城市軌道交通PPP(政府與社會(huì)資本合作)項(xiàng)目的補(bǔ)貼模式及回報(bào)機(jī)制發(fā)展建議

楊 青 陳勝波 劉永平 陳 敏

(1.深圳市軌道交通建設(shè)指揮部辦公室,518035,深圳；2.深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心股份有限公司,518057,深圳∥第一作者，高級(jí)工程師)

城市軌道交通作為城市交通重要組成部分，具有投資金額大、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。為解決城市交通問(wèn)題，也為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市軌道交通建設(shè)規(guī)模及投資規(guī)模逐步擴(kuò)大。2013年—2019年我國(guó)城市軌道交通投資從2 165億元增長(zhǎng)至5 958億元，年均增長(zhǎng)約18.4%?！笆濉逼陂g，共有27個(gè)城市新一輪建設(shè)規(guī)劃(含調(diào)整)獲批復(fù)，計(jì)劃4年完成投資近2萬(wàn)億元，年均完成投資約為5 000億元，年均新增線路里程長(zhǎng)度為780 km[1]。國(guó)內(nèi)外軌道交通運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)表明，30年運(yùn)營(yíng)期的日常運(yùn)營(yíng)成本、大架修成本、資產(chǎn)更新及追加投資的資金需求約為前期建設(shè)投資的1.5～3.0倍(如圖1所示)，僅依靠運(yùn)營(yíng)收入難以覆蓋建設(shè)期投資和運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用。

圖1 城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)資金需求比例圖

城市軌道交通具有準(zhǔn)公益性的特點(diǎn)，故其票價(jià)往往低于市場(chǎng)定價(jià)，單純依靠票務(wù)和非票務(wù)收入難以彌補(bǔ)線路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期全成本投入，需要政府額外給予財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)解決項(xiàng)目前期建設(shè)及后期運(yùn)維的資金需求。在國(guó)家政策的鼓勵(lì)支持下，PPP(政府與社會(huì)資本合作)投融資模式受到多個(gè)城市的青睞。城市軌道交通PPP項(xiàng)目合作期長(zhǎng)，一般為20～30年，涉及威脅項(xiàng)目的不確定性因素多，前期社會(huì)資本顧慮多、參與積極性不高。為了促進(jìn)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的順利發(fā)展，吸引社會(huì)資本參與，政府應(yīng)選擇合適的補(bǔ)貼模式、并確定合理的補(bǔ)貼水平。這是目前亟待研究的關(guān)鍵問(wèn)題。我國(guó)關(guān)于城市軌道交通PPP投融資回報(bào)模式仍以理論和定性研究為主[2-7]，缺乏基于實(shí)際運(yùn)作的案例分析。本文結(jié)合某市軌道交通PPP項(xiàng)目案例，分析影子票價(jià)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼模式的優(yōu)缺點(diǎn)及適應(yīng)性。

1 補(bǔ)貼模式及測(cè)算

1.1 影子票價(jià)模式

影子票價(jià)模式指項(xiàng)目公司為彌補(bǔ)其建設(shè)成本與運(yùn)營(yíng)成本并獲取合理回報(bào)，按每運(yùn)載1人次實(shí)際需收取的票價(jià)來(lái)測(cè)算補(bǔ)貼。政府與社會(huì)資本投資方約定合作期內(nèi)的年度客運(yùn)量，并基于談判或投標(biāo)確定的影子票價(jià)及約定客流量來(lái)測(cè)算政府補(bǔ)貼。影子票價(jià)模式在我國(guó)應(yīng)用較早,北京地鐵4號(hào)線、14號(hào)線及16號(hào)線，以及深圳地鐵12號(hào)線及13號(hào)線均為采用該模式的PPP項(xiàng)目。

1.2 運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)模式

運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)模式指項(xiàng)目公司為彌補(bǔ)其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本并獲取合理回報(bào)，按列車每走行1車km實(shí)際需收取的費(fèi)用來(lái)測(cè)算補(bǔ)貼。政府與社會(huì)資本投資方約定合作期內(nèi)的年度走行車公里數(shù)，并基于談判或投標(biāo)確定的單位運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)及約定運(yùn)營(yíng)車公里數(shù)來(lái)測(cè)算補(bǔ)貼。烏魯木齊地鐵2號(hào)線一期工程、北京地鐵大興新機(jī)場(chǎng)線、天津地鐵7號(hào)線、天津地鐵11號(hào)線均采用了運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)模式。

