創(chuàng)新須兼顧國家、集體、個人三方利益
——專訪公共管理與公共政策領(lǐng)域知名學(xué)者歐純智

陳之秀 本刊記者

2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，歐純智與其導(dǎo)師賈康共同發(fā)表了一篇題為《疫情下全球化何去何從——基于中國供應(yīng)鏈配置的思考》的文章，登載于國務(wù)院發(fā)展研究中心網(wǎng)站，并譯成英文在國外發(fā)表，該文所論述的一些事情今天正在發(fā)生，其前瞻性可見一斑，因此引起了記者的關(guān)注。記者在網(wǎng)上進(jìn)行搜索后得知，歐純智是中國人民大學(xué)行政管理博士、中國財政部財科所應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)（財政學(xué)）博士后，曾任職國務(wù)院發(fā)展研究中心，現(xiàn)任新興際華投資有限公司（世界500強(qiáng)——新興際華集團(tuán)的子公司）規(guī)劃研究總監(jiān)，是一位活躍的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究者和實踐者。她以公共管理作為分析問題的視角，關(guān)注公共政策的公共性、公共價值以及公共利益，以求對經(jīng)濟(jì)問題有更多元的深入思考，自成風(fēng)格。因此，記者就國內(nèi)公共領(lǐng)域投資（PPP）方面的問題，對公共管理與公共政策領(lǐng)域的知名學(xué)者歐純智進(jìn)行了專訪。

確定“PPP”作為研究方向

PPP是Public-Private Partnership（公私合作）的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付代價。同時，PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

“我把‘PPP’作為研究方向是有原因的。我曾在國稅局工作，有十四年的基層稅務(wù)工作經(jīng)歷?！睔W純智說，1997年，她大學(xué)畢業(yè)后，考入哈爾濱國稅局做稅收統(tǒng)計工作。后來隨著崗位輪換做過基層國稅分局除政工崗位之外的所有稅收業(yè)務(wù)崗位。那時，歐純智管理福利企業(yè)退稅，她驚奇地發(fā)現(xiàn)，分稅制實施以來，社會福利企業(yè)“即征即退”的管理辦法既沒有保證退稅款用到殘疾人身上，又破壞了增值稅“鏈條”的正常運轉(zhuǎn)和完整操作。作為計算機(jī)科學(xué)專業(yè)出身的學(xué)生，歐純智感覺自己的所學(xué)難以解釋這種現(xiàn)象，遂重新回到哈爾濱工業(yè)大學(xué)繼續(xù)深造，將殘疾人福利企業(yè)退稅作為她的碩士論文研究主題，試圖理論緊密聯(lián)系實際地透徹分析現(xiàn)實相關(guān)問題，并提出建設(shè)性的意見。

2011年，歐純智離開國稅局，進(jìn)入中國人民大學(xué)攻讀行政管理博士學(xué)位。她的博士論文《稅收征管過程中尋租性腐敗行為研究》（于2015年由經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社出版）針對當(dāng)時基層稅收征管領(lǐng)域十分嚴(yán)重的濫用權(quán)力現(xiàn)象，從尋租性腐敗行為發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理、征管制度及激勵機(jī)制三個層面深入揭示了執(zhí)法人員腐敗的原因，最后針對這些原因做出了防范稅務(wù)人員尋租性腐敗的制度設(shè)計。她的博士論文受到時任中國財政部財科所所長賈康的高度肯定，2014年受邀跟隨賈康做有關(guān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的博士后研究。

“那個時候PPP研究方興未艾，研究重點聚焦在管理、融資、采購、效益和技術(shù)層面。經(jīng)過梳理國內(nèi)外文獻(xiàn)，我發(fā)現(xiàn)國內(nèi)治理視角的PPP研究鮮有人問津?！睔W純智說，因她行政管理的學(xué)科背景，所以她將治理視角的PPP研究作為博士后階段的學(xué)習(xí)與科研的主攻方向。

構(gòu)建有序的PPP權(quán)力運行機(jī)制

社會資本參與公共服務(wù)供給具有創(chuàng)新性質(zhì)，必然會帶來個體利益、群體利益與公共利益之間的矛盾。這樣一來，PPP的有效性與合法性有可能遭到削弱，甚至破壞。那么，應(yīng)該如何規(guī)避這類問題？

