公共衛(wèi)生事件的稅法面孔:問(wèn)題成因與方法改進(jìn)

趙紫薇 李 鑫

(蘇州大學(xué),江蘇 蘇州 215000;中國(guó)政法大學(xué),北京 100000)

新冠肺炎疫情堪稱(chēng)是2020年最大的一只“黑天鵝”,這場(chǎng)疫情阻擊戰(zhàn)是一次“國(guó)家大考”?！柏?cái)者,為國(guó)之命而萬(wàn)事之本。”財(cái)政與稅收法律秩序的協(xié)調(diào)關(guān)系著國(guó)家的治理能力現(xiàn)代化與社會(huì)的長(zhǎng)治久安。在抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中,我國(guó)的財(cái)稅法律制度發(fā)揮了積極作用,但同時(shí)在政府治理層面也暴露出一系列問(wèn)題和矛盾,并以一定形式折射到了財(cái)稅領(lǐng)域。這既是由財(cái)稅在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性地位決定的,也反映出財(cái)稅自身改革的需要。本文以新冠肺炎疫情為研究背景,通過(guò)對(duì)公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的探究,剖析財(cái)稅法律在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中存在的問(wèn)題,進(jìn)而提出改進(jìn)財(cái)稅法律制度的方法,構(gòu)建一套適用于公共危機(jī)的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,包括納稅人知情權(quán)、稅收激勵(lì)政策優(yōu)化以及納稅人監(jiān)督權(quán)等。

一、公共衛(wèi)生事件中的稅法現(xiàn)狀與困境

(一)公共衛(wèi)生事件與公共財(cái)政的關(guān)系厘清

公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)與人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展相伴而生,其中社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要分為兩個(gè)方面：一是來(lái)自于自然環(huán)境的不確定性；二是來(lái)自于社會(huì)發(fā)展內(nèi)部的不確定性；在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,社會(huì)中的不確定因素逐漸增多,公共危機(jī)中的各類(lèi)公共衛(wèi)生事件頻繁發(fā)生,尤其是傳染病突發(fā)等公共衛(wèi)生事件,其來(lái)勢(shì)之洶涌、蔓延之迅速、破壞之猛烈,嚴(yán)重影響到國(guó)民的生命安全,給國(guó)家和經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成巨大損失。在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中,各國(guó)政府都扮演著化解危機(jī)主導(dǎo)者的角色,公共財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,更是化解公共危機(jī)的重要“武器”。

稅收收入作為現(xiàn)代國(guó)家最重要的公共收入形式,一般占各國(guó)經(jīng)常性公共財(cái)政收入的60%～90%。國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2020年我國(guó)稅收收入占財(cái)政收入的比重為75.5%。公共財(cái)政就是國(guó)家滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的社會(huì)集中性分配。稅收作為國(guó)民收入分配的主要形式之一,一方面是國(guó)家籌集財(cái)政收入的重要途徑,另一方面由國(guó)家將稅收所得通過(guò)財(cái)政撥付的方式無(wú)償向納稅人提供諸如疫情的疾病救助和產(chǎn)業(yè)恢復(fù)支持等。從稅收的來(lái)源和支出歸宿能看出,稅收政策實(shí)現(xiàn)了“取之于民,用之于民”的性質(zhì)。公共財(cái)政在化解公共衛(wèi)生事件中承擔(dān)著重要職能,稅法的性質(zhì)以及其在公共財(cái)政中的重要地位決定了稅法在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)發(fā)揮著不可或缺的作用。

(二)公共衛(wèi)生事件中的稅法現(xiàn)狀分析

2020年初，新冠肺炎疫情席卷全國(guó),政府投入大量財(cái)政資金抗擊疫情,效果顯著,反映出我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平。稅收政策作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段,不僅在解決確診患者醫(yī)療救助費(fèi)用、采購(gòu)醫(yī)療防護(hù)物資、前線醫(yī)護(hù)人員工資補(bǔ)助等方面發(fā)揮了重要作用,還能通過(guò)出臺(tái)臨時(shí)稅收優(yōu)惠政策紓緩疫情對(duì)各大產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)的負(fù)面影響,穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。

在新冠肺炎疫情期間,財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局及時(shí)、精準(zhǔn)地回應(yīng)公眾需求,出臺(tái)稅收政策。本文檢索匯總了財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等官網(wǎng)發(fā)布的有關(guān)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的系列稅收優(yōu)惠政策，如表1所示。

