“后扶貧時代”返貧現(xiàn)象的生發(fā)機理、誘發(fā)因素與阻斷機制研究

文/羅苗佳（中南民族大學管理學院）

一、問題的提出

（一）返貧現(xiàn)象的特征

目前我國已經(jīng)進入后脫貧攻堅時代，貧困帶來的次生現(xiàn)象是這場硬仗中最后需要克服的問題。返貧是指貧困戶在脫貧后由于內(nèi)生扶貧動力不足、貧困生計資源、外部災害影響和負面社會影響而再次陷入貧困，是國家扶貧治理中不容忽視的難題。數(shù)據(jù)顯示，2000年至2015年，我國農(nóng)村地區(qū)返貧率高達20%，2009年甚至達到62%。截至2019年底，近200萬脫貧人口面臨返貧風險。

我國扶貧攻堅中返貧現(xiàn)象呈“點—線”分布，自然災害多發(fā)和民族地區(qū)的貧困發(fā)生率與返貧率基本一致。例如，甘肅省臨夏回族自治州東鄉(xiāng)縣位于我國西南地區(qū)，是以東鄉(xiāng)族為主的少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展水平嚴重滯后。作為深度貧困地區(qū)，2019年，全國貧困人口大致為551萬人，東鄉(xiāng)縣占比1.28萬人，全國貧困發(fā)生率為0.4%，東鄉(xiāng)縣高出全國10倍達到4.25%，在東鄉(xiāng)縣返貧人口的占比中，東鄉(xiāng)族與其他少數(shù)民族返貧率高達89%，且脫貧時間越早，返貧發(fā)生率越高。

（二）返貧問題的治理困境

進入“后扶貧時代”，我國貧困治理政策由長期的“脫貧策略”轉向“以防貧為主”的新的貧困治理思路，逐漸從單一維度轉向多元維度，從“物質維度”轉向“能力維度”，由注重“量”的指標到關注脫貧的可持續(xù)性。隨著全國范圍內(nèi)“兩不愁、三保障”硬性指標的完成和絕對貧困的消滅，“精準扶貧戰(zhàn)略”的邊際效益逐漸遞減，其帶來的政治、經(jīng)濟和社會的外部性使得貧困治理的重點由依靠政策合力的“外在性”向依靠市場各主體參與的“內(nèi)在性”轉變，脫貧扶貧對象也由原來的縣鄉(xiāng)向貧困個體轉移，從“規(guī)?；弊呦颉霸踊?，從關注脫貧人口數(shù)量、貧困發(fā)生率開始轉而關注脫貧的可持續(xù)性等指標。在這些變化中，返貧問題的治理困境也油然而生。

1.返貧人口的識別問題

首先，返貧群體呈“點狀”分布，隨著工業(yè)化發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的逐步推進，低收入群體在社會保障、醫(yī)療教育資源、公共服務和資產(chǎn)賦權等方面依然存在著較大的差距，隨時可能出現(xiàn)“隱形”能力貧困。加之當前我國貧困治理策略側重點的轉變，由原來的“規(guī)模化”識別轉向為“微量化”識別，返貧人口識別難度大大增加。其次，返貧風險人口的認定標準應是具體的、動態(tài)的。以往的單一家庭人均年收入指標在當前的情況下頗受掣肘，無法精準、科學且有效地識別出不同地區(qū)以及不同返貧風險下的返貧風險人口。

2.貧困治理內(nèi)生動力不足，貧困主體能動性有效激發(fā)問題

內(nèi)生脫貧動力不足是返貧風險因素監(jiān)測中最核心的維度。返貧群體脫貧由于知識技能水平較低、脫貧選擇單一以及脫貧主動性的缺乏，導致其內(nèi)生脫貧動力不足。后扶貧時代，帶有強政治屬性和強任務屬性的精準扶貧治理模式將發(fā)生改變，規(guī)模化的福利扶貧措施和扶貧資源也將隨之減少。而懷抱著“等靠要”思想的脫貧戶思想懈怠、觀念落伍、積極主動性低下且過度依賴于扶貧資源，貧困治理的內(nèi)生動力嚴重不足且難以量化。在政策“斷供”后，貧困主體能動性缺乏激發(fā)的返貧風險愈發(fā)凸顯。

3.貧困治理主體互動關系異化，返貧治理體系重構問題

新的扶貧政策強調多元社會治理主體，不僅僅依靠“碎片化”的扶貧政策。多元主體在地位上完全平等，在治理行動上完全自主。但是，從我國實際情況來看，治理主體表現(xiàn)為一種自上而下的依附關系，貧困治理主體的相互協(xié)調性關系異化。另外，在返貧治理體系中存在著返貧治理效益與資源投入不均衡的問題，主要由治理主體扶貧的資源輸出與扶貧客體的需求不匹配導致。從我國當前實踐來看，大力倡導的產(chǎn)業(yè)扶貧政策等舉措與扶貧客體的價值追求和目標需求并不完全相契合，究其原因，政府部門可以提供干預，但無法在市場機制下解決其不確定性因素的影響，因而返貧治理體系亟須多主體的利益聯(lián)結，解決體系重構問題。