“公共權(quán)力主體要想擁有對社會進(jìn)行政治統(tǒng)治的實際業(yè)績，就必須具備有效性基礎(chǔ)。同樣，權(quán)力要想持久并被民眾自愿服從，就一定要有合法性基礎(chǔ)，否則權(quán)力運作就會危機(jī)迭出。獲得有效性與合法性對于政治權(quán)力主體來說極為重要，PPP權(quán)力的有效性與合法性問題也概莫能外?！睔W純智說，因此，我們希望通過權(quán)力整合以及有效性與合法性構(gòu)建，實現(xiàn)PPP的善治。公共權(quán)力是利益沖突的一種解決途徑，權(quán)力決定著什么人得到什么東西、何時得到、如何得到。PPP的權(quán)力決定其運行。所以，要想構(gòu)建有序的PPP運行機(jī)制，就需要對其權(quán)力做出分析。以PPP的權(quán)力結(jié)構(gòu)來說，可以按照權(quán)力的運行方向，將其簡單地劃分為水平方向的民主型與垂直方向的權(quán)威型兩種模式。

歐純智又分別從“法律”和“實踐”的兩個角度，進(jìn)一步闡述了PPP的權(quán)力運行機(jī)制。

她表示，從嚴(yán)格的法律視角來看，PPP的水平權(quán)力劃分指的是公共服務(wù)提供者伙伴間的合作——政府與社會資本合作，政府以平等的身份與社會資本共同決定項目合作；PPP的垂直權(quán)力劃分將層級制政府與社會資本組成的提供者（政府與社會資本）視為一個整體，為使用者（民眾）提供公共服務(wù)，盡最大可能實現(xiàn)公共利益。從實踐結(jié)果來看，PPP的民主與權(quán)威是和諧統(tǒng)一的，因為民主是提供者伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)，強(qiáng)有力的權(quán)威是依托其法治特征實現(xiàn)公共利益的保障，二者縱橫交織實現(xiàn)了政府與社會資本的合作。從實踐過程來看，PPP的民主與權(quán)威這兩個維度容易發(fā)生一些不盡如人意的地方，未來我們要嘗試將二者加以改善并有機(jī)整合。

PPP在實踐中的挑戰(zhàn)與風(fēng)險并存

“從近些年的PPP實踐來看，它使公共服務(wù)供給在效率方面得到了極大改善，但也在一定程度上對治理形成了挑戰(zhàn)。PPP也將導(dǎo)致對既往公共治理框架的挑戰(zhàn)以及由創(chuàng)新帶來的風(fēng)險防范考驗?！睔W純智說，PPP之所以得到政府的積極推行，首先源于引入社會資本能夠有效緩解政府的財政約束，尤其當(dāng)政府遭受沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)時，PPP 的應(yīng)用會比以往更為普遍。其次，PPP模式能夠倒逼有效投資、對沖經(jīng)濟(jì)下行，促進(jìn)中國治理改革創(chuàng)新。尤為重要的是，可以在法治化進(jìn)程中增進(jìn)公共利益，提升民眾的獲得感與幸福感。PPP最大的正面效應(yīng)，是使百姓得實惠、使政府公共服務(wù)供給績效獲得提升。

歐純智認(rèn)為，政府投資的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是以羅爾斯的正義原則“最小受惠者最大利益”的方式形成，特別是改善那些“最小受惠者”（低端弱勢者）的福利，讓他們切實受益。惟有如此，公共資源的分配才能更快更好地促進(jìn)“中國夢”的實現(xiàn)。然而，從近些年的實踐來看，現(xiàn)實情況也有可能是如下情況：

（1）社會資本以PPP的方式提供公共服務(wù)確實在一定程度上可以提升效率、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，然而不能很好地兼顧公平正義；

（2）政府向社會資本轉(zhuǎn)移的風(fēng)險不足，風(fēng)險不能與收益對應(yīng)，這樣做往往會導(dǎo)致社會資本不負(fù)責(zé)任；

（3）由于受政策壓力以及商業(yè)機(jī)密等因素制約，社會資本的優(yōu)勢不能完全應(yīng)用到公共項目當(dāng)中，政府制定的政策則無法完全公開透明；

（4）政府在維持充滿競爭性的公平競標(biāo)機(jī)制方面有時候表現(xiàn)欠佳，唯一投標(biāo)者找來規(guī)定數(shù)目的社會資本進(jìn)行圍標(biāo)，提高競標(biāo)價格，以高出市場價格的競標(biāo)價獲得項目，導(dǎo)致風(fēng)險與收益的匹配性下降；