表1 新冠肺炎疫情期間國(guó)家出臺(tái)的部分稅收優(yōu)惠政策

基于表1，本文梳理出以下內(nèi)容:一是防疫進(jìn)口物資免稅政策。縱觀各防疫稅收政策的出臺(tái)時(shí)間,有關(guān)進(jìn)口物資免稅政策由財(cái)政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局聯(lián)合率先于2020年2月1日發(fā)布公告,足以凸顯各部門(mén)聯(lián)合應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重視程度。二是相關(guān)企業(yè)增值稅減免政策。對(duì)在疫情期間生產(chǎn)重點(diǎn)物資的企業(yè),其購(gòu)置設(shè)備允許企業(yè)所得稅稅前一次性扣除,并且針對(duì)受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè)2020年度虧損,最長(zhǎng)結(jié)轉(zhuǎn)年限延長(zhǎng)至8年。三是有關(guān)鼓勵(lì)公益捐贈(zèng)稅收政策。企業(yè)和個(gè)人通過(guò)公益性社會(huì)組織捐贈(zèng)抗擊疫情的現(xiàn)金和物品,允許在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)全額扣除,同時(shí)針對(duì)無(wú)償捐贈(zèng)應(yīng)對(duì)疫情的貨物免征增值稅、消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等。四是相關(guān)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策。對(duì)于參加防疫工作的醫(yī)護(hù)人員取得的工資補(bǔ)助、獎(jiǎng)金等免征個(gè)人所得稅等。同時(shí)，國(guó)家稅務(wù)總局鼓勵(lì)各地通過(guò)減免城鎮(zhèn)土地使用稅等助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

(三)公共衛(wèi)生事件中的稅法困境

縱觀我國(guó)現(xiàn)行稅收制度,大部分稅種對(duì)抗擊新冠肺炎疫情均有相應(yīng)的優(yōu)惠政策,并且這些政策實(shí)質(zhì)上已經(jīng)在2003年SARS危機(jī)后的多次突發(fā)公共危機(jī)中不同程度地使用過(guò)。這表明,針對(duì)公共衛(wèi)生事件等公共危機(jī),財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制已經(jīng)形成了一套較為常規(guī)的做法。但是,此類(lèi)稅收優(yōu)惠政策尚未形成完整體系，仍較為零散,在每次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中屬于“特事特辦”“急事急辦”的政策,大部分還未上升至法律制度層面,決策環(huán)節(jié)也是由“人為”因素主導(dǎo),尚未完全構(gòu)建一套能夠隨時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、能夠被自動(dòng)觸發(fā)的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制。

完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制需要各個(gè)環(huán)節(jié)的默契配合,結(jié)合新冠肺炎疫情期間的財(cái)稅應(yīng)急現(xiàn)狀,我國(guó)的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制還未實(shí)現(xiàn)體系化、規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)。以湖北省和武漢市紅十字會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題為例,雖然財(cái)稅部門(mén)及時(shí)公布了有關(guān)公益捐贈(zèng)的系列政策,但在防疫物資管理和信息公開(kāi)等方面仍然有明顯漏洞,引發(fā)社會(huì)持續(xù)關(guān)注。該問(wèn)題背后反映出我國(guó)財(cái)稅治理能力的不足,其失常在于行政人員的能力脫節(jié),根源在于我國(guó)財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的缺位。本文將著重分析現(xiàn)行財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制中存在的問(wèn)題,并從納稅人知情權(quán)的缺失、稅收法律制度的僵化、納稅人監(jiān)督權(quán)的缺席等三方面展開(kāi)詳細(xì)論述。

二、我國(guó)公共衛(wèi)生事件中稅收制度的審思及問(wèn)題成因

在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí),我國(guó)在財(cái)稅方面通常從稅收政策的“實(shí)體法”和“程序法”兩個(gè)方向針對(duì)性落實(shí)相關(guān)政策?！皩?shí)體法”是指各稅種中涉及自然災(zāi)害等不可抗力的減免稅條款,在企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、關(guān)稅等稅種中均包含在自然災(zāi)害中進(jìn)行公益捐贈(zèng)、遇不可抗力減免稅等條款?！俺绦蚍ā笔侵冈谠馐芤咔榈葹?zāi)情時(shí),涉及延期申報(bào)或繳納稅款、優(yōu)化納稅繳費(fèi)等條款。在新冠肺炎疫情期間,財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局及時(shí)、精準(zhǔn)地回應(yīng)公眾需求,出臺(tái)一系列稅收政策,但一套完善、系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制仍未建立起來(lái)。

財(cái)稅應(yīng)急體制需要各個(gè)環(huán)節(jié)的相互配合,在本次疫情“大考”中,湖北省和武漢市紅十字會(huì)在慈善捐贈(zèng)的物資管理和信息公開(kāi)等方面暴露出極大的問(wèn)題,反映出我國(guó)財(cái)稅治理能力存在不足。稅法的背后是稅收權(quán)利和納稅人權(quán)利,本文以本次事件為切入點(diǎn),縱觀我國(guó)財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,分析其存在的主要問(wèn)題。

