國家公園特許經(jīng)營多元參與模式研究
——以三江源國家公園為例

方瑋蓉 馬成俊

(天津大學，天津 300072；青海民族大學，青海 西寧 810007)

2019年6月“以國家公園為主體的自然保護地體系示范省建設(shè)”啟動大會在青海西寧舉行，習近平總書記高度重視并致賀電①，向青海省提出了要從經(jīng)濟小省到生態(tài)大省轉(zhuǎn)變[1]及率先完成全國首個國家公園示范省的建設(shè)任務(wù)，于是，有關(guān)三江源國家公園特許經(jīng)營的模式的探索性研究，是國家公園試點及示范省制度建設(shè)的需要，更是完善生態(tài)文明制度體系建設(shè)的必經(jīng)之路。縱觀各個國家公園體制試點開展的特許經(jīng)營模式建設(shè)，與其他試點區(qū)一樣由于承擔著綜合配套改革重任，我國各試點公園的特許經(jīng)營同時受現(xiàn)行法律法規(guī)、管理機制、人才和科技支撐能力等制約，因而進展相對滯后[2]。三江源國家公園發(fā)展所需要的現(xiàn)實資金主要來自于中央轉(zhuǎn)移支付、地方財政支付或者專門用于該地發(fā)展的專項資金撥款，而三江源國家公園自主獲取資源的能力較弱。目前，三江源國家公園特許經(jīng)營制度建設(shè)與我國的其他國家公園試點一樣，面臨著財政的壓力。為了不讓財政的壓力成為發(fā)展的桎梏，對多元化資金注入機制的探索研究應(yīng)運而生，其中最具有代表性的是生態(tài)補償機制，事實上三江源國家公園管理局對生態(tài)補償模式進行了初步努力，已組織編制了《建立長江、黃河、瀾滄江流域省份協(xié)同保護三江源生態(tài)環(huán)境共建共享機制研究報告》，但是該題案的進一步落實還需要得到中央部委的認可和支持；多元化資金注入機制探索的第二種是向社會公眾吸納募資，三江源國家公園管理局在這一方面做出了努力，比如成立了三江源生態(tài)保護基金會，但是收效甚微（2018年募集資金及實物折價僅500多萬元）。第三種方式是在園區(qū)內(nèi)開展特許經(jīng)營，動用政府與社會的力量共同助力三江源國家公園的經(jīng)濟建設(shè)，多元資金流的注入為園區(qū)贏得更多發(fā)展機會。特許經(jīng)營已在三江源國家公園內(nèi)開展，但是局限于模式本身的設(shè)計，面臨著制度供給不足和發(fā)展目標混淆的問題，這兩個問題不僅出現(xiàn)在三江源地區(qū)，而且在我國其他地區(qū)國家公園特許經(jīng)營制度設(shè)計中同樣出現(xiàn)。

一、既往研究與問題

特許經(jīng)營主體分為行政管理主體及行政相對人，相對人的某些行為之所以要被特許方能開展，是為了保存自然的原生狀況、維護生態(tài)系統(tǒng)平衡，只有法律規(guī)定的例外情形下才能由主管部門特許接觸的環(huán)境利用行為。特許經(jīng)營機制的核心是政府及其主管部門行使特許經(jīng)營管理權(quán)力，權(quán)力主要包括環(huán)境與自然資源開發(fā)利用決策權(quán)、開發(fā)利用環(huán)境許可權(quán)、開發(fā)利用環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)以及法律賦予行政機關(guān)的規(guī)章制定權(quán)、行政強制權(quán)、行政處罰權(quán)等②。美國國家公園管理局具有制定政策的最高權(quán)威；地方國家公園管理局是特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體，享有特許管理權(quán)；特許經(jīng)營者是滿足一系列的準入門檻獲得經(jīng)營權(quán)的法人、團體或組織；為保障公眾參與，還專門設(shè)置特許經(jīng)營顧問委員會享有監(jiān)督權(quán)。目前學界對于生態(tài)補償方面的研究較多，而特許經(jīng)營方面的研究多停留在政策倡議層面且數(shù)量較少，并未對特許經(jīng)營制度模式的核心要素深入剖析，未在理論層面對國家公園特許經(jīng)營制度的權(quán)力模式劃分進行梳理。因此，通過對各國特許經(jīng)營的法律依據(jù)進行梳理可以看出：（1）統(tǒng)一的項目開設(shè)原則；（2）明確的項目類型界定；（3）嚴格控制與監(jiān)督。[3]

