中美義務(wù)教育學(xué)?？?jī)效工資政策的比較研究
——一個(gè)公共政策分析模型的構(gòu)建與應(yīng)用

劉 昕 曾 琦

我國(guó)于2009年正式在義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資政策以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)義務(wù)教育績(jī)效工資開(kāi)展了多種研究。國(guó)內(nèi)有相當(dāng)一部分學(xué)者在探討國(guó)內(nèi)義務(wù)教育績(jī)效工資政策存在的問(wèn)題時(shí)，提出應(yīng)借鑒美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策的一些具體做法來(lái)改進(jìn)我國(guó)的這一政策。比如，在政策推動(dòng)主體上，教師績(jī)效工資不應(yīng)只有政府這個(gè)單一主體推動(dòng)，應(yīng)探索構(gòu)建多元主體模式；①王強(qiáng). 中美中小學(xué)教師薪酬激勵(lì)制度比較研究[J]. 教師教育研究, 2017(05): 96-100.在實(shí)施對(duì)象上，將績(jī)效工資計(jì)劃覆蓋到校長(zhǎng)及教育管理者，②陳時(shí)見(jiàn), 赫棟峰. 美國(guó)公立中小學(xué)教師績(jī)效工資改革[J]. 比較教育研究, 2009(12): 1-5+15.或構(gòu)建以團(tuán)隊(duì)和學(xué)校為單位的績(jī)效工資方案，建立績(jī)效工資隨績(jī)效動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制；③周彬. 教育績(jī)效管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與政策啟示[J]. 全球教育展望, 2016(09): 100-108.在評(píng)價(jià)方式上，應(yīng)將教師的工資與學(xué)生的學(xué)習(xí)成果掛鉤，④錢(qián)磊. 美國(guó)教師績(jī)效工資制度的分析與反思[J]. 教師教育研究, 2008(04): 72-75.或借鑒美國(guó)的“增值評(píng)價(jià)”法，基于學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)的提高程度來(lái)評(píng)價(jià)教師的績(jī)效，⑤楊一. 美國(guó)教師績(jī)效工資管理模式及其啟示[J]. 教學(xué)與管理, 2015(19): 82-84.甚至對(duì)教師可采取包括學(xué)生、同行、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及本人在內(nèi)的多元評(píng)價(jià)方式；⑥李先軍. 美國(guó)中小學(xué)教師績(jī)效工資制度的成功經(jīng)驗(yàn)及其啟示[J]. 外國(guó)教育研究, 2013(05): 103-111.在薪酬設(shè)計(jì)方面，可基于多元薪酬理念在教師工資結(jié)構(gòu)中設(shè)置包括知識(shí)技能工資、績(jī)效工資及冷門(mén)學(xué)科工資等在內(nèi)的多元化差別工資體系。⑦蔡永紅, 梅恩. 美國(guó)中小學(xué)教師績(jī)效工資改革的沿革、特點(diǎn)及啟示[J]. 比較教育研究, 2012(08): 14-19.

但是，另一部分學(xué)者卻對(duì)這種借鑒方式提出了批判：比如有學(xué)者提到了中美義務(wù)教育績(jī)效工資政策之間雖然有一定的共性，但也存在一定的差異，⑧蔣平、魏紅梅. 中、美教師績(jī)效工資改革研究: 因素分析理論框架的視角[J]. 教育發(fā)展研究, 2013(05): 7-12.美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資制度的形成，反映了美國(guó)制度的演變規(guī)律，或是基于美國(guó)的國(guó)情所提出的。⑨顏建超. 中美義務(wù)教育教師績(jī)效工資制度實(shí)施狀況的共性與個(gè)性分析[J]. 教學(xué)與管理, 2013(10): 85-88.在借鑒經(jīng)驗(yàn)時(shí)需要著重考慮特定的社會(huì)文化傳統(tǒng)、歷史環(huán)境以及主體的內(nèi)在本性等方面的因素。⑩姜蘊(yùn). 基于學(xué)生成績(jī)的美國(guó)中小學(xué)教師獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資考核制度研究————以丹佛市教師職業(yè)津貼(ProComp)和紐約市教師績(jī)效工資(SPBP)為例[J]. 外國(guó)教育研究, 2017(06): 27-40.有學(xué)者指出兩種績(jī)效工資政策在具體做法及規(guī)則方面存在著顯著的差異。?同本頁(yè)①。如果將美國(guó)背景下的義務(wù)教育學(xué)?？?jī)效工資經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)單地“拿來(lái)主義”，很可能會(huì)導(dǎo)致政策借鑒上的“消化不良”和適得其反，無(wú)助于我國(guó)義務(wù)教育學(xué)?？?jī)效工資制度的改進(jìn)工作。

此外，美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策的實(shí)施效果也并非無(wú)可詬病，同樣也存在著很多問(wèn)題。對(duì)于教師而言，績(jī)效工資在美國(guó)中小學(xué)教師的薪酬構(gòu)成中占比太小，激勵(lì)強(qiáng)度較小。相反，這一小部分的績(jī)效工資卻促使教師之間相互競(jìng)爭(zhēng)，違背了學(xué)校所倡導(dǎo)的合作文化，?李海燕, 李國(guó). 美國(guó)中小學(xué)校教師績(jī)效工資 改革的政策學(xué)分析[J]. 比較教育研究, 2015(07): 24-31.甚至導(dǎo)致一些沒(méi)有獲獎(jiǎng)的教師難堪，嚴(yán)重的還會(huì)導(dǎo)致離職現(xiàn)象的產(chǎn)生；?Stephanie Simon. Object to Change in Pay-for-performance Plan[N]. Wall Street Journal (Eastern Edition), 2008, 8(18): A3.對(duì)于學(xué)生而言，由于教師可能把工作中心集中在應(yīng)試教育方面，從而忽視學(xué)生其他方面的發(fā)展。?李智. 美國(guó)義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效工資的實(shí)踐及爭(zhēng)論[J]. 教學(xué)與管理, 2010(25): 78-80.

以上種種爭(zhēng)論表明，借鑒美國(guó)背景下的政策經(jīng)驗(yàn)，不一定能夠滿(mǎn)足中國(guó)情境下所面臨的實(shí)際政策需求，很可能還會(huì)造成新的不適。換句話說(shuō)，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有借鑒意義嗎？在何種情況下借鑒他國(guó)的公共政策才是可靠的呢？本研究擬自建一個(gè)公共政策分析比較模型來(lái)對(duì)兩國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策進(jìn)行系統(tǒng)性比較，在此基礎(chǔ)上回應(yīng)上述問(wèn)題。

一、我國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策及其相關(guān)研究

（一）我國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策的背景與主要內(nèi)容

我國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策始于2006年，當(dāng)時(shí)為配合《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的實(shí)施而推出，其主要目的是促使事業(yè)單位工作人員與公務(wù)員兩類(lèi)人員的工資制度分離，體現(xiàn)事業(yè)單位特點(diǎn)，推進(jìn)事業(yè)單位去行政化。改革后的事業(yè)單位工資包括基本工資 （含崗位和薪級(jí)工資）、績(jī)效工資、津貼及補(bǔ)貼。從此，績(jī)效工資成為事業(yè)單位工作人員工資收入中的一個(gè)重要組成部分，也是事業(yè)單位工資制度與公務(wù)員工資制度中區(qū)別最大的一個(gè)部分。