(一)透明度缺失:信息公開(kāi)的淡化

2019年，新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》第六條明確規(guī)定了信息公開(kāi)是政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。在新冠肺炎疫情中,武漢市作為疫情的重災(zāi)區(qū)自然成為企業(yè)和公眾慈善捐贈(zèng)的重點(diǎn)地區(qū),源源不斷的物資捐贈(zèng)送達(dá)武漢市的同時(shí),武漢市定點(diǎn)醫(yī)院卻面臨醫(yī)療物資緊缺的窘境,其問(wèn)題的癥結(jié)在于紅十字會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)在收到捐贈(zèng)物資后,沒(méi)有及時(shí)做到信息公開(kāi),即納稅人的知情權(quán)沒(méi)有得到保障。

信息公開(kāi)的程度代表政府等機(jī)構(gòu)善治的透明度,信息公開(kāi)的程度越高,透明度就越大。愛(ài)心蔬菜被賣(mài)、防疫物資分配不合理、撥款不及時(shí)、信息公示不透明等一系列問(wèn)題將一場(chǎng)全民公益變成了全民問(wèn)責(zé)。在“武漢紅十字會(huì)事件”曝光后,紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)的“失語(yǔ)”使得防控疫情物資情況難以實(shí)現(xiàn)共享,甚至演變?yōu)椤靶畔⒐聧u”,而“失語(yǔ)”導(dǎo)致的“失信”就容易陷入“塔西佗陷阱”,納稅人將對(duì)以紅十字會(huì)為代表的公益機(jī)構(gòu)削減信任,這也會(huì)直接降低納稅人進(jìn)行慈善捐贈(zèng)的意愿。作為典型的突發(fā)傳染病公共衛(wèi)生事件,公眾對(duì)疫情相關(guān)信息的需求程度是隨著疫情的蔓延呈爆炸式增長(zhǎng),信息公開(kāi)的缺位導(dǎo)致眾多企業(yè)納稅人對(duì)疫情物資以及資金的需求程度產(chǎn)生誤差,從而在抗擊疫情的起點(diǎn)阻礙了財(cái)稅在公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮作用的效率和程度。

(二)能動(dòng)性缺位:稅收制度的僵化

在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí),我國(guó)稅收制度中的絕大部分稅種均設(shè)立了相應(yīng)的稅收激勵(lì)條款,只是這些稅收激勵(lì)政策分散在單個(gè)稅種中,存在未成體系、規(guī)范性較弱等問(wèn)題,反映出稅收制度的僵化,其根源在于制定機(jī)關(guān)能動(dòng)性的缺位。

1.法律法規(guī)層面稅收政策缺位。目前,我國(guó)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的稅收激勵(lì)政策多是以臨時(shí)性的通知形式公布,法律形式的相關(guān)規(guī)定往往占比小、內(nèi)容籠統(tǒng)。公益性捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策是財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制中的重要組成部分,但其通常以“特事特辦”的通知形式臨時(shí)規(guī)定,缺乏系統(tǒng)性，不夠穩(wěn)定，時(shí)間周期性短。在抗擊新冠肺炎疫情期間,2020年2月6日，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)捐贈(zèng)稅收政策的公告》(財(cái)政部、稅務(wù)總局公告2020年第9號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公告》),《公告》對(duì)疫情期間的企業(yè)捐贈(zèng)做出了比《企業(yè)所得稅》更大的稅收優(yōu)惠,包括企業(yè)捐贈(zèng)的抗疫物資和現(xiàn)金可以在應(yīng)稅收入中全額扣除、拓寬企業(yè)的捐贈(zèng)渠道、延長(zhǎng)結(jié)轉(zhuǎn)年限等。類(lèi)似的稅收優(yōu)惠政策在2003年“非典”疫情、2008年汶川地震等公共危機(jī)中均有實(shí)施,但目前仍未能將其上升至法律法規(guī)的層面。

2.公益性捐贈(zèng)所得稅扣除政策不完善。公益性捐贈(zèng)所得稅扣除政策不完善的具體表現(xiàn)為：第一,公益性捐贈(zèng)稅前扣除門(mén)檻過(guò)高,企業(yè)享受稅前扣除政策的條件嚴(yán)苛。首先，企業(yè)只能通過(guò)向經(jīng)過(guò)資格認(rèn)定的公益性組織或政府及其部門(mén)等捐贈(zèng)；其次，企業(yè)捐贈(zèng)的現(xiàn)金和物資在不同的捐贈(zèng)組織中有不同的扣除要求。根據(jù)2020年國(guó)家稅務(wù)總局公布的2020—2022年公益性社會(huì)組織捐贈(zèng)稅前扣除資格名單中僅有186個(gè)符合條件的公益性組織,可見(jiàn)公益性非營(yíng)利組織獲得稅前扣除資格的數(shù)量之少。第二,公益性捐贈(zèng)所得稅扣除結(jié)轉(zhuǎn)年限較短。根據(jù)《企業(yè)所得稅》的規(guī)定,企業(yè)捐贈(zèng)額超過(guò)年度利潤(rùn)12%以上的,允許結(jié)轉(zhuǎn)以后3年內(nèi)扣除。我國(guó)公益性捐贈(zèng)稅前扣除比例低于美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家,且結(jié)轉(zhuǎn)年限較短。該項(xiàng)規(guī)定實(shí)質(zhì)上削減了企業(yè)公益性捐獻(xiàn)的積極性,從營(yíng)利商人逐利的本質(zhì)來(lái)看,其愿意捐贈(zèng)的現(xiàn)金或物資具有局限性,也不利于企業(yè)積極自愿加入抗擊疫情的隊(duì)伍。

