創(chuàng)新規(guī)制的時間邏輯

王首杰

世界是變化的，創(chuàng)新無處不在。熊彼特認為，創(chuàng)造性毀滅是經(jīng)濟內部的突變和革命，是一個不斷破壞舊結構與建立新結構的過程。〔1〕參見［美］約瑟夫·熊彼特：《經(jīng)濟發(fā)展理論》，郭武軍、呂陽譯，華夏出版社2015 年版，第98 頁。創(chuàng)新推動歷史的前進和社會的發(fā)展，既是人類社會進步的動力，也是破除舊制度弊端的良藥。十九屆五中全會指出“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位。”〔2〕《十九屆五中全會公報要點》，來源：httрs://baijiahao.baidu.com/s?id=1681946106941043182&wfr=sрider&for=рc，2021 年11 月22 日訪問。創(chuàng)新離不開規(guī)制的保駕護航，在破壞性重建的過程中，會出現(xiàn)大量偏離既有規(guī)制軌道的問題點，需規(guī)制者適時靈活應對。在這個過程中，規(guī)制者不但要決定做什么，還要決定什么時候做。在創(chuàng)新規(guī)制涉及的眾多“變量”因素中，內容要素與時間要素的結合構成其中的核心框架，妥當規(guī)制須兼具內容和時機的適當。相較于規(guī)制內容的廣泛研究，〔3〕國外將創(chuàng)新和規(guī)制結合的研究成果大體分為三類；第一類，研究某一個部門法和創(chuàng)新的關系，例如，Richard 研究了創(chuàng)新與行政法的關系。See Richard В. Stewart, “Regulation, Innovation, and Administrative Law: A Conceрtual Framework”, 69 California Law Review 1256-1377 （1981）. 第二類，從規(guī)制主體的視角出發(fā)，研究不同規(guī)制主體對創(chuàng)新的規(guī)制方式和規(guī)制作用。例如，Вernstein從案例展開，描述裁判對創(chuàng)新的影響。See Gaia Вernstein, “In the Shadow of Innovation”, 31Cardozo Law Review, 2257-2312 （2009-2010）. 第三類，從規(guī)制效果的角度出發(fā)，評價某一國家或行業(yè)法律規(guī)制創(chuàng)新的效果，例如，Рelkmans 評價了歐洲的規(guī)制對創(chuàng)新的作用。See Jacques Рelkmans & Andrea Renda, “Does EU Regulation Hinder or Stimulate Innovation? ”（November 19, 2014）, httрs://ssrn.com/abstract=2528409, accessed June 20, 2017. 國內具有代表性的研究也可分為三類。第一類，從概觀視角探討信息革命后的社會整體變化。例如，馬長山提出，現(xiàn)代社會的創(chuàng)新是以一種全新的方式推動制度變革，參見馬長山：《智慧社會建設中的“眾創(chuàng)”式制度變革——基于“網(wǎng)約車”合法化進程的法理學分析》，載《中國社會科學》2019 年第4 期，第75-97 頁。第二類，研究創(chuàng)新與某一個部門法的關系。例如，王先林研究了反壟斷法與創(chuàng)新的關系，參見王先林：《反壟斷法與創(chuàng)新發(fā)展——兼論反壟斷與保護知識產(chǎn)權的協(xié)調發(fā)展》，載《法學》2016 年第12 期，第50-57 頁。第三類，研究具體某一項創(chuàng)新的法律規(guī)制。例如，共享經(jīng)濟與粉絲經(jīng)濟，參見蔣大興、王首杰：《共享經(jīng)濟的法律規(guī)制》，載《中國社會科學》2017 年第9 期，第141-162 頁；王首杰：《粉絲經(jīng)濟的法律規(guī)制》，載《華東政法大學學報》2021年第3 期，第93-105 頁。鮮有研究關注規(guī)制時間。而創(chuàng)新規(guī)制時間和內容同等重要，即使是“對”的規(guī)制內容，一旦實施的時間錯誤，也會偏離規(guī)制目標，引發(fā)不利后果。規(guī)制者應力求將靈活規(guī)制內容的實施控制在“剛剛好”的時間段，既不過分超前也不過于滯后。規(guī)制時機的抉擇不僅關乎經(jīng)濟層面的“成本—收益”分析，還是一個重要的法學命題。變動中的創(chuàng)新所引發(fā)的規(guī)制問題點大多超越常規(guī)，每個規(guī)制主體都需在法定權限范圍內靈活裁量。進入數(shù)字時代后，創(chuàng)新迭代迅速且花樣翻新，變動性指數(shù)級增強，規(guī)制回應也隨之更具多樣性和應變性，在快速多變的規(guī)制狀態(tài)中，把握規(guī)制時機的重要性尤為突出。大量充滿偶發(fā)性和變動性的復雜、零散和無序的非常規(guī)規(guī)制措施都面臨著時機選擇的問題，故難以厘定每一項創(chuàng)新規(guī)制措施的準確時間節(jié)點。因此，本文基于規(guī)制理論與時間結合的視角，在一般規(guī)律層面探究創(chuàng)新規(guī)制具體措施的起始、轉換和終結的時間邏輯標準，試圖勾勒創(chuàng)新規(guī)制的一般性“時間邏輯”。并以創(chuàng)新規(guī)制策略和規(guī)制方式為切入點，依據(jù)該標準力圖厘定創(chuàng)新規(guī)制內容的起始、轉換和終結的妥當時機。

