環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的定位思考

朱露，周杏

1.湖北君邦環(huán)境技術(shù)有限責(zé)任公司；2.肇慶市環(huán)科所環(huán)境科技有限公司

我國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了城市化建設(shè)，大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，使得我國城鎮(zhèn)化建設(shè)獲得了源源不斷的支持，但是與此同時(shí)，城市的承載力也在逐漸下降。進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然能夠不斷地提高經(jīng)濟(jì)效益，使相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得了全新的生機(jī)，但是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和制造業(yè)發(fā)展也帶來了城市環(huán)境惡化、生態(tài)承載力下降等諸多問題，極大地影響了可持續(xù)發(fā)展建設(shè)。對(duì)此，我國政府為了實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的健康發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間的和諧共生，采取了一系列的規(guī)劃措施，積極應(yīng)對(duì)各類發(fā)展難題，在全新的形勢(shì)下，環(huán)境規(guī)劃在多規(guī)合一中的定位將逐漸明確化。

一、環(huán)境規(guī)劃的情況分析

我國政府有關(guān)城市規(guī)劃建設(shè)所提出的各項(xiàng)政策多達(dá)二百余種，規(guī)劃體系十分龐大，所涉及的內(nèi)容十分寬廣。但是與此同時(shí)，也呈現(xiàn)出規(guī)劃內(nèi)容各自為政的情況。比如，我國社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。規(guī)劃體系都能夠在各自的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著極其重要的功能價(jià)值，但是在整體上卻缺乏一定的銜接，導(dǎo)致工作出現(xiàn)重復(fù)或者是相矛盾的情況[1]。

二、多規(guī)合一的情況分析

多規(guī)合一是指在政府的帶領(lǐng)下，通過強(qiáng)化國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展建設(shè)對(duì)城市進(jìn)行全方位的規(guī)劃管理，包括城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃、林地資源保護(hù)規(guī)劃、交通規(guī)劃、資源規(guī)劃以及文化旅游規(guī)劃等一系列社會(huì)事業(yè)規(guī)劃內(nèi)容。通過采取多規(guī)合一的方式對(duì)城市建設(shè)的規(guī)模、邊界、保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一的管理，建立起統(tǒng)一的控制體系，全面實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃管理的空間布局和資源利用的科學(xué)合理性，通過采取多規(guī)合一的方式，能夠有效提高政府城市規(guī)劃管理質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)良好的治理目標(biāo)[2]。

三、環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的定位

（一）促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的定位

城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必然離不開環(huán)境保護(hù)的支持，二者之間有著密切的聯(lián)系。如果城市可持續(xù)發(fā)展缺乏環(huán)境保護(hù)的支持，必然會(huì)導(dǎo)致在發(fā)展的過程中缺乏根基的保護(hù)，而環(huán)境保護(hù)工作也需要城市發(fā)展建設(shè)給予強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和人力支持，才能夠提高環(huán)境保護(hù)的工作質(zhì)量，所以二者之間是統(tǒng)一協(xié)調(diào)的。城市在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的過程中，以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)，則會(huì)導(dǎo)致城市發(fā)展規(guī)劃迷失方向，走進(jìn)死胡同。而對(duì)于城市進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作，也不能完全忽視社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，否則就會(huì)導(dǎo)致城市倒退，無法實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的目的[3]。

（二）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的定位

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)獲得了顯著的成績(jī)，贏得了世界的矚目，但是在快速發(fā)展的過程中，我國城市中一些環(huán)境問題也在日益凸顯，極大地影響著城市發(fā)展質(zhì)量和人民群眾的幸福指數(shù)。最主要的問題體現(xiàn)在我國城市規(guī)劃建設(shè)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源利用存在著強(qiáng)烈的矛盾，人居環(huán)境與環(huán)境保護(hù)也存在著一定的沖突。為了從根源上解決這些矛盾和問題，要求我們?cè)谶M(jìn)行城市多規(guī)合一的管理建設(shè)時(shí)必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的道路，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，強(qiáng)化環(huán)境規(guī)劃質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)[3]。

