需要辦理相關(guān)變更登記后進行“交通+產(chǎn)業(yè)”經(jīng)營性轉(zhuǎn)型升級利用.

3.2 基于不同需求潛力的處置

高速公路附屬設(shè)施用地并非都具備升級開發(fā)利用的潛力與價值，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃及江蘇交控自身發(fā)展，需要針對不同的需求潛力實施差別化處置模式.

對于與周邊綜合旅游區(qū)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展區(qū)、新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等周邊產(chǎn)業(yè)銜接較便利而需要進行升級改造的附屬設(shè)施用地，或者基于十四五綜合交通服務(wù)需求而有必要改擴建的地塊，應(yīng)主動爭取開發(fā)權(quán)，并針對不同的附屬設(shè)施類型，如互通樞紐區(qū)用地、“撤站”收費站區(qū)用地、服務(wù)區(qū)用地等，提出差別化的盤活利用方向.

對于道路通達性差、面積小且不規(guī)則地塊，以及確實沒有開發(fā)利用價值且管理成本較高、存在安全隱患的地塊，可進行交回、轉(zhuǎn)讓等處置，以降低管理成本與擔(dān)責(zé)風(fēng)險.據(jù)清查統(tǒng)計，江蘇交控有13宗取土坑處于閑置狀態(tài)，由于取土坑被取土后深度一般達2.5 m以上，長期閑置并注水后形成大面積水池，夏季暑假期間游泳溺亡事件時有發(fā)生，對于不能及時進行填埋再利用的取土坑，必須做好安全管理工作[7]，建議將不再使用的閑置取土坑修整后申請移交給當(dāng)?shù)卣块T管理，并簽訂協(xié)議完成管理與安全責(zé)任交接工作.

4 低效或閑置土地資產(chǎn)的盤活路徑探索

由于高速公路附屬設(shè)施用地類型多樣，基于道路通達情況、利用現(xiàn)狀、區(qū)位特征等多因素綜合考慮，針對不同的配套設(shè)施類型，二次開發(fā)或升級改造的盤活路徑略有差異.

4.1 互通樞紐區(qū)用地

據(jù)清查獲悉，江蘇交控土地資產(chǎn)中互通樞紐區(qū)用地占所有附屬設(shè)施用地總規(guī)模的48.89%，其地上附著物占地比例僅為1.04%，用地現(xiàn)狀多為未利用地，土地資產(chǎn)低效利用或閑置率較高.依據(jù)相關(guān)政策，可建設(shè)光伏發(fā)電站、新能源汽車太陽能充電站等基礎(chǔ)設(shè)施，將高速路網(wǎng)發(fā)展與促進交通建設(shè)、實現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)升級相結(jié)合，實現(xiàn)資源綜合利用.

4.2 “撤站”收費站用地

2019年5月開始逐步推進的高速公路省界收費站改造升級“撤站”工作，是一項重大的民生工程[8].“撤站”后，可騰退大面積原收費站區(qū)用地用房，基于收費站改造升級和交通強國建設(shè)相關(guān)配套服務(wù)工作需要，應(yīng)對此類用地進行重新配置與盤活利用.

可將騰退收費站區(qū)用地用房改造為ETC客服與機電維修、匝道收費站入口稱重檢測、夜間車牌抓拍調(diào)試運營故障處置等崗位工區(qū)用房，以及《交通強國建設(shè)綱要》中“智慧交通”綜合網(wǎng)絡(luò)建設(shè)所需的計算機調(diào)試、基礎(chǔ)設(shè)施運行監(jiān)測檢測、應(yīng)急救援專業(yè)裝備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、用房.

依據(jù)國務(wù)院辦公廳2018年1號文件，在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，將存量的土地資源和房產(chǎn)，盤活用于電子商務(wù)快遞物流項目時，可以在5年期限內(nèi)，繼續(xù)保持土地的原使用用途，并保留原土地使用權(quán)取得方式.據(jù)此，可將“撤站”收費站區(qū)用地用房的盤活利用與電子商務(wù)快遞物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，實現(xiàn)資源利用與國家政策的完美銜接.

4.3 服務(wù)區(qū)用地

《交通強國建設(shè)綱要》對新時期交通運輸?shù)木C合服務(wù)功能提出更高要求，服務(wù)區(qū)用地的升級開發(fā)與盤活利用主要針對其拓展功能，如：物流服務(wù)、旅游接待和商業(yè)綜合中心等[9].就目前江蘇交控高速公路服務(wù)區(qū)用地狀況來看，土地資產(chǎn)使用效率較低，具有盤活利用的巨大潛力，可向“交通+”復(fù)合型服務(wù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域拓展.

1)“交通+”復(fù)合型服務(wù)

依據(jù)國務(wù)院辦公廳2018年15號文件，在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，為提供旅游休閑服務(wù)而使用舊廠房或者舊倉庫時，可在5a期限內(nèi)，繼續(xù)按照原規(guī)定用途使用土地，并保留原土地使用權(quán)取得方式.

基于江蘇交控本身“交通+旅游”業(yè)務(wù)領(lǐng)域的規(guī)劃發(fā)展，順應(yīng)服務(wù)區(qū)品質(zhì)提升、休閑旅游功能提升、智慧信息提升三大需求導(dǎo)向，建議結(jié)合新時期特色小鎮(zhèn)建設(shè)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等政策要求，以服務(wù)區(qū)為關(guān)鍵節(jié)點，以高速公路網(wǎng)為骨架，推進服務(wù)區(qū)由傳統(tǒng)單一的交通停駐點向地方文化展示、旅游配套服務(wù)、休閑娛樂體驗和特色食住購等復(fù)合功能延伸和轉(zhuǎn)型，高速公路從旅游景點的連接通道向線面結(jié)合的旅游載體轉(zhuǎn)型.