1.3 財(cái)務(wù)測(cè)算模型

PPP項(xiàng)目通常采用財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值(NPV)模型測(cè)算項(xiàng)目全生命周期的現(xiàn)金流情況。根據(jù)既定的項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率預(yù)期水平，測(cè)算NPV為0時(shí)的影子票價(jià)和可行性缺口補(bǔ)助?？尚行匀笨谘a(bǔ)助指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本投資方或項(xiàng)目公司的成本回收和合理回報(bào)，而由政府給予社會(huì)資本投資方或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助[2]。

當(dāng)NPV為0時(shí)，有：

(1)

式中:

A——現(xiàn)金流入，包括政府每年給的基準(zhǔn)補(bǔ)貼、線路票務(wù)收入和非票務(wù)收入;

B——現(xiàn)金流出，包括建設(shè)期資本金投入、日常運(yùn)營(yíng)成本、大架修、資產(chǎn)更新費(fèi)用、車輛追加投資、還本付息和相關(guān)稅費(fèi)等,其中日常運(yùn)營(yíng)成本包括薪酬成本、能耗成本、維修成本、營(yíng)運(yùn)費(fèi)及管理費(fèi)用。

t——PPP項(xiàng)目合作年序數(shù),t=1,2,…,n，其中n為PPP項(xiàng)目合作年限；

i——資本金內(nèi)部收益率。

在不同的補(bǔ)貼模式下，可行性缺口補(bǔ)助計(jì)算方法各有不同。

當(dāng)采用影子票價(jià)模式時(shí)：

A=影子票價(jià)×約定客流量=票務(wù)收入+非票務(wù)收入+可行性缺口補(bǔ)助。其中，可行性缺口補(bǔ)助=影子票價(jià)×約定客流量-實(shí)際票務(wù)收入-實(shí)際非票務(wù)收入。

當(dāng)采用運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)模式時(shí)：

A=運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)×約定運(yùn)營(yíng)車公里數(shù)=票務(wù)收入+非票務(wù)收入+可行性缺口補(bǔ)助。其中，可行性缺口補(bǔ)助=影子票價(jià)×約定客流量-基準(zhǔn)票務(wù)收入-基準(zhǔn)非票務(wù)收入。

政府實(shí)際補(bǔ)貼=可行性缺口補(bǔ)助+項(xiàng)目公司的超額客流量分成或客流量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)+項(xiàng)目公司的超額非票務(wù)收入分成或非票務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)+專項(xiàng)資金調(diào)整額。其中，項(xiàng)目公司的超額客流量分成或客流量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)(以下簡(jiǎn)為“客流量分成分擔(dān)”)及項(xiàng)目公司的超額非票務(wù)收入分成或非票務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)(以下簡(jiǎn)為“非票務(wù)分成分擔(dān)”)需結(jié)合具體項(xiàng)目需求設(shè)置。

2 案例分析

2.1 項(xiàng)目概況

某市軌道交通線路長(zhǎng)約40.6 km，設(shè)33座車站。線路建設(shè)劃分為A、B兩部分。其中：A部分主要為土建工程、裝飾工程，以及給排水、消防、動(dòng)力照明、通風(fēng)空調(diào)等專業(yè)常規(guī)設(shè)備的安裝工程，總投資為325.5億元；B部分為鋪軌工程，通信、信號(hào)、自動(dòng)售票等專業(yè)系統(tǒng)的設(shè)備安裝項(xiàng)目，以及車輛，總投資約為106.3億元。A部分由當(dāng)?shù)厥袑賴?guó)有企業(yè)建設(shè)，B部分?jǐn)M采用PPP模式引入社會(huì)資本投資建設(shè)。建設(shè)完成后，政府出資代表與社會(huì)資本投資方共同成立項(xiàng)目公司，并由項(xiàng)目公司在30年合作期內(nèi)租賃A部分，負(fù)責(zé)全線運(yùn)營(yíng)及所有資產(chǎn)維護(hù)，待合作期屆滿后由項(xiàng)目公司將A、B部分資產(chǎn)移交給當(dāng)?shù)厥姓?/p>

