編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應注重的問題及舉措

安徽省亳州市蒙城縣樂土國土資源管理中心所 鄧華

為適應社會發(fā)展需要，我國先后對土地管理法進行三次修訂，五級土地利用總體規(guī)劃也先后經(jīng)歷三次修編。為貫徹落實《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)）［2019］18號文（以下簡稱《若干意見》），“五級三類”國土空間規(guī)劃正在緊鑼密鼓地進行中，結(jié)合這次規(guī)劃，我們主要探討在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時應注重遇到的問題及舉措。

一、問題

（一）多規(guī)合一，怎么合、誰來合

按照《若干意見》規(guī)定的國土空間規(guī)劃編制規(guī)程、相關技術(shù)標準、工作要求和完成時限，要求業(yè)務人員要有較高的業(yè)務水準，及時了解和準確把握以往主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等的規(guī)劃內(nèi)容，這些規(guī)劃的成果怎么融入新編制的同級國土空間規(guī)劃中、怎么銜接到位。在當前，由于業(yè)務部門的重新組合，基層專業(yè)人員極度缺乏，業(yè)務不精，這是本次編制工作關鍵難點，也關乎這次規(guī)劃編制的質(zhì)量?！岸嘁?guī)合一”不僅合規(guī)劃，而且合人才。

（二）區(qū)域劃定難度大，三大紅線怎么保

國土空間總規(guī)劃師莊少琴指出：我國國土空間規(guī)劃分為“五級三類”。“五級”是縱向看，對應的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。不同層級側(cè)重點和編制深度不同，國家級規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側(cè)重實施性?？茖W評估三條控制線，結(jié)合主體功能區(qū)劃分，科學評估既有生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等重要控制線的劃定，對將來15年之內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展需要又要有科學評估預測，在此基礎上再進行必要調(diào)整完善。理論上走的通，在實際工作中，受原有規(guī)劃側(cè)重點的不同，有交叉有重合等因素的制約。按照《若干意見》《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中相關要求，三條控制紅線的劃定，受業(yè)務量大、涉及領域多、專業(yè)人員少、業(yè)務不精等因素的影響，直接制約這次規(guī)劃編制的質(zhì)量、可操作性、指導性。

（三）上下職能指導不清晰、材料搜集不準確

鑒于”多規(guī)合一“的情況，由于不同部門頂層設計不同，側(cè)重點不同，功能分區(qū)也不同，有交叉又有重復。上層規(guī)劃指導不明確，這樣導致在基層遇到問題，上層業(yè)務指導存在推諉扯皮。同時由于基層缺乏業(yè)務骨干，在領略國土空間規(guī)劃編制規(guī)程、相關技術(shù)標準上把握不清，材料搜集、調(diào)研評估定位等往往出現(xiàn)偏差，工作反反復復，浪費時間精力。這種情況下，業(yè)務人員也容易出現(xiàn)厭倦情緒和打疲勞戰(zhàn)。結(jié)果就是上下級指導不清晰，下級搜集材料信息不準確，依據(jù)不充分，在紅線的劃定上、專項規(guī)劃上、詳細規(guī)劃上布局上等出現(xiàn)偏差，嚴重影響編制的進程和質(zhì)量。

（四）村莊規(guī)劃布點仍然是最大的難點

“五級三類”中的三類是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關的專項規(guī)劃。總體規(guī)劃強調(diào)是綜合性，強調(diào)的是行政全域范圍內(nèi)涉及的國土保護、開發(fā)、利用、修復做全局性的安排。詳細規(guī)劃強調(diào)是實施性，是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排，相關專項規(guī)劃一般指是海洋帶、自然保護、交通、能源等在某一區(qū)域的專項規(guī)劃。村莊規(guī)劃就屬于詳細規(guī)劃。近年來隨著農(nóng)村農(nóng)業(yè)合作化推進，大量農(nóng)民工外出，農(nóng)民逐步富裕起來，改善住房是農(nóng)民的迫切需求，土地調(diào)整難，同時也為了出行方便，造成沿路建房居多，配套設施無法完善。在編制村莊規(guī)劃時，基礎調(diào)查資料的翔實、征求意見是否全面、定性是否準確、論證是否到位、村莊定位和用地規(guī)模是否合理，是這次編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是否成敗的關鍵點和難點。

（五）當前工作中受原規(guī)劃約束存在問題的梳理

第三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃修編制定時，為了保證縣域經(jīng)濟發(fā)展用地需要，除了縣城所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護率低以外，其余周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護率都在90%左右，一般耕地，有條件建設區(qū)的劃定可想而知。在實施的過程中，設施農(nóng)用地、養(yǎng)殖用地的備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的需求嚴重受到限制；農(nóng)民建房符合村莊規(guī)劃內(nèi)的受耕地指標的限制，無法報批，規(guī)劃外的農(nóng)民建房屬于違法用地，更無法履行報批手續(xù)，群眾不能理解。特別是農(nóng)村不動產(chǎn)登記發(fā)證，矛盾暴露無疑；在“三調(diào)”基礎上的土地開發(fā)整治的專項規(guī)劃的界定尤為重要。在這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中，結(jié)合當前的矛盾點，處理好遺留問題，更好地理順土地管理。

