海南鄉(xiāng)村民宿政策提升路徑
——基于政策工具視角

陳 才，曾文龍，趙志峰

(海南師范大學(xué) 旅游學(xué)院，海南 海口 571158)

[通信作者]趙志峰(1981—) ，男，內(nèi)蒙古豐鎮(zhèn)人，海南師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)猷l(xiāng)村旅游與旅游市場營銷。

發(fā)展鄉(xiāng)村民宿是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，也是保護(hù)鄉(xiāng)村獨(dú)特風(fēng)貌和留住鄉(xiāng)愁的重要途徑之一。為促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展，海南省政府在2018年出臺了《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在2019年頒布了《海南省鄉(xiāng)村民宿管理辦法》與《海南省促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展實(shí)施方案》，這些政策的實(shí)施對海南鄉(xiāng)村民宿發(fā)展起到了巨大的推動作用。然而，海南鄉(xiāng)村民宿發(fā)展環(huán)境與其他省份相比仍存在較大差別，需要在政策制定方面體現(xiàn)出海南的獨(dú)特性。與此同時(shí)，自貿(mào)港建設(shè)也為海南相關(guān)政策制定提供了良好的環(huán)境基礎(chǔ)和政策創(chuàng)新空間。鑒于此，以政策工具理論為視角，以2013年以來海南省出臺的10個(gè)有關(guān)海南鄉(xiāng)村民宿的政策文件為研究樣本，系統(tǒng)分析海南鄉(xiāng)村民宿政策中存在的問題，并提出相關(guān)對策建議，對促進(jìn)海南鄉(xiāng)村民宿的健康發(fā)展和國際旅游消費(fèi)中心建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

政策工具目前尚沒有統(tǒng)一的定義，其表述形式也各不相同。目前國外主要有三種主流觀點(diǎn)：一是歐文·E·休斯在《公共管理導(dǎo)論》中提出的，把政策工具定義為政府為達(dá)到某一目標(biāo)而采取的行為方式，并包括某種機(jī)制來調(diào)節(jié)政府的行為(1)歐文·E·休斯：《公共政策導(dǎo)論》(第三版)，北京:中國人民大學(xué)出版社,2007年，第95頁。；二是Salamon LM和Elliot OV提出的，認(rèn)為政策工具提供給政府一種明確的方法，使政府有能力進(jìn)行政府行動并處理社會公共問題(2)Salamon LM, Elliott OV,The Tools of Government Action: A Guide to the New Governance,Oxford :Oxford University Press,2002,pp.14-60.；三是Hood C和Margetts HZ在《政府的工具》一書中所提到的，認(rèn)為政策工具既是政府行為的一種客體，也是一種政府的活動(3)Hood C, Margetts HZ,The Tools of Government in the Digital Age: Second Edition (Public Policy and Politics),New York: Palgrave Macmillan,2007,pp.1-19.。我國對政策工具的研究相對滯后，成果也相對較少。陳振明等認(rèn)為政策工具又稱為治理工具或公共管理技術(shù)，其核心是“如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)”(4)陳振明、薛瀾：《中國公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題》，《中國社會科學(xué)》,2007年第3期。；顧建光等分析了政策工具的內(nèi)涵，認(rèn)為政策工具是制定者和政策執(zhí)行者為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)政府目標(biāo)，實(shí)際采用或準(zhǔn)備采用的政府手段(5)顧建光、吳明華：《公共政策工具論視角述論》，《科學(xué)學(xué)研究》,2007年第1期。。由此可見，政策工具的核心要義是“政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)為達(dá)成政策目標(biāo)或產(chǎn)生政策效果而采用的手段或方法”。