事業(yè)單位的工資制度改革本應(yīng)與公務(wù)員工資制度改革同步進(jìn)行的，但當(dāng)時(shí)事業(yè)單位卻僅僅執(zhí)行了新的基本工資和津貼、補(bǔ)貼政策，績(jī)效工資拖了兩年多遲遲未能發(fā)放，這導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員的工資實(shí)際上被拖欠了一部分，與公務(wù)員工資水平之間產(chǎn)生了明顯的差距，引起了義務(wù)教育教師很大的不滿(mǎn)，一些地方甚至出現(xiàn)了罷課現(xiàn)象。有鑒于此，國(guó)家于2008年頒布了《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求自2009年1月1日起對(duì)義務(wù)教育教師實(shí)施績(jī)效工資制度，并對(duì)績(jī)效工資總量核定及績(jī)效工資分配作出相關(guān)規(guī)定，要求充分發(fā)揮績(jī)效工資分配的激勵(lì)導(dǎo)向作用，在分配中堅(jiān)持多勞多得，優(yōu)績(jī)優(yōu)酬，重點(diǎn)向一線教師、骨干教師和做出突出成績(jī)的其他工作人員傾斜。這份文件明確了事業(yè)單位績(jī)效工資劃分為基礎(chǔ)性績(jī)效工資和獎(jiǎng)勵(lì)性工資兩大部分，其中基礎(chǔ)性績(jī)效工資占績(jī)效工資總量的70%，按月發(fā)放，主要體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、崗位職責(zé)等因素，具體項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上政府相關(guān)部門(mén)確定；獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資占績(jī)效工資總量的30%，主要體現(xiàn)工作量和實(shí)際貢獻(xiàn)等因素，由學(xué)校在考核基礎(chǔ)上確定分配方式和辦法，可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立班主任津貼、崗位津貼、農(nóng)村學(xué)校教師補(bǔ)貼、超課時(shí)津貼、教育教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)等項(xiàng)目。2010年9月2日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步明確了事業(yè)單位績(jī)效工資改革的三步走思路，并把義務(wù)教育績(jī)效工資制度作為實(shí)施的第一步。自此，我國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策開(kāi)始全面落實(shí)。

（二）我國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策產(chǎn)生的效果及其存在的相關(guān)問(wèn)題

現(xiàn)有的相關(guān)研究較為一致性地對(duì)我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的效果作出了積極評(píng)價(jià)，認(rèn)為這一政策的實(shí)施達(dá)成了預(yù)期政策目標(biāo)，取得了積極成果，具體表現(xiàn)有三點(diǎn)：

一是普遍提高了義務(wù)教育教師的工資水平。由于績(jī)效工資政策的落實(shí)本質(zhì)上是向義務(wù)教育學(xué)校教師發(fā)放一直被拖欠的部分工資，而且績(jī)效工資在義務(wù)教育工資中占有較大的比重。因此，績(jī)效工資政策落實(shí)顯然會(huì)給義務(wù)教育教師帶來(lái)收入增加，①吳紅斌, 馬莉萍. 義務(wù)教育績(jī)效工資改革對(duì)教師工資水平的影響————基于縣級(jí)面板數(shù)據(jù)實(shí)證分析的研究[J]. 教育研究,2017(03): 46-52+90.使義務(wù)教育教師的工資水平基本和當(dāng)?shù)毓珓?wù)員持平，②付衛(wèi)東, 范先佐. 學(xué)校教師績(jī)效工資制度改革與義務(wù)教育均衡發(fā)展————基于我國(guó)8省40個(gè)縣市的調(diào)查[J]. 當(dāng)代教育科學(xué), 2013(10): 7-11.初步履行了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》中關(guān)于義務(wù)教育教師的平均工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的規(guī)定，義務(wù)教育教師對(duì)績(jī)效工資水平的滿(mǎn)意度較高。③葉懷凡. 中小學(xué)教師對(duì)績(jī)效工資政策滿(mǎn)意度的調(diào)查研究[J]. 教育探索, 2013(07): 94-95.

二是促進(jìn)了城鄉(xiāng)間及縣級(jí)間義務(wù)教育績(jī)效工資的平衡發(fā)展。義務(wù)教育績(jī)效工資改革的目的之一是逐步實(shí)現(xiàn)同一縣級(jí)行政區(qū)域義務(wù)教育績(jī)效工資水平的大體平衡，并對(duì)農(nóng)村及條件艱苦的學(xué)校進(jìn)行傾斜。義務(wù)教育教師績(jī)效工資改革確實(shí)起到了這方面的作用：一方面，績(jī)效工資管理以縣級(jí)為主，縣域內(nèi)執(zhí)行相同的績(jī)效工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，并且農(nóng)村義務(wù)教育教師能夠比城區(qū)教師獲得更多的津貼。④范先佐, 付衛(wèi)東. 義務(wù)教育教師績(jī)效工資改革: 背景、成效、問(wèn)題與對(duì)策————基于對(duì)中部4省32縣(市)的調(diào)查[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版), 2011(06): 128-137.另一方面，國(guó)家規(guī)定義務(wù)教育學(xué)校在績(jī)效工資總額之外不得自行發(fā)放任何津貼及獎(jiǎng)金，從源頭上遏制了義務(wù)教育學(xué)?！皝y收費(fèi)”的現(xiàn)象，有利于促進(jìn)教育資源的均衡配置。⑤劉昕. 義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的政策背景及實(shí)施建議[J]. 北京行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2010(01): 76-80.

三是調(diào)動(dòng)了義務(wù)教育教師的工作積極性。義務(wù)教育績(jī)效工資改革的重要目標(biāo)之一是發(fā)揮其激勵(lì)導(dǎo)向作用?？?jī)效工資尤其是獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資打破了過(guò)去僅將工資與資歷、職稱(chēng)和職務(wù)掛鉤的做法，使工資與教師的績(jī)效或貢獻(xiàn)聯(lián)系更為緊密，有助于提高義務(wù)教育教師的工作積極性，鼓勵(lì)他們不斷提高績(jī)效水平。研究表明，績(jī)效工資確實(shí)有效地激發(fā)了教師們的工作熱情，教學(xué)質(zhì)量有所提高。⑥同本頁(yè)④。在績(jī)效工資政策執(zhí)行后，由于在教學(xué)條件艱苦和環(huán)境較為惡劣的農(nóng)村學(xué)校從事教學(xué)工作能夠領(lǐng)取一定的農(nóng)村教師津貼，顯著提高了農(nóng)村教師的工作積極性，農(nóng)村教師流失情況大幅減少。⑦付衛(wèi)東, 桂勇. 義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策實(shí)施效果的實(shí)證研究————基于中部四省部分縣(區(qū))的調(diào)查分析[J]. 上海教育科研, 2010(10): 25-28.義務(wù)教育績(jī)效工資的增長(zhǎng)速度顯著快于基本工資，績(jī)效工資在工資中所占的比重在不斷攀升。⑧安雪慧. 義務(wù)教育績(jī)效工資政策實(shí)施情況分析評(píng)價(jià)研究[J]. 教育科學(xué)研究, 2017(02): 94-96.