第一，環(huán)境與自然資源開發(fā)利用決策權(quán)：是指由國家環(huán)境、資源與能源法律法規(guī)授權(quán)的政府及其主管部門，就開發(fā)利用可特許經(jīng)營的資源制定策略、編制規(guī)劃以及發(fā)布命令并組織實施的行政權(quán)力。與其他行政決策相比，決策權(quán)具有科技關(guān)聯(lián)性和利益沖突性兩大特點[4]。其中，是否決定對該自然資源以特許經(jīng)營的形式開發(fā)利用是決策權(quán)的核心，通常利益沖突性通過代內(nèi)利益沖突、代際利益沖突及國際利益影響三個方面表現(xiàn)出來，因此，利益沖突性是使得特許經(jīng)營決策權(quán)復雜化的原因之一。

第二，開發(fā)利用環(huán)境與資源及其相關(guān)行為許可權(quán)：許可權(quán)也稱審批權(quán)，是由經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)的國家機關(guān)、政府或主要部門所擁有的，允許有資格的法人或組織對國家環(huán)境、資源與能源進行開發(fā)的一項行政管理權(quán)力。目前，我國對國家所有自然資源的開發(fā)利用實行特許制，由于我國環(huán)境與自然資源屬于國家所有，因此對使用（占用）環(huán)境容量和開發(fā)利用自然資源的特許與專營屬于《行政許可法》規(guī)定的“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等”③需要賦予特定權(quán)利的事項，除法律法規(guī)另有規(guī)定者除外，政府及其主要部門應(yīng)當通過招標、拍賣等公平競爭的方式做出決定。④

第三，開發(fā)利用環(huán)境與資源監(jiān)督管理權(quán)：監(jiān)督管理權(quán)，是指國家環(huán)境、資源與能源法律法規(guī)授權(quán)的政府及其主管部門以及經(jīng)授權(quán)的行政執(zhí)法機構(gòu)，通過現(xiàn)場檢查與實地調(diào)研、實行環(huán)境監(jiān)測等方式，對特許經(jīng)營中開發(fā)利用環(huán)境行為實行監(jiān)督管理的行政權(quán)力。依照生態(tài)環(huán)境部2012年7月公布的《環(huán)境監(jiān)察辦法》，生態(tài)環(huán)境部對全國環(huán)境監(jiān)察工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；各級環(huán)境主管部門所屬的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)負責具體實施環(huán)境監(jiān)察工作。

國家公園特許經(jīng)營制度供給不足表現(xiàn)在公共產(chǎn)權(quán)不明晰和發(fā)展目標沖突上。前者是作為代理人的地方政府之弊，“國家代理人能夠在多大程度上為國家利益最大化、而不是為國家代理人自身利益最大化工作，取決于相應(yīng)的激勵機制和制約機制”。[5]但是，產(chǎn)權(quán)虛位下的國家公園資源變成了特許政府主體部門謀取利益的對象，而由主管部門起草通過的法律規(guī)范只是監(jiān)督別人的武器，自己除外。后者是作為經(jīng)濟利益創(chuàng)造者的特許經(jīng)營企業(yè)之弊。政府所倡導的適當適度利用與特許經(jīng)營者所追求的高額利潤、訪客所希望的更多游憩體驗機會之間的矛盾⑤，因弱化制度的保護職能，而將企業(yè)的利潤和資源置換利益放置首要，這背后反映著的是政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營活動目標的混淆[6]。

本研究以三江源國家公園為例進行案例研究，試圖通過一系列的田野調(diào)查，搭建國家公園特許經(jīng)營模式的概念性框架，研究發(fā)現(xiàn)資源開發(fā)利用決策權(quán)、相關(guān)主體參與許可權(quán)與制度運行的監(jiān)督權(quán)是理論的核心，繼而發(fā)展出一個服務(wù)于國家公園體制建設(shè)的特許經(jīng)營的具體新模式，總結(jié)出一套可借鑒可推廣的國家公園特許經(jīng)營機制的理論模型并識別出該實現(xiàn)路徑。