2.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

結(jié)合國(guó)內(nèi)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)成本收入?yún)?shù)情況，按照影子票價(jià)模式、運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)兩種模式分別測(cè)算線路財(cái)政補(bǔ)貼情況。測(cè)算參數(shù)取值如表1所示。

表1 線路測(cè)算基本情況表

2.3 測(cè)算結(jié)果分析

根據(jù)表1測(cè)算，該項(xiàng)目30年運(yùn)營(yíng)期的日常運(yùn)營(yíng)成本為269.5億元(見(jiàn)圖2)。其中：職工薪酬為129億元，最高占比約為48%；能耗費(fèi)用為49.2億元，占比約為18%。30年全生命周期的所有運(yùn)營(yíng)成本約為426億元(見(jiàn)圖3)，是日常運(yùn)營(yíng)成本的1.3倍(靜態(tài)測(cè)算)。其中，職工薪酬占比為30%，資產(chǎn)更新成本約為107.6億元，占比為25%。

圖2 線路運(yùn)營(yíng)30年日常運(yùn)營(yíng)成本構(gòu)成

圖3 線路運(yùn)營(yíng)30年全成本構(gòu)成

由表1得到不同補(bǔ)貼模式下30年模擬財(cái)政補(bǔ)貼情況，如圖4所示。圖4中，影子票價(jià)模式下初始運(yùn)營(yíng)年的影子票價(jià)為5.35元/人次，30年運(yùn)營(yíng)期的財(cái)政補(bǔ)貼為377.4億元；運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)模式下初始運(yùn)營(yíng)年運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)為49元/(車km)，30年運(yùn)營(yíng)期的財(cái)政補(bǔ)貼為339.1億元。將兩種模式的補(bǔ)貼按LPR(長(zhǎng)期貸款利率)為4.65%折現(xiàn)至運(yùn)營(yíng)初年(2023年)可得，影子票價(jià)模式的財(cái)政補(bǔ)貼折現(xiàn)值約為194.3億元，運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)模式的財(cái)政補(bǔ)貼折現(xiàn)值約為185.3億元。

圖4 不同補(bǔ)貼模式下30年模擬財(cái)政補(bǔ)貼情況

在影子票價(jià)模式下，客流量在運(yùn)營(yíng)期會(huì)逐步增加，補(bǔ)貼也隨之逐年上升，故政府補(bǔ)貼壓力在前期小，在后期大?？梢?jiàn)，在影子票價(jià)模式下，政府占有資金的時(shí)間相對(duì)更長(zhǎng)。而列車運(yùn)行里程數(shù)一般較為穩(wěn)定，故運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)模式的補(bǔ)貼金額每年也較為穩(wěn)定，但前期運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼高于影子票價(jià)補(bǔ)貼。

2.3.1 客流量敏感性分析

在影子票價(jià)模式下，可行性缺口補(bǔ)助=影子票價(jià)×約定客流量-實(shí)際票務(wù)收入-實(shí)際非票務(wù)收入。當(dāng)實(shí)際客流量高于約定客流量時(shí)，項(xiàng)目公司實(shí)際票務(wù)收入增加，政府補(bǔ)貼減少；當(dāng)實(shí)際客流量低于約定客流量時(shí)，項(xiàng)目公司實(shí)際票務(wù)收入減少，補(bǔ)貼增加。由此可知，在不考慮客流量分成分擔(dān)的情況下：項(xiàng)目公司的資本金內(nèi)部收益率較為穩(wěn)定(如圖5所示)；即使客流量低，項(xiàng)目也仍能維持較好的收益水平，故項(xiàng)目公司對(duì)提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平積極性不高；當(dāng)客流量過(guò)低時(shí)，如果項(xiàng)目公司減少運(yùn)營(yíng)實(shí)際支出成本，則會(huì)導(dǎo)致過(guò)度“暴利”。

