社區(qū)治理“三維”互動(dòng)創(chuàng)新路徑與啟示
——以成都社區(qū)基金為例

何 宇，高布權(quán)

(延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000)

引言

成都的社區(qū)治理實(shí)踐通過(guò)構(gòu)建社區(qū)基金以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理模式與理念的革新，是推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移、破除傳統(tǒng)社區(qū)治理困境以及引導(dǎo)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要舉措。探析成都社區(qū)基金為傳統(tǒng)社區(qū)治理困境有效解套，以期能為其它地方的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型及發(fā)展提供些許參考理路。

一、問(wèn)題的提出：社區(qū)治理中的“三維”互動(dòng)困境

(一)社區(qū)治理及“三維”主體解析

1. 社區(qū)治理研究梳理。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)治理較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是：“社區(qū)治理是在合法范疇內(nèi)，由政府、居民、社會(huì)組織以及社區(qū)自組織等多元主體共同參與并提供社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)”。通過(guò)文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要沿著社區(qū)治理理論構(gòu)建與實(shí)踐應(yīng)用兩個(gè)方向進(jìn)行探究。

值得關(guān)注的是，國(guó)內(nèi)涌現(xiàn)出不少社區(qū)治理的創(chuàng)新成功模式，社區(qū)基金就是其中之一。馮福注意到政府主導(dǎo)下的社區(qū)基金會(huì)在參與社區(qū)治理中起步較晚、自身組織建設(shè)不足等問(wèn)題，運(yùn)用資源依賴?yán)碚撏晟普谕苿?dòng)社區(qū)基金會(huì)參與社會(huì)治理的角色功能。徐家良為確保社區(qū)基金能在社區(qū)治理中發(fā)揮積極作用，認(rèn)為應(yīng)厘清其與政府、居民、社會(huì)組織以及組織內(nèi)外部關(guān)系，從關(guān)系建構(gòu)的角度來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)基金參與社區(qū)治理的可持續(xù)性發(fā)展。主體是研究社區(qū)治理的一個(gè)重要維度，社區(qū)基金作為有效提升社區(qū)治理的手段而存在，但目前學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)基金卻較少?gòu)闹卫碇黧w層面探究改善與發(fā)展社區(qū)的治理邏輯。基于此，本文從社區(qū)基金中“三維”主體互動(dòng)切入，破除傳統(tǒng)社區(qū)治理的主體互動(dòng)困境，以期豐富社區(qū)治理創(chuàng)新路徑的研究視角。

2.“三維”主體探討。 社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中存在多個(gè)主體，在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行中分別代表著不同的利益群體，通過(guò)他們的互動(dòng)合作共同管理并服務(wù)于社區(qū)公共事務(wù)，為社區(qū)治理轉(zhuǎn)型發(fā)展共同發(fā)力。下文將從宏中微觀角度解析社區(qū)治理中存在著的“三維”主體。

其一，行政力量，主要指的是與社區(qū)居委直接關(guān)聯(lián)的街道辦事處。我國(guó)行政觸角深入社區(qū)緣來(lái)已久，我國(guó)傳統(tǒng)城市管理的單位制由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的消解而解體后，之前單位的社會(huì)職能亟需其他主體承擔(dān)，于是社區(qū)制在20世紀(jì)80年代隨時(shí)代的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生。雖然街道辦事處對(duì)社區(qū)在一定程度上進(jìn)行了放權(quán)、授權(quán)，但社區(qū)行為卻“行政化”傾向表現(xiàn)明顯，主要是由于行政力量并沒(méi)有很好分清與社區(qū)居委的界限所在?！罢由爝M(jìn)社區(qū)的權(quán)力過(guò)大，導(dǎo)致社區(qū)權(quán)責(zé)不一以及產(chǎn)生綜合應(yīng)付任務(wù)的工作態(tài)度問(wèn)題，難以在行政力量下發(fā)育轉(zhuǎn)型”。

其二，社區(qū)力量，主要指社區(qū)居委。社區(qū)作為基層治理的單元，在黨和政府與居民之間扮演著“承上啟下”的角色。一方面社區(qū)居委會(huì)作為黨和政府的組織觸角行使著部分政府職能，并承擔(dān)政府的下派任務(wù)，及時(shí)向上反饋信息；另一方面，社區(qū)居委會(huì)擁有法律賦予的自治組織的地位，居民借助社區(qū)居委行使著自我選舉、自我服務(wù)等自治屬性。所以，社區(qū)力量是社區(qū)治理中不可或缺的一環(huán)。

