高度城鎮(zhèn)化地區(qū)全域土地綜合整治研究

劉書斌，劉炳良

1.煙臺(tái)市土地儲(chǔ)備和利用中心；2.山東省國土空間規(guī)劃院

在近些年的發(fā)展建設(shè)中，我國的長三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)了全域土地綜合整治模式的實(shí)踐與優(yōu)化，相比較傳統(tǒng)形式下的土地整治模式，所采用的源于土地整治工作，從原本的單一性整治對(duì)象，轉(zhuǎn)變成了田水路林村礦的綜合治理模式。同時(shí)，在實(shí)際的整治模式上，也相應(yīng)地實(shí)現(xiàn)了整治模式的全民變化與升級(jí)，因此推動(dòng)了我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程。

一、長三角地區(qū)的全域土地綜合整治實(shí)踐

（一）大城市近郊區(qū)的融合性整治工作

在大城市的一些近郊區(qū)域，以及在一些城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)域當(dāng)中，往往始終面臨著用地面積以及布局十分缺乏合理的規(guī)劃與調(diào)整的問題，因此就會(huì)使得該地區(qū)景觀較為繁雜錯(cuò)亂，另外，也相應(yīng)地存在著大量使用效率較低、污染工業(yè)用地的問題。因此，為了有效地提升土地的利用率，就需要首先對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)合理的布局，并以全域綜合整治工作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)當(dāng)中的空間重新布局，有效提升土地的利用率。在長期的實(shí)踐過程中，杭州西湖區(qū)域就進(jìn)行了針對(duì)性的重新布局，對(duì)一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地中所出現(xiàn)的低效能、散亂以及環(huán)境污染較為嚴(yán)重的問題都進(jìn)行了集中化的治理。所采用的全域土地綜合整治工作可以很好地對(duì)環(huán)境進(jìn)行堆場處理，對(duì)一些不必要的堆積物、甲魚塘進(jìn)行拆除，以此整合原本細(xì)碎化的農(nóng)村地區(qū)，將農(nóng)村生產(chǎn)、生活有效聯(lián)系起來，構(gòu)建出一個(gè)生態(tài)空間連片集中的體系，構(gòu)建出全新發(fā)展模式下的農(nóng)村環(huán)境[1]。

其次，還需要進(jìn)行農(nóng)田的復(fù)合性功能開發(fā)。這樣的農(nóng)田改進(jìn)，可以大大地提升糧食作物的產(chǎn)量與品質(zhì)，增加農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入，并且也是營造良好的田園風(fēng)光的重要途徑。例如，在當(dāng)下上海某地區(qū)的建設(shè)中，就積極推廣了農(nóng)田的規(guī)?；c集約化的發(fā)展模式，以此有效地提升了項(xiàng)目區(qū)域當(dāng)中的功能性，其具有生態(tài)功能與旅游功能，已經(jīng)逐漸成了上海地區(qū)的魅力區(qū)域。

（二）農(nóng)村地域下的小城鎮(zhèn)建設(shè)性的全域土地綜合整治

當(dāng)下在農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)中，所推廣使用的全域土地綜合整治工作，就是利用新居民點(diǎn)的建設(shè)方式擴(kuò)展小城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模，有效地對(duì)當(dāng)下人口較為密集的區(qū)域進(jìn)行改造，讓農(nóng)村地區(qū)形成全新的面貌與風(fēng)氣，進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展與建設(shè)，進(jìn)而增加農(nóng)戶的實(shí)際經(jīng)濟(jì)收入[2]。例如，在浙江的農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展中，由于該地區(qū)的交通區(qū)位水平不足，同時(shí)平地也相對(duì)較少，使得該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后。因此，在進(jìn)行了全域土地整治工作之后，構(gòu)建出了6所新村，并順利地安置了超過兩千戶居民，涉及六千余人，因此實(shí)現(xiàn)了該地區(qū)的人口聚集。在長期的發(fā)展過程中，該地區(qū)已經(jīng)成功地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相比較傳統(tǒng)的發(fā)展模式，這樣的土地綜合整治工作也提供了大量的就業(yè)崗位，是充分滿足當(dāng)下發(fā)展的整治模式。