當(dāng)然，我國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策仍然存在一些問(wèn)題：一是由于政策并未對(duì)經(jīng)費(fèi)分配比例及中央財(cái)政撥款基線進(jìn)行詳細(xì)的界定及劃分，導(dǎo)致績(jī)效工資經(jīng)費(fèi)由“管理以縣為主”，事實(shí)上變?yōu)椤敖?jīng)費(fèi)保障以縣為主”，部分貧困縣由于財(cái)政吃緊無(wú)法保障義務(wù)教育績(jī)效工資。二是盡管教師對(duì)工資水平的提高感到滿(mǎn)意，⑨同本頁(yè)③。但是在分配方式上存在抱怨和不滿(mǎn)，一些學(xué)校的政策制定者要么在確定教師績(jī)效工資時(shí)過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政職務(wù)和職稱(chēng)等因素，要么為了緩和教師間的人際關(guān)系以及出于分配方式的便利而采取“平均主義”的方式發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資，①姚翔, 劉亞榮. 義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策執(zhí)行現(xiàn)狀及其治理————基于29省市教育局長(zhǎng)和督學(xué)的調(diào)查[J]. 現(xiàn)代教育管理, 2018(08): 86-91.績(jī)效工資未能真正體現(xiàn)教師的實(shí)際績(jī)效差異，導(dǎo)致教師的分配公平感較低。②喬錦忠, 陳劍. 中小學(xué)績(jī)效工資的實(shí)踐反差與理性突圍[J]. 中國(guó)教育學(xué)刊, 2017(02): 46-49.三是在具體政策執(zhí)行層面，由于義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在績(jī)效工資方案設(shè)計(jì)方面有著最終決定權(quán)，因此有些學(xué)校出現(xiàn)了行政管理人員不當(dāng)謀利現(xiàn)象，“輕教師、重領(lǐng)導(dǎo)”以及 “輕教育、重行政”，在一定程度上打擊了教師們的工作積極性，③李根, 葛新斌. 義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策執(zhí)行困境及其突破[J]. 教育發(fā)展研究, 2014(04): 41-46.也讓部分教師逐漸產(chǎn)生了績(jī)效工資異化為“官效工資”的不滿(mǎn)和疑慮。④寧本濤. 教師績(jī)效工資實(shí)施的弱激勵(lì)效應(yīng)分析————以西部 Q 市 Y 區(qū)為例[J].中國(guó)教育學(xué)刊, 2014(04): 90-93.四是激勵(lì)效果不明顯，在教師工資收入中占比最高的部分是基礎(chǔ)性績(jī)效工資，其次是基本工資，而真正具有激勵(lì)效果的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資占比卻最低。⑤薛海平, 唐一鵬. 理想與現(xiàn)實(shí)我國(guó)中小學(xué)教師:工資水平和結(jié)構(gòu)研究[J]. 北京大學(xué)教育評(píng)論, 2017(15): 17-38.同時(shí)，由于對(duì)政策推行的目的宣傳不到位，加之獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資需經(jīng)學(xué)校完成績(jī)效考核以及主管部門(mén)審核后才能發(fā)放，造成一些教師認(rèn)為是在拿自己應(yīng)得的工資來(lái)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，容易滋生不滿(mǎn)情緒。五是績(jī)效工資政策采取的是“自上而下”的政策傳導(dǎo)方式，但在一些具體執(zhí)行方案尤其是標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏明確的指導(dǎo)意見(jiàn)和文件，有些學(xué)校因感到無(wú)規(guī)可循而采取“觀望式”工作方法應(yīng)付，甚至流于形式。⑥李梅, 阮成武, 王清濤. 義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策執(zhí)行: 難為與可為[J]. 當(dāng)代教育科學(xué), 2020(07): 61-65.

二、美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策及其相關(guān)研究

（一）美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策的背景及主要內(nèi)容

與中國(guó)不同，美國(guó)義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資政策的時(shí)間要早得多。20世紀(jì)20年代，美國(guó)一些地區(qū)便開(kāi)始在義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資，但直到80年代，隨著一份名為 《國(guó)家處于危險(xiǎn)之中》（A Nation at Risk）的教育報(bào)告發(fā)布，美國(guó)才正式掀起以實(shí)施績(jī)效工資制度為核心的義務(wù)教育工資改革。2002年，隨著美國(guó)頒布《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》（No Child Left Behind Act），義務(wù)教育績(jī)效工資問(wèn)題得到進(jìn)一步重視。不過(guò)，盡管改革得到美國(guó)兩大政黨的支持，但教師工會(huì)及部分教師堅(jiān)決反對(duì)，再加上在實(shí)施過(guò)程中存在考核指標(biāo)不清晰等各種原因，義務(wù)教育績(jī)效工資制度始終未能全面鋪開(kāi)。⑦劉美玲. 義務(wù)教育績(jī)效工資政策背景及顯著問(wèn)題分析[J]. 教學(xué)與管理, 2011(03): 5-7.

美國(guó)義務(wù)教育學(xué)校的管理以學(xué)區(qū)為單位，高度自治的學(xué)區(qū)主要負(fù)責(zé)與州政府和工會(huì)進(jìn)行談判來(lái)確定教師的工資總額。美國(guó)公立學(xué)校普遍實(shí)行單一固定工資表制度，⑧錢(qián)磊. 美國(guó)教師績(jī)效工資制度的分析與反思[J]. 教師教育研究, 2008(04): 72-75.教師個(gè)人的工資主要取決于受教育水平和教學(xué)經(jīng)驗(yàn)?zāi)晗?。因教師工?huì)強(qiáng)烈反對(duì)績(jī)效工資，各學(xué)區(qū)對(duì)推行教師績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃并不積極，主要是聯(lián)邦和州政府及一些非政府組織和私人基金在推動(dòng)。①Podgursky M J, Springer M G. Teacher Performance Pay: A Review[J]. Journal of Policy Analysis and Management, 2007,26(04): 909-949.這些計(jì)劃通常以項(xiàng)目制形式開(kāi)展，學(xué)區(qū)有權(quán)選擇是否參加，并非覆蓋所有學(xué)區(qū)和所有義務(wù)教育學(xué)校。

美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資計(jì)劃分為個(gè)人績(jī)效工資和集體績(jī)效工資。個(gè)人績(jī)效工資計(jì)劃根據(jù)學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)、教師課堂表現(xiàn)以及教師任職資格條件等因素對(duì)教師個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，也可針對(duì)教師獲得與教學(xué)相關(guān)的新技能和新知識(shí)的情況實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，或者將兩者結(jié)合使用。②李智. 美國(guó)義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效工資的實(shí)踐及爭(zhēng)論[J]. 教學(xué)與管理, 2010(25): 78-80.集體績(jī)效工資計(jì)劃則首先根據(jù)整個(gè)教師團(tuán)隊(duì)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果決定集體獎(jiǎng)金，然后再根據(jù)每位教師的貢獻(xiàn)大小在校內(nèi)實(shí)施針對(duì)個(gè)人的二次分配。