政策工具有多種類型。Hood C 和Margetts HZ根據(jù)政府在政策執(zhí)行中所投入的資金、組織、信息以及政府信度這四類資源，將政策工具分為探索性工具和影響性工具兩類(6)同③。。Howlett M與Ramesh M通過分析政策工具在執(zhí)行過程中所表現(xiàn)出來的強(qiáng)制性程度不同，對政策工具進(jìn)行分類，將其分為自愿型工具、強(qiáng)制型工具和混合型工具(7)Howlett M, Ramesh M,Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems，Oxford: Oxford University Press,1995，pp.80-98.。Rothwell T和Zegveld W根據(jù)政策工具在政策執(zhí)行中所產(chǎn)生的不同作用，將政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具(8)Rothwell R, Zegveld W,Reindusdalization and technology,London: Logman Group Limited,1985,pp.83-104.。我國學(xué)者黃婉玲研究了政府在處理公共問題過程中參與程度的不同，并以此為基礎(chǔ)將政府所采用的政策工具分為直接型、間接型、基礎(chǔ)型和引導(dǎo)型(9)黃婉玲：《臺灣半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策之研究：政策工具研究途徑》，淡江大學(xué)碩士學(xué)位論文,2004年，第13-37頁。；顧建光根據(jù)政府為達(dá)到政策目標(biāo)所采取的行為模式的不同，將政策工具分類為管制類、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類和信息傳遞類(10)顧建光：《公共政策工具研究的意義、基礎(chǔ)與層面》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2006年第4期。；陳振明根據(jù)現(xiàn)代化管理技術(shù)的發(fā)展要求，將政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三大類型(11)陳振明：《政策科學(xué):公共政策分析導(dǎo)論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第172頁。。

民宿是相對于酒店而言的一個(gè)概念，是非標(biāo)準(zhǔn)化住宿設(shè)施的統(tǒng)稱。在中國旅游業(yè)走向休閑時(shí)代的背景下，經(jīng)由中國臺灣地區(qū)的傳導(dǎo)和示范，鄉(xiāng)村民宿在大陸各地迅猛發(fā)展，成為鄉(xiāng)村旅游的核心業(yè)態(tài)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)升級。在此過程中，我國政府出臺了一系列促進(jìn)民宿發(fā)展的政策和管理辦法(如表1所示)，推動民宿產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。

表1 國家層面出臺的促進(jìn)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策

從表1可以看出，在國家出臺的各種促進(jìn)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策中，都把鄉(xiāng)村民宿作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，給予重點(diǎn)扶持。然而，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對相關(guān)政策研究成果不多，尚未進(jìn)行系統(tǒng)深入地研究，尤其是缺乏從政策工具視角進(jìn)行的分析。

海南民宿產(chǎn)業(yè)與我國民宿產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，各項(xiàng)扶持政策也是以國家層面出臺的相關(guān)政策為指導(dǎo)，結(jié)合海南實(shí)際制定的。2018年，海南省出臺了《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》，各市縣也相繼出臺了鼓勵(lì)民宿發(fā)展的政策和民宿管理辦法，推動了海南民宿的發(fā)展?？傮w來看，海南各級政府鼓勵(lì)民宿發(fā)展的政策主要分為兩類：一是制定民宿管理辦法，主要依據(jù)各地實(shí)際對民宿發(fā)展遇到的問題進(jìn)行明確和規(guī)范，如明確申辦條件及程序，規(guī)范民宿的安全及衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等；二是制定促進(jìn)政策，對新開民宿、民宿星級評定給予一定的財(cái)政補(bǔ)助。總體來看，上述政策在短期內(nèi)取得了明顯的效果。以?？谑惺芥?zhèn)為例，在?？谑姓?、秀英區(qū)政府先后出臺了獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等扶持政策后，石山鎮(zhèn)政府采取多種方式引導(dǎo)和鼓勵(lì)，充分利用羊山地區(qū)豐富的資源優(yōu)勢，加快推進(jìn)民宿業(yè)發(fā)展，先后建成了“美社有個(gè)房”“人民騎兵營”等11家民宿，形成了以火山民宿為特色的民宿產(chǎn)業(yè)集群。但就海南民宿總體而言，在各種因素影響下，海南鄉(xiāng)村民宿面臨著市場容量小、資本進(jìn)入難、產(chǎn)業(yè)鏈條短、監(jiān)管難度大、宣傳力度低、合法性存疑等困境(12)鐘藝晴、柯佑鵬：《南省發(fā)展鄉(xiāng)村民宿優(yōu)劣勢評析》，《中國市場》, 2017年第 17期；戴麗霞：《海南鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展的法律監(jiān)管問題研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》, 2016年第6期。，急需采用合適的政策工具促進(jìn)海南民宿產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