一、把握創(chuàng)新規(guī)制時機的重要性

Jacob 和Eric 強調，法律規(guī)制的時間和內容同等重要?！?〕See Jacob E. Gersen & Eric A. Рosner, “Timing Rules and Legal Institutions”, 121 Harvard Law Review 543-589 （2007）.缺乏時間要素的創(chuàng)新規(guī)制必然是“跛腳”的。創(chuàng)新規(guī)制的目標涉及多重因素的綜合考量，在尊重安全、健康和環(huán)境等價值的同時，既要促進創(chuàng)新以推動社會福祉，又要約束創(chuàng)新不過分傷害公共利益。就幾乎所有的規(guī)制措施而言，規(guī)制者在時間選擇上都面臨著兩難境地：過早規(guī)制面臨著信息不足的問題，即容易因為并未充分了解規(guī)制對象的特性而導致規(guī)制失靈；過遲規(guī)制則可能擴大與創(chuàng)新相伴而生的負效應，進而對公共利益造成過度損害?？梢?，只有把握住妥當?shù)膭?chuàng)新規(guī)制時機，才有可能實現(xiàn)規(guī)制目標，過早或過遲規(guī)制都存在諸多弊端。

（一）過早規(guī)制創(chuàng)新及其弊端

從邏輯層面來看，廣義的過早規(guī)制包括規(guī)制措施起始過早、轉換過早以及終結過早。而通常所指的過早規(guī)制則是規(guī)制措施起始過早，本文稱之為狹義的過早規(guī)制。筆者認為，過早規(guī)制一般是在某一項創(chuàng)新剛出現(xiàn)時，規(guī)制者就倉促表明允許或禁止的規(guī)制立場，并根據(jù)規(guī)制立場對創(chuàng)新展開有針對性的規(guī)制行動。這里所說的過早規(guī)制，是指過早就某一項創(chuàng)新展開針對性規(guī)制，不包括適用既有的一般性規(guī)制。創(chuàng)新規(guī)制措施起始、轉換和終結過早均會引發(fā)規(guī)制不當或規(guī)制不足，本文以規(guī)制起始過早為例，闡釋其弊端，本部分的過早規(guī)制均為狹義層面。