3.公益性捐贈(zèng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)性弱。當(dāng)企業(yè)選擇跨區(qū)域捐贈(zèng)時(shí),根據(jù)財(cái)政部門(mén)規(guī)定,各級(jí)政府可以自行制定計(jì)劃提出相應(yīng)的措施。在新冠肺炎疫情期間,湖北省作為疫情的重災(zāi)區(qū),全國(guó)各地的企業(yè)、個(gè)人紛紛通過(guò)線上、線下等方式組織捐贈(zèng)防疫物資和籌集資金,這本是益事,但當(dāng)納稅人申報(bào)稅前扣除時(shí),往往面臨不同地區(qū)不同的措施,甚至出現(xiàn)有些地區(qū)為了保護(hù)地方財(cái)政收益而拒絕承認(rèn)相應(yīng)的稅前抵扣。公益性捐贈(zèng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)性的缺位,導(dǎo)致相關(guān)舉措無(wú)法突破較為逼仄的制度體系,納稅企業(yè)或個(gè)人便會(huì)在公益捐助時(shí)瞻前顧后,難以實(shí)現(xiàn)公益性捐贈(zèng)的初衷。

(三)問(wèn)責(zé)制缺席:問(wèn)責(zé)機(jī)制的弱化

公共衛(wèi)生事件中問(wèn)責(zé)機(jī)制的弱化將會(huì)嚴(yán)重降低化解危機(jī)的效率,損害納稅人的監(jiān)督權(quán)。湖北省作為國(guó)內(nèi)疫情暴發(fā)的起點(diǎn),湖北省和武漢市紅十字會(huì)被曝出的物資分配問(wèn)題,其失常在于行政人員的失職,反映出我國(guó)財(cái)稅監(jiān)督制度以及問(wèn)責(zé)機(jī)制缺少威懾力。隨著“武漢紅十字會(huì)事件”被曝光,公眾對(duì)事件后續(xù)的關(guān)注持續(xù)高漲,“總臺(tái)記者探訪武漢紅十字會(huì)”的微博話題閱讀量高達(dá)8.9億,全民捐贈(zèng)淪為全民問(wèn)責(zé),當(dāng)出現(xiàn)武漢市紅十字會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人屢次掛斷電話、態(tài)度消極等一系列行為后,公眾的憤怒更是將加快行政問(wèn)責(zé)呼聲推向高潮。

問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺席將直接影響納稅人監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn),輿論的快速發(fā)酵、政府部門(mén)遲遲不作為將會(huì)加速公共危機(jī)的惡化速度,公眾也會(huì)逐漸喪失對(duì)政府部門(mén)的信任。構(gòu)建完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,需要保障納稅人的監(jiān)督權(quán),強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)機(jī)制。

三、公共衛(wèi)生事件的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制理論基礎(chǔ)與研究現(xiàn)狀

(一)公共衛(wèi)生事件的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制理論基礎(chǔ)

稅收政策作為國(guó)家應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的宏觀調(diào)控工具,是財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制中的重要組成部分。在稅收法律關(guān)系中存在三方主體:納稅人、稅務(wù)機(jī)關(guān)和國(guó)家。在納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間有稅收征納關(guān)系,在納稅人與國(guó)家之間有稅收憲法性關(guān)系。建立完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制要在堅(jiān)持稅收法定原則、稅收公平原則的基礎(chǔ)上,處理好稅收征納關(guān)系,即要求稅務(wù)機(jī)關(guān)平等對(duì)待所有的納稅人,保護(hù)納稅人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。作為財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵組成部分,具體的稅收優(yōu)惠政策會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng),鼓勵(lì)和引導(dǎo)資金流向,為抗擊疫情紓緩財(cái)政壓力。

(二)國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共衛(wèi)生事件財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的研究現(xiàn)狀