二、研究樣本與分析框架

(一)政策文本選擇

本研究搜集了2013年以來海南省政府頒布的各種相關(guān)政策，最終確定了以《海南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的指導(dǎo)意見》等10份政策文件為研究樣本(如表2所示)。這10份政策文件具有典型性和代表性，基本上可以反映出海南省政府對鄉(xiāng)村民宿發(fā)展所使用的政策工具，具有較好的信度和效度。

表2 2013年以來海南省頒布的促進(jìn)民宿發(fā)展的政策文件

(二)分析框架

本文通過對10個(gè)研究樣本的分析，從基本政策工具(X維)、海南鄉(xiāng)村民宿政策目標(biāo)(Y維)兩個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建海南鄉(xiāng)村民宿政策工具分析框架，如圖1所示。在圖1中，X維主要是對政策文件所選擇和運(yùn)用的海南鄉(xiāng)村民宿政策工具進(jìn)行分類和頻次統(tǒng)計(jì)分析；Y維則從民宿文化創(chuàng)新、民宿經(jīng)營體系和民宿產(chǎn)業(yè)體系3個(gè)方面出發(fā)，就海南鄉(xiāng)村民宿政策工具作用于政策目標(biāo)的頻次和分布特征進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

圖1 海南鄉(xiāng)村民宿政策工具二維分析框架

1. X維：基本政策工具

在進(jìn)行政策量化分析時(shí)，政策工具可以根據(jù)研究目的、研究對象等條件選擇不同的分類方式(13)JENSEN C, JOHANSSON S, LOFSTROM M，The project organization as a policy tool in implementing welfare reforms in the public sector, International Journal of Health Planning & Management, 2013, vol.6,no.3.。本文結(jié)合10個(gè)研究樣本，借鑒黃萃等(14)黃萃、蘇竣、施麗萍等：《政策工具視角的中國風(fēng)能政策文本量化研究》，《科學(xué)學(xué)研究》,2011年第6期。相關(guān)學(xué)者對政策工具的分類方式，將海南鄉(xiāng)村民宿政策工具劃分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具三大類。供給型政策工具是指政府通過直接擴(kuò)大對資金、人才、基礎(chǔ)設(shè)施、信息、管理等的投入，推動海南鄉(xiāng)村民宿供給端的提升，具體分為公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)資金投入、產(chǎn)品開發(fā)、教育培訓(xùn)和市場差異化六個(gè)方面。需求型政策工具是指政府通過政府購買、刺激社會需求等措施提升海南鄉(xiāng)村民宿需求數(shù)量和質(zhì)量，可分為人才引進(jìn)、政府購買、社會需求鼓勵(lì)和市場營銷四個(gè)方面。環(huán)境型政策工具是指政府在調(diào)控民宿發(fā)展環(huán)境方面使用的方法，分為發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃、金融稅收、政策性措施、旅游資源開發(fā)、合作交流和規(guī)范性管制六個(gè)方面。

2. Y維：政策目標(biāo)

單從基本政策工具這一維度呈現(xiàn)海南鄉(xiāng)村民宿政策工具選擇特征，很難反映出政策工具選擇的全貌。政策工具間的類型劃分也不是嚴(yán)格的互斥關(guān)系，它們之間存在一定程度的交叉，需要從更多的維度去理解海南鄉(xiāng)村民宿政策工具選擇特征?；诖?，本研究引入海南鄉(xiāng)村民宿政策目標(biāo)作為第二個(gè)分析維度，去研究政策工具選擇的科學(xué)合理性、政策工具與目標(biāo)契合程度等問題。通過對相關(guān)政策文本進(jìn)行分析，確定海南鄉(xiāng)村民宿政策目標(biāo)主要作用于民宿文化創(chuàng)新、民宿經(jīng)營體系和民宿產(chǎn)業(yè)體系等政策要素環(huán)節(jié)，由此形成政策目標(biāo)分析維度。