較有代表性的教師個(gè)人績(jī)效工資計(jì)劃是科羅拉多州丹佛市公立學(xué)校教師職業(yè)薪酬體系 （Denver Public Schools’ Professional Compensation System for Teachers），該計(jì)劃由丹佛市教育局與教師聯(lián)合會(huì)共同發(fā)起，市財(cái)政撥款，聯(lián)邦政府也提供部分資金支持。它根據(jù)教師個(gè)人在知識(shí)和技能、市場(chǎng)化激勵(lì)、綜合專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)以及學(xué)生成長(zhǎng)四個(gè)方面的表現(xiàn)提供績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。③Goldhaber D, Walch J. Strategic Pay Reform: A Student Outcomes-based Evaluation of Denver’s ProComp Teacher Pay Initiative[J]. Economics of Education Review, 2012, 31(06):1 067-1083.其中，知識(shí)技能維度鼓勵(lì)教師獲得更高學(xué)位或去專(zhuān)業(yè)組織進(jìn)修；市場(chǎng)化激勵(lì)維度鼓勵(lì)教師承擔(dān)無(wú)人承擔(dān)的科目或去教師缺口較大的難教學(xué)校（如偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校）任職；綜合專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)維度獎(jiǎng)勵(lì)那些在教學(xué)、學(xué)生成績(jī)、課程和規(guī)劃、學(xué)習(xí)環(huán)境等綜合考核中得到高分的教師；學(xué)生成長(zhǎng)維度則鼓勵(lì)教師在幫助學(xué)生提高學(xué)習(xí)成績(jī)、達(dá)成發(fā)展目標(biāo)以及學(xué)校整體排名提升等方面做出貢獻(xiàn)。

較有代表性的教師集體績(jī)效工資計(jì)劃是紐約市教師績(jī)效工資計(jì)劃（Schoolwide Performance Bonus Program），它對(duì)達(dá)成績(jī)效目標(biāo)的學(xué)校按教職員工人均3 000美元的額度對(duì)學(xué)校實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，然后由學(xué)校自行制訂績(jī)效工資的校內(nèi)二次分配方案。④Marsh J A, Springer M G, McCaffrey D F M, et al. A Big Apple for Educators: New York City's Experiment with Schoolwide Performance Bonuses Final Evaluation Report[R]. Rand Corporation, 2011: 31.它對(duì)學(xué)校的考核指標(biāo)有三項(xiàng)：一是全校學(xué)生在全州英語(yǔ)和數(shù)學(xué)考試中取得進(jìn)步的情況（60分）；二是全校學(xué)生在全州英語(yǔ)和數(shù)學(xué)考試中的達(dá)標(biāo)情況和平均成績(jī)（25分）；三是學(xué)生出勤率、師生參與度、校園安全及家校交流等學(xué)校環(huán)境情況（15分）。

（二）美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資的實(shí)施效果評(píng)估

美國(guó)義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的時(shí)間跨度很長(zhǎng)，但對(duì)于實(shí)施這一政策的合理性及其實(shí)施效果卻一直爭(zhēng)議很大。支持者認(rèn)為這種政策能夠提高教師的工作效率和教學(xué)質(zhì)量，反對(duì)者則認(rèn)為對(duì)教育績(jī)效進(jìn)行衡量很難，將教師工資與學(xué)生成績(jī)等掛鉤會(huì)導(dǎo)致應(yīng)試教育等問(wèn)題。事實(shí)上，美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策確實(shí)是一把“雙刃劍”。一方面，這種政策的主要目的就是提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)，績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)就是整個(gè)學(xué)?；蚪處熕虒W(xué)生的考試成績(jī)，因此它確實(shí)起到了有效提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)的作用。①Pham L D, Nguyen T D, Springer M G. Teacher Merit Pay: A Meta-Analysis[J]. American Educational Research Journal, 2021,58(03): 527-566.另一方面，這種政策導(dǎo)致很多教師和學(xué)校把注意力集中在學(xué)生成績(jī)上，忽視了基礎(chǔ)教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有的公平性質(zhì)和其他一些重要教育內(nèi)容。比如，北卡羅來(lái)納州一所學(xué)校制訂的教師集體獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃根據(jù)全校學(xué)生成績(jī)提高程度為全體教師每人發(fā)放1 500美元的獎(jiǎng)金。由于數(shù)學(xué)成績(jī)是其中一項(xiàng)非常關(guān)鍵的指標(biāo)，結(jié)果各科教師都將注意力放在學(xué)生數(shù)學(xué)成績(jī)的提高方面。②Chamberlin R, Wragg T, Haynes G, et al. Performance-related Pay and the Teaching Profession: A Review of the Literature[J].Research Papers in Education, 2002, 17(01):31-49.

在一些基于學(xué)校排名的績(jī)效工資計(jì)劃中，由于績(jī)效評(píng)價(jià)和排名取決于學(xué)生的整體學(xué)習(xí)成績(jī)，結(jié)果造成各校間對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)生進(jìn)行激烈爭(zhēng)奪以及教育資源的兩極分化，許多學(xué)校更是試圖將學(xué)習(xí)成績(jī)不佳的所謂“問(wèn)題學(xué)生”趕出學(xué)?；蜣D(zhuǎn)到其他學(xué)校。③Brewer T J, Myers P, Zhang M. Islands Unto Themselves: How Merit Pay Schemes may Undermine Positive Teacher Collaboration[J]. Critical Questions in Education, 2015, 6(02):45-54.更嚴(yán)重的是，績(jī)效工資計(jì)劃引發(fā)了一些教育欺詐等機(jī)會(huì)主義行為。比如，1999——2010年在亞特蘭大公立學(xué)校中實(shí)施的教師團(tuán)隊(duì)績(jī)效工資計(jì)劃，不僅導(dǎo)致教師忽視不屬于績(jī)效考核內(nèi)容的教學(xué)科目，還催生出美國(guó)歷史上最大的涉及44所學(xué)校的考試作弊丑聞，至少178名老師和校長(zhǎng)為提高學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試分?jǐn)?shù)采取了篡改成績(jī)等作弊行為。④The Christian Science Monitor. America’s Biggest Teacher and Principal Cheating Scandal Unfolds in Atlanta [EB/OL]. (2011-07-05)[2020-08-20]. https://www.questia.com/read/1P2-32 554 654/america-s-biggest-teacher-and-principal-cheating-scandal.