二、案例研究

三江源國家公園的自然資源開發(fā)利用受到嚴格限制，平衡生計與生態(tài)的路徑較窄，為實現(xiàn)資源與社會的可持續(xù)發(fā)展，主要在生態(tài)補償和特許經(jīng)營兩個方面作有益探索[7]，對完善國家公園體制機制建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。而特許經(jīng)營作為一種公認的能夠協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、資源與開發(fā)、保護與發(fā)展的平衡機制，這種模式受到各國國家公園制度探索的認可。[8]因而，《青海藍皮書：2019年青海經(jīng)濟社會形勢分析與預(yù)測》對特許經(jīng)營制度的開展提出了更高的期待⑥，同時，特許經(jīng)營模式的探索，成為三江源國家公園研究的重要領(lǐng)域[9]。

實際上，《三江源國家公園條例（試行）》已于2017年8月1日開始實施，特許經(jīng)營制度也在立法層面做出規(guī)定，“三江源國家公園建立特許經(jīng)營制度，明確特許經(jīng)營內(nèi)容和項目，國家公園管理機構(gòu)的特許經(jīng)營收入僅用于生態(tài)保護和民生改善?！雹哌@就需要從實際情況出發(fā)，設(shè)計一套能更好服務(wù)于地方資源保護與利用，同時能夠抽象被全國其他地區(qū)國家公園所借鑒的理論模式。剝離政府的經(jīng)營者身份，將“全能政府”讓位于“有限政府”的新公共管理學思潮帶入三江源國家公園的制度建設(shè)中，政府作為行政主體，只負責制定規(guī)則，只以旁觀者、第三者的身份保障特許經(jīng)營制度的運行，將自然資源的管理決定權(quán)交給真正的市場主體，即國有公司，這能在一定程度上減弱政府作為合同當事人，從自己的收入中拿出一部分導致權(quán)力尋租的可能。

從國家公園試點區(qū)資源所有權(quán)結(jié)構(gòu)可知，三江源試點區(qū)總面積為123100平方公里，國有土地面積比例為100%。在管理機構(gòu)方面，2016年6月，掛牌組建三江源國家公園管理局，解決了“九龍治水”的問題，實現(xiàn)了對園區(qū)的綜合性系統(tǒng)管理。在制度方面，在三江源國家公園管理局組織制定的十余個管理辦法中，除特許經(jīng)營外，還包括三江源國家公園科普、生態(tài)管護公益崗位、草原生態(tài)保護補助獎勵政策等實施方案。目前，生態(tài)管護崗位機制建設(shè)、生態(tài)畜牧業(yè)合作社等是三江源國家公園在試點建設(shè)中開展的較為成功的項目，如青海三江源國家公園試點區(qū)通過創(chuàng)新生態(tài)管護公益崗位機制，為園區(qū)建檔立卡貧困戶提供就業(yè)機會，新設(shè)生態(tài)管護公益崗位7421個，按1800元每月的標準發(fā)放工資，加大培訓力度，制定管理規(guī)范，進行年終考核，以確保生態(tài)管護質(zhì)量，將生態(tài)保護與精準扶貧結(jié)合起來，實現(xiàn)自然與社會的可持續(xù)發(fā)展，完成環(huán)保與脫貧的雙贏[10]。這些積極的探索，為特許經(jīng)營機制的探索積累了一批可復制、可推廣的經(jīng)驗。

三、概念模式：政府驅(qū)動下的特許經(jīng)營

本文在深入分析三江源國家公園的特殊性以及對國內(nèi)外特許經(jīng)營制度比較研究的基礎(chǔ)上，探索性地提出基于地方政府驅(qū)動下的“自然資源所有權(quán)公有、特許經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、監(jiān)督管理權(quán)共享”的實現(xiàn)路徑，并認為國家公園特許經(jīng)營應(yīng)該在地方政府的主導下完善統(tǒng)一確權(quán)登記、建設(shè)企業(yè)綠色聲譽、搭建監(jiān)督權(quán)共享平臺，以立法、技術(shù)、文化保障為依托，從更新可持續(xù)發(fā)展觀新內(nèi)涵的路徑出發(fā)，保證國家公園特許經(jīng)營制度的切實可行性。