二、脫貧人口返貧生發(fā)機理

返貧現(xiàn)象是一個多維動態(tài)的變化過程。由于貧困群體本身的脆弱性以及致貧因素未徹底消除，已脫離貧困的邊緣群體其生活水平再度陷入貧困的過程。目前學術界從不同學科角度針對返貧問題生發(fā)機理進行了研究。綜合來看，返貧風險涉及經(jīng)濟、社會、文化、教育、環(huán)境等諸多要素，返貧現(xiàn)象有其生成誘因、生成機理及演化過程（圖1）。

圖1 返貧動態(tài)生發(fā)機理

在脫貧群體返貧動態(tài)生發(fā)過程圖中，將曲線ABC看作是某地區(qū)貧困人口短暫脫貧后的返貧曲線，直線DE為斜率為正的貧困標準線，返貧曲線ABC大致呈倒V型。貧困群體在AB 區(qū)間內(nèi)處于內(nèi)生性貧困狀態(tài)，包括生存艱難型貧困、素質低下型貧困、環(huán)境惡劣型貧困。在扶貧政策實施后，由于生計資源、居住和工作條件等有所改善，貧困群體收入水平在政策性脫貧的作用下催生出強大的“外在激勵”，貧困群體生活水平驟然改善，于M點越過貧困標準線，即“脫貧”，由于脫貧政策的外在性，貧困群體的收入水平并不會持續(xù)向上提升，返貧曲線在B點處達到最大值。

脫貧群體由于風險承擔能力和內(nèi)生發(fā)展動力弱，災害性因素、突發(fā)疾病、勞動力喪失等不可抗拒因素都將導致其生活水平“斷崖式”下降，在跌至N點低于貧困標準線后返貧現(xiàn)象出現(xiàn)，圖中曲線NC即為貧困現(xiàn)象的再發(fā)生。

脫貧群體返貧是多方面因素綜合作用的結果，貧困群體自身能力難以自主提高、脫貧政策的片面性與短期性,以及返貧風險預警機制的構建困難與不完善性，都是造成脫貧地區(qū)返貧現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因。不難看出，阻斷返貧工作是一項多維主體和多維學科的系統(tǒng)性工作，單一從政府或企業(yè)扶持并不能阻斷貧困現(xiàn)象的再出現(xiàn)，返貧是集內(nèi)部與外部、短期與長期等多方面因素的最終體現(xiàn)。

三、返貧現(xiàn)象的誘發(fā)因素分析及內(nèi)在機理

返貧現(xiàn)象的誘發(fā)因素可以從返貧主體、客體與載體三個方面進行解構，針對返貧誘因進行剖析有助于追根溯源，有的放矢地開展返貧治理。主體是指返貧群體本身；客體是指返貧群體所處的生計空間；載體指返貧群體賴以生存的生態(tài)和社會環(huán)境的供養(yǎng)力。本文根據(jù)主體、客體與載體三個方面對返貧誘因進行剖析，將返貧生成誘因歸類為生產(chǎn)生活困境式返貧、發(fā)展型返貧、突發(fā)環(huán)境型返貧。

（一）主體：政策“斷供”導致生產(chǎn)生活困境式返貧

脫貧群體的大部分收入來源于政府財政補貼，其自身發(fā)展動力極具依賴性，政策“斷供”意味著脫貧群體的返貧風險大大增加。由此也導致脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約，在依靠脫貧攻堅各方支撐力量后產(chǎn)業(yè)基礎得到一定夯實，但是隨著脫貧后各項政策和資金的減弱，產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展動力大大降低，出現(xiàn)“斷層式”困境。如易地搬遷后產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力不足、企業(yè)利益聯(lián)結機制的發(fā)展穩(wěn)定性不足、金融等產(chǎn)業(yè)資金支持面臨威脅等，導致脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨困境。

（二）客體：返貧群體生計持續(xù)能力欠缺導致發(fā)展型返貧

返貧現(xiàn)象與返貧群體所處的生計空間密切相關。學術界一般認為，對扶貧對象貧困狀況的改善應關注在物質資本、社會資本、自然資本、金融資本、人力資本五個維度。返貧群體生計持續(xù)能力欠缺表現(xiàn)在內(nèi)驅動力不足、生計資本可持續(xù)性不強和生計策略傳統(tǒng)單一，下面對生計空間的五個維度展開分析。

顯然，物質資本、社會資本和自然資本對返貧群體的生計空間造成現(xiàn)實制約；在金融資本方面表現(xiàn)為財政補助扶貧由于難以滿足脫貧群體長期資金的需求而出現(xiàn)邊際效用遞減的趨勢；在人力資本方面，一般而言，受教育程度越高，貧困發(fā)生率越低，人力資本顯著影響返貧群體的生計持續(xù)能力。