三、海南鄉(xiāng)村民宿政策工具分析

(一)政策工具維度橫向分析

在10個(gè)研究樣本中，對具體政策條款進(jìn)行梳理，形成海南鄉(xiāng)村民宿政策工具使用頻次統(tǒng)計(jì)表，如表3所示。從表3可以看出，供給型、需求型和環(huán)境型3種政策工具在10個(gè)有關(guān)海南鄉(xiāng)村民宿的政策文件中得到了較為全面的應(yīng)用，但在具體使用頻次方面差異明顯。其中，環(huán)境型政策工具使用最多，占政策工具整體的42.36%；其次是供給型政策工具，占政策工具整體的40.78%；需求型政策工具使用頻次最少，占16.86%。這表明海南省政府在政策工具選擇方面，比較重環(huán)境型工具和供給型工具的使用，輕需求型工具的使用。

表3 海南鄉(xiāng)村民宿政策工具使用頻次統(tǒng)計(jì)表

在供給型政策工具應(yīng)用方面，重公共服務(wù)，輕市場差異化。供給型政策工具整體應(yīng)用情況較為適中，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)品開發(fā)占比相對較高，分別為7.45%和6.67%，這說明政府通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)為海南鄉(xiāng)村民宿發(fā)展提供動力。相關(guān)資金投入和市場差異化占比較低，分別為5.09%和4.71%。《海南省人民政府關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》(瓊府〔2018〕8號)明確指出，要將海南豐富的本土文化融入民宿中，建設(shè)具有海南獨(dú)特魅力的民宿?？梢?，在海南鄉(xiāng)村民宿發(fā)展中市場差異化建設(shè)尤為重要。雖然政策中體現(xiàn)了對市場差異化的重視，卻仍然不足，應(yīng)繼續(xù)加大對民宿市場同質(zhì)化這一問題的解決力度，積極引導(dǎo)海南鄉(xiāng)村民宿融入當(dāng)?shù)靥厣幕?，建設(shè)一批示范性民宿。教育培訓(xùn)在供給型政策工具中占比不高，僅為5.88%。民宿行業(yè)在中國市場中是一個(gè)新興行業(yè)，缺乏相關(guān)領(lǐng)域的人才和從業(yè)人員。事實(shí)上，作為新興行業(yè)，市場不確定性因素和資金短缺等都是導(dǎo)致人才短缺的重要原因。人才是一個(gè)新興行業(yè)發(fā)展的重要基石，政府對教育培訓(xùn)政策工具的運(yùn)用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

在需求型政策工具應(yīng)用方面，重市場營銷，輕政府購買。需求型政策工具整體上呈現(xiàn)出嚴(yán)重缺乏的狀況，整體應(yīng)用僅占16.86%，其市場營銷和人才引進(jìn)較多，但也僅分別為8.63%和5.09%。海南鄉(xiāng)村民宿的社會需求是其主要需求源，政府公共需求是補(bǔ)充需求，只有將市場營銷和人才引進(jìn)政策工具充分應(yīng)用，才能推動海南鄉(xiāng)村民宿的規(guī)模性發(fā)展。海南鄉(xiāng)村民宿政策工具中的社會需求鼓勵(lì)和政府購買使用嚴(yán)重不足，僅為1.96%和1.18%。只有真正把握海南鄉(xiāng)村民宿的主要需求和補(bǔ)充需求，厘清兩者關(guān)系，才能從需求端推動海南鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展。同時(shí)，這一現(xiàn)象也向我們表明海南鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展具有較大的空間和潛力。

在環(huán)境型政策工具應(yīng)用方面，重政策性措施，輕發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃。政策性措施占比最高，為12.94%。政策性措施是引導(dǎo)社會力量參與民宿行業(yè)建設(shè)的主要手段，社會力量對于民宿行業(yè)來說，是行業(yè)發(fā)展的主要力量和保障。旅游資源開發(fā)、規(guī)范性管制和合作交流分別占8.63%、8.24%和6.67%，說明政府可以通過旅游資源開發(fā)、規(guī)范性管制和合作交流為鄉(xiāng)村民宿發(fā)展提供一個(gè)公平有序的市場環(huán)境。金融稅收和發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃占比較低，分別為3.92%和1.96%。海南鄉(xiāng)村民宿雖然是一個(gè)以社會力量為主的行業(yè)，但政府合理有效的規(guī)劃對其發(fā)展具有引導(dǎo)作用，運(yùn)用好金融稅收工具也是緩解民宿行業(yè)起步階段資金短缺問題的重要手段。海南鄉(xiāng)村民宿目前處于萌芽階段，充分運(yùn)用好財(cái)政資金，不僅對海南鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展有著重要作用，對海南鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施也有著重要的補(bǔ)充作用。但在政府的政策文件中，特別是國家級文件中，金融稅收政策工具較少被提及，這同樣是亟待解決的問題。