(一)地方政府的核心驅(qū)動地位

以地方政府為主導的國家公園特許經(jīng)營制度，以實現(xiàn)“人與自然和諧共生”的國家公園理念為宗旨，要求在保護自然環(huán)境的前提下，增進園區(qū)內(nèi)居民收入，實現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展，為了實現(xiàn)這一目標，地方政府采取多元主體參與創(chuàng)造的方式。而在多元主體參與模式框架下，由于園區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營模式的核心目標是發(fā)展與保護的兼顧與平衡，并非單方面的資源開發(fā)與利用，那么地方政府應(yīng)當始終居于這一模式的核心地位。具體而言，在與企業(yè)的合作過程中，地方政府應(yīng)當積極審核特許經(jīng)營申請者的企業(yè)的資格，在有資格的企業(yè)入駐園區(qū)之后，當?shù)卣畱?yīng)主動提供政策支持，如免息、補貼、優(yōu)惠、激勵等方面的措施，進而更好地服務(wù)于企業(yè)。另一方面，多元主體必然少不了當?shù)鼐用竦姆e極參與，但這也少不了當?shù)卣囊龓c宣傳，如強化居民的參與意識，引導居民參與創(chuàng)造，以及切實地通過特許經(jīng)營為園區(qū)內(nèi)百姓謀取利益的方式獲得制度認同。在上述兩種參方式中，政府是驅(qū)動特許經(jīng)營模式運作的核心力量，但特許經(jīng)營項目的最終落地還是要靠企業(yè)及居民，因而當?shù)卣谶@兩種途徑中的地位是核心的但參與方式是間接的。

(二)特許經(jīng)營模式的實現(xiàn)要素

基于地方政府驅(qū)動下多元主體參與的國家公園特許經(jīng)營模式，具體而言，本研究識別出如下實現(xiàn)要素：

1.地方政府樹立“生態(tài)環(huán)境優(yōu)先”的服務(wù)理念是國家公園特許經(jīng)營模式實現(xiàn)的首要前置要素

從2015年12月中央全面深化改革領(lǐng)導小組審議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》，到2017年6月審議通過《祁連山國家公園體制試點方案》之后，青海成為了全國唯一擁有兩個國家公園的省域，生態(tài)戰(zhàn)略地位可見一斑。以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)中，園區(qū)內(nèi)所有的發(fā)展都要建立在生態(tài)保護基礎(chǔ)上。這是地方政府主導驅(qū)動實現(xiàn)三江源國家公園區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營制度的首要條件和前置因素。正是基于這樣的考量和對習近平總書記對青?！叭齻€最大”的省情定位，中共青海省委于2018年十三屆四次全會上提出了“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略，其中“一優(yōu)”就是生態(tài)保護優(yōu)先戰(zhàn)略。

2.強化“人與自然和諧共生”和“國土空間一體化保護”是地方政府主導驅(qū)動國家公園特許經(jīng)營模式實現(xiàn)的兩大整體性策略

在國家公園體制建設(shè)理念的主導下，人與自然共生成為了指引特許經(jīng)營制度實踐的風向標，意味著在園區(qū)內(nèi)的老百姓能夠與自然共生以特許經(jīng)營的方式實現(xiàn)經(jīng)濟的增益而非遷出、移民或外出打工獲得金錢回報。特許經(jīng)營是實現(xiàn)國家公園人與自然和諧共生理念的內(nèi)部策略。內(nèi)部策略是支持外部策略有效實施的前提和基礎(chǔ)，空間規(guī)劃一體化進程是在自然保護區(qū)理念下，作為三江源國家公園體制建設(shè)提出的新理念，也就是說在國家公園內(nèi)部山水林田湖草冰沙是一個整體，在資源可持續(xù)發(fā)展理念下進行整體化保護、開發(fā)和利用。而特許經(jīng)營的多元主體參與正是切合此整體性保護理念作出的外部性實現(xiàn)路徑。在政府的驅(qū)動下激發(fā)各參與主體的自主保護意識和能動創(chuàng)造性，這將在一定程度上促進企業(yè)和居民參與服務(wù)協(xié)作，推動國家公園區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營模式的有效實現(xiàn)。

3.“資格審查、檢察監(jiān)督、政企關(guān)系”是地方政府主導驅(qū)動企業(yè)參與實現(xiàn)特許經(jīng)營模式的三大關(guān)鍵點