而發(fā)展性返貧主要指通過發(fā)展機會和生計策略的選擇，脫貧群體某個或多個生計資源持續(xù)能力欠缺而導致的返貧，包括因教返貧、精神返貧風險等。

（三）載體：外部沖擊導致突發(fā)環(huán)境型返貧

外部沖擊包括社會動態(tài)壓力沖擊和環(huán)境的不確定性。隨著新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村發(fā)展的融合推進，城鄉(xiāng)間的要素均等化問題逐漸凸顯，也是造成一些進城農(nóng)民陷入貧困的新因素。由于城鄉(xiāng)社會保障的不均等化導致農(nóng)民無法享有均等化的醫(yī)療、教育等資源，尤其是一些民族地區(qū)存在較嚴重的社會保障制度不完善及教育等公共服務缺失。

外部災害沖擊是返貧風險生發(fā)的關鍵。自然災害、事故和公共衛(wèi)生事件，因其不安全性和不可控性，考驗著貧困群體應對災害的能力。部分地區(qū)脫貧成果和脫貧人口難以鞏固，返貧問題普遍，主要受外部災害影響。若不能有效應對和化解，脫貧群體即會陷入“貧困—生態(tài)環(huán)境破壞—自然災害頻發(fā)—返貧”的惡性循環(huán)。我國絕大多數(shù)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，貧困群體主要靠天吃飯，自然環(huán)境的制約使得農(nóng)牧業(yè)基礎薄弱、產(chǎn)業(yè)結構低、基礎設施落后，其抵御災害的能力低，容易出現(xiàn)因災返貧、因病返貧，且此種返貧具有不可抗拒性。

四、阻斷返貧的策略分析

（一）構建監(jiān)督考核機制，動態(tài)識別脫貧風險人口

首先，針對突發(fā)環(huán)境返貧，宏觀風險預警的對象主要是自然氣候災害、扶貧產(chǎn)業(yè)經(jīng)營狀況和突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件等。其次，設立微觀信息監(jiān)測中心，及時收集可能影響農(nóng)村貧困人口生計變化和生活質量下降的信息。農(nóng)村貧困人口微觀信息監(jiān)測的對象主要是健康、收支、思想意識、突發(fā)重大事件和扶貧政策落實情況。

具體來說，在建立返貧風險監(jiān)督考核機制的基礎上，通過走訪等方式，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術動態(tài)識別已脫貧摘帽的貧困戶，針對其具體情況設立不同長短的觀察期，由此形成短期、中期、長期的返貧風險考核體系。從短期來看，最主要的是加強應急管理，建立突發(fā)事件臨時救助機制，類似于新冠疫情發(fā)生時，能針對務工機會減少，收入銳減的情況及時作出響應，阻斷返貧的發(fā)生。中期內(nèi)，對于有一定風險達到收入穩(wěn)定標準的貧困戶，要加強產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶和社保兜底，提高脫貧戶的職業(yè)技能水平，保證他們收入的穩(wěn)定增長。從長遠來看，結合精準扶貧期間建立的扶貧大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，逐漸形成脫貧與鄉(xiāng)村振興的一體化，不僅要徹底阻斷返貧風險，更要注重扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展。

（二）優(yōu)化引導機制，建立經(jīng)濟與精神的協(xié)同機制

由上文分析可知，內(nèi)生脫貧動力不足是返貧風險因素監(jiān)測中最核心的維度。

要想解決內(nèi)生動力不足的動力源泉問題，就要從根源上解決貧困群體對扶貧政策的經(jīng)濟與精神的雙重依賴。在政策選擇上，政府要通過優(yōu)化教育資源積極激發(fā)貧困群體的思想意識，激發(fā)貧困群體的自我發(fā)展意識和主動性，阻斷貧困基因的“遺傳”和“寄生”傳遞。此外，通過文化教育、職業(yè)培訓、市場意識培訓等方式引導貧困群體，糾正弱勢群體的價值觀，從源頭上為貧困群體返貧筑牢思想防線。

（三）建立利益聯(lián)結機制，形成治理共同體

利益聯(lián)結機制是指兼顧返貧領域各主體利益，具體來說，政府出臺相關政策，加強與周邊企業(yè)的合作，企業(yè)帶動就業(yè)，彌補扶貧政策的不足。發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，開展規(guī)模化、標準化、市場化建設的“一村一品”產(chǎn)業(yè)，在城鄉(xiāng)資源要素不平衡導致貧困群體財產(chǎn)性收入過低的現(xiàn)狀下，通過產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)收入多元化，降低返貧風險；運用市場化機制配置財政支持資金，增強貧困群體造血能力。不斷完善多元主體長效合作機制、利益聯(lián)結機制，構建協(xié)同治理的良好格局。