美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策在實(shí)施過(guò)程中還受到了教師工會(huì)和教師方面的反對(duì)。教師工會(huì)指出，這種將教師的表現(xiàn)劃分為不同等級(jí)的做法會(huì)破壞教師間的合作。不過(guò)，它真正擔(dān)心的是績(jī)效工資政策通過(guò)分化教師隊(duì)伍會(huì)最終削弱自己作為教師代表在集體談判中的地位。⑤陳時(shí)見(jiàn), 赫棟峰.美國(guó)公立中小學(xué)教師績(jī)效工資改革[J].比較教育研究, 2009(12):1-5+15.因此，教師工會(huì)一直極力阻止美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資制度的廣泛推行，即使是一些已開(kāi)展的績(jī)效工資計(jì)劃，也因教師工會(huì)反對(duì)處于時(shí)斷時(shí)續(xù)或?qū)嵤┓秶芟逘顟B(tài)。另外一方面，教師群體中也同樣存在對(duì)績(jī)效工資政策的反對(duì)聲音。他們認(rèn)為，教師是一種更注重內(nèi)在需求的職業(yè)，單純的物質(zhì)激勵(lì)很可能會(huì)壓制教師的內(nèi)在需求，打擊他們的工作積極性。⑥Johnson S M. Incentives for Teachers: What Motivates, What Matters[J]. Educational Administration Quarterly, 1986, 22(03):54-79.此外，由于對(duì)教育績(jī)效加以界定已經(jīng)很不容易，要想公平、合理地對(duì)教育產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督就更困難。⑦M(jìn)urnane R, Cohen D. Merit Pay and the Evaluation Problem: Why Most Merit Pay Plans Fail and a Few Survive[J]. Harvard Educational Review, 1986, 56(01):1-17.有研究表明，績(jī)效工資計(jì)劃雖然提高了教師們的收入，但整體的滿(mǎn)意度較低。⑧Belfield C R, Heywood J S. Performance Pay for Teachers: Determinants and Consequences[J]. Economics of Education Review, 2008, 27(03):243-252.丹佛市在實(shí)施公立學(xué)校教師職業(yè)薪酬政策的過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)不少問(wèn)題，比如2008年，由于選民與教師工會(huì)之間以及教師與學(xué)校之間在績(jī)效工資來(lái)源和分配方式方面產(chǎn)生的矛盾，部分教師通過(guò)跳槽甚至罷工來(lái)表達(dá)自己的不滿(mǎn)。①Simon S. Denver Teachers Object to Changes in Pay-for-Performance Plan[N]. Wall Street Journal, 2008-08-18(A3).

三、中美義務(wù)教育績(jī)效工資政策的效果差異與一個(gè)系統(tǒng)比較模型的構(gòu)建

（一）對(duì)中美義務(wù)教育績(jī)效工資政策的實(shí)施效果存在反差的思考

在對(duì)中美兩國(guó)義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的效果進(jìn)行比較之后會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)令人困惑的情況，這就是兩種義務(wù)教育績(jī)效工資政策產(chǎn)生的效果存在較為明顯的差異。關(guān)于中國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策所做的絕大多數(shù)定性和定量研究都傾向于認(rèn)為，該政策一方面切實(shí)提高了教師群體的工資水平，②顏建超. 中美義務(wù)教育教師績(jī)效工資制度實(shí)施狀況的共性與個(gè)性分析[J]. 教學(xué)與管理, 2013(10): 85-88.另一方面也在一定程度上豐富了領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)教師積極性的手段，盡管在具體的績(jī)效考核方式、考核內(nèi)容以及考核結(jié)果運(yùn)用等方面還存在需進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)之處，但這一政策取得了較為顯著的積極效果，因而應(yīng)當(dāng)在總體上給予肯定。而美國(guó)的義務(wù)教育績(jī)效工資政策則是積極評(píng)價(jià)與消極評(píng)價(jià)并存，并非像中國(guó)的政策那樣得到相對(duì)的一致性好評(píng)。最為關(guān)鍵的是，這種政策并未得到利益相關(guān)群體尤其是教師們的積極接納。那么，中美兩國(guó)的義務(wù)教育績(jī)效工資政策為什么在實(shí)施效果方面會(huì)存在如此明顯的反差呢？

理解這一問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)在于，雖然美國(guó)的義務(wù)教育績(jī)效工資政策受到了多方面的批評(píng)，但它在提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)方面取得的成就卻得到一致的認(rèn)可，而這恰恰是美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策實(shí)施的重要初衷，因此，即使這種政策在其他方面存在一些問(wèn)題，甚至不能得到教師的普遍歡迎，也不能斷定這一政策就是不成功的。換言之，在對(duì)中美兩國(guó)的義務(wù)教育績(jī)效工資進(jìn)行比較和借鑒時(shí)，必須系統(tǒng)性地研究?jī)煞N政策的實(shí)施目的、方案設(shè)計(jì)、實(shí)施方式以及實(shí)施效果，如果兩者在這些方面存在重要的或本質(zhì)性的差異，就不能簡(jiǎn)單地通過(guò)借鑒他國(guó)的同類(lèi)政策中的一些做法來(lái)優(yōu)化和改進(jìn)自己的政策。

（二）一個(gè)系統(tǒng)性的公共政策分析與比較模型的構(gòu)建

在政策比較研究方法方面，學(xué)者們總結(jié)出了一些初步的分析模型。如羅斯指出，在比較研究中采用的模型必須能夠適用于單一國(guó)家研究，并提出政策對(duì)比分析的動(dòng)態(tài)模型。③Rose R. Comparing Public Policy: An Overview[J]. European Journal of Political Research, 1973, 1(01):67-94.麥考爾及韋伯則從政策研究程序和步驟的角度，提出了政策內(nèi)容分析與政策過(guò)程分析相結(jié)合的兩步驟分析模式。④McCall G J, Weber G H. Social Science and Public Policy: The Roles of Academic Disciplines in Policy Analysis[M].Washington: Associated Faculty Press, 1984: 32.近些年來(lái)，中國(guó)學(xué)者也對(duì)政策比較的方法提出了自己的觀點(diǎn)，比如，有學(xué)者指出，政策比較的規(guī)范化要通過(guò)對(duì)政策特點(diǎn)、目的以及認(rèn)知來(lái)選取合適的視角及切入點(diǎn)，進(jìn)而制定出相應(yīng)的框架結(jié)構(gòu)。⑤韓玉梅, 李玲. 教育政策比較研究: 理論、方法及其應(yīng)用[J]. 比較教育研究, 2013(04): 33-37.還有學(xué)者則提出，基于“中國(guó)問(wèn)題”前提下的比較公共政策可以從背景比較、過(guò)程比較和工具比較三個(gè)視角展開(kāi)研究，政策研究不應(yīng)只集中在某個(gè)主題上，無(wú)論從哪個(gè)角度展開(kāi)政策對(duì)比，都離不開(kāi)另外兩個(gè)角度的知識(shí)支持。①李瑞昌. 基于“中國(guó)問(wèn)題”的比較公共政策研究[J]. 公共行政評(píng)論, 2012(03): 1-6.

從理論上來(lái)說(shuō)，比較政策研究應(yīng)當(dāng)有助于建立起關(guān)于政策的判斷邏輯，同時(shí)便于大家充分理解政策問(wèn)題的現(xiàn)象及本質(zhì)。然而到目前為止，在比較政策領(lǐng)域并沒(méi)有形成一個(gè)相對(duì)公認(rèn)的分析模型，現(xiàn)有的模型多聚焦于文本內(nèi)容分析層面，缺乏對(duì)政策的判斷邏輯及政策問(wèn)題本質(zhì)的深入討論，這顯然不符合比較政策研究的初衷。為了更為清晰地理解中美兩國(guó)在義務(wù)教育績(jī)效工資政策方面的異同，我們嘗試構(gòu)建一個(gè)新的比較政策分析模型。鑒于公共政策是實(shí)現(xiàn)公共意志、滿(mǎn)足社會(huì)需要的公共理性和公意選擇，是規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)公眾和社群的行為指南或行為準(zhǔn)則，是由特定的機(jī)構(gòu)制定并由社會(huì)實(shí)施的有計(jì)劃的活動(dòng)過(guò)程。②陳潭. 公共政策學(xué)[M]. 長(zhǎng)沙: 湖南師范大學(xué)出版社, 2003: 7.我們認(rèn)為，一個(gè)完整的公共政策運(yùn)行體系應(yīng)當(dāng)包括政策目標(biāo)制訂、政策內(nèi)容設(shè)計(jì)、政策實(shí)施、實(shí)施效果和調(diào)整方向在內(nèi)的一整套要素。這一公共政策分析與比較模型如圖1所示。為簡(jiǎn)便起見(jiàn)，我們將這個(gè)五階段模型簡(jiǎn)稱(chēng)PDIEA模型（即Planning、Designing、Implementation、Evaluation和Adjustment五個(gè)英文單詞的首字母縮寫(xiě)）。