（三）以經(jīng)濟(jì)學(xué)為角度分析其定

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，對(duì)城市規(guī)劃在多規(guī)合一中的地位進(jìn)行討論分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)總量的逐漸提高，環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的生產(chǎn)要素支持，比如旅游經(jīng)濟(jì)所依托的當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源，就可以為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的支持。但是如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展超過了環(huán)境承載能力，就會(huì)帶來嚴(yán)重的自然環(huán)境損壞，有時(shí)一些損壞往往是難以恢復(fù)的，比如一些地區(qū)曾過度開采煤炭資源，進(jìn)而導(dǎo)致該地區(qū)地質(zhì)環(huán)境受到損害，難以恢復(fù)。與此同時(shí)，人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步也會(huì)受到客觀環(huán)境的制約，經(jīng)濟(jì)環(huán)境會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力造成影響。脫離環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，將會(huì)陷于水中撈月的假象，所以即便是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)環(huán)境規(guī)劃在多規(guī)合一中的定位進(jìn)行討論分析，我們也可以發(fā)現(xiàn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境才是經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的重要前提[4]。

四、環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的運(yùn)用

（一）確定環(huán)境規(guī)劃定位與目標(biāo)

進(jìn)行環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的工作根本出發(fā)點(diǎn)和重要目標(biāo)是要維護(hù)某一空間區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，提高環(huán)境功能。所以在進(jìn)行環(huán)境規(guī)劃時(shí)，環(huán)境功能的定位將是制定環(huán)境保護(hù)策略的重要前提以及基礎(chǔ)。進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)所制定出的環(huán)境功能定位，需要立足于該城市的先天性自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)，要超脫于傳統(tǒng)城市規(guī)劃理念，從國家發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)等更為寬廣的角度出發(fā)。對(duì)城市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程以及不同的環(huán)境生態(tài)問題出發(fā)，可以積極效仿具有相似性的城市優(yōu)秀做法，并制定出的適合本地區(qū)的環(huán)境規(guī)劃方案。需要關(guān)注城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展復(fù)雜形勢(shì)，以更為綜合的視角進(jìn)行考量，全面體現(xiàn)出城市環(huán)境規(guī)劃工作的綜合性和統(tǒng)一性，堅(jiān)持城市環(huán)境總體功能定位為前提，對(duì)環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行中長(zhǎng)期目標(biāo)指標(biāo)體系建設(shè)。

充分反映出環(huán)境質(zhì)量、污染控制質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)質(zhì)量、環(huán)境調(diào)整資料、生態(tài)健康和環(huán)境安全質(zhì)量等多個(gè)指標(biāo)內(nèi)容，指標(biāo)內(nèi)容則應(yīng)該建設(shè)出可以監(jiān)測(cè)、評(píng)估、綜合考評(píng)的內(nèi)容結(jié)構(gòu)[5]。

（二）明確環(huán)境功能的責(zé)任分區(qū)