在國家公園區(qū)的特許經(jīng)營服務(wù)創(chuàng)造中，三江源區(qū)境內(nèi)擬開展特許經(jīng)營的地方政府依然受制于公共屬性的職能局限，只能從宏觀上塑造特許經(jīng)營模式，但是對于特許經(jīng)營模式的實現(xiàn)，地方政府無法成為真正參與的適合主體。故而，要想滿足特許經(jīng)營模式下服務(wù)供給的有效，就必須積極主導驅(qū)動或許可的企業(yè)協(xié)同參與供給。首先，政府許可是企業(yè)得以開展特許經(jīng)營的前提條件，這就需要當?shù)卣粩嘟Y(jié)合本地實際，進行企業(yè)資質(zhì)審查的動態(tài)評估，進一步確保企業(yè)獲得特許經(jīng)營權(quán)的合法性。一方面，可以通過資質(zhì)審核的行政許可行為為特許經(jīng)營參與主體設(shè)置門檻，以確保對國家公園自然資源原真性的保護；另一方面，也可以通過對企業(yè)特許經(jīng)營資格的持續(xù)性審查倒逼企業(yè)改善和提高特許經(jīng)營業(yè)務(wù)質(zhì)量，著重激發(fā)企業(yè)環(huán)境資源保護及可持續(xù)利用行動的自覺性。其次，地方政府與許可企業(yè)之間，不僅要有服務(wù)創(chuàng)造與行為自覺的的正向激勵，而且要開展相應(yīng)的監(jiān)督與檢查的負向壓力型評估。當?shù)卣畬ζ髽I(yè)進行檢查監(jiān)督，這是保證以決策權(quán)、許可權(quán)、監(jiān)督權(quán)為核心進行模式架構(gòu)下的特許經(jīng)營制度實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。再次，政府在政企關(guān)系中扮演的角色是雙向的，一方面是授權(quán)與監(jiān)督主體，另一方面是激勵與合作主體，前者是為了確保企業(yè)在特許經(jīng)營模式架構(gòu)下提供合法的服務(wù)，后者是為了激發(fā)企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。只有在地方政府主導下構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的政企關(guān)系，才能使企業(yè)積極響應(yīng)地方政府的號召，參與人與自然和諧共生的國家公園建設(shè)，踐行山、水、林、田、湖、草、冰沙一體化空間保護理念，并且實現(xiàn)對特許經(jīng)營服務(wù)業(yè)務(wù)的有效供給。

4.“居民獲益、社區(qū)增權(quán)和政治信任”是地方政府主導驅(qū)動園區(qū)居民推動特許經(jīng)營模式實現(xiàn)的三大重要關(guān)鍵點

園區(qū)居民獲益，是指通過多元參與的形式開展國家公園特許經(jīng)營實踐使參與群眾實際獲得利益的一種現(xiàn)實性結(jié)果。讓政府績效和老百姓獲益之間產(chǎn)生聯(lián)系，通過居民的實際參與獲得利益，這種認同感將影響園區(qū)百姓參與積極性。[11]研究表明，地方政府績效優(yōu)越，國家公園園區(qū)內(nèi)百姓參與特許經(jīng)營的程度也就越深。[12]強化社區(qū)增權(quán)，是指以牧業(yè)、農(nóng)牧業(yè)合作社為單位，加強三江源園區(qū)內(nèi)小單位的感知認同，例如三江源國家公園在全國的生態(tài)領(lǐng)先標桿形象，園區(qū)內(nèi)開展的特許經(jīng)營項目及對生態(tài)保護的努力得到外部認可，使本地居民產(chǎn)生自我認同感知等。最后，構(gòu)筑園區(qū)內(nèi)居民與當?shù)卣g的政治互信，牢靠二者的發(fā)展目標，在政策落實的過程中擬合居民意愿，是多元主體參與國家公園特許經(jīng)營模式實踐的前提和基礎(chǔ)。

四、實現(xiàn)路徑：多元主體參與下的特許經(jīng)營

在國家公園體制試點中開展特許經(jīng)營模式探索，必須對特許經(jīng)營的概念及模式進行深入認知和有效挖掘，然后結(jié)合國家公園自身建設(shè)的特色，確立國家公園區(qū)政府的主體驅(qū)動地位的模式框架。地方政府作為主導驅(qū)動力量，基于生態(tài)環(huán)境優(yōu)先、人與自然和諧共生及國土空間一體化保護的國家公園理念，本文提出如下四條實現(xiàn)路徑：

第一，企業(yè)直接供給路徑。企業(yè)作為可直接獲得特許經(jīng)營許可權(quán)的適格主體，是特許經(jīng)營制度框架下唯一可以獨立提供服務(wù)的主體。以三江源國家公園特許經(jīng)營模式的企業(yè)自覺供給路徑為例，草場是當?shù)刈顬樨S富、優(yōu)質(zhì)且獨具特色的資源，畜牧業(yè)發(fā)展具有資源優(yōu)勢，當?shù)卣梢酝ㄟ^公開招投標的方式邀請大型乳制品、肉制品加工企業(yè)入駐三江源區(qū)。