其三，集體代表。在社區(qū)中存在以業(yè)委會(huì)為主要代表的居民自治組織，他們是因?yàn)橛兄餐d趣愛(ài)好或是共同利益而集聚起來(lái)的非正式組織。由于我國(guó)大多數(shù)社區(qū)居委會(huì)根深蒂固的傳統(tǒng)社區(qū)治理理念，打著居民自治的旗號(hào)，卻將居民排除在治理主體之外，讓居民成為了被治理者。于是，能夠代表各居民主體利益的自治組織如雨后春筍般在社區(qū)里興起，有學(xué)者稱“隨著業(yè)主委員會(huì)的興起及其與特定居民的利益關(guān)聯(lián)度加大，業(yè)主自治正逐漸取代居民自治，成為社區(qū)自治的新形態(tài)”。

正是行政力量、社區(qū)力量以及集體代表這“三維”治理主體在社區(qū)治理中存在著矛盾沖突，使得社區(qū)治理發(fā)展步入悖論，這與社區(qū)治理主體合作協(xié)助良性互動(dòng)的理念相去甚遠(yuǎn)。

(二)“三維”主體在社區(qū)治理中的悖論

1.行政力量與社區(qū)力量的資源依賴博弈。 在社區(qū)治理的進(jìn)程中，有學(xué)者指出治理低效與資源缺乏密切相關(guān)。自單位制解體后，形成了具有較強(qiáng)行政化傾向的社區(qū)制，長(zhǎng)期以來(lái)政府通過(guò)補(bǔ)給將各類外部資源與社區(qū)居委會(huì)對(duì)接，于是，社區(qū)居委就形成了對(duì)政府的資源依賴，希望不費(fèi)吹灰之力就能得到來(lái)自街道辦的資源支持，缺乏挖掘內(nèi)生資源動(dòng)力的能力。由于社區(qū)居委無(wú)法有效通過(guò)自身能力獲取外部資源，街道辦對(duì)社區(qū)居委的直接資源支持就使得社區(qū)居委的行政化趨勢(shì)增強(qiáng)、自治空間壓縮以及自治活力消退，反而會(huì)愈發(fā)依賴于街道辦的資源供給，形成街道辦與社區(qū)居委資源依賴的悖論。換句話說(shuō)，“社區(qū)居委作為基層群眾自治組織的自治地位，與行政力量領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治能力之間存在一定的內(nèi)在張力”。資源依賴帶來(lái)的連鎖反應(yīng)是：一方面社區(qū)居委更加習(xí)慣寄希望于街道辦，渴望獲得街道辦的直接資源支持，愈發(fā)固化社區(qū)行政化傾向；另一方面社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)更多的行政任務(wù)，行政責(zé)任得到強(qiáng)化，因此要求街道辦為其減負(fù)。本質(zhì)上而言，社區(qū)制自誕生之初就帶著行政與自治二重屬性，要讓社區(qū)居委脫離行政力量達(dá)到完全性群眾自治組織的理想狀態(tài)是不可能也是不應(yīng)該的。然而，這也并不意味著要讓社區(qū)居委繼續(xù)處于強(qiáng)行政化的趨勢(shì)之下，如何保持二者平衡是解決資源依賴悖論的關(guān)鍵所在。