二、舉施

（一）機制探討，多方參與、夯實調(diào)查資料基礎

國土空間規(guī)劃的編制和實施需要加強專業(yè)人員的隊伍建設，需要全社會的共同參與和各部門的協(xié)同配合，需要有關部門建立健全人口、資源、生態(tài)環(huán)境、財政、金融等配套政策，保障規(guī)劃有效實施。建議利用進村入戶，通過無人機、微信等現(xiàn)代科技與實地踏勘相結(jié)合，實事求是地了解當?shù)仫L土人情，生態(tài)環(huán)境和文化傳承。結(jié)合微信群、抖音平臺向村民宣傳這次規(guī)劃的相關政策，積極引導社會各界大眾獻計獻策。以“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為基礎空間數(shù)據(jù)，在此基礎上結(jié)合現(xiàn)狀與發(fā)展需求，反復論證，有效整合村莊布點規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、建設規(guī)劃等。充分利用大數(shù)據(jù)手段將相關的業(yè)務有機結(jié)合，夯實基礎調(diào)查資料的準確性，為規(guī)劃的編制提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。

（二）村莊布點規(guī)劃注重把控環(huán)境治理、生態(tài)宜居的總要求

為發(fā)揮規(guī)劃的前瞻性、指導性、實用性。村莊布點要把控好環(huán)境治理、生態(tài)宜居的總要求。具體舉措：（1）資料收集要嚴謹，依據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù)底圖，制定標準化村莊基礎資料調(diào)查表和資料收集清單，向縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門、村組織和村民委員會收集材料，充分掌握村域范圍內(nèi)村莊自然人文狀況、地質(zhì)災害、基礎設施、人口、經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)等基礎資料。（2）實地調(diào)研要詳實，開展駐村入戶調(diào)研、詳細了解村莊發(fā)展歷史文化背景、自然生態(tài)、風土人情，引導村民積極參與。（3）村莊發(fā)展現(xiàn)狀分析要準確。靈活把握用地規(guī)模和村民需求，當前我國常住人口城鎮(zhèn)化率逐年提高，準確把握制約因素及問題導向，準確定位好規(guī)劃村莊的位置、用地規(guī)模。（4）村莊發(fā)展定位要有特色。從發(fā)展定位、村域空間布局、產(chǎn)業(yè)引導、基礎設施、人居環(huán)境、生態(tài)保護等方面著手，打造“一村一景”，杜絕“千村一面”。（5）意見征求要全面。組織相關行業(yè)專家、村民代表組成評審小組，充分論證規(guī)劃成果。

（三）嚴格把控“四個”控制紅線的界定

在2019年3月5日，習近平總書記參加十三屆人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議時提出：“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”?！度舾梢庖姟吩谶@次國土空間規(guī)劃編制中，對劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田的劃定、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的邊界做出明確的要求。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國土空間規(guī)劃編制中，嚴格按照界定，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展和內(nèi)涵式發(fā)展要求，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田，再劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴守糧食安全、生態(tài)安全、國土安全底線。除了把控好上面三個紅線的界定，村莊邊界的劃定也是本次規(guī)劃的重點核心。在實際工作中，除了要扎實做好基礎數(shù)據(jù)資料的調(diào)查，還要多方征求意見，充分發(fā)揮群眾的主體作用。在規(guī)劃村莊的位置上、用地規(guī)模上實事求是做足做透文章，確保規(guī)劃能用、好用、實用、有效。

（四）做好“多規(guī)合一”“四個紅線劃定”的有效銜接

對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實施中存在矛盾、問題的圖斑，要結(jié)合統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺的建設，按照《若干意見》的要求作一致性處理。作為國土空間用途管制的基礎，一致性處理不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設用地和耕地保有量等約束性指標，不得突破生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線，不得突破土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃確定的禁止建設區(qū)和強制性內(nèi)容。堅持“四統(tǒng)一”，統(tǒng)籌推進。按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺的要求，上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)調(diào)，確保劃定的四條控制線不交叉、不重疊、不沖突，有機銜接。

（五）對過去土地衛(wèi)片涉及的熱點難點等問題的把控

結(jié)合以往工作實際，涉及設施用地、養(yǎng)殖用地備案不能解決的問題，特別是衛(wèi)片涉及的關乎民生的工程項目，如農(nóng)民剛需住房、土地整治項目等，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過實地調(diào)研，專家評估論證，政府批準，借助這次規(guī)劃解決好遺留問題。但要守住四個紅線，認真區(qū)別對待。

總之，新的國土空間規(guī)劃注重能用、管用、好用，關鍵是編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時注重把控好生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田的劃定、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、規(guī)劃村莊的邊界的劃定，把規(guī)劃裝在既定邊界的籠子里，有效推進節(jié)約集約用地。同時有利于合理配套住房、就業(yè)、休閑、娛樂等生產(chǎn)生活設施，優(yōu)化生態(tài)保護、歷史文化的保護格局，達到了環(huán)境治理、生態(tài)宜居的總要求。特別是全國國土空間規(guī)劃“一張圖”的實現(xiàn)，將國土空間基礎信息逐步平臺化，使數(shù)據(jù)共享和信息交流暢通，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的實施，極大地滿足了人民群眾對美好生活的向往。