其一，對某一項創(chuàng)新過早表明允許或激勵存在下述弊端。第一，過早允許或激勵加大了規(guī)制錯誤概率。判斷某一創(chuàng)新是否對社會福祉有幫助，以及為了實現(xiàn)這種可能的福祉，應該對創(chuàng)新的破壞性容忍到什么限度，均應建立在對該創(chuàng)新有一定了解的基礎之上。尤其是在數(shù)字時代信息技術飛速發(fā)展的背景下，技術創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新的發(fā)展樣態(tài)、迭代速度以及對既有規(guī)制的沖擊程度都區(qū)別于傳統(tǒng)模式。很多時候，規(guī)制者面對的幾乎是一個全新的事物，在還不了解該事物的情況下，很可能會出現(xiàn)允許和激勵錯誤。一方面，規(guī)制者過早支持的創(chuàng)新甚至可能都不是真正的創(chuàng)新。Richard 和Sidney 提出，創(chuàng)新不僅僅是新的創(chuàng)意，還具有適用性，創(chuàng)新能為社會帶來更多福利?！?〕See Richard R. Nelson & Sidney G. Winter, “In Search of Useful Theory of Innovation”, 6 Research Policy 36-76 （1977）.可見，雖然創(chuàng)新的表象特征為“新”，但并非所有的新事物都屬創(chuàng)新。判斷某一事物是否為創(chuàng)新的核心標準為其是否有利于增進“社會福祉”。而判斷社會福祉既是一個綜合權衡，也是對創(chuàng)新未來值的一個預判，在不了解一定信息時就倉促決策很容易出現(xiàn)失誤。另一方面，某些真創(chuàng)新可能同時違背健康、安全和環(huán)境保護等重要價值標準，規(guī)制者在沒有看清這些特質并制定相應控制措施的情形下就倉促進行允許或激勵，會偏離規(guī)制目標。第二，過早允許或激勵加大了擾亂規(guī)制秩序的風險。過早允許或激勵很容易出現(xiàn)規(guī)制不當，不但后續(xù)糾偏成本高昂，還會陷入“朝令夕改”的規(guī)制窘境，降低規(guī)制秩序的穩(wěn)定性和權威性。

其二，對某一項創(chuàng)新過早表明禁止或約束亦存在諸多弊端。第一，過早禁止或約束可能導致創(chuàng)新的覆滅。創(chuàng)新之所以受到普遍認可，是因為它能帶來社會價值，在不充分了解新事物的情形下，規(guī)制者快速壓制新出現(xiàn)的某一項創(chuàng)新可能會直接導致其難以繼續(xù)發(fā)展甚至覆滅，這違背了激勵創(chuàng)新的規(guī)制原則。第二，過早禁止或約束的規(guī)制習慣會引發(fā)整體規(guī)制環(huán)境的惡化，進而脫離創(chuàng)新友好的宗旨。如果規(guī)制者習慣于過早禁止或約束創(chuàng)新，不僅會使被壓制的創(chuàng)新難以為繼，還會降低其他創(chuàng)新者的積極性，進而影響整個創(chuàng)新生態(tài)。

（二）過遲規(guī)制創(chuàng)新及其弊端

從邏輯層面來看，廣義的過遲規(guī)制包括規(guī)制措施起始過遲、轉換過遲和終結過遲。而通常所指的過遲規(guī)制是規(guī)制措施的起始過遲，本文稱之為狹義的過遲規(guī)制。筆者認為，過遲規(guī)制一般是指，某一項創(chuàng)新出現(xiàn)后并已發(fā)展壯大，規(guī)制者仍處于觀望狀態(tài)，既不表明允許也不表明禁止的規(guī)制立場，或者就具體的規(guī)制問題點過遲回應。這里所說的過遲規(guī)制，是指過遲就某一項創(chuàng)新展開針對性規(guī)制，不包括適用既有的一般性規(guī)制。正如“遲來的正義是非正義”，遲到的規(guī)制亦非好規(guī)制。創(chuàng)新規(guī)制措施起始、轉換和終結過遲均會引發(fā)規(guī)制不當或規(guī)制不足，本文以規(guī)制起始過遲為例闡釋其弊端，本部分的過遲規(guī)制均為狹義層面。