第二，企民合作供給路徑。由于三江源國家公園地處生態(tài)保護的紅線區(qū)內(nèi)，這些入駐企業(yè)可以在非核心區(qū)的縣城開辦工廠設(shè)立企業(yè)，而優(yōu)質(zhì)草場往往位于三江源園區(qū)內(nèi)，故而，就需要企業(yè)與居民協(xié)同配合，園區(qū)內(nèi)的百姓負責養(yǎng)殖，園區(qū)外的企業(yè)負責加工，二者相互配合，既不損害核心區(qū)內(nèi)的生態(tài)，又能實現(xiàn)三江源國家公園境域內(nèi)百姓的經(jīng)濟增益。

第三，政企協(xié)作供給路徑。在實現(xiàn)了畜牧產(chǎn)品的企民合作之后，要想進一步拉動當?shù)亟?jīng)濟，將特許經(jīng)營模式下的畜牧產(chǎn)品打造成一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，政府的參與必不可少。如當?shù)卣梢詾椤叭础逼放频娜槟讨破纷霰硶?，不僅為特許經(jīng)營的產(chǎn)品打通了銷售渠道，而且為三江源國家公園打響了招牌，足以強化社區(qū)增權(quán)，提高經(jīng)濟績效，讓多元參與主體具有更高的認同感和更大的參與積極性。政府與企業(yè)共擔特許經(jīng)營的生產(chǎn)提供任務(wù)，比如以招投標引進國有企業(yè)的方式對國家公園內(nèi)自然資源開發(fā)利用項目組織特許經(jīng)營，這是為了彌補地方政府職能的局限，尤其對于專業(yè)化、針對性的服務(wù)需求，地方政府難以直接向購買者提供，需要引導企業(yè)參與協(xié)作創(chuàng)造，并由企業(yè)向市場或購買者將此種服務(wù)價值傳遞出去，政府為企業(yè)提供資金、技術(shù)、政策等，以政企協(xié)作的方式，采取多重政策工具引導企業(yè)合作，向市場協(xié)同提供更專業(yè)的特許經(jīng)營服務(wù)供給。

第四，政民協(xié)作供給路徑。政府與居民協(xié)作成為國家公園特許經(jīng)營模式運作的一種方式，典型的如生態(tài)體驗項目。在園區(qū)生態(tài)體驗項目的運營過程中，居民可以承擔項目講解的任務(wù)，但是這種講解的工作不能直接單獨對外，而是需要地方政府作為中介、橋梁和媒介；由于國家公園特許經(jīng)營項目的特殊屬性，很多均需要政府的授權(quán)與認可作為前提。另一部分，在國家公園特許經(jīng)營制度設(shè)計中，政府與居民的重要角色是監(jiān)督，政府負有監(jiān)督的責任，園區(qū)內(nèi)居民享有監(jiān)督的權(quán)利，二者在對特許經(jīng)營者的監(jiān)管范圍內(nèi)重合，因而，政民協(xié)作通過反向力量推動國家公園特許經(jīng)營模式的發(fā)展?？偠灾?，由于項目性質(zhì)，居民無法單獨對外提供服務(wù)，需要得到政府的認可，在這個意義上，當?shù)卣疄閳@區(qū)內(nèi)百姓和特許經(jīng)營實踐之間創(chuàng)造了條件；另一方面，政府與園區(qū)內(nèi)居民協(xié)作，以監(jiān)管的方式實現(xiàn)協(xié)作，推動特許經(jīng)營制度的實踐與完善。

第五，居民直接供給路徑。居民可以在一定范圍內(nèi)成為提供特許經(jīng)營服務(wù)的間接主體。例如，在三江源國家公園開展以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)的生態(tài)體驗項目，體驗者來到園區(qū)內(nèi)居民家里，園區(qū)百姓積極參與到生態(tài)體驗項目的住宿、餐飲、向?qū)Ы庹f等服務(wù)提供中，在與當?shù)卣目冃дJ同、社區(qū)增權(quán)、政治信任的互動中，自覺參與園區(qū)特許經(jīng)營模式，自覺投入特許經(jīng)營服務(wù)創(chuàng)造，當?shù)鼐用褡罱K獲得實際利益并實現(xiàn)園內(nèi)資源開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)論與建議