圖1 一個(gè)公共政策分析與比較模型

四、基于PDIEA模型對(duì)中美義務(wù)教育績(jī)效工資政策進(jìn)行的系統(tǒng)比較

（一）政策背景和目標(biāo)層面的比較

美國(guó)歷史上共興起過(guò)三次義務(wù)教育績(jī)效工資熱潮，前兩次的推動(dòng)者是地方政府和學(xué)區(qū)，聯(lián)邦政府在第三次時(shí)加入進(jìn)來(lái)并成為積極推動(dòng)者。美國(guó)聯(lián)邦政府之所以重視義務(wù)教育績(jī)效工資問(wèn)題，最主要的出發(fā)點(diǎn)是希望持續(xù)保持國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而教育是其關(guān)鍵因素之一。1983年的《國(guó)家處于危險(xiǎn)之中》報(bào)告指出，美國(guó)公立學(xué)校已經(jīng)成為美國(guó)與日、德等國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的障礙。美國(guó)學(xué)生在國(guó)際學(xué)術(shù)競(jìng)賽中頻頻失利，進(jìn)一步導(dǎo)致政府對(duì)于義務(wù)教育質(zhì)量下滑的擔(dān)憂(yōu)。2002年的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》規(guī)定各州所有學(xué)校的學(xué)生都必須參加統(tǒng)一的數(shù)學(xué)和閱讀水平測(cè)試，并建立起了公立學(xué)校的教育問(wèn)責(zé)制和績(jī)效責(zé)任制度，③崔曉娟. 美國(guó)《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案的困境分析[J]. 現(xiàn)代中小學(xué)教育, 2010(08): 76-78.這一法案直接推動(dòng)了新一輪義務(wù)教育績(jī)效工資政策在美國(guó)再次紛紛出臺(tái)。這一政策的總目標(biāo)有兩個(gè)：一是通過(guò)提高教師的工作效率促進(jìn)學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)提高，改善美國(guó)義務(wù)教育質(zhì)量，保住美國(guó)在基礎(chǔ)教育階段的優(yōu)勢(shì)。二是保障美國(guó)中小學(xué)生的平等受教育權(quán)，尤其是使那些條件較差或教學(xué)難度較大的學(xué)校也能得到充足的師資。

中國(guó)的義務(wù)教育教師績(jī)效工資則是在完全不同的背景下推出的。一方面，中國(guó)義務(wù)教育學(xué)校屬于中央政府通過(guò)統(tǒng)一政策實(shí)施分級(jí)管理的龐大事業(yè)單位體系中的一個(gè)重要組成部分，義務(wù)教育學(xué)?？?jī)效工資改革是中國(guó)事業(yè)單位工資制度改革的要求，是必選項(xiàng)而非可選項(xiàng)，績(jī)效工資覆蓋全國(guó)所有的義務(wù)教育學(xué)校和全體教職工。不僅如此，所有義務(wù)教育學(xué)校的績(jī)效工資總額也是國(guó)家統(tǒng)一核定的，不能隨意改變。另一方面，我國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資的主要目的并非是提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)或改善教學(xué)成果，而是為了確保義務(wù)教育教師的工資待遇能夠達(dá)到相關(guān)法律法規(guī)的要求，即不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資水平。

（二）政策內(nèi)容設(shè)計(jì)層面的比較

政策出臺(tái)背景和目標(biāo)差異直接導(dǎo)致中美兩國(guó)在義務(wù)教育績(jī)效工資政策設(shè)計(jì)方面存在明顯區(qū)別。

一是在兩種政策中，績(jī)效工資與績(jī)效結(jié)果掛鉤的程度不同，績(jī)效考核內(nèi)容也存在明顯差別。美國(guó)實(shí)施義務(wù)教育績(jī)效工資政策的核心目標(biāo)是提高義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量，因此，教師的績(jī)效工資要么全部與個(gè)人績(jī)效結(jié)果掛鉤，要么與學(xué)?；蚪處熂w績(jī)效和個(gè)人績(jī)效同時(shí)掛鉤。這種績(jī)效工資計(jì)劃并不保證所有教師都能得到績(jī)效工資，不僅那些不參加該計(jì)劃的教師得不到，即便是參加該計(jì)劃的教師，所得到的績(jī)效工資也會(huì)因績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不同而存在差別，甚至存在因績(jī)效不佳而無(wú)法得到獎(jiǎng)勵(lì)的情況。這里的“績(jī)效”最主要的就是學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)或成績(jī)提高程度，幾乎所有的義務(wù)教育績(jī)效工資計(jì)劃都與考試成績(jī)或升學(xué)率掛鉤；中國(guó)的政策則正好相反，政策出臺(tái)的目標(biāo)是確保義務(wù)教育學(xué)校教師的平均工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員，然而這種績(jī)效工資政策實(shí)際上名不副實(shí)，因?yàn)樵诹x務(wù)教育教師的績(jī)效工資中，占70%的基礎(chǔ)性績(jī)效工資都是固定發(fā)放的，與教師個(gè)人的職稱(chēng)、工作條件和物價(jià)水平等掛鉤，而與教師或?qū)W校的績(jī)效都無(wú)關(guān)。另外30%的績(jī)效工資盡管與教師個(gè)人的績(jī)效掛鉤，但其考核的內(nèi)容和方式也與美國(guó)并不相同，根據(jù)文件規(guī)定，績(jī)效考核的內(nèi)容主要關(guān)注教師是否承擔(dān)班主任職責(zé)和執(zhí)教班級(jí)數(shù)量等工作量指標(biāo)。這里的教師“績(jī)效”與學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)關(guān)系不大，政府還明確強(qiáng)調(diào)，在確定教師的績(jī)效工資時(shí)，不得以升學(xué)率作為考核標(biāo)準(zhǔn)。