其一，對某一項創(chuàng)新過遲表明允許或激勵存在下述弊端。第一，過遲允許或激勵加大了創(chuàng)新者的政策風險。如果是有利于提升社會福祉的創(chuàng)新，規(guī)制者應在其弱小時給予激勵，除財政補貼、減稅和政府采購等直接財產(chǎn)性支持外，規(guī)制者及時表達對創(chuàng)新的允許、推進或放松等激勵性規(guī)制態(tài)度，可降低創(chuàng)新企業(yè)的政策風險，起到促進該創(chuàng)新的作用。如果過遲表明允許或激勵，不僅使符合激勵標準的創(chuàng)新者缺失了政策優(yōu)惠，還會使創(chuàng)新者面臨政策上的不確定風險，創(chuàng)新企業(yè)的估值和融資能力都會受到貶損。第二，壓縮了培育創(chuàng)新的規(guī)制彈性空間。嚴格執(zhí)行既有規(guī)制，實質上會造成禁止的規(guī)制效果。規(guī)制者通常且必要施行的牌照政策、市場準入及公共風險防范等措施，也可能阻礙或禁止新產(chǎn)品問世。當規(guī)制者嚴格將舊的規(guī)制措施套用于“創(chuàng)新”這一規(guī)制對象，就可能會阻礙創(chuàng)新的發(fā)展。

其二，對某一項創(chuàng)新過遲表明禁止或約束亦存在諸多弊端。規(guī)制者對創(chuàng)新的態(tài)度通常是先行觀望，出于降低規(guī)制風險的考量或對自身能力的不自信，很容易出現(xiàn)觀望周期過長進而導致規(guī)制不足和不當。針對“假創(chuàng)新”，若未嚴格執(zhí)行既有規(guī)制進行“阻斷”，屬怠于規(guī)制，必然會導致公共利益受損。對“真創(chuàng)新”而言，規(guī)制者準許其進入市場后應適時跟進約束性規(guī)制，如果一味放松，容易形成“溺愛式”規(guī)制，縱容創(chuàng)新破壞面的野蠻生長。因此，對創(chuàng)新尤其是顛覆型創(chuàng)新的觀望時間過久，就會出現(xiàn)以下弊端：第一，創(chuàng)新中蘊含的顛覆/破壞屬性會產(chǎn)生諸多負外部性，放松管制過程中，創(chuàng)新者會把成本向外轉嫁，進而造成公共利益的損害；第二，各地政府之間、不同規(guī)制機構之間的觀望時間長短不一也會造成執(zhí)法不統(tǒng)一；第三，過長觀望給了某些創(chuàng)新在這個規(guī)制空檔期迅速發(fā)展壯大的機會，待它們成熟后，市場和消費者已經(jīng)認可并接受其所帶來的新產(chǎn)品或服務，此時進行約束規(guī)制則面臨著難以改變現(xiàn)狀或改變成本過高的問題。

可見，過早規(guī)制容易遏制創(chuàng)新，過遲規(guī)制容易放縱“假創(chuàng)新”以及“真創(chuàng)新”的破壞面。只有在相對妥當?shù)臅r間段內，采用相對恰當?shù)囊?guī)制措施，才能既不縱容創(chuàng)新的破壞面，又不抹殺創(chuàng)新對社會福祉的促進作用，過早或過遲規(guī)制創(chuàng)新都難以實現(xiàn)規(guī)制目標。創(chuàng)新規(guī)制應追求適當?shù)臅r機，但創(chuàng)新具有多樣性與快速變動性，確定妥當?shù)膭?chuàng)新規(guī)制時機難度很大。