1.財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制研究現(xiàn)狀。我國(guó)對(duì)于公共衛(wèi)生事件中財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制相關(guān)問(wèn)題的研究,始于2003年“非典”疫情之后。劉尚希和陳少?gòu)?qiáng)(2003)率先提出，公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制屬于國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的一個(gè)子系統(tǒng),是必不可少的重要組成部分。2008年汶川地震后,又一次掀起國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制問(wèn)題的研究。蘇明和劉彥博(2008)提出，建立財(cái)政支持應(yīng)急管理需要嚴(yán)格界定政府和市場(chǎng)的界限、加強(qiáng)監(jiān)督、跟蹤問(wèn)效等基本思路和原則?！皯?yīng)急財(cái)政”開(kāi)始出現(xiàn)在公眾視野中。楊默如(2011)對(duì)國(guó)外自然災(zāi)害稅收政策進(jìn)行分析探究。李建人(2011)提出稅制完善應(yīng)當(dāng)以實(shí)踐需求為指針,有針對(duì)性地加大止血功能的減免稅幅度。呂鋮鋼(2018)認(rèn)為，財(cái)政稅收法律一體化需要以公共財(cái)產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)管,建立統(tǒng)一、權(quán)威的財(cái)稅法律秩序,讓公共財(cái)產(chǎn)權(quán)服膺于財(cái)稅法律規(guī)則的約束。孫玉棟和王強(qiáng)(2020)在分析財(cái)政應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情機(jī)制的基礎(chǔ)上,提出了應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的近期、中長(zhǎng)期財(cái)稅應(yīng)急制度。

國(guó)外許多國(guó)家較早建立了核心的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。在美國(guó),聯(lián)邦應(yīng)急管理設(shè)置了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局作為核心機(jī)構(gòu),這是一個(gè)由總統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)災(zāi)害處置的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。英國(guó)政府于2001年設(shè)立非軍事意外事件秘書(shū)處,目的是用以協(xié)調(diào)政府內(nèi)外各方應(yīng)對(duì)緊急事件的工作。20世紀(jì)90年代開(kāi)始,日本加快了建立應(yīng)急管理體系的步伐,并逐步形成一套從中央到地方的危機(jī)管理體制。綜上所述,美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家均已建立起一套包括財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制在內(nèi)的,較為成熟的應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。

2.具體制度研究現(xiàn)狀。我國(guó)對(duì)公共衛(wèi)生事件中的具體制度研究有以下幾個(gè)方面。

(1)信息公開(kāi)法律制度。在公共衛(wèi)生事件中建立完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,需要財(cái)稅治理能力的支持,其中信息公開(kāi)機(jī)制是體現(xiàn)納稅人知情權(quán)的關(guān)鍵要素。2008年，《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)開(kāi)始實(shí)施,在《條例》實(shí)施的第10年的節(jié)點(diǎn)上,王錫鋅(2018)評(píng)述我國(guó)信息公開(kāi)制度的框架已基本建立。韓菲(2020)通過(guò)對(duì)新冠肺炎疫情中政府信息公開(kāi)的調(diào)查研究,指出政府失語(yǔ)導(dǎo)致“信息孤島”,失信易陷入“塔西佗陷阱”,最終會(huì)使政府喪失公信力,引發(fā)治理危機(jī)。張麗和李秀峰(2020)在分析新冠肺炎疫情中湖北省和武漢市紅十字會(huì)在防疫物資管理和信息公示方面的漏洞后,從構(gòu)建市場(chǎng)化體制和引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)等兩個(gè)維度提出了紅十字會(huì)重塑公信力的方案。除此之外,國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者均探討了在抗擊疫情過(guò)程中信息公開(kāi)的重要性、如何實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)等問(wèn)題。

(2)稅收激勵(lì)法律制度。作為財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵組成部分,稅收激勵(lì)政策會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng),鼓勵(lì)和引導(dǎo)資金流向,為抗擊疫情紓緩財(cái)政壓力。

在國(guó)內(nèi),丁美東(2008)認(rèn)為個(gè)人慈善捐贈(zèng)行為取決于捐贈(zèng)者自身的資源總量限制以及社會(huì)環(huán)境和制度環(huán)境的制約,稅收減免對(duì)個(gè)人捐贈(zèng)行為確有實(shí)質(zhì)性的影響。李響(2016)呼吁通過(guò)建立慈善捐贈(zèng)機(jī)制,讓捐贈(zèng)變成尋常生活中的隨手之舉。今年年初,國(guó)家財(cái)稅部門(mén)針對(duì)公益性捐贈(zèng)發(fā)布了一系列強(qiáng)有力的稅收激勵(lì)政策,引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)公眾捐贈(zèng)。李明和汪曉文(2020)建議國(guó)家層面形成系統(tǒng)性的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件稅收優(yōu)惠包”。

