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    房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)加速

    2022-01-14 22:36:52萬宏蕾
    瞭望東方周刊 2022年1期
    關(guān)鍵詞:正文住房試點(diǎn)

    萬宏蕾

    穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍有助于從需求側(cè)影響房地產(chǎn)市場, 降低住房“ 投資屬性”,緩解市場供需矛盾,平穩(wěn)市場預(yù)期,防范和化解金融風(fēng)險,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行

    2021年末,中國人大網(wǎng)發(fā)布了財政部部長劉昆于2021年10月19日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上對《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定(草案)》(以下簡稱“草案”)的說明和全國人民代表大會憲法和法律委員會對草案的審議結(jié)果報告。

    這是官方首次對房地產(chǎn)稅試點(diǎn)改革做出詳細(xì)解釋,“意味著此前對于房地產(chǎn)稅是先立法再改革,還是先試點(diǎn)再立法的爭論,已經(jīng)有了明確的選擇,房地產(chǎn)稅改革路徑已然清晰?!敝袊ù髮W(xué)財稅法研究中心主任、中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會副會長施正文告訴《瞭望東方周刊》。

    實(shí)際上,2021年以來房地產(chǎn)稅改革已明確按下加速鍵。

    2021年5月11日,財政部、全國人大常委會預(yù)算工委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)人在北京主持召開房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會。與此前“房地產(chǎn)稅立法和改革”表述不同,這次座談會首次將“試點(diǎn)”二字加進(jìn)來。

    目前,市場上有大量存量房源,穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍有助于從需求側(cè)影響房地產(chǎn)市場,降低住房“投資屬性”,緩解市場供需矛盾,平穩(wěn)市場預(yù)期,防范和化解金融風(fēng)險,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

    “這時就已經(jīng)釋放出強(qiáng)烈的信號?!笔┱恼f,“通過試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn),為向全國推開創(chuàng)造條件,這樣的改革路徑是積極、穩(wěn)妥、科學(xué)的”。

    10月16日出版的第20期《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記重要文章《扎實(shí)推動共同富裕》,指出“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革,做好試點(diǎn)工作”。

    一周后的10月23日,第十三屆全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。

    一系列動作意味著,經(jīng)過十多年討論的房地產(chǎn)稅已經(jīng)到了實(shí)質(zhì)推進(jìn)的階段,其在部分城市試點(diǎn)落地已指日可待。

    從房產(chǎn)稅到房地產(chǎn)稅

    《草案》內(nèi)容“一方面顯現(xiàn)出中央積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革的決心,另一方面也通過及時披露草案內(nèi)容和各方意見,避免市場過度解讀,平穩(wěn)市場預(yù)期,降低未來房地產(chǎn)稅試點(diǎn)深化擴(kuò)圍的難度”。中指研究院常務(wù)副院長黃瑜告訴《瞭望東方周刊》。

    早在2003年10月,黨的十六屆三中全會就提出“條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”,這是中央第一次釋放出對個人住房保有環(huán)節(jié)征稅的信號。物業(yè)稅這一提法一直延續(xù)到2009年,由于與物業(yè)費(fèi)表述相近,很容易被大眾混淆,此后不再使用。

    2010年5月,《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》明確指出,要逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。此后,房產(chǎn)稅取代物業(yè)稅成為個人住房保有環(huán)節(jié)稅種。

    經(jīng)過近一年討論,2011年1月,經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議同意,上海市、重慶市開展了個人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn),對居民自住房屋征收房產(chǎn)稅。“這是房產(chǎn)稅首次針對居民住房征收,其目的是向‘對保有環(huán)節(jié)的個人住房征收的財產(chǎn)稅方向發(fā)展?!笔┱恼f。

    上海試點(diǎn)主要針對新購住房,重慶試點(diǎn)主要針對高端住房和非本地新購住房,兩地都設(shè)立了較高的免征額。

    試點(diǎn)后,上海、重慶房產(chǎn)稅收入絕對量有所增加,但其占地方稅收比重仍然很低。據(jù)統(tǒng)計,2020年上海房產(chǎn)稅收入199億元,占其稅收收入的3.4%;重慶房產(chǎn)稅收入為72億元,占比為5%。這一數(shù)據(jù)還包含了個人經(jīng)營性房產(chǎn)稅和企業(yè)經(jīng)營性房產(chǎn)稅收入,如果僅算個人的住房房產(chǎn)稅,占比還要更低。

    此后,中央也提過擴(kuò)大個人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍,但始終沒有真正落地。

    2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”,正式將個人保有環(huán)節(jié)稅種明確為“房地產(chǎn)稅”。