（三）偏遠(yuǎn)村莊的特色整治

在對(duì)于一些地理位置較為偏遠(yuǎn)的村莊管理上，就需要進(jìn)行針對(duì)性的全域土地綜合整治工作，避免采用統(tǒng)一化的拆除工作，而要利用對(duì)一些既有建筑的改造與升級(jí)工作，實(shí)現(xiàn)更具針對(duì)性的管理。例如，在浙江區(qū)域的農(nóng)村地區(qū)整治中，某村的常住人口數(shù)量不足20%，因此就使得該地區(qū)的大量耕地、山林出現(xiàn)了閑置。因此，為了解決這樣的土地問題，就需要利用全域土地綜合整治工作，對(duì)該區(qū)域進(jìn)行投資力度的提升，將一些自然村當(dāng)中的房屋出租給民宿投資商，以此利用投資者，對(duì)其村落景觀進(jìn)行改造[3]。同時(shí)，還需要與業(yè)主簽訂資源入股協(xié)議，以此保障每一個(gè)參與到項(xiàng)目投資中的用戶都可以入股，以此保障盈利的合理劃分。

（四）突出生態(tài)修復(fù)功能

在過去的發(fā)展過程中，采用的是經(jīng)濟(jì)粗放式的發(fā)展模式，因此就導(dǎo)致在很多地區(qū)的發(fā)展中，存在大量預(yù)留下的廢棄煤礦、廢棄礦山等環(huán)境。但是，在當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，已經(jīng)進(jìn)入了有田間不破壞、有能力修復(fù)生態(tài)的發(fā)展趨勢。因此，為了實(shí)現(xiàn)這樣的發(fā)展目標(biāo)，就需要對(duì)生態(tài)修復(fù)功能進(jìn)行針對(duì)性的整治。例如，在江蘇某地區(qū)的綜合整治過程中，就主要針對(duì)現(xiàn)階段的農(nóng)田、采煤塌陷、生態(tài)修復(fù)等諸多工程項(xiàng)目，進(jìn)行綜合性的整治。這樣的項(xiàng)目開展符合我國現(xiàn)階段生態(tài)修復(fù)的基本需求，以此很好地保障了礦產(chǎn)資源的開采過程，不會(huì)受到山體、水體以及農(nóng)田方面的影響，從而形成良好的綜合整治效果[4]。

二、高度城鎮(zhèn)化下的土地整治優(yōu)化

（一）提升戰(zhàn)略定位

在當(dāng)下土地整治的過程中，往往需要全面提升整治工作的戰(zhàn)略，以此充分地融入該地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展模式目標(biāo)。當(dāng)下所開展的土地綜合整治工作，是一種十分重要的基礎(chǔ)性政策工具，因此就需要滿足當(dāng)下區(qū)域當(dāng)中的發(fā)展變局目標(biāo)。例如，需要有效地順應(yīng)生態(tài)文明，以及鄉(xiāng)村振興的發(fā)展背景，基于綠色環(huán)保為主要的發(fā)展目標(biāo)和方向，全面地挖掘鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)，為人民提供更多的功能性，例如，可以提供休閑觀光、健康養(yǎng)老等諸多功能。

其次，基于鄉(xiāng)村資源全域化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各種資源的全面整合，實(shí)現(xiàn)多元化的增值發(fā)展。這樣的整合模式十分滿足當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型、讓更多的區(qū)域可以很好地突破行政邊界，推動(dòng)項(xiàng)目的發(fā)展與建設(shè)。對(duì)于資金方面，也可以受到其他區(qū)域的幫助與扶持。例如，可以讓幾個(gè)相鄰的村鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)良好的歸整，以此形成全域整治單元，讓原本較為分散的土地資源發(fā)揮出應(yīng)用的作用，進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的融合發(fā)展。

（二）重視生態(tài)

在高度城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，會(huì)面臨著大量的生態(tài)環(huán)境問題。因此，在現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展與建設(shè)中，就要全面的提升生態(tài)服務(wù)功能性，并使其成為現(xiàn)階段全域土地綜合治理的重要領(lǐng)域。例如，在某市的市域生態(tài)空間整治過程中，要有效地提升自身的整合力度，從全域國土空間的角度進(jìn)行觀察，全面地推動(dòng)全域土地綜合整治的力度與范疇，提升郊野公園的建設(shè)效果。為了實(shí)現(xiàn)這樣的建設(shè)目標(biāo)，可以進(jìn)行大量公園的建設(shè)，以此逐漸與現(xiàn)代化的大都市建立起緊密的聯(lián)系，形成相互協(xié)同的生態(tài)空間體系。