在國(guó)外,Charles T.Clotfelter(2012)認(rèn)為,美國(guó)聯(lián)邦稅收制度在很大程度上決定了慈善捐贈(zèng)的規(guī)模與水平。美國(guó)2008年底生效的《國(guó)家災(zāi)難救濟(jì)法》將“稅收優(yōu)惠包”嵌入國(guó)家災(zāi)難救濟(jì)法律體系,一旦總統(tǒng)宣布某地為“聯(lián)邦受災(zāi)地區(qū)”,一整套相關(guān)的稅收優(yōu)惠即可生效。2000年，英國(guó)捐贈(zèng)修訂法案出臺(tái)后,企業(yè)或個(gè)人向慈善組織的捐贈(zèng)可以進(jìn)行全額扣除,沒(méi)有數(shù)額限定。韓國(guó)稅制(2010版)關(guān)于自然災(zāi)害的稅收政策同時(shí)提供“稅收抵免”和“稅前扣除”等兩大優(yōu)惠。

(3)問(wèn)責(zé)機(jī)制法律制度。在公共衛(wèi)生事件中,行政問(wèn)責(zé)是化解危機(jī)的重要手段,是納稅人監(jiān)督權(quán)得到保障的重要體現(xiàn),也是建立完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵因素。盛明科和李?lèi)傴Q(2019)指出，新時(shí)期干部問(wèn)責(zé)制度的核心要義是強(qiáng)化干部問(wèn)責(zé)制度體系的法治思維以及推動(dòng)干部問(wèn)責(zé)信息化載體建設(shè)。王若磊(2015)談及在重大事故中,除了對(duì)事故責(zé)任人進(jìn)行法律責(zé)任追究和行政問(wèn)責(zé)外,還應(yīng)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政治問(wèn)責(zé)。

四、公共衛(wèi)生事件中稅法的完善路徑

(一)構(gòu)建完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制

公共危機(jī)事件具有突發(fā)性和緊迫性,財(cái)政作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要支柱在公共危機(jī)事件中的作用不容小覷。要保障財(cái)政部門(mén)在公共危機(jī)中獲取信息、制定決策、公開(kāi)政策的過(guò)程暢通無(wú)阻,就需要建立一套系統(tǒng)、完善的公共衛(wèi)生事件財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制。近年來(lái),我國(guó)為加快建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制,連續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2008年汶川地震后，各級(jí)財(cái)政部門(mén)相繼出臺(tái)《應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案》等,這一系列應(yīng)急機(jī)制在歷經(jīng)重大突發(fā)公共事件洗禮后已經(jīng)運(yùn)行得較為成熟。因此,亟須在此基礎(chǔ)上加快構(gòu)建完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,從程序上解決應(yīng)急機(jī)制的法律依據(jù),從實(shí)踐上將不確定性轉(zhuǎn)化為確定性,這也是對(duì)財(cái)稅治理能力和體系現(xiàn)代化的必然要求。作為國(guó)家公共衛(wèi)生管理體系的重要組成部分,財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)綜合性的應(yīng)急管理機(jī)制,包括事前預(yù)防、事中處置、事后監(jiān)督等三部分。

事前預(yù)防包括完善應(yīng)急預(yù)算的編制、固化財(cái)稅應(yīng)急政策等。其一,頻發(fā)的公共衛(wèi)生事件表明,有必要在我國(guó)的預(yù)算編制中加大事前預(yù)防性財(cái)政投入的占比,每年編制突發(fā)事件公共預(yù)算,以保證應(yīng)急財(cái)政資金撥付有據(jù)可依；其二,應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí),我國(guó)在財(cái)稅方面已經(jīng)逐漸形成了一套較為常規(guī)的做法,當(dāng)務(wù)之急是要盡快將應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的稅收激勵(lì)政策固化為穩(wěn)定的制度,以形成事前的規(guī)則而非事中的“急事急辦”。

事中處置主要包括加強(qiáng)信息的交流和公開(kāi)、及時(shí)足額地?fù)芨敦?cái)政資金、落實(shí)財(cái)稅激勵(lì)政策等。在公共危機(jī)發(fā)生時(shí),財(cái)政部門(mén)需要及時(shí)、精準(zhǔn)地?fù)芨敦?cái)政資金,并盡快根據(jù)危機(jī)程度積極落實(shí)各項(xiàng)財(cái)稅激勵(lì)政策。同時(shí)，要切實(shí)保障納稅人的知情權(quán),密切跟蹤各項(xiàng)財(cái)稅政策的落實(shí)情況,主動(dòng)公開(kāi)財(cái)稅支持保障的相關(guān)信息,避免因?yàn)樾畔⒉黄ヅ涠鸺{稅人恐慌的現(xiàn)象。

事后監(jiān)督主要涵蓋后疫情階段的稅收激勵(lì)政策,以及完善應(yīng)急管理機(jī)制中工作績(jī)效考評(píng)與責(zé)任追究。稅收激勵(lì)政策貫穿于財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的全過(guò)程,要重視在后疫情階段通過(guò)及時(shí)調(diào)整稅收政策進(jìn)一步為受疫情影響的企業(yè)和個(gè)體紓困,鼓勵(lì)投資、促進(jìn)消費(fèi),帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。同時(shí),要健全應(yīng)急管理機(jī)制中工作績(jī)效考評(píng)與責(zé)任追究,切實(shí)保障納稅人的監(jiān)督權(quán)。通過(guò)政務(wù)公開(kāi)、增加問(wèn)責(zé)主體的異體監(jiān)督等對(duì)政府的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行全方位監(jiān)督,從而使財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制更富有邏輯性和體系化。