    從物業(yè)稅、房產(chǎn)稅再到房地產(chǎn)稅,這一稅種三次易名。“房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅,二者雖然都是對個人住房保有環(huán)節(jié)征稅,但房地產(chǎn)稅需要整合現(xiàn)有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩個稅種,一字之差存在較大差異?!笔┱恼f。

    2018年3月,李克強(qiáng)總理代表國務(wù)院在十三屆全國人大一次會議上作《政府工作報告》,強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。

    本次《草案》提到,2013年以來,全國人大常委會預(yù)算工委、財政部會同有關(guān)方面積極推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法工作,取得階段性成果。建議“先深化地方試點(diǎn)、再國家統(tǒng)一立法”,由全國人大常委會依法授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作,為穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)提供法律保障。

    民建中央經(jīng)濟(jì)委員會副主任馬光遠(yuǎn)撰文稱,在立法短期內(nèi)難以出臺的情況下,通過試點(diǎn)為房地產(chǎn)稅立法積累經(jīng)驗(yàn)是最好的選擇。試點(diǎn)也意味著,過去“立法先行、充分授權(quán)、分步實(shí)施”的原則會靈活變通。

    “客觀來講,當(dāng)前我國房地產(chǎn)稅立法依舊面臨一些障礙和難點(diǎn)。”黃瑜分析,從前置條件來看,雖然當(dāng)前我國已基本實(shí)現(xiàn)全國不動產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)登記,并通過土地出讓金由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收深化稅收征管體系改革,但全國統(tǒng)一住房評估標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)尚未建立,稅務(wù)部門缺乏對個人和家庭直接稅的征稅經(jīng)驗(yàn),現(xiàn)行稅收征管法需要適當(dāng)調(diào)整修改,配套的稅收制度改革亦需同步推進(jìn)。

    房地產(chǎn)稅收對住宅用地出讓金存在部分替代作用,短期替代效果較弱,中長期有利于地方降低土地財政依賴度,推動地方土地供求規(guī)模趨于合理,引導(dǎo)庫存處于合理區(qū)間。

    此外,“房地產(chǎn)稅制設(shè)計也存在征收范圍、免征條件、稅率水平、稅收優(yōu)惠等難點(diǎn),不合理的設(shè)計或?qū)碚`傷和抗稅等風(fēng)險。”黃瑜分析,“房地產(chǎn)稅立法工作仍將是中長期任務(wù),需要循序漸進(jìn)和穩(wěn)妥推進(jìn),中央短期內(nèi)的重點(diǎn)工作是對試點(diǎn)城市深化擴(kuò)圍,為未來房地產(chǎn)稅立法積累經(jīng)驗(yàn)”。

    會如何落地?

    財政部部長劉昆在上述《草案》說明中表示,在總結(jié)上海市、重慶市個人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合新形勢新情況,進(jìn)一步深化房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn),可以發(fā)揮試點(diǎn)對整體改革的示范、突破、帶動作用,強(qiáng)化房地產(chǎn)調(diào)控需求側(cè)管理,穩(wěn)定市場預(yù)期,也為今后全國統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。

    相比此前上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅試點(diǎn),施正文分析:“新的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)將有較大調(diào)整和突破,要按照國際通行房地產(chǎn)稅的定位和稅收要素來設(shè)計。”

    根據(jù)《草案》第三條,國務(wù)院按照積極穩(wěn)妥的原則,統(tǒng)籌考慮深化試點(diǎn)與統(tǒng)一立法、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展等情況確定試點(diǎn)地區(qū),報全國人大常委會備案。

    “這一原則既適用于確定試點(diǎn)地區(qū),也適用于確定試點(diǎn)時間。房地產(chǎn)稅具有健全地方財稅體制、推進(jìn)社會治理、調(diào)節(jié)收入分配等多種功能,但短期最需要的是賦予其對房地產(chǎn)市場的調(diào)控功能——引導(dǎo)住房合理消費(fèi),防止房地產(chǎn)炒作,抑制房價過快上漲?!笔┱姆治?,“從推出時機(jī)來看,必須考量其對房價產(chǎn)生的影響,根據(jù)市場變化來相機(jī)決定”。

    2021年12月召開的中央政治局會議和經(jīng)濟(jì)工作會議都要求2022年經(jīng)濟(jì)工作堅(jiān)持“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”,而房地產(chǎn)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè),必須發(fā)揮經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的功能。