圖1 行政力量與社區(qū)力量的資源依賴圖

2.“權(quán)力讓渡”下的居民集體訴求。 居委會(huì)是通過(guò)民主選舉方式選出的接受居民委托的代理人，代表居民行使自我管理權(quán)力，維護(hù)居民的共同利益。在社區(qū)治理的實(shí)踐中，由于個(gè)體能力差異以及職位限制，不可能每個(gè)人都能參與到社區(qū)的具體治理過(guò)程中去，居民將“權(quán)力讓渡”給居委會(huì)，在一定程度上可以看作“利益讓渡”，期待通過(guò)居委會(huì)代理來(lái)達(dá)到居民利益實(shí)現(xiàn)。然而，在中國(guó)特有的基層治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)居委變?yōu)榱私值擂k等上級(jí)政府的“代理人”，將承擔(dān)上級(jí)下沉的人員、資金以及項(xiàng)目等看作是社區(qū)居委的主要任務(wù)，逐漸背離社區(qū)居委成立的初衷。隨著社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜，社區(qū)居委主次不分、守舊不變的思想已經(jīng)不能適應(yīng)居民日益多元化、差異化的利益需求，于是諸如業(yè)委會(huì)等的居民自組織紛紛成立，以表達(dá)和維護(hù)自身利益。街道辦并非對(duì)居民進(jìn)行直接管理、較難對(duì)居民的核心利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，于是以業(yè)委會(huì)為代表的居民自組織就在以政府為主導(dǎo)的社區(qū)治理中被邊緣化了。由于居民自組織的成立與運(yùn)行缺乏專業(yè)門檻，在面對(duì)關(guān)于利益訴求的糾紛時(shí)極易產(chǎn)生不理性的集體行為，影響到社區(qū)治理的和諧穩(wěn)定。此時(shí)，街道辦事處為了維穩(wěn)就會(huì)對(duì)居民集體代表組織使用行政力量鎮(zhèn)壓，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)居民的行政管控，壓縮居民本該有的自治空間。社區(qū)居民本就是為了表達(dá)利益、獲得利益實(shí)現(xiàn)而集成了具有代表性的自組織，倘若居民自治的活力受限以及權(quán)益實(shí)現(xiàn)仍舊被社區(qū)居委忽視，那么就會(huì)繼續(xù)組成代表自己權(quán)益的非正式組織?？偟膩?lái)說(shuō)，“三維”主體都從各自利益出發(fā)，忽視了其他主體追求利益的合理性，造成了利益訴求的困境。

二、成都社區(qū)基金的發(fā)展概況

圖2 居民集體訴求悖論圖

2017年，成都市在全國(guó)率先成立城鄉(xiāng)發(fā)展治理委員會(huì)，表明成都市關(guān)于社區(qū)治理的創(chuàng)新與質(zhì)量都走在了全國(guó)前沿。為了鼓勵(lì)設(shè)立社區(qū)基金以激活多元主體參與社區(qū)治理活力，探索符合大城市社區(qū)發(fā)展治理規(guī)律的新路子。成都市在武侯區(qū)成立了首家社區(qū)基金會(huì)，之后在全市范圍內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)。

(一)社區(qū)基金來(lái)源

社區(qū)基金不具有獨(dú)立的法人資格，在與第三方管理機(jī)構(gòu)簽訂基金協(xié)議之后，方可有公開(kāi)募捐以及使用資金開(kāi)展活動(dòng)的資格。社區(qū)基金有內(nèi)部與外部?jī)蓚€(gè)來(lái)源口：社區(qū)內(nèi)部通過(guò)開(kāi)展社區(qū)節(jié)日活動(dòng)、社區(qū)營(yíng)造項(xiàng)目等，廣泛動(dòng)員居民參與捐贈(zèng)資金。社區(qū)外部是以共同為社區(qū)的公益項(xiàng)目捐贈(zèng)為目的，讓社區(qū)居委與居民聯(lián)動(dòng)企業(yè)，此舉有效地拓展了社區(qū)服務(wù)鏈條，由原來(lái)的單純“物質(zhì)捐贈(zèng)”，豐富為“提供服務(wù)”，增加了社區(qū)社會(huì)資本。

(二)社區(qū)基金使用方式

社區(qū)基金較以往社區(qū)居委的財(cái)政資金相比具有使用范圍廣、靈活性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)。成都社區(qū)基金的使用可分為三個(gè)層級(jí)：“低線扶貧幫困、中線社區(qū)服務(wù)、高線社區(qū)發(fā)展治理”，主要是通過(guò)關(guān)愛(ài)社區(qū)困難群眾、開(kāi)展社區(qū)公益活動(dòng)、提供社工工作經(jīng)費(fèi)、培育社區(qū)自組織以及營(yíng)造公益項(xiàng)目等形式使用社區(qū)基金。此外，社區(qū)基金管委會(huì)將籌得的資金款項(xiàng)存入組織賬戶，并向捐贈(zèng)人提供捐贈(zèng)票據(jù)，及時(shí)公開(kāi)資金使用動(dòng)向。社區(qū)基金不僅使用范圍廣，還能以針對(duì)性、靈活化的方式較好地滿足居民的多元化需求，從而促進(jìn)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。