（三）提升復(fù)合屬性，提升產(chǎn)業(yè)功能布局

全域土地整治工作，不僅僅具有較高的工程屬性，同時(shí)也具備著一定的復(fù)合屬性，例如具備著一定的社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的復(fù)合屬性。因此，就要在未來的發(fā)展中，針對(duì)現(xiàn)階段的土地資源進(jìn)行科學(xué)合理的配置，對(duì)一些產(chǎn)能較低的產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)淘汰，而大力地吸引一些高端產(chǎn)業(yè)的加入，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與增長。例如，在工作的開展中，伴隨著全域土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)，還要對(duì)一些特殊模式下的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整治。

（四）促進(jìn)要素流動(dòng)

在全域土地綜合整治工作中，避免不了對(duì)農(nóng)村地區(qū)的一些硬件設(shè)施的改造，以此推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的順利流動(dòng)，以及農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展與建設(shè)。這種建設(shè)與改造的過程，是一種對(duì)鄉(xiāng)村文化軟實(shí)力的全面提升，其重視起一些傳統(tǒng)文化方面的發(fā)展，同時(shí)也重視起一些外來文化，這樣就可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展與建設(shè)。

（五）找準(zhǔn)定位

農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的碎片化、空間布局無序化的特征，因此就需要在開展全域土地綜合整治的工作中，實(shí)現(xiàn)整治工作的科學(xué)合理化。首先，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本的整治單位，并積極地利用全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)以及綜合治理的方式，實(shí)現(xiàn)全面的綜合性整治，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)用地的整理與建設(shè)。例如，可以設(shè)置出全域整治試點(diǎn)，并在整治過程中，重點(diǎn)考量村莊的地理位置、地形地貌、資源、文化以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建設(shè)，以此可以更好地利用這樣的設(shè)計(jì)方式，構(gòu)建出村莊的發(fā)展方向。

在編制村鎮(zhèn)未來的發(fā)展戰(zhàn)略中，由于受到碎片化、零散化的特征影響，就要進(jìn)行針對(duì)性的規(guī)劃，考慮到供水設(shè)施、教育設(shè)施、集中活動(dòng)場地等方面，進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與調(diào)整。在該方案的編制中，可以有效地提升土地的利用率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與變革，在保障滿足鄉(xiāng)土風(fēng)貌、編制多規(guī)合一的戰(zhàn)略前提下，可以十分有效地滿足設(shè)計(jì)需求。

在編制規(guī)劃的過程中，還需要保障工作人員可以來到鄉(xiāng)村當(dāng)中，進(jìn)行實(shí)際的考察，以此了解到充足的信息資料，這樣才可以設(shè)計(jì)出鄉(xiāng)村未來發(fā)展的具體規(guī)劃內(nèi)容。

（六）以人為本的整治

對(duì)于整治試點(diǎn)的確立，可以很好地提升農(nóng)戶的參與程度，以此讓全體人民都可以貢獻(xiàn)出自己的力量，推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展與建設(shè)。在這樣的整治模式下，需要借助人民群眾的力量，在找準(zhǔn)自身角色定位的前提下，還務(wù)必讓人們可以了解到現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素，地充分的利用土地綜合整治工作，彌補(bǔ)一些基礎(chǔ)設(shè)施方面的缺陷與不足。其次，還需構(gòu)建出農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的橋梁，以此全面提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。

這樣的試點(diǎn)設(shè)置，也是一種對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)戶的全面動(dòng)員，因此就要積極地采納農(nóng)戶的一些意見和建議，保障規(guī)劃的內(nèi)容符合人民群眾的預(yù)期，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的建設(shè)發(fā)展，特別是在村莊的未來發(fā)展定位工作上，我積極地將村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及各種重要內(nèi)容結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)全面的考量。

三、總結(jié)

綜上所述，土地的綜合整治工作，十分需要構(gòu)建出統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)，這樣才可以農(nóng)村地區(qū)的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求為著力點(diǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的整體合理布局，全面提升土地使用的效益與集約化水平，同時(shí)也相應(yīng)地支持現(xiàn)階段新業(yè)態(tài)的融合發(fā)展與進(jìn)步，對(duì)諸多地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，實(shí)現(xiàn)了針對(duì)性的優(yōu)化與處理，全面提升了地方基層組織的工作能力。