二、難以厘定適當創(chuàng)新規(guī)制時機的成因

創(chuàng)新具有顛覆性、偶然性和不確定性，〔6〕按照創(chuàng)新與既有事物的關系來劃分，從創(chuàng)新是否對既存產(chǎn)品、市場和規(guī)制秩序造成干擾來看，可將創(chuàng)新分為改良型創(chuàng)新與顛覆型創(chuàng)新。See Joseрh L. Вower & Clayton М. Christensen, “Disruрtive Technologies: Catching the Wave”, 73 Harvard Business Review 43-53 （1995）.一般來說，改良型創(chuàng)新對既有規(guī)制秩序沖擊不大，規(guī)制者需重點考量顛覆型創(chuàng)新的規(guī)制。因此，本文的討論對象為顛覆型創(chuàng)新。必須以靈活的規(guī)制內容來應對靈活多變的創(chuàng)新：創(chuàng)新的顛覆性要求規(guī)制者對其寬嚴相濟；創(chuàng)新的偶然性使事前規(guī)制變得困難，要求規(guī)制者適度觀望與放松；創(chuàng)新的不確定性既包含創(chuàng)新本身的不確定性，又包含創(chuàng)新對規(guī)制的需求的不確定性，這進一步加大了事前規(guī)制的困難程度。創(chuàng)新規(guī)制復雜和繁難且難以把握妥當時機，主要在于創(chuàng)新與規(guī)制具有雙重變動性。創(chuàng)新具有兩面性，且其一直處于變動之中，在某一項創(chuàng)新的初生期、發(fā)展期、成熟期和衰退期，其破壞面和有益面此消彼長，二者比重隨時轉換，需規(guī)制者動態(tài)地“趨利避害”。相應地，對創(chuàng)新所展開的規(guī)制內容也具有多樣性，從規(guī)制策略層面可分為阻斷型策略、放松型策略、推動型策略和控制型策略，從規(guī)制方式層面可分為指導性規(guī)制、立法性規(guī)制和裁判性規(guī)制。規(guī)制所采用的策略和方式均需隨創(chuàng)新的發(fā)展變化而應變。

（一）創(chuàng)新與規(guī)制都具有兩面性且隨時轉換

在“創(chuàng)新沖擊規(guī)制—規(guī)制適應創(chuàng)新而變革”的循環(huán)中，人類社會的物質世界和治理制度處于不斷變化之中。創(chuàng)新與規(guī)制的互動并不總是和諧的圖景，而是充滿了博弈。創(chuàng)新和規(guī)制這兩套抽象的體系在相互促進、相互制約中相互塑造——創(chuàng)新會挑戰(zhàn)規(guī)制，又會推動制度革新；規(guī)制會促進創(chuàng)新，也可能會壓制創(chuàng)新。

創(chuàng)新的兩面性包括破壞性與有益性。創(chuàng)新的有益性已獲得人們的充分認知，即創(chuàng)新有助于提升生產(chǎn)效率進而提升全人類的社會福祉。創(chuàng)新本質上是一個破壞性重建的過程，不免對原有秩序造成沖擊。Рollman 和Вarry 歸納了促進創(chuàng)新“發(fā)展壯大”的步驟：首先，通過違反法律或者抓住法律規(guī)制的灰色區(qū)域降低成本；其次，在市場上發(fā)展壯大到難以禁止；再次，用戶和利害關系人取得對規(guī)制的影響力；最后，運用傳統(tǒng)的“規(guī)制俘獲”手段為自身謀求有利的規(guī)制政策?！?〕See Elizabeth Рollman & Jordan М. Вarry, “Regulatory Entreрreneurshiр”, 90 Southern California Law Review 383 （2017）.可見，創(chuàng)新的破壞性與生俱來，即對灰色地帶的利用、對規(guī)制秩序的沖擊以及對公共利益可能帶來的損害。有的所謂“創(chuàng)新”只具有破壞性，并不能帶來社會福祉的提升，只是假借創(chuàng)新之名行監(jiān)管套利之實，屬“假創(chuàng)新”。真創(chuàng)新同時具有破壞性與有益性兩個面向，在具有提升社會福祉特質的同時也對既有規(guī)制秩序造成沖擊。不同創(chuàng)新類型的兩個面向具體表現(xiàn)形式不同，同一創(chuàng)新兩個面向的比重也隨著創(chuàng)新發(fā)展而變化，需規(guī)制者因事制宜與因時制宜地作出利弊權衡，據(jù)此選擇激勵或約束的規(guī)制立場。在真假創(chuàng)新混淆、真創(chuàng)新兩面性混同的前提下，不論是識別假創(chuàng)新，還是權衡真創(chuàng)新的利弊，本就頗具難度，要在適當時間段內完成識別和權衡就更加困難。