(二)政策目標(biāo)維度縱向分析

在基本政策工具維度分析基礎(chǔ)上，為使海南鄉(xiāng)村民宿政策工具實(shí)施效果的分析結(jié)果更加全面，本研究引入海南鄉(xiāng)村民宿政策目標(biāo)維度進(jìn)行分析，從民宿產(chǎn)業(yè)體系、民宿經(jīng)營體系和民宿文化創(chuàng)新三個(gè)方面出發(fā)，分析10個(gè)研究樣本中的政策工具，分析有待強(qiáng)化的政策工具。

由表4可知，在海南鄉(xiāng)村民宿3個(gè)目標(biāo)維度政策工具中，排在首位的是民宿產(chǎn)業(yè)體系，占總量的44.31%。政策工具搭配以供給型和環(huán)境型政策工具為主，表明目前產(chǎn)業(yè)政策的首要目標(biāo)是構(gòu)建完善的民宿產(chǎn)業(yè)體系。排在第二位的是民宿經(jīng)營體系，占總量的30.98%，政策工具選擇搭配較為恰當(dāng)，對經(jīng)營體系的建設(shè)具有引導(dǎo)性的幫助。排在末位的是民宿文化創(chuàng)新，占比最低，為24.71%。從海南民宿發(fā)展的實(shí)際狀況來看，目前缺乏文創(chuàng)產(chǎn)品，同質(zhì)化現(xiàn)象突出，這在一定程度上印證了政策工具的使用現(xiàn)狀。文化創(chuàng)新是鄉(xiāng)村民宿健康成長的關(guān)鍵，必須加強(qiáng)民宿文化創(chuàng)新政策工具的使用，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化進(jìn)步，為鄉(xiāng)村民宿旅游發(fā)展提質(zhì)增效。

表4 政策目標(biāo)維度縱向分析表

(三)政策維度相互關(guān)系分析

在對政策文件進(jìn)行二維劃分、獨(dú)立分析的基礎(chǔ)上，本文統(tǒng)計(jì)了各類政策工具與政策目標(biāo)的匹配程度，結(jié)果表明，政策工具與政策目標(biāo)的相互關(guān)系存在三個(gè)特征。第一，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具在民宿產(chǎn)業(yè)體系和民宿經(jīng)營體系中均發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在民宿產(chǎn)業(yè)體系中，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具的使用頻數(shù)相同，均為49，在民宿經(jīng)營體系中兩者的使用頻數(shù)也相同，均為30，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過需求型政策工具，說明現(xiàn)階段海南鄉(xiāng)村民宿的產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)營體系構(gòu)建以供給型政策工具和環(huán)境型政策工具為主。第二，需求型工具與民宿經(jīng)營體系關(guān)系最為密切。分析需求型政策工具的分布可以發(fā)現(xiàn)其更多地作用于民宿經(jīng)營體系。在民宿經(jīng)營體系中，需求型政策工具使用頻次超過該政策工具使用總頻次的40%。第三，在民宿文化創(chuàng)新中，環(huán)境型政策工具的使用頻次最多，為29，占比接近50%，表明民宿文化創(chuàng)新更多地依靠環(huán)境型政策工具。