二是績(jī)效工資在兩國(guó)義務(wù)教育教師工資中所占的比重不同。美國(guó)義務(wù)教育教師工資大多沿襲單一固定工資表模式，績(jī)效工資并不覆蓋所有義務(wù)教育學(xué)校，也非常設(shè)工資項(xiàng)目，通常采用附加項(xiàng)目制形式由學(xué)區(qū)或?qū)W校選擇是否加入。即使在參加績(jī)效工資計(jì)劃的情況下，績(jī)效工資在教師工資中所占的比重也不大。①Ballou D, Podgursky M J. Teacher Pay and Teacher Quality[M]. Kalamazoo: Books from Upjohn Press, 1996: 21.以丹佛市公立學(xué)校2019——2020年的績(jī)效工資制度為例，該計(jì)劃在單一固定工資表的基礎(chǔ)上設(shè)置了金額介于750美元至5 500美元之間的六種績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃。一位教師能同時(shí)獲得其中兩到三項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)已屬難得，絕大多數(shù)人能獲得的年度績(jī)效獎(jiǎng)金都會(huì)在5 000美元以下，由于丹佛市公立學(xué)校教師的年度固定工資表中等水平為6萬(wàn)美元左右，因此，這些教師即使能得到績(jī)效獎(jiǎng)金，在工資總額中的占比通常達(dá)不到10%。①Denver Public Schools. DPS Salary Guide: Teachers and Specialized Service Providers for the 2019-20 School Year[EB/OL].(2019-03-23)[2020-11-18]. https://drive.google.com/a/dpsk12.net/file/d/1lWqo9PQ4yoN8f0pAF5I1hgxOKv6NNqvH/view?usp=sharing.與之相反，績(jī)效工資在我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校教師的工資總收入中所占比重較大。一項(xiàng)針對(duì)五省份六市縣區(qū)公立學(xué)校的調(diào)查顯示，績(jī)效工資在義務(wù)教育教師工資中的比重占46%到63%左右，②薛海平, 唐一鵬.理想與現(xiàn)實(shí): 我國(guó)中小學(xué)教師工資水平和結(jié)構(gòu)研究[J].北京大學(xué)教育評(píng)論, 2017(02):17-38+186-187.另一項(xiàng)對(duì)廣西某縣級(jí)小學(xué)的個(gè)案研究也發(fā)現(xiàn)，績(jī)效工資在工資中的比例達(dá)到20%——30%。③姜金秋, 杜育紅.義務(wù)教育學(xué)?？?jī)效工資方案存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策————基于廣西壯族自治區(qū)A小學(xué)的個(gè)案研究[J].現(xiàn)代中小學(xué)教育, 2014(12):90-95.由于義務(wù)教育績(jī)效工資總額與地方財(cái)政收入直接相關(guān)，因此不同地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師的績(jī)效工資占比差別較大，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，義務(wù)教育教師的績(jī)效工資占比越高，根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)查，財(cái)政困難地區(qū)為20%左右，一些發(fā)達(dá)地區(qū)甚至高達(dá)70%以上。因此績(jī)效工資對(duì)我國(guó)義務(wù)教育教師的影響很大。

（三）政策實(shí)施過(guò)程層面的比較

美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策的實(shí)施具有多元化和分散性的特征。第一，義務(wù)教育績(jī)效工資的資金來(lái)源和推動(dòng)主體都是多元化的。資金來(lái)源以州或市財(cái)政為主，聯(lián)邦基金和各種捐贈(zèng)為輔?？?jī)效工資政策的具體設(shè)計(jì)與實(shí)施者往往是地方政府和學(xué)區(qū)，聯(lián)邦政府僅提供指導(dǎo)和支持。第二，從政策擴(kuò)散過(guò)程來(lái)看，美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策帶有明顯的地區(qū)色彩，不同地方或?qū)W區(qū)對(duì)政策的態(tài)度和傾向性不同，這導(dǎo)致在績(jī)效工資計(jì)劃的內(nèi)容和形式方面呈現(xiàn)多樣化特征。第三，政策的擴(kuò)散過(guò)程具有明顯的自下而上或橫向擴(kuò)散的特征。一些學(xué)區(qū)及地方依據(jù)自身情況設(shè)計(jì)實(shí)施的績(jī)效工資政策一旦取得良好成果，便作為示范向其他州直至全國(guó)推廣，是一種由點(diǎn)至面以及由下至上的政策擴(kuò)散過(guò)程。

中國(guó)的義務(wù)教育績(jī)效工資政策的實(shí)施則具有集中化和統(tǒng)一性的特征。從實(shí)施主體來(lái)看，中央政府是政策的直接發(fā)起者和推動(dòng)者。首先由中央政府制定統(tǒng)一文件和制度要求，然后由各省市自治區(qū)在中央政策框架內(nèi)就財(cái)政分配安排、激勵(lì)要素界定以及績(jī)效工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，逐級(jí)制訂更為具體的指導(dǎo)文件和思路，最后由各義務(wù)教育學(xué)校根據(jù)上級(jí)文件設(shè)計(jì)本校實(shí)施方案。義務(wù)教學(xué)校的績(jī)效工資經(jīng)費(fèi)采取省級(jí)統(tǒng)籌、縣級(jí)主管的方式，實(shí)際上主要由縣級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)，中央政府并不出資。此外，從政策傳遞過(guò)程來(lái)看，我國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策實(shí)施采取的是自上而下推行模式，從中央到省市縣，再到每一所義務(wù)教育學(xué)校，各級(jí)主體之間有嚴(yán)格的行政隸屬關(guān)系。盡管學(xué)校在具體方案設(shè)計(jì)方面有一定自主性，但因政策有嚴(yán)格的一致性和規(guī)范性要求，留給學(xué)校的操作空間不大，各?？?jī)效工資制度大體相似，略有差異。

（四）政策實(shí)施效果層面的比較

美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策的實(shí)施效果存在正反兩面：一方面絕大多數(shù)績(jī)效工資項(xiàng)目在提高學(xué)生考試成績(jī)和保障學(xué)生平等受教育權(quán)方面都取得了一定成效，有效提高了教師的工作效率和教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)了中小學(xué)生的學(xué)業(yè)進(jìn)步；另一方面，教師工會(huì)和教師群體則認(rèn)為將教師工資與學(xué)生考試成績(jī)掛鉤的做法會(huì)導(dǎo)致應(yīng)試教育問(wèn)題，違背教育的基本規(guī)律，甚至?xí)?dǎo)致教師群體的造假行為。因此，美國(guó)社會(huì)對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)實(shí)行義務(wù)教育績(jī)效工資問(wèn)題至今仍然存在激烈爭(zhēng)論，各種績(jī)效工資計(jì)劃仍處于分散和不穩(wěn)定狀態(tài)?？紤]到美國(guó)在義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的初衷就是提高義務(wù)教育學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)，可以說(shuō)這些計(jì)劃無(wú)疑是非常成功的，盡管它還不能回應(yīng)其他方面的一些質(zhì)疑。

我國(guó)的義務(wù)教育績(jī)效工資政策的積極效果更是得到了各方的一致認(rèn)可。盡管對(duì)一些學(xué)校的具體績(jī)效工資分配方案存在一些不同意見(jiàn)，但無(wú)論是各級(jí)政府教育主管部門(mén)，還是義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及廣大教師，對(duì)績(jī)效工資政策總體是感到滿(mǎn)意的。①周興平.教師和學(xué)校差異如何影響教師績(jī)效工資實(shí)施效果————基于階層線性模型HLM的實(shí)證分析[J]. 教育科學(xué),2013(06):71-76.從教育主管部門(mén)角度來(lái)看，這一政策提高了教師尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)教師的工資待遇，有利于吸引人才加入以及留住優(yōu)秀教師，這對(duì)國(guó)家義務(wù)教育水平的提高及教育均等化無(wú)疑起到了積極的作用。從學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)角度來(lái)說(shuō)，可在校內(nèi)調(diào)整的30%獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資使管理層多了調(diào)動(dòng)教師工作積極性的手段，有利于學(xué)校各項(xiàng)工作的開(kāi)展。從教職工角度來(lái)看，績(jī)效工資政策明顯提高了工資收入，尤其是其中占70%的基礎(chǔ)性績(jī)效工資已成為穩(wěn)定的保障性工資，30%的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資也有利于讓那些愿意承擔(dān)更多工作量以及業(yè)績(jī)更加突出的教師得到合理回報(bào)。