（5）合約由于受政策變化影響，并不具備穩(wěn)定性，有的時候出現(xiàn)爭端需要仲裁和問責(zé)，而由于仲裁和問責(zé)機(jī)制缺少法治化環(huán)境條件的匹配，合作方即使對簿公堂也往往“不得善終”“一地雞毛”。

“更確切地說，PPP涉及到一個介于管理概念（比如：效率、優(yōu)化）與民主概念（比如：公平正義、公共利益）之間的權(quán)衡取舍與有機(jī)結(jié)合的問題。”歐純智說。

以政府角色參與PPP實踐

“PPP的理論與實踐的融合，能為農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。”歐純智說，她曾掛職的惠水縣位于貴州省中部高原南部，地處苗嶺南端向廣西丘陵過渡的斜坡地帶，屬于巖溶壩侵蝕地貌。這種典型的喀斯特地貌的優(yōu)點是自然風(fēng)光優(yōu)美，但缺點是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低、交通不便、農(nóng)產(chǎn)品很難賣到山外面去，這使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民極為貧困。因此，幫助農(nóng)民種植、銷售農(nóng)產(chǎn)品尤為重要。

在掛職之前，歐純智就參與過國家開發(fā)銀行的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田課題，熟悉貴州的喀斯特地貌特征，知道那里的農(nóng)民很苦，她想幫助他們，所以她去了惠水縣掛職。

“惠水有灌溉系統(tǒng)，但農(nóng)業(yè)仍然欠收。我經(jīng)過調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，由于維護(hù)資金不足，它們經(jīng)常被關(guān)閉或半關(guān)閉。我召集水務(wù)公司和農(nóng)戶共同商議灌溉系統(tǒng)維護(hù)運營和交費問題，最終確定以政府與水務(wù)公司合作（PPP）的模式為農(nóng)民提供灌溉服務(wù)?！睔W純智說，她積極整合各種農(nóng)業(yè)資金，按照“先建機(jī)制，后建項目”的原則，實行“水管理單位+用水協(xié)會+用水單位”的分級管理模式，確保水利設(shè)施良性運行。灌溉系統(tǒng)能夠正常運行以后，農(nóng)產(chǎn)品收成提高了，但賣不出去依然是一個特別現(xiàn)實的問題。歐純智又積極引進(jìn)京東電商，在談判的過程中遇到“最后一公里”的合作瓶頸。

“以當(dāng)時惠水縣的路網(wǎng)條件，京東是難以覆蓋成本的，我決定上山親自詢問農(nóng)民的意見，最終與京東和農(nóng)民達(dá)成共識，在各村鎮(zhèn)市集建立貨物流轉(zhuǎn)站，京東與農(nóng)民在這里交貨、取貨。我?guī)椭r(nóng)民種植、銷售農(nóng)產(chǎn)品的終極指向是脫貧，我們知道‘扶貧先扶志’，大多數(shù)農(nóng)民并不懶，只是不知道如何改善自己的生存環(huán)境?！睔W純智說，她運用自己的所學(xué)，真正幫助到了農(nóng)民，讓她特別有獲得感，覺得知識有用，不但要學(xué)好，更要用好！

以企業(yè)角色參與PPP實踐

PPP項目助推企業(yè)發(fā)展的作用也是不可忽視的。在采訪中，歐純智結(jié)合自身在企業(yè)的情況，談及了她的一些看法。

歐純智說：“在新冠肺炎疫情開始之初，美股四次熔斷，疫情在短短一個月內(nèi)就已在全球蔓延，世界經(jīng)濟(jì)陷入低迷，大量人群失業(yè)，全球供應(yīng)鏈斷裂重組，我判斷疫情不會馬上結(jié)束，消費和商業(yè)模式將迎來巨大變化。對中國來說，最緊迫的問題是大量小企業(yè)倒閉、失業(yè)率飆升和稅收不足。我所在的企業(yè)如何維持自己的生產(chǎn)經(jīng)營安全是一個需要認(rèn)真考慮的問題，我們必須做一項在疫情期間存在大量需求缺口的工作以避免裁員、降薪。由于疫情不會立即結(jié)束，我根據(jù)各子公司的實際情況，系統(tǒng)整合了各地的食堂和餐飲資源，化整為零，鼓勵他們積極提供外賣送餐業(yè)務(wù)?！?/p>