圖5 客流量變動(dòng)下的30年政府財(cái)政補(bǔ)貼與收益率變化(不考慮客流量分成分擔(dān))

針對(duì)影子票價(jià)模式的特點(diǎn)，可采用客流量分成分擔(dān)機(jī)制：當(dāng)客流量高出約定客流量時(shí)，政府與項(xiàng)目公司對(duì)高出部分進(jìn)行分成；當(dāng)客流量低于約定客流量時(shí)，雙方合理分擔(dān)。深圳地鐵12號(hào)線所采用的客流量分成比例約定如圖6所示。圖6中：當(dāng)實(shí)際客流量為約定客流量的95%～105%時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)及收益由項(xiàng)目公司自行承受；如客流量低于約定客流量的80%，則低于80%的部分由政府全額補(bǔ)貼；如客流量高于約定客流量的105%，則超過(guò)105%～120%部分由政府與項(xiàng)目公司按照7∶3分成，超過(guò)120%～140%部分由政府與項(xiàng)目公司按6∶4分成[8]。在客流量分成分擔(dān)機(jī)制下，客流量超出約定客流量越多，則項(xiàng)目公司分成越大，可激勵(lì)項(xiàng)目公司不斷提升服務(wù)質(zhì)量與效益。

圖6 深圳地鐵12號(hào)線客流量分成分擔(dān)機(jī)制

按照?qǐng)D6的客流量分成分擔(dān)機(jī)制，可得客流量變動(dòng)下的30年合作期政府財(cái)政補(bǔ)貼與收益率變化，如圖7所示。由圖7可見(jiàn)：若實(shí)際客流量超過(guò)合同約定客流量的40%，則項(xiàng)目公司收益率達(dá)到10.6%，比約定8%的收益率增加2.6%；若實(shí)際客流量低于合同約定客流量的40%，則項(xiàng)目公司實(shí)際收益率約為6.7%，比約定收益率減少1.3%。由此可知，當(dāng)約定客流量過(guò)低時(shí)，項(xiàng)目公司實(shí)際收益會(huì)較高，造成政府過(guò)度“讓利”；當(dāng)約定客流量過(guò)高時(shí)，由于客流量過(guò)低的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，則客流量變化對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)際收益影響較小。因此，影子票價(jià)模式下，政府與社會(huì)資本投資方對(duì)約定客流量的博弈十分關(guān)鍵。

圖7 客流量變動(dòng)下的30年政府財(cái)政補(bǔ)貼與收益率變化(考慮客流量分成分擔(dān))

2.3.2 運(yùn)營(yíng)車公里敏感性分析

運(yùn)營(yíng)車公里通常與線路長(zhǎng)度、發(fā)車間隔，車輛編組相關(guān)。根據(jù)深圳地鐵1號(hào)線數(shù)據(jù)(見(jiàn)圖8)，2012年—2019年的日均客流量量增加了46%，年均運(yùn)營(yíng)車公里僅增加1.6%。可見(jiàn)，運(yùn)營(yíng)車公里變化與客流量變化關(guān)系并不密切。如項(xiàng)目前期的運(yùn)營(yíng)車公里預(yù)測(cè)數(shù)較為準(zhǔn)確，則可降低政府與社會(huì)資本投資方之間的博弈。

圖8 深圳地鐵1號(hào)線全年日均客流量與走行車公里變化關(guān)系圖

3 補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)要點(diǎn)及發(fā)展建議

3.1 補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)要點(diǎn)

3.1.1 因地制宜，選取契合項(xiàng)目特點(diǎn)及PPP發(fā)展目標(biāo)的回報(bào)模式

運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)模式按行駛里程補(bǔ)貼計(jì)價(jià)，以政府向社會(huì)資本購(gòu)買公共服務(wù)為核心，采用較為穩(wěn)定的行駛里程為指標(biāo)。PPP項(xiàng)目公司僅需完成約定行駛里程即可獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼。該模式適用于城市軌道交通發(fā)展起步初期或網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)尚未形成、線路客流量不確定性大、政府引入社會(huì)資本以解決建設(shè)資金為主要目的的項(xiàng)目。