國家公園特許經(jīng)營模式是，在開發(fā)利用環(huán)境與自然資源開發(fā)利用決策權(quán)、許可權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)力框架概念下，基于地方政府主導驅(qū)動的，具有資質(zhì)的企業(yè)和園區(qū)內(nèi)居民協(xié)同供給的，通過多元主體參與特許經(jīng)營服務(wù)供給的五條具體路徑實現(xiàn)的模式架構(gòu)，主要包括企業(yè)直接供給路徑、企民合作供給路徑、政企協(xié)作供給路徑、政民協(xié)作供給路徑、居民直接供給路徑。本研究從三江源國家公園入手進行探索式理論構(gòu)建，意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，提出了基于政府驅(qū)動的國家公園特許經(jīng)營模式的概念與內(nèi)涵，構(gòu)建概念性框架模型，發(fā)展了一個服務(wù)于國家公園體制建設(shè)的特許經(jīng)營的新模式。第二，拓展了地方政府在特許經(jīng)營模式實現(xiàn)過程中的主導驅(qū)動角色與職能的認知。本研究結(jié)論認為，在國家公園特許經(jīng)營模式的實現(xiàn)過程中，政府始終扮演者核心驅(qū)動者角色，可以并且應(yīng)該突破固有的一般化、普遍性的公共服務(wù)思維和職能局限，以特許經(jīng)營項目實施為導向，推動新公共服務(wù)理念革新，并以此推動特許經(jīng)營模式在國家公園體制建設(shè)的創(chuàng)新與升級。第三，提出了多元主體參與特許經(jīng)營實踐的五條具體路徑，為國家公園體制試點的地方政府實現(xiàn)特許經(jīng)營模式提供了系統(tǒng)化的實施框架和管理工具。通過三江源的案例研究，基于國家公園特許經(jīng)營概念模式與實現(xiàn)路徑進行探索性研究，本研究的政策建議如下：

首先，更新國家公園可持續(xù)發(fā)展觀念，減弱生態(tài)與生計的矛盾阻力。在運營模式方面，國家公園資源權(quán)屬歸國家所有，實行管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，采取特許經(jīng)營制度，這有助于實現(xiàn)國家公園的使命。國家公園應(yīng)建立與國際接軌的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的特許經(jīng)營機制，因為這種分權(quán)、限權(quán)的權(quán)利配置方式既利用了市場經(jīng)濟體制的高效率，又較好平衡了保護與利用的關(guān)系。賦予私法主體以景區(qū)特許經(jīng)營權(quán)的價值在于將政府從商業(yè)經(jīng)營活動中替代出來，使之關(guān)注于景區(qū)的政務(wù)管理，避免雙重身份可能帶來的對市場經(jīng)濟機制的破壞。

其次，特許經(jīng)營監(jiān)督共享機制創(chuàng)新，探索企民參與新路徑。在國家公園特許經(jīng)營模式中，最核心的是要平衡環(huán)境保護與資源利用之間的關(guān)系，當然企業(yè)通過資源的利益攫取是該制度設(shè)計中應(yīng)當關(guān)注的重點。第一，通過共享信息機制的創(chuàng)新，使公眾擁有更多參與特許經(jīng)營實踐的路徑，實際上是推動該制度發(fā)展的中堅力量。公民的參與分為事前信息的推廣和事后信息的披露，前者是為了更好地加入其中，通過積極參加的方式貢獻力量；后者是保障園區(qū)內(nèi)居民監(jiān)督權(quán)的行使，對制度本身而言屬于消極的力量，反向推動制度的自查，進而促進國家公園特許經(jīng)營模式的發(fā)展。第二，面對專業(yè)事務(wù)的處理，有部分學者提出需要引入社會第三方主體，建立類似美國特許經(jīng)營管理顧問委員會，通過PPP的形式借助第三方力量更加公正地保證國家公園特許經(jīng)營制度的正常運行。第三，從種類上開拓更多可能用于特許經(jīng)營實踐的項目，并通過政府、企業(yè)、公眾的共享平臺推送出來，是未來推動國家公園特許經(jīng)營模式進一步發(fā)展的力量。