歐純智表示，隨著疫情發(fā)展，以及子公司的送餐業(yè)務(wù)持續(xù)穩(wěn)健運行，她抓住了用團(tuán)餐配送解決堂食困難的需求缺口，將送餐從零售模式升級為批發(fā)模式，并逐步從外賣散裝訂單升級為集體送餐。

歐純智舉例道：石家莊際華資產(chǎn)管理有限公司（新興際華投資有限公司的子公司）在這方面做得比較突出，在經(jīng)歷了三年的疫情之后，該單位團(tuán)餐配送已經(jīng)開始成型。

“我們深知，這是疫情產(chǎn)生的新需求，疫情后對該行業(yè)的需求可能會萎縮，因此我們保持了適當(dāng)?shù)囊?guī)模，沒有盲目擴(kuò)張，也是為了守住現(xiàn)有的團(tuán)餐配送規(guī)模。我們探索跟政府合作，以PPP的方式建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)，自己種植生鮮蔬菜，一方面匯入政府保供體系；一方面供給團(tuán)餐食材，通過延長產(chǎn)業(yè)鏈的方式降低了我們團(tuán)餐配送的運營風(fēng)險?！睔W純智說，這種以“政府+企業(yè)”、“企業(yè)+農(nóng)戶+合作社”的形式通過農(nóng)民入園就業(yè)、“生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)”、“訂單農(nóng)業(yè)”、農(nóng)民培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)示范等多種途徑帶動周邊設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動農(nóng)民富裕富足，助力鄉(xiāng)村振興，聯(lián)合打造保供體系。如今，我們從荷蘭引進(jìn)的小番茄已經(jīng)上市，得到消費者的好評。

歐純智表示，市場給企業(yè)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇將永遠(yuǎn)并存。勇敢面對挑戰(zhàn)，快速識別和擁抱機(jī)遇并不取決于運氣，而是取決于對政治經(jīng)濟(jì)形勢的準(zhǔn)確判斷、政策應(yīng)對的遠(yuǎn)見以及行業(yè)需求的挖掘。比如：基于存量業(yè)務(wù)（團(tuán)餐配送）衍生出增量業(yè)務(wù)（生鮮種植）。

國際投資須考慮的因素

據(jù)了解，歐純智的研究興趣已經(jīng)隨著職業(yè)的變遷從國內(nèi)公共領(lǐng)域的投資（PPP）拓展到國際投資，當(dāng)記者問及，疫情發(fā)生后，國際供應(yīng)鏈斷裂重組，是否會影響到國際供應(yīng)鏈全球布局時，歐純智認(rèn)為，事物的發(fā)展往往不是由一個因素決定的，而是眾多因素相互作用的結(jié)果，就如同各種外力的矢量和。外力有方向，作用有大小，所以說能夠主導(dǎo)全球化的因素很多，不僅僅是供應(yīng)鏈配置與盈利那么簡單，還會或多或少地?fù)诫s有關(guān)價值、規(guī)則層面的因素。

歐純智分析指出，從當(dāng)前的全球化特征來看，有三個主流因素決定全球化的發(fā)展態(tài)勢：經(jīng)濟(jì)體系的全球化——資本、勞動、技術(shù)等要素的市場化自發(fā)流動，將全球最具競爭力的供應(yīng)鏈條鏈接到一起，共同發(fā)展。價值體系的全球化——全球化下，不同意識形態(tài)、不同文化習(xí)俗的成員在不斷碰撞與融合的過程中形成“共同意識”。社會共同體成員通過共有信仰和分享情感的方式維系內(nèi)在凝聚力。規(guī)則體系的全球化——由“頭羊”國家?guī)ь^制定共同規(guī)則，全面建立協(xié)調(diào)機(jī)制，以確保共同規(guī)則有序運行。從政體到司法，從法律修訂到實施，法制前進(jìn)的每一步都會受到共同規(guī)則不同程度的沖擊和影響，這是全球化不可避免的結(jié)果。沒有不摻雜政治因素的經(jīng)濟(jì)，也沒有不摻雜經(jīng)濟(jì)因素的政治，國際資本在做投資決策時都會進(jìn)行綜合考慮，既會考慮資本收益也會兼顧合作的安全順暢，即資本逐利更逐安全。