2)旅客候機港

針對江蘇交控距離機場較近的服務(wù)區(qū)，可借鑒國內(nèi)外先進成功經(jīng)驗，將部分服務(wù)區(qū)用地開發(fā)建設(shè)為旅客候機港和誤機住宿、休憩旅店，實現(xiàn)高速公路和機場候機一站對接，提升服務(wù)區(qū)土地資產(chǎn)的綜合價值.

4.4 取土坑

國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的提出以及國土空間生態(tài)修復(fù)專項規(guī)劃的編制與實施，是踐行“山水林田湖草”生命共同體理念的集中體現(xiàn).江蘇交控應(yīng)結(jié)合地方旅游發(fā)展需求和道路可通達性，借鑒如皋龍游湖湖體取土坑整治修復(fù)蝶變工程成功經(jīng)驗，將部分閑置取土坑整治修復(fù)成多元化水利風(fēng)景區(qū)或水產(chǎn)養(yǎng)殖與休閑垂釣中心，以提升土地資產(chǎn)的綜合價值.

5 土地資產(chǎn)盤活利用效益分析

結(jié)合江蘇交控十四五綜合交通規(guī)劃發(fā)展需求，基于經(jīng)營性綜合大交通投融資為主體、金融投資和“交通+”為兩翼的“一主兩翼”總體發(fā)展布局，結(jié)合“資產(chǎn)經(jīng)營+資本經(jīng)營”雙輪驅(qū)動發(fā)展模式，土地資產(chǎn)盤活利用有助于實現(xiàn)“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的目的.

低效或閑置土地資產(chǎn)盤活利用具有一定的經(jīng)濟效益.通過盤活存量土地資產(chǎn)，拓展“交通+”大交通產(chǎn)業(yè)鏈，有利于培育“交通+”產(chǎn)業(yè)新型盈利增長極，增益資產(chǎn)總規(guī)模，全面提升企業(yè)綜合競爭實力和可持續(xù)發(fā)展能力.

低效或閑置土地資產(chǎn)盤活利用具有一定的社會外部效益.科學(xué)系統(tǒng)謀劃綜合交通運輸未來發(fā)展規(guī)劃，共建“美好江蘇”，關(guān)鍵在于推進企業(yè)內(nèi)外高水平互聯(lián)互通，也需資金融通作為重要支撐，高速公路企業(yè)擔(dān)負(fù)著偉大的政治使命.通過盤活存量土地資產(chǎn)，增強企業(yè)投融資能力和內(nèi)源性資產(chǎn)，更切實有利于將發(fā)展重心定位在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)鏈上游，充分發(fā)揮綜合交通服務(wù)體系的社會外部效益.

6 結(jié)論與建議

6.1 主要結(jié)論

1)高速公路土地利用與管理呈現(xiàn)土地使用權(quán)類型多樣、土地批占位置不統(tǒng)一、權(quán)源材料不完善、征而未用(閑置)等現(xiàn)狀特征與問題；

2)高速公路土地資產(chǎn)的處置，需要基于有無權(quán)屬證明、有無開發(fā)價值、多樣化使用權(quán)類型采取差別化的處置模式；

3)針對不同類型的附屬設(shè)施用地，其低效或閑置土地資產(chǎn)的盤活路徑存在差異.

4)高速公路低效或閑置土地資產(chǎn)的盤活利用對于提升企業(yè)自身投融資能力和“交通+”大交通產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展具有重要的經(jīng)濟和社會效益.

6.2 對策建議

6.2.1 探索“交通+”產(chǎn)業(yè)化發(fā)展格局

“交通+”經(jīng)營性綜合大交通格局是高速公路市場化發(fā)展的必然趨勢[10].基于土地產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)屬性，應(yīng)將土地要素作為企業(yè)的重要資產(chǎn)進行市場化經(jīng)營，并借助蘇皖合作示范區(qū)平臺建設(shè)，探索“交通+旅游”“交通+物流”“交通+生態(tài)”等產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，在推進三地交通互聯(lián)互通建設(shè)的基礎(chǔ)上，以交通基礎(chǔ)設(shè)施的提升帶動蘇皖合作示范區(qū)在產(chǎn)業(yè)、旅游、生態(tài)等領(lǐng)域的合作共贏，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)外部交通、旅游交通無縫銜接，從而促進高速公路土地資產(chǎn)在市場經(jīng)濟條件下得到優(yōu)化配置，實現(xiàn)資產(chǎn)保值和增值.

6.2.2 建立土地資產(chǎn)年度更新機制

為了提高土地資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)庫應(yīng)用的精確性與時效性，企業(yè)應(yīng)建立土地資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)庫的年度更新機制，明確盤活存量用地或優(yōu)化新增用地的權(quán)屬、性質(zhì)、面積、用途等基本信息，在完善辦理相關(guān)登記手續(xù)的基礎(chǔ)上，及時將土地利用變更情況在土地資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫中實時更新.

6.2.3 構(gòu)建土地資產(chǎn)監(jiān)督管理體系

基于企業(yè)土地資產(chǎn)監(jiān)督管理需要，須配套相應(yīng)的監(jiān)督管理機構(gòu)，主要發(fā)揮2個方面職責(zé)：①向政府部門報送土地資產(chǎn)處置的相關(guān)方案及附件材料，并獲取政府批準(zhǔn)文件，同時與規(guī)劃、土地管理、房屋管理等相關(guān)部門協(xié)調(diào)，處理好權(quán)屬登記事項、經(jīng)營策略方面的事項；②在土地資產(chǎn)經(jīng)營管理中，防止被其他企業(yè)或者個人不當(dāng)占用，防止土地資產(chǎn)的流失.