再次，明晰自然資源權(quán)屬，削弱產(chǎn)權(quán)虛化的弊病。文章伊始，便提出公共產(chǎn)權(quán)不明晰導致的政府與企業(yè)之間的沖突，環(huán)境資源屬于典型的公共產(chǎn)品，它具有非排他性和非專屬性。在利益獲取的過程中，這些產(chǎn)權(quán)不明晰的公共物品很容易成為企業(yè)攫取利潤的對象，這其中還有一部分是由于政府的代理人身份的弊端所決定?？偠灾?，解決這個問題的關(guān)鍵，是明細自然資源的權(quán)屬，讓企業(yè)在法律的框架之內(nèi)行使權(quán)利，巴澤爾曾經(jīng)指出，通常從法律上界定某種資源的所有權(quán)比事實上界定它的花費要小。自然資源權(quán)屬不明確，產(chǎn)權(quán)虛化，就造成資源在法律上的所有權(quán)和事實上的所有權(quán)相脫節(jié)，從而導致資源的受益與成本、權(quán)利與義務(wù)相脫節(jié)，從而陷入“企業(yè)獲益、群眾受苦、政府買單”的怪圈。根據(jù)2014年《環(huán)境保護法》中利益負擔者原則，“誰獲益誰買單”應(yīng)當是打破“怪圈”的一把鑰匙，但是這條原則適用的前提條件是責任明確、權(quán)屬清晰。

最后，搭建綠色聲譽評價平臺，創(chuàng)造充分信息的決策環(huán)境。在信息不對等的情況下，很容易使得當?shù)卣谠撈髽I(yè)是否合適進駐國家公園并且承擔特許經(jīng)營任務(wù)的方面做出錯誤的判斷，這是一次性博弈的結(jié)果，因而創(chuàng)建企業(yè)綠色聲譽監(jiān)督機制至關(guān)重要。目前為止，全國能夠參與或已經(jīng)參與過特許經(jīng)營服務(wù)項目的各大中小型企業(yè)信息并未實現(xiàn)互通，這就會導致綠色信譽的屏蔽。如果一個企業(yè)曾經(jīng)在某一個地區(qū)的特許經(jīng)營項目提供過程中表現(xiàn)出對資源利用的偏差，應(yīng)當被記錄在案，并且通過一個共享平臺，在政府與企業(yè)之間流通，實現(xiàn)同行評議，接受公眾監(jiān)督，這樣一套制度設(shè)計，才能從預(yù)防的角度減少企業(yè)資源攫取的信譽損失對環(huán)境可能造成的傷害；與此同時，一些表現(xiàn)得更好的企業(yè)，也會在這個綠色信譽機制中獲得積分，讓政府在授予特許經(jīng)營權(quán)利時擇優(yōu)考慮，反復博弈原理正是企業(yè)的綠色聲譽控制監(jiān)督機制實現(xiàn)的關(guān)鍵。在立法環(huán)節(jié)，將公眾監(jiān)督納入三江源國家公園特許經(jīng)營制度的管理目標和職責，是監(jiān)督共享機制路徑實現(xiàn)的前提，并通過綠色聲譽評分平臺與公民參與評價機制相結(jié)合，建立新型監(jiān)督模式，實行開放性、參與性與共享性的治理模式，為國家公園特許經(jīng)營制度創(chuàng)新提供法制保障。

注釋：

①新華社西寧2019年6月14日電。

②根據(jù)我國法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)和政府規(guī)章的規(guī)定，環(huán)境主管部門的法定行政職權(quán)總體上可以分為行政許可、行政強制、行政征收、行政裁決、行政檢查、行政確認、行政給付、行政指導以及其他職權(quán)等類別。

③《行政許可法》第12條第2項。

④《行政許可法》第53條。

⑤《中國21世紀議程》明確提出“管理體制分散，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理機制和機構(gòu)”是中國自然資源利用與保護中存在的主要問題之一。

⑥《青海藍皮書：2019年青海經(jīng)濟社會形勢分析與預(yù)測》認為“特許經(jīng)營工作的推進將逐步淘汰與三江源國家公園功能定位不符、開發(fā)管制原則不符的產(chǎn)業(yè)，引導和培育生態(tài)型產(chǎn)業(yè)高質(zhì)高效發(fā)展，探索生態(tài)產(chǎn)品交易等新型產(chǎn)業(yè)”。

⑦目前，我國國家公園體制建設(shè)處于試點期，伴隨著全國十個國家公園試點的建立，開展特許經(jīng)營制度建設(shè)獲得立法層面的保障不為少數(shù)，除《三江源國家公園條例(試行)》第49條相關(guān)規(guī)定之外，《武夷山國家公園條例(實行)》第46條規(guī)定：“武夷山國家公園內(nèi)的九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流等盈利性項目實行特許經(jīng)營制度”，《神農(nóng)架國家公園保護條例》第42條規(guī)定：“神農(nóng)架國家公園游憩展示區(qū)內(nèi)生態(tài)體驗、交通、住宿、餐飲、商店及產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營項目實行特許經(jīng)營”。