（五）政策調(diào)整優(yōu)化層面的比較

美國(guó)的義務(wù)教育績(jī)效工資政策發(fā)展史本身就是一個(gè)政策不斷調(diào)整優(yōu)化的過(guò)程。在20世紀(jì)20年代，這一政策僅僅是作為單一教師工資制度的一種補(bǔ)充進(jìn)行的試驗(yàn)。由于無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)際教育競(jìng)爭(zhēng)的需要，20世紀(jì)80年代在聯(lián)邦政府的推動(dòng)下，該政策將重點(diǎn)聚焦在鼓勵(lì)學(xué)生成績(jī)提高方面。然而，由于這種政策調(diào)整無(wú)法滿(mǎn)足教師的內(nèi)在需要以及增加收入的需要，美國(guó)多地學(xué)區(qū)不得不在與教師工會(huì)進(jìn)行談判時(shí)作出讓步，以滿(mǎn)足其利益訴求，這就推動(dòng)了績(jī)效工資政策的進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，其內(nèi)容主要包括拓展績(jī)效考核的范圍、考慮學(xué)生身心發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、提高績(jī)效收入并納入更廣泛的教師隊(duì)伍等。②李海燕, 李國(guó). 美國(guó)中小學(xué)校教師績(jī)效工資改革的政策學(xué)分析[J]. 比較教育研究, 2015(07): 24-31.但所有上述調(diào)整在本質(zhì)上均采取學(xué)區(qū)與工會(huì)之間的分散博弈方式，聯(lián)邦和地方政府在其中都并不扮演決定性角色。如今，由于教師工會(huì)的強(qiáng)大號(hào)召力，義務(wù)教育學(xué)校績(jī)效工資調(diào)整的方向始終集中在滿(mǎn)足教師工會(huì)的要求以及考慮教師群體的勞動(dòng)復(fù)雜性方面，并且，由于不同學(xué)區(qū)實(shí)際情況不同，調(diào)整方案也是各有不同。

而中國(guó)義務(wù)教育學(xué)校的績(jī)效工資政策的調(diào)整不僅調(diào)整幅度小得多，而且調(diào)整的權(quán)力基本掌握在中央政府主管部門(mén)的手里。如前所述，中國(guó)義務(wù)教育學(xué)校的績(jī)效工資政策實(shí)際上是事業(yè)單位績(jī)效工資改革的一個(gè)組成部分，是自上而下在全國(guó)統(tǒng)一推行的，各地對(duì)于這一政策是需要嚴(yán)格執(zhí)行的，除了政策本身在一些具體規(guī)定方面賦予學(xué)校的權(quán)力之外，各地區(qū)和學(xué)校都沒(méi)有權(quán)力對(duì)該制度的主體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。事實(shí)上，由于這項(xiàng)政策的目的主要是保障教師的工資達(dá)到一定的水平，因此后續(xù)對(duì)于義務(wù)教育績(jī)效工資政策的調(diào)整主要集中在財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障等方面，比如國(guó)務(wù)院辦公廳于2018年出臺(tái)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》中，明確提出要建立以省級(jí)政府統(tǒng)籌的教師工資保障機(jī)制，確定各級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任，從而確?？?jī)效工資經(jīng)費(fèi)保障充足。

為了更清楚地了解基于PDIEA公共政策分析與比較模型對(duì)中美義務(wù)教育績(jī)效工資政策所做的上述五個(gè)層面的比較，我們將比較的內(nèi)容和結(jié)論概括在表1中。

表1 基于PDIEA模型的中美義務(wù)教育績(jī)效工資政策系統(tǒng)比較

五、比較結(jié)論與政策建議

基于PDIEA模型對(duì)中美義務(wù)教育績(jī)效工資政策進(jìn)行全面比較后可以看到，兩種績(jī)效工資政策表面上雖然相同，但其實(shí)并無(wú)太多的可比性。兩者在政策背景和政策目標(biāo)、政策的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)、政策實(shí)施過(guò)程以及實(shí)施方式等方面都差異很大，甚至連對(duì)教師績(jī)效的衡量?jī)?nèi)容都不一樣，因而存在系統(tǒng)性差異。在這種情況下，如果簡(jiǎn)單借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)改造中國(guó)的義務(wù)教育績(jī)效工資政策，要么不具可行性，要么會(huì)違背中國(guó)實(shí)施這一政策的初衷。比如，美國(guó)義務(wù)教育績(jī)效工資政策的目的就是提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)，而中國(guó)學(xué)生的升學(xué)壓力已經(jīng)很大，如果再像美國(guó)那樣以提高學(xué)生考試分?jǐn)?shù)為導(dǎo)向設(shè)計(jì)績(jī)效工資政策，就會(huì)對(duì)教師產(chǎn)生不當(dāng)激勵(lì)，使他們因過(guò)度關(guān)注學(xué)生成績(jī)而導(dǎo)致義務(wù)教育其他目標(biāo)被忽略。因此，即使是優(yōu)化中國(guó)的義務(wù)教育學(xué)?？?jī)效工資政策，也不宜簡(jiǎn)單地照搬美國(guó)的做法。

上述比較過(guò)程及其相關(guān)結(jié)論對(duì)于我國(guó)的公共政策管理有兩點(diǎn)啟示。第一，借鑒國(guó)外政策需要慎之又慎。我國(guó)在制定一些公共政策時(shí)，經(jīng)常會(huì)參考和借鑒國(guó)外制定實(shí)施同類(lèi)公共政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，這種做法對(duì)于確保公共政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行都是很有價(jià)值的，但在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，最好運(yùn)用本研究提出的PDIEA模型對(duì)兩種公共政策從制定到實(shí)施的全過(guò)程加以分析和比較，確保存在借鑒的基礎(chǔ)，避免演變成“邯鄲學(xué)步”。第二，本研究中提出的PDIEA模型不僅適用于兩國(guó)公共政策之間的比較，同樣適用對(duì)國(guó)內(nèi)公共政策的制定、實(shí)施與優(yōu)化。在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)有不少公共政策都未能按照本模型中提到的五大步驟進(jìn)行管理，結(jié)果導(dǎo)致有些公共政策目標(biāo)不清晰，有些政策的制定過(guò)程不科學(xué)，政策本身不合理，還有些政策則是在實(shí)施過(guò)程出現(xiàn)了各種問(wèn)題，更普遍的則是缺乏對(duì)政策實(shí)施效果的全面評(píng)估，結(jié)果導(dǎo)致政策得不到及時(shí)改進(jìn)和優(yōu)化，甚至出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。因此，基于PDIEA模型實(shí)施公共政策的全過(guò)程管理對(duì)于我國(guó)公共政策管理的科學(xué)化具有重要意義。