(三)社區(qū)基金組織結(jié)構(gòu)

成都社區(qū)基金會(huì)采用“理事會(huì)+監(jiān)事會(huì)”的“監(jiān)督-執(zhí)行”二元組織結(jié)構(gòu)。理事會(huì)一般負(fù)責(zé)關(guān)于社區(qū)基金的決策，其下設(shè)秘書處，用以管理與操作具體的項(xiàng)目部門。監(jiān)事會(huì)則對(duì)理事會(huì)和秘書處進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)基金會(huì)在一定程度上可以看成是一個(gè)資源互助平臺(tái)，一方面支持服務(wù)于社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展，另一方面匯集本地人才，提升社區(qū)治理的凝聚力與發(fā)展水平。社區(qū)基金通過(guò)公開(kāi)透明的方式，接受大眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社區(qū)基金的自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)。此外，社區(qū)基金的使用會(huì)受到慈善組織、捐贈(zèng)人、社區(qū)居委以及社會(huì)大眾的監(jiān)管。

圖3 社區(qū)基金會(huì)組織結(jié)構(gòu)圖

三、成都社區(qū)基金對(duì)社區(qū)治理的發(fā)展啟示：“三維”的良性互動(dòng)

(一)政府主導(dǎo)的弱行政化邏輯

成都社區(qū)基金的成立最初主要由政府引導(dǎo)、出資注冊(cè)。政府在推進(jìn)社區(qū)基金運(yùn)行發(fā)展的過(guò)程中減弱行政操控，推進(jìn)社區(qū)融入社會(huì)、個(gè)人或集體的資本，并通過(guò)對(duì)資源的重新配置，針對(duì)性地滿足群眾利益訴求。傳統(tǒng)社區(qū)制下社區(qū)管理邏輯“行政化”傾向嚴(yán)重，行政力量嵌入社區(qū)是基于當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)情況考量的結(jié)果，這樣的傾向在由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期確實(shí)起到了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)管理和諧進(jìn)步的效果。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速進(jìn)步以及居民的個(gè)人意識(shí)與需求多元化日益增強(qiáng)，采用“強(qiáng)行政”進(jìn)行社區(qū)治理的思路，難以發(fā)揮社區(qū)自治活力，使得內(nèi)生資源得不到釋放，影響著社區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)久動(dòng)力。政府應(yīng)由“強(qiáng)行政”向“弱行政”的邏輯轉(zhuǎn)變，從多方角度促進(jìn)社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展。對(duì)居民而言，政府減少對(duì)社區(qū)的直接管控，有利于增加居民對(duì)政府的好感度與信任度，讓居民對(duì)參與社區(qū)治理活動(dòng)更具有責(zé)任感。對(duì)社區(qū)而言，有助于破除對(duì)政府提供外部資源的過(guò)度依賴，社區(qū)的任務(wù)中心不再是承接來(lái)自上級(jí)政府的行政任務(wù)，而是把治理的重心轉(zhuǎn)移到如何獲取外部資源以及關(guān)注如何激勵(lì)居民參與到社區(qū)自我建設(shè)上來(lái)。對(duì)社會(huì)組織而言，行政力量向“小政府”的轉(zhuǎn)變，能較好地保留社工人員提供公共服務(wù)的專業(yè)化能力，促使社區(qū)公共服務(wù)向多樣化、匯聚多方資源方向轉(zhuǎn)變。

成都社區(qū)基金自從成立之初，就設(shè)計(jì)政府在其運(yùn)行中擔(dān)任指導(dǎo)者的角色，所以在社區(qū)基金的具體實(shí)踐中，就有了來(lái)自行政天然的合法性和公信力。社區(qū)居委通過(guò)社區(qū)基金廣泛吸納資源的功能，降低了對(duì)政府的資源依賴，有效發(fā)掘社區(qū)自身發(fā)展的活力。政府為社區(qū)賦能，社區(qū)居委與居民能獲得適當(dāng)表達(dá)利益需求的機(jī)會(huì)，協(xié)調(diào)行政、社區(qū)居委與居民自組織之間的力量，使其達(dá)到相對(duì)平衡，為社區(qū)的穩(wěn)定、治理的發(fā)展提供保障。