影子票價(jià)模式按照約定的客流量補(bǔ)貼計(jì)價(jià)，以預(yù)測(cè)客流量為指標(biāo)，發(fā)揮社會(huì)資本的主觀能動(dòng)性，通過(guò)自身運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，采取靈活的運(yùn)營(yíng)組織適應(yīng)客流量需求，有利于激勵(lì)企業(yè)降低運(yùn)營(yíng)成本。該模式適用于城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)較為成熟，線路客流量有保障，政府以追求提供高質(zhì)量軌道運(yùn)營(yíng)服務(wù)為目標(biāo)的項(xiàng)目。

3.1.2 機(jī)制管控，合理的分成分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制是項(xiàng)目發(fā)展可持續(xù)的基礎(chǔ)

社會(huì)資本參與城市軌道交通項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的目的是獲取額外的收益回報(bào)。城市軌道交通投資規(guī)模大，建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，其收入與成本涉及的不確定性因素多，構(gòu)成復(fù)雜。為保障項(xiàng)目合作可持續(xù)，需要制定分成分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。以超額收益共享原則設(shè)定收益分成機(jī)制，使雙方共享超額客流量帶來(lái)的收益；以風(fēng)險(xiǎn)可控原則設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)務(wù)和運(yùn)維等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本投資方承擔(dān)，使法律、政策和最低需求(客流量)等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，使其他經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方共擔(dān)。

3.1.3 精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，客流量預(yù)測(cè)的精確性是政府與社會(huì)資本博弈平衡的關(guān)鍵

根據(jù)上述分析，在客流量分成分擔(dān)機(jī)制下，約定客流量同項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益的分配密切相關(guān)。因此，項(xiàng)目前期客流量預(yù)測(cè)的精準(zhǔn)可靠是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本博弈平衡的關(guān)鍵。

3.1.4 績(jī)效考核，可量化、可激勵(lì)、有約束的考核機(jī)制是線路運(yùn)營(yíng)提質(zhì)增效的保障

按照PPP項(xiàng)目的相關(guān)政策要求，應(yīng)建立政府年度補(bǔ)貼與績(jī)效產(chǎn)出掛鉤機(jī)制。但是，目前我國(guó)既有城市軌道交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)考核指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)尺度寬松，違約處罰不合理，相對(duì)每年數(shù)億計(jì)的政府補(bǔ)貼，懲罰力度微乎其微，難以敦促企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量與效益[9]。因此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需結(jié)合城市軌道交通的實(shí)際運(yùn)行情況，制定一套可量化、可激勵(lì)、緊約束的線路運(yùn)營(yíng)服務(wù)考核體系。

3.2 發(fā)展建議

3.2.1 加快城市軌道交通票價(jià)和收費(fèi)制度改革

價(jià)格是影響PPP項(xiàng)目順利執(zhí)行的關(guān)鍵。無(wú)論是目前的運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)模式，還是影子票價(jià)補(bǔ)貼模式，均采用財(cái)政資金補(bǔ)貼，其由一般性稅收承擔(dān)，個(gè)別的使用者成本會(huì)被一般公眾分擔(dān)。如果缺乏城市軌道交通票價(jià)調(diào)整機(jī)制，則軌道交通PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)最終主要由城市一般公眾負(fù)擔(dān)，影響社會(huì)公平，使PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展面臨極大挑戰(zhàn)。本文建議：

1) 保證社會(huì)資本盈利而非暴利，結(jié)合各階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價(jià)水平，兼顧社會(huì)公平的原則，制定城市軌道交通票價(jià)調(diào)整機(jī)制及方案。

2) 發(fā)揮人民代表大會(huì)在PPP項(xiàng)目中的決策作用，防止地方政府通過(guò)票價(jià)大幅上漲來(lái)轉(zhuǎn)移政府決策不當(dāng)造成的付費(fèi)壓力。