對(duì)城市環(huán)境功能進(jìn)行責(zé)任分區(qū)，需要堅(jiān)持保障該城市自然生態(tài)安全和維護(hù)人民群眾。生態(tài)環(huán)境與健康發(fā)展兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行開展，分別為維護(hù)自然生態(tài)安全和保障人居環(huán)境健康。要全面提高該區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的承載能力，制定出多維度環(huán)境功能綜合評(píng)價(jià)體系，積極運(yùn)用主導(dǎo)因素法，對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的主導(dǎo)環(huán)境、功能類型進(jìn)行鑒別，將整個(gè)空間內(nèi)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，劃分出自然生態(tài)保護(hù)區(qū)、自然生態(tài)功能調(diào)整區(qū)、食物安全保障區(qū)、人居環(huán)境宜居、維護(hù)區(qū)等，建立出主導(dǎo)區(qū)域，同時(shí)配合若干個(gè)環(huán)境功能區(qū)，對(duì)整個(gè)空間內(nèi)的環(huán)境功能進(jìn)行主題劃分，具體包括水環(huán)境功能區(qū)、大氣環(huán)境功能區(qū)、聲環(huán)境功能區(qū)、土壤環(huán)境功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)等。這些功能區(qū)涵蓋著環(huán)境管理的不同要素和指標(biāo)，功能區(qū)的劃分會(huì)形成標(biāo)準(zhǔn)閾值，并以差異化的環(huán)境管理政策進(jìn)行有針對(duì)性的管理控制。為了提高管理控制的質(zhì)量，需要建立起分類管理、分區(qū)指導(dǎo)的管理體系，對(duì)不同的區(qū)域進(jìn)行約束和引導(dǎo)，提高某一區(qū)域的質(zhì)量，必將帶動(dòng)其他區(qū)域的質(zhì)量升級(jí)，進(jìn)而全面實(shí)現(xiàn)改善該區(qū)域城市發(fā)展建設(shè)活動(dòng)所造成的環(huán)境影響行為。

（三）劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線

劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線重點(diǎn)內(nèi)容是需要對(duì)城市內(nèi)生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境保護(hù)質(zhì)量、自然資源的消耗等方面進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，制定出科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪吔绶秶Ｒ獙?duì)該區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境安全指明方向，避免過度開發(fā)和使用，通過劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線，為城市可持續(xù)發(fā)展奠定夯實(shí)的基礎(chǔ)，使整體規(guī)劃格局不會(huì)受到破壞。具體工作內(nèi)容要求必須對(duì)該區(qū)域內(nèi)的空間資源進(jìn)行詳細(xì)的解析，既要維護(hù)城市發(fā)展質(zhì)量，又要保護(hù)該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，劃定出技術(shù)保障格局，全方位保障環(huán)境要素。利用分級(jí)管控的方式建立起嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)紅線體系，明確城市發(fā)展的界限，并對(duì)城市發(fā)展建設(shè)進(jìn)行精細(xì)化的管理。由于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)有極強(qiáng)的敏感性和脆弱性，所以必須對(duì)這一系統(tǒng)進(jìn)行深入的了解和分析，制定出絕對(duì)禁止的開發(fā)區(qū)分布，劃定出生態(tài)保護(hù)和開發(fā)的紅線，對(duì)重要的生態(tài)功能進(jìn)行維護(hù)，建立起具有真正價(jià)值的生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等。要確保城市開發(fā)建設(shè)過程中城市的整體生態(tài)功能不會(huì)受到負(fù)面影響，所制定的保護(hù)面積不會(huì)被侵占。

以大氣環(huán)境系統(tǒng)為例，劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線要求區(qū)域大氣環(huán)境系統(tǒng)必須維持良好的流暢性，能夠?qū)崿F(xiàn)空氣的自然循環(huán)。按照大氣的敏感性，對(duì)大氣的污染物進(jìn)行有效的治理，識(shí)別大氣中所存在的污染排放情況和污染物傳輸情況，對(duì)城市內(nèi)人群聚集的重要區(qū)域進(jìn)行大氣環(huán)境紅線體系建設(shè)。

五、結(jié)束語

總而言之，在我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的過程中，多規(guī)合一有著十分重要的意義，能夠全面提高我國城市發(fā)展建設(shè)的科學(xué)性和高效性，但是多規(guī)合一的制定和運(yùn)用仍然需要面臨諸多的挑戰(zhàn)和壓力，無法實(shí)現(xiàn)一蹴而就的目的。對(duì)于環(huán)境規(guī)劃而言，一方面我們需要明確其定位，另一方面，需要強(qiáng)化環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的運(yùn)用，確定環(huán)境規(guī)劃定位與目標(biāo)，明確環(huán)境功能的責(zé)任分區(qū)，劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線，這樣才能夠在不斷實(shí)踐和積累的過程中，促進(jìn)環(huán)境規(guī)劃工作向著科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆较虬l(fā)展進(jìn)步。