(二)具體制度的完善建議

1.納稅人知情權(quán):信息公開(kāi)制度的優(yōu)化。作為財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制中關(guān)鍵的前置環(huán)節(jié),保障納稅人的知情權(quán),切實(shí)做到及時(shí)、全面、精準(zhǔn)地公開(kāi)信息,不僅可以提升政府及相關(guān)組織的公信力,更能激發(fā)納稅人積極投入公益性捐贈(zèng)的熱情。信息公開(kāi)制度的優(yōu)化主要從優(yōu)化信息公開(kāi)法律制度建設(shè)和加強(qiáng)信息反饋機(jī)制常態(tài)化建設(shè)兩方面提出建議。

(1)優(yōu)化信息公開(kāi)法律制度建設(shè)。信息公開(kāi)法律制度建設(shè)是完善財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)在《政府信息公開(kāi)條例》和《國(guó)家突發(fā)事件總體預(yù)案》中對(duì)于突發(fā)事件的信息公開(kāi)規(guī)定得較為籠統(tǒng),“及時(shí)向社會(huì)公布信息”等籠統(tǒng)的要求極易成為各級(jí)組織逃避責(zé)任的條款。我國(guó)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)法治社會(huì)發(fā)展的需求,加快健全公共衛(wèi)生事件中的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,制定公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)的實(shí)施細(xì)則,對(duì)公開(kāi)主體、公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)事件、公開(kāi)方式等做細(xì)致規(guī)定。納稅人對(duì)疫情信息掌握得越細(xì)致越準(zhǔn)確,就越能夠發(fā)揮納稅人的主觀能動(dòng)性,主動(dòng)向最需要慈善捐贈(zèng)的地區(qū)提供物資或資金等幫助,成為財(cái)稅抗擊疫情的“助力劑”。

(2)加強(qiáng)信息反饋機(jī)制常態(tài)化建設(shè)。疫情信息公開(kāi)是連接疫情信息供給與公共需求的橋梁,公共需求也是公共利益的直觀體現(xiàn),健全公共衛(wèi)生事件中的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制需要加強(qiáng)疫情信息的管理、公開(kāi)與共享。加強(qiáng)疫情信息公開(kāi)中的政府或相關(guān)組織與公眾間的互動(dòng),讓納稅人與公益組織進(jìn)行雙向溝通,從而能更準(zhǔn)確地了解防控疫情的一線“需要什么”“哪里需要”“還需要多少”等情況。政府及相關(guān)公益組織利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息公開(kāi),并及時(shí)接收公眾關(guān)注的信息,高效予以反饋,建立良性循環(huán)互動(dòng),構(gòu)建信息反饋機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行。

2.稅收激勵(lì)政策:公益性捐贈(zèng)的法治化。稅收激勵(lì)政策是財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的重要支柱,稅收收入為公共財(cái)政支持抗擊新冠肺炎疫情提供了雄厚的資金支持,同時(shí)稅收激勵(lì)政策也紓緩了新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。完善財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,需要加快健全稅收激勵(lì)政策,主要包括以下幾個(gè)方面。

(1)健全公益性捐贈(zèng)法律法規(guī)及相關(guān)稅收激勵(lì)政策。健全公益性捐贈(zèng)法律法規(guī),構(gòu)建以所得稅、增值稅為重點(diǎn),配合其他稅種如房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等在內(nèi)的與慈善法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法相配套的稅收激勵(lì)體系,提高公益性捐贈(zèng)法律法規(guī)的體系性、穩(wěn)定性、層級(jí)性。慈善法本質(zhì)上是減稅法,我國(guó)的《慈善法》中也應(yīng)當(dāng)適時(shí)增加以稅收優(yōu)惠措施為主體的靈活激勵(lì)機(jī)制以引導(dǎo)慈善事業(yè)。應(yīng)急機(jī)制意味著突破常規(guī),但并不等同于沒(méi)有“規(guī)矩”,而是應(yīng)當(dāng)在危機(jī)中建立特殊“機(jī)制”。將應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的稅收優(yōu)惠條款常態(tài)化、層次化,以便在危機(jī)發(fā)生時(shí)迅速分級(jí)賦予,并將稅收政策嵌入我國(guó)法律體系。法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障,加快健全公益性捐贈(zèng)的法律法規(guī),明確各法律主體在公共財(cái)政方面的權(quán)利和義務(wù),不僅能夠?yàn)樨?cái)稅應(yīng)急機(jī)制提供法律支撐,提升其權(quán)威性和約束力,還能通過(guò)完善相應(yīng)的法律法規(guī)增強(qiáng)稅收激勵(lì)政策的邏輯性和嚴(yán)密性。