歐純智表示，如前所述，供應(yīng)鏈配置現(xiàn)狀（經(jīng)濟(jì)全球化）、共同信仰（價值全球化）以及支撐全球化運行秩序的配套因素（規(guī)則體系的全球化）是國際資本投資前需要權(quán)衡的最重要因素。所以，我們必須在供應(yīng)鏈配置、去政治化和全球化運行秩序的配套因素上下足功夫，不但要盡最大可能集聚、延長供應(yīng)鏈，還要力求向供應(yīng)鏈的上游攀升。

對PPP的討論亟待深化

當(dāng)記者問及未來PPP的發(fā)展趨勢是趨熱還是趨冷時，歐純智表示，在國內(nèi)疫情、赤字高企和國際金融動蕩、市場低迷的多重沖擊之下，PPP拉動社會資本跟進(jìn)有效投資的作用正進(jìn)一步凸顯出來。在化解“三重壓力”維護(hù)經(jīng)濟(jì)運行在合理區(qū)間實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，新近中央明確強(qiáng)調(diào)，要大力促進(jìn)PPP的創(chuàng)新發(fā)展。

歐純智介紹，縱觀中外的PPP實踐，其優(yōu)勢在于：

1.有效治愈政府低效。改革開放以后，我國政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，權(quán)力不斷擴(kuò)張，公共服務(wù)供給也呈現(xiàn)多元化態(tài)勢。政府的初衷在于構(gòu)建公共服務(wù)均等化，引入社會資本可以帶來管理模式的變革。

2.緩解政府的財政壓力。公共服務(wù)供給導(dǎo)致我國政府每年都要承擔(dān)數(shù)目龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出。PPP可以在一定程度上緩解財政壓力，政府在不增加稅、增加債的同時，以PPP的方式實現(xiàn)公共服務(wù)供給優(yōu)化。

3.提升政府的公信力。隨著工業(yè)社會、后工業(yè)社會的不斷興起，一些社會問題凸現(xiàn)出來，“共同富?！焙魡竟卜?wù)供給回歸社會，民眾的有效參與、社會資本以伙伴合作的關(guān)系參與公共服務(wù)供給在一定程度上能夠增進(jìn)政府的公信力。

4.創(chuàng)新式、包容式處理政府與市場之爭?！案咚缴鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制”是政府功能與市場功能的創(chuàng)新結(jié)合。對于市場的信仰者而言，PPP提供了這樣一種制度，社會資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，對社會資本的控制可以因合作而得到強(qiáng)化，還可以通過市場方式適當(dāng)提高行政效率，至為重要的是，它在一定程度上終結(jié)了政府與市場之爭。

歐純智強(qiáng)調(diào)，PPP是公共服務(wù)供給的創(chuàng)新機(jī)制，還在探索與嘗試階段，但我們欣喜地看到，PPP在反思治理效率的基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)公共服務(wù)供給不足，輔助政府回應(yīng)民眾訴求等方面都能發(fā)揮積極作用。未來，PPP要繼續(xù)在實踐中探索嘗試，不斷完善，以更少的財政資金帶動更多的社會資本為民眾更好地提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。

最后，歐純智也透露，雖然她現(xiàn)在還在央企投資公司工作，但還是會繼續(xù)圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行研究。

本期人物：

歐純智，曾掛職貴州省黔南州惠水縣人民政府副縣長，任哈爾濱國稅局稅務(wù)干部、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，從事公共政策研究、制定與執(zhí)行?，F(xiàn)任新興際華投資有限公司規(guī)劃研究總監(jiān)，負(fù)責(zé)研究、戰(zhàn)略規(guī)劃、改革等工作。多年來，歐純智致力于中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究，在國內(nèi)主流財經(jīng)媒體發(fā)表社會熱點文章以及CSSCI學(xué)術(shù)文章近百篇，出版?zhèn)€人專著有《PPP：地方善治的必由之路》《稅收征管過程中尋租腐敗行為研究》，與導(dǎo)師賈康合作有《創(chuàng)新制度供給理論考察與求實探索》一書，該書獲得商務(wù)印書館推薦——中國供給側(cè)改革必讀書。曾參與國務(wù)院發(fā)展研究中心、財政部、國家開發(fā)銀行、國家社科基金的多項課題，連續(xù)多年出席新莫干山會議并做主題發(fā)言，是中國新供給50人論壇成員，中國碳中和50人論壇成員、中國仲裁法學(xué)研究會仲裁與調(diào)解專業(yè)委員會成員，《上海商學(xué)院學(xué)報》審稿專家，多所大學(xué)的特聘教授和導(dǎo)師。