3.2.2 PPP+TOD(交通引導(dǎo)發(fā)展)回報(bào)模式

我國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目目前仍以政府財(cái)政性資金補(bǔ)貼為主。在30年合作期內(nèi)，政府總補(bǔ)貼高達(dá)數(shù)百億，政府補(bǔ)貼和使用者所付支出最終可能遠(yuǎn)超預(yù)期的自建項(xiàng)目支出。這種單純的PPP建設(shè)模式僅僅拉長(zhǎng)了政府付費(fèi)周期，緩解了建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)初期的政府財(cái)政壓力，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并未減輕政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。如遠(yuǎn)期城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，政府補(bǔ)貼過(guò)大，甚至超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%，則PPP項(xiàng)目將面臨提前終止的風(fēng)險(xiǎn)。

為規(guī)避上述風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)政策要求項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織每3～5年對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效、物有所值進(jìn)行中期評(píng)估，并制定應(yīng)對(duì)措施。然而這些舉措增加了項(xiàng)目后期的政府行政成本和壓力，而且在極端情況下難以制定行之有效的應(yīng)對(duì)措施。

香港地鐵項(xiàng)目采用PPP+TOD的回報(bào)模式。社會(huì)資本投資方在參與地鐵建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，還負(fù)責(zé)沿線相關(guān)地塊的土地開(kāi)發(fā)以獲取收益，用于彌補(bǔ)建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金缺口。該模式下，運(yùn)營(yíng)盈虧由社會(huì)資本投資方自行負(fù)責(zé)，不需政府給予額外的財(cái)政補(bǔ)貼。這樣不僅能迫使社會(huì)資本投資方將城市軌道交通線路的外部經(jīng)濟(jì)效益最大化和內(nèi)部化，還能降低項(xiàng)目的執(zhí)行成本。在PPP+TOD模式下，政府無(wú)需額外付出財(cái)政補(bǔ)貼，僅需對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行合理獎(jiǎng)懲：如出現(xiàn)安全事故或列車延誤等服務(wù)不達(dá)標(biāo)問(wèn)題，則按照事件嚴(yán)重程度及發(fā)生次數(shù)給予罰款處罰，以確保軌道交通的服務(wù)質(zhì)量。

3.2.3 PPP+REITS(不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金)融資模式

2020年中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》,這標(biāo)志著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs試點(diǎn)正式起步。PPP+REITS模式將城市軌道交通PPP項(xiàng)目與RETIs結(jié)合，通過(guò)向社會(huì)投資人公募發(fā)行PPP項(xiàng)目公司股份或信托收益憑證，來(lái)籌集資金并投資于線路建設(shè)，使社會(huì)投資人從中獲取投資收益。

城市軌道交通PPP 項(xiàng)目的REITs采用公募形式發(fā)行，可進(jìn)一步降低融資成本。作為再融資手段， PPP+REITs能夠優(yōu)化PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間的融資結(jié)構(gòu)安排，為金融投資人和PPP社會(huì)資本的投資方提供投資便利和融資便利，降低財(cái)務(wù)杠桿比例。REITs采用市場(chǎng)發(fā)行方式，接受證監(jiān)會(huì)及社會(huì)投資人的監(jiān)督，可確保PPP項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)范與透明。

目前， PPP+REITs融資模式尚不成熟，需要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件，明確具體操作模式，處理好證券發(fā)行的永續(xù)性與PPP項(xiàng)目合作期的有限性、實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管與證監(jiān)會(huì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性等問(wèn)題。

4 結(jié)語(yǔ)

城市軌道交通投資、運(yùn)營(yíng)資金需求大，為緩解政府財(cái)政壓力，激發(fā)市場(chǎng)活力，各大城市開(kāi)始逐步推進(jìn)城市軌道交通PPP項(xiàng)目。社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的目的是獲取相應(yīng)的回報(bào)。本文結(jié)合實(shí)際案例重點(diǎn)分析了影子票價(jià)和運(yùn)營(yíng)車公里服務(wù)費(fèi)兩種常用補(bǔ)貼模式的優(yōu)缺點(diǎn)及適用性，并進(jìn)一步提出了城市軌道交通回報(bào)模式設(shè)計(jì)要點(diǎn)及發(fā)展建議。