(2)擴(kuò)大公益性捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠適用范圍。一是降低公益性捐贈(zèng)的稅前扣除門(mén)檻。2021年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的信息顯示,我國(guó)目前只有不到200家公益組織通過(guò)了稅前扣除認(rèn)定,其余幾十萬(wàn)家慈善組織被拒之門(mén)外,這在極大程度上削減了納稅人捐贈(zèng)的積極性。在公共危機(jī)爆發(fā)時(shí),公眾的捐贈(zèng)意愿在短時(shí)間內(nèi)迅速提升,合規(guī)公益性組織的匱乏會(huì)使得公眾陷入“無(wú)頭蒼蠅”式捐贈(zèng),甚至?xí)庥觥按壬圃p騙”。適當(dāng)降低公益性組織免稅資格認(rèn)定的門(mén)檻,并配合提升認(rèn)定其資格的效率和簡(jiǎn)化相應(yīng)的程序,從而使納稅人在進(jìn)行公益性捐贈(zèng)時(shí)有更多選擇的機(jī)會(huì)。二是擴(kuò)大公益性捐贈(zèng)的范圍,拓寬捐贈(zèng)渠道。根據(jù)財(cái)政部、稅務(wù)總局《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)捐贈(zèng)稅收政策的公告》(財(cái)政部、稅務(wù)總局公告2020年第9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公告》),企業(yè)為抗擊新冠肺炎疫情捐贈(zèng)的全部現(xiàn)金和物品,只要通過(guò)合規(guī)部門(mén)捐贈(zèng),就可以在計(jì)算應(yīng)稅所得時(shí)全額扣除。企業(yè)直接向承擔(dān)疫情防治任務(wù)的醫(yī)院捐贈(zèng)用于抗擊新冠肺炎疫情的物品,允許在計(jì)算應(yīng)稅所得時(shí)全額扣除。《公告》對(duì)納稅人捐贈(zèng)的防疫物品和現(xiàn)金做了不同程度稅收優(yōu)惠規(guī)定,但并未出臺(tái)詳細(xì)的關(guān)于是否屬于防疫物資的清單。捐贈(zèng)渠道是捐贈(zèng)者和受助者之間的橋梁,企業(yè)集中捐贈(zèng)會(huì)使善款和物資過(guò)多地集中于少數(shù)公益組織,加之公益組織工作人員能力脫節(jié),將使捐贈(zèng)物資發(fā)揮的效能大打折扣。拓寬捐贈(zèng)渠道,使企業(yè)捐贈(zèng)的抗疫物資和善款能夠更快、更準(zhǔn)確地輸送至最需要援助的地區(qū),積極調(diào)動(dòng)捐贈(zèng)企業(yè)以及個(gè)人的主觀能動(dòng)性,增加企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行公益性捐贈(zèng)的熱情。

3.納稅人監(jiān)督權(quán):行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的落實(shí)。在公共衛(wèi)生事件中,行政問(wèn)責(zé)是化解危機(jī)的重要手段,是納稅人監(jiān)督權(quán)得到保障的重要體現(xiàn),也是建立完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵因素。2003年“非典”疫情的危機(jī)敲開(kāi)了我國(guó)突發(fā)公共事件行政問(wèn)責(zé)的大門(mén),并構(gòu)建了“以突發(fā)事件為重點(diǎn)的風(fēng)暴式問(wèn)責(zé)模式”,風(fēng)暴式問(wèn)責(zé)能在短時(shí)間內(nèi)控制、化解危機(jī),具有立竿見(jiàn)影的效果,能平息輿論的壓力、保障公民的權(quán)利。急風(fēng)驟雨般的風(fēng)暴式問(wèn)責(zé)是典型的事后問(wèn)責(zé)模式,這種問(wèn)責(zé)機(jī)制雖能夠高效地化解危機(jī),但卻不能從源頭上遏制突發(fā)公共事件的發(fā)生。

黨的十八大以來(lái),我國(guó)致力于建立一套由中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制,由結(jié)果問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)向常態(tài)化問(wèn)責(zé),并加強(qiáng)異體問(wèn)責(zé)機(jī)制。行政問(wèn)責(zé)背后代表的是人民的權(quán)利,人民以法律形式授予并監(jiān)督政府行使權(quán)利。公共衛(wèi)生事件的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中,需要切實(shí)保障納稅人的監(jiān)督權(quán),即要加快落實(shí)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制,加強(qiáng)以各級(jí)人大、司法機(jī)關(guān)、媒體、公眾等為問(wèn)責(zé)主體的異體監(jiān)督,以“旁觀者清”的視角對(duì)政府的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行全方位監(jiān)督,從而使財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制更富有邏輯性和體系化。