四、海南鄉(xiāng)村民宿政策的提升路徑

總體來看，海南省政府出臺的促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的政策以刺激鄉(xiāng)村民宿數(shù)量擴(kuò)張為主，這在民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期較為合適。目前海南全省共有民宿556家，其中鄉(xiāng)村民宿145家，占總量的26%，主要集中于三亞、?？诤蜄|部的黃金旅游線路上，呈集群化發(fā)展態(tài)勢(15)《海南：“民房”變“客房”助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)》(2019年8月7日)，https：∥www.163.com/dy/article/ELVL7BC705389G2N.html。。全省民宿產(chǎn)業(yè)的蓬勃興起也促進(jìn)了人才、資本等要素回流農(nóng)村，在鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、富民增收上的帶動效應(yīng)日益凸顯。這表明經(jīng)過近三年的發(fā)展，海南民宿已形成一定規(guī)模，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整相關(guān)政策，引導(dǎo)鄉(xiāng)村民宿從數(shù)量擴(kuò)張階段走向質(zhì)量提升階段。

(一)優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)

本研究所采用的政策工具結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)層面：一是供給型、需求型和環(huán)境型之間的宏觀結(jié)構(gòu)；二是供給型、需求型和環(huán)境型內(nèi)部的微觀結(jié)構(gòu)。在宏觀結(jié)構(gòu)上，在優(yōu)化海南鄉(xiāng)村民宿環(huán)境端的同時(shí)，政策工具的使用要從供給端和需求端雙向共同發(fā)力，避免海南鄉(xiāng)村民宿政策工具使用中的“一條腿走路”窘境。在微觀層面上，各項(xiàng)政策也要不斷調(diào)整。例如在環(huán)境型政策工具中，稅收政策一直存在法律困境，結(jié)合海南鄉(xiāng)村民宿發(fā)展實(shí)際探索具有自貿(mào)港特色的稅收政策就是一種政策創(chuàng)新。

(二)補(bǔ)齊政策工具短板

本研究發(fā)現(xiàn)，在供給型、需求型和環(huán)境型三類政策工具使用中均存在若干被忽視的方面，需要進(jìn)一步補(bǔ)齊短板：一是在環(huán)境型政策工具中，要加強(qiáng)對發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃和金融稅收政策工具的使用，采取一系列如把民宿作為鄉(xiāng)村振興、文旅融合發(fā)展等規(guī)劃的重要內(nèi)容，明確好民宿產(chǎn)業(yè)在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的總體定位，優(yōu)化民宿產(chǎn)業(yè)的空間布局，加大財(cái)政支持力度，設(shè)立民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金等一系列措施；二是在供給型政策工具中，要加強(qiáng)對相關(guān)資金投入和市場差異化政策工具的使用，探索具有自貿(mào)港特色的民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，鼓勵(lì)國有資本、社會資本和境外資本進(jìn)入民宿產(chǎn)業(yè)，并依托地方特色，發(fā)展一批具有區(qū)域文化特色的民宿品牌；三是在需求型政策工具中，要加強(qiáng)對政府購買和社會需求鼓勵(lì)政策工具的使用，強(qiáng)化品牌營銷推介，鼓勵(lì)全民民宿消費(fèi)，形成濃厚的民宿消費(fèi)市場氛圍。

(三)逐步強(qiáng)調(diào)市場化工具的運(yùn)用

目前，海南各市縣制定的民宿經(jīng)濟(jì)促進(jìn)政策主要以財(cái)政補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)為主，基本上沒有股權(quán)投資、合同外包等市場化手段。在鄉(xiāng)村民宿發(fā)展之初，注重發(fā)揮財(cái)政投入的作用，能夠刺激其快速發(fā)展，但財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的負(fù)面作用會逐漸顯現(xiàn)。例如部分民宿經(jīng)營者出于套取政府獎(jiǎng)補(bǔ)的目的，不注重對民宿的經(jīng)營管理。隨著鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展，要更多地采用市場化工具，強(qiáng)調(diào)市場在民宿經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的主導(dǎo)地位。

此外，目前在民宿規(guī)劃設(shè)計(jì)、人員組織培訓(xùn)、民宿品牌化經(jīng)營、特色化發(fā)展、行業(yè)規(guī)范化管理、民宿服務(wù)品質(zhì)提升等方面也缺少有效的政策支持，需要進(jìn)一步調(diào)整政策工具，科學(xué)解決上述問題，才能以海南自由貿(mào)易港建設(shè)為契機(jī)，依托海南獨(dú)特的地域文化和傳統(tǒng)民宿，打造具有國際知名度的海南鄉(xiāng)村民宿品牌，使民宿成為美麗海南靚麗的文化名片。