(二)社區(qū)居委準(zhǔn)確定位的共同體營(yíng)造

在我國(guó)社區(qū)治理發(fā)展的過(guò)程中，先后經(jīng)歷了“社區(qū)服務(wù)” “社區(qū)建設(shè)” “社區(qū)管理”三個(gè)階段的發(fā)展?，F(xiàn)如今提到社區(qū)治理，本質(zhì)上就是多元主體共同參與社區(qū)治理的結(jié)果，各個(gè)主體之間尋求的是平等的合作伙伴型關(guān)系，以協(xié)調(diào)合作促進(jìn)社區(qū)治理共同體營(yíng)造。社區(qū)居委是各個(gè)主體發(fā)揮作用的基石，是協(xié)調(diào)合作的橋梁與紐帶，更是承上啟下的中堅(jiān)力量。社區(qū)居委應(yīng)準(zhǔn)確找準(zhǔn)自己的定位，厘清與居民之間委托與代理的關(guān)系，引導(dǎo)居民積極參與到社區(qū)自治的建設(shè)中來(lái)。面對(duì)政府，社區(qū)居委則應(yīng)分清與行政力量的權(quán)力邊界，減少對(duì)政府資源的過(guò)度依賴，做到任務(wù)的上傳下達(dá)。社區(qū)居委應(yīng)以更包容的態(tài)度容納社會(huì)組織進(jìn)社區(qū)，將社工看作合作伙伴而不是完成任務(wù)的社會(huì)下屬。

社區(qū)基金充分展現(xiàn)了社區(qū)居委在多元主體之間積極協(xié)調(diào)作用，一方面能較為主動(dòng)地了解和傳達(dá)社區(qū)居民與社會(huì)組織對(duì)社區(qū)基金的利益需求；另一方面，社區(qū)居委有效引導(dǎo)與監(jiān)督社區(qū)基金運(yùn)行，使得各主體之間為達(dá)到共同目標(biāo)而形成互幫互助的和諧局面。由于社區(qū)基金的獨(dú)立運(yùn)行以及匯聚各方資源，打破了社區(qū)居委對(duì)政府過(guò)度的資源依賴，使得居民自治的責(zé)任與活力得到增強(qiáng)、居民不再作為“被治理者”被排除在社區(qū)治理的主體之外?？偟膩?lái)說(shuō)，社區(qū)基金為居民實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身權(quán)益提供了平臺(tái)，為多元主體參與社區(qū)治理的共同體營(yíng)造提供發(fā)展方向。

(三)居民主動(dòng)參與糾正認(rèn)知偏差

近年來(lái)，公民的主體意識(shí)有所增強(qiáng)，但在以前較長(zhǎng)時(shí)間里都被對(duì)治理主體的認(rèn)知偏差所主導(dǎo)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府以及帶有一定程度行政化傾向的社區(qū)居委是社區(qū)治理的主要力量，這點(diǎn)毋庸置疑。面對(duì)居民自治的法定權(quán)利，居民只是治理中的“被參與者”與“被治理者”，在社區(qū)治理中被邊緣化讓他們一度認(rèn)為自己不是社區(qū)治理的主人，一直都以被動(dòng)的態(tài)度參與社區(qū)的活動(dòng)，未能有效理解與實(shí)踐居民自治的真正內(nèi)涵。

有學(xué)者稱，社區(qū)基金就是居民身邊的基金，是居民能實(shí)實(shí)在在摸得著、看得見(jiàn)、多數(shù)人能參與的治理平臺(tái)。社區(qū)基金對(duì)喚醒居民的公民意識(shí)以及增強(qiáng)對(duì)社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感的培養(yǎng)具有重要意義。社區(qū)居民能夠通過(guò)社區(qū)基金的平臺(tái)表達(dá)自己的需求，并用公開(kāi)透明的方式讓利益得以實(shí)現(xiàn)，以此強(qiáng)化居民自組織在社區(qū)治理中的影響力。此外，居民主動(dòng)參與到社區(qū)治理中來(lái)，有利于提升社區(qū)活力以及為發(fā)展帶來(lái)持續(xù)動(dòng)力，是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定、打造社區(qū)治理新格局的重要方面，并能帶來(lái)提升政府公信力的潛在正效應(yīng)。