    “《草案》公布后,國務(wù)院試點(diǎn)辦法的公布時機(jī)可能在2022年兩會之后?!笔┱恼f,“正式試點(diǎn)推出需要地方制定實(shí)施細(xì)則,具體開征還需要開展房地產(chǎn)評估等前期工作,因此預(yù)計2022年不會實(shí)際開征,最快也在2023年,或許在2024年”。

    “我認(rèn)為這個時間節(jié)奏可以讓社會各方面準(zhǔn)備得比較充分。實(shí)際上,在正式開展試點(diǎn)工作之前,上述授權(quán)決定通過后,就已經(jīng)通過對房地產(chǎn)市場預(yù)期的影響而開始發(fā)揮積極作用?!笔┱姆治?。

    除了推出時機(jī),哪些城市有可能第一批試點(diǎn)?

    “第一批試點(diǎn)城市要有代表性。我認(rèn)為主要在一線城市。比如,上海,還有浙江、江蘇、廣東(包括海南)的。浙江是共同富裕示范區(qū),應(yīng)該多選擇一些試點(diǎn)城市,二線城市會有少量,三線城市不一定會進(jìn)入第一批試點(diǎn)名單,即使有也會是極個別城市。總體試點(diǎn)地區(qū)數(shù)量應(yīng)該在10個左右?!笔┱姆治觯邦A(yù)計會有上海、重慶,北京基本可以排除出第一批試點(diǎn)名單”。

    黃瑜也認(rèn)為核心一二線城市更適合進(jìn)行首批試點(diǎn),“一方面,核心一二線城市人口持續(xù)凈流入下需求較為充足,住房供求矛盾突出。房地產(chǎn)稅試點(diǎn)開征后對需求端有一定影響但對剛需、剛改客群影響較小,疊加這些城市限購端普遍較嚴(yán),預(yù)計市場活躍度仍有支撐”。

    “另一方面,部分核心一二線城市的市場目前已進(jìn)入存量市場,二手房銷售規(guī)模高于新房,這些城市為房地產(chǎn)稅的探索研究和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)提供了較好的試點(diǎn)環(huán)境,有助于加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革和立法。除核心一二線外,后續(xù)分步推進(jìn)其他城市試點(diǎn),也有利于立法積累經(jīng)驗(yàn)?!秉S瑜說。

    在稅制設(shè)計方面,全國人民代表大會憲法和法律委員會采納部分常委意見,對房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)、適用稅率、減除標(biāo)準(zhǔn)等稅制要素,授權(quán)國務(wù)院在改革試點(diǎn)過程中逐步研究探索、及時調(diào)整完善,形成成熟經(jīng)驗(yàn)后再在法律中統(tǒng)一規(guī)定。黃瑜說:“新稅開征會有比較大的免稅面積,各試點(diǎn)地區(qū)可以有一定的差異。將來可能在人均50到100平方米之間,各試點(diǎn)地區(qū)可決定自己的具體免稅面積,按人均面積可能要比按套更合理?!?/p>

    施正文分析:“稅率上我認(rèn)為應(yīng)該從輕,國際上一般在0.2%到4%范圍,我們在0.2%到1%之間比較合適。采用比例稅率比較合適,不強(qiáng)調(diào)累進(jìn)調(diào)節(jié)。”

    2020年8月14日,杭州市臨安區(qū),錦溪穿臨安城區(qū)而過(徐昱/攝)

    “影響稅負(fù)高低的還有稅基,國際公認(rèn)的按照房地產(chǎn)市場的評估價值,不是市場允許價值或購買價格。為了減少高房價對居民稅負(fù)的影響,將來我們也有評估系數(shù),即可以對評估價格打折?!笔┱恼f,“在試點(diǎn)階段,按照這樣確定的稅率、稅基,實(shí)際交稅不會很高,但是對房價預(yù)期有很大影響,可以產(chǎn)生良好的調(diào)節(jié)作用”。

    會產(chǎn)生怎樣的影響?

    目前,市場上有大量存量房源,穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍有助于從需求側(cè)影響房地產(chǎn)市場,降低住房“投資屬性”,緩解市場供需矛盾,平穩(wěn)市場預(yù)期,防范和化解金融風(fēng)險,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行?!胺康禺a(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用會積極顯現(xiàn),尤其在房價上漲壓力大的地區(qū)。但目的是平穩(wěn)房價而不是激烈刺破泡沫?!笔┱恼f。

    “針對個人自用住房持有環(huán)節(jié)稅從無到有的改變,將直接對市場的供求機(jī)制形成新的引導(dǎo)機(jī)制,從而形成新的供求格局。”黃瑜分析,具體比如:

    在土地市場方面,房地產(chǎn)稅試點(diǎn)落地在供應(yīng)端會對地方土地財政和供地節(jié)奏產(chǎn)生影響。“房地產(chǎn)稅收對住宅用地出讓金存在部分替代作用,短期替代效果較弱,中長期有利于地方降低土地財政依賴度,推動地方土地供求規(guī)模趨于合理,引導(dǎo)庫存處于合理區(qū)間?!秉S瑜分析,“而在需求端,可以抑制新房市場投機(jī)性需求釋放,進(jìn)而或?qū)⒂绊懛科竽玫仡A(yù)期”。

    在新房市場方面,房地產(chǎn)稅試點(diǎn)落地在供應(yīng)端對住宅產(chǎn)品的業(yè)態(tài)和結(jié)構(gòu)均有影響?!叭舳愂彰庹鳂?biāo)準(zhǔn)按面積計算,購房者為減少持有成本,不同家庭階段對戶型的偏好或?qū)⒆兓?,推動房企調(diào)整產(chǎn)品供應(yīng)結(jié)構(gòu);若對高檔住宅額外計稅或稅率較高,部分別墅或大平層產(chǎn)品將受到影響,長期持有偏好下降?!秉S瑜說,“在需求端,房地產(chǎn)稅對市場成交量價會產(chǎn)生影響,增加不動產(chǎn)的持有成本,有利于增強(qiáng)不動產(chǎn)的流動性,二手房市場供應(yīng)量增加下,有助于大城市住房的供需矛盾得到緩解,房價漲幅趨于平穩(wěn)”。

    2021年3月9日,貴州省貴陽市云巖區(qū)一居民小區(qū)鮮花盛開( 楊文斌/攝)

    在租賃市場方面,房地產(chǎn)稅試點(diǎn)落地提高多套房產(chǎn)所有人持有成本,也增強(qiáng)其利用租金彌補(bǔ)稅收支出的意愿,租賃住房供應(yīng)量有所增加,租金漲幅在一定程度上受到抑制?!暗档米⒁獾氖牵糠趾诵囊欢€城市優(yōu)質(zhì)區(qū)域的租賃市場供求差距仍大,存在房地產(chǎn)稅支出被轉(zhuǎn)嫁到租金的情況,可能增加承租人的資金負(fù)擔(dān)?!秉S瑜說。

    從影響人群來看,“參考上海和重慶對首套房或部分面積免征,預(yù)計房地產(chǎn)稅試點(diǎn)落地對剛需、剛改置業(yè)者和持有者影響較小?!秉S瑜分析,“預(yù)計短期房地產(chǎn)稅在全國范圍實(shí)現(xiàn)跨城聯(lián)網(wǎng)征稅可能性較低,對少量住房且在多個城市分布的投資性住房持有者影響有限,但中長期或產(chǎn)生一定影響。若試點(diǎn)城市采取超額累進(jìn)稅率,同城多套房產(chǎn)的投資性住房持有者和投機(jī)囤房者受影響較大,加速房產(chǎn)持有者出租或出售房產(chǎn)”。

    施正文建議:“房地產(chǎn)稅不以累進(jìn)稅率為常態(tài),由于房地產(chǎn)稅是按照房地產(chǎn)的市場價值為計稅依據(jù)來課稅,房地產(chǎn)價值高的家庭交的稅也多,所以即使是實(shí)行比例稅率,房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅也能實(shí)現(xiàn)財富調(diào)節(jié)的功能?!?/p>

    不過,房地產(chǎn)稅不以調(diào)節(jié)財富分配為主要功能,主要功能還是作為地方政府的重要稅種籌集財政收入?!胺康禺a(chǎn)稅是在稅制體系當(dāng)中不可多得的受益稅,是現(xiàn)代稅種的重要代表,因?yàn)榉康禺a(chǎn)是不動產(chǎn),不能移動、非常透明,適合最基層的地方政府征收作為其財政收入來源,因此開征房地產(chǎn)稅能很好地體現(xiàn)受益原則,即能把收、支連接起來,把個人納稅和政府的公共服務(wù)連接起來,從而有助于推進(jìn)政府改革?!笔┱恼f。

    總的來說,“本次以房地產(chǎn)稅為標(biāo)志的稅制改革,不是為了加稅,而是一項(xiàng)涉及眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)改革,它在短期可以引導(dǎo)住房合理消費(fèi),在長期可以推進(jìn)構(gòu)建更加公平合理的稅收制度,促進(jìn)共同富裕,夯實(shí)社會治理基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,推動我們更好地向現(xiàn)代化國家邁進(jìn)?!笔┱恼f。

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