規(guī)制的兩面性包括促進創(chuàng)新與壓制創(chuàng)新。妥當規(guī)制的理想效果是促進創(chuàng)新健康可持續(xù)發(fā)展，“促進創(chuàng)新”這一社會目標的實現(xiàn)需要相應的制度保障，即運用規(guī)制“誘導”創(chuàng)新——要么直接促進創(chuàng)新，要么以“最不妨礙”創(chuàng)新的方式實現(xiàn)特定監(jiān)管目標。但現(xiàn)實規(guī)制效果并不總是符合預期，規(guī)制既可能促進創(chuàng)新，也可能壓制創(chuàng)新。妥當?shù)囊?guī)制為創(chuàng)新的健康、可持續(xù)發(fā)展保駕護航，在分配創(chuàng)新責任和風險以及保護創(chuàng)新成果等方面發(fā)揮重要作用。但鑒于創(chuàng)新規(guī)制的難度，規(guī)制失靈、規(guī)制不當或規(guī)制不足等欠妥當情形常常發(fā)生，在規(guī)制的實際效果上會壓制創(chuàng)新。因此，規(guī)制者需在鼓勵創(chuàng)新的收益和成本之間予以權衡?！?〕See Nussim, J. & Sorek, A., “Theorizing Taх Incentives for Innovation”, 36 Virginia Tax Review 25-82 （2017）.基于價值導向的維度，創(chuàng)新規(guī)制的挑戰(zhàn)在于如何平衡促進創(chuàng)新和其他社會政策目標的關系。基于效果導向的維度，創(chuàng)新規(guī)制的挑戰(zhàn)在于如何放松規(guī)制而避免過于溺愛?？梢?，對創(chuàng)新直接適用現(xiàn)行規(guī)制固然不妥，以往的規(guī)制經(jīng)驗也難以直接援引。在“摸著石頭過河”的規(guī)制探索過程中，規(guī)制者對其所施行的規(guī)制措施到底是促進還是壓制創(chuàng)新本就難以迅速客觀評價，要在適當時機調整產(chǎn)生壓制效果的規(guī)制措施則更加困難。

（二）創(chuàng)新處于發(fā)展變化之中

創(chuàng)新如雨后春筍，生生不息；如長江后浪，永不停歇。任何特定創(chuàng)新都面臨著“出生”與“死亡”、“萌芽”與“凋謝”。不論從整體視角還是從個體視角來看，創(chuàng)新都處于不斷發(fā)展變化之中。進入數(shù)字時代后，創(chuàng)新數(shù)量增加、迭代加速且形態(tài)各異。引發(fā)與規(guī)制不相稱的創(chuàng)新形式越來越多，引發(fā)與規(guī)制不相稱的程度逐漸加重。數(shù)字時代創(chuàng)新的快速變動使得規(guī)制者觀察和決策的時間被大幅壓縮，傳統(tǒng)透過慢慢觀察對某一項創(chuàng)新“量身定制”的規(guī)制模式難以為繼，創(chuàng)新規(guī)制走向復雜、零散和無序。〔9〕參見王首杰：《數(shù)字時代商業(yè)模式創(chuàng)新的私法規(guī)制》，載《法商研究》2022 年第2 期，第64-76 頁。這些復雜、零散和無序的創(chuàng)新規(guī)制措施均面臨著妥當時機的抉擇。

從整體視角來看，創(chuàng)新會不斷涌現(xiàn)。“創(chuàng)新者產(chǎn)生—發(fā)展成為市場主導者—被新的創(chuàng)新者替代—新的創(chuàng)新者發(fā)展成為市場主導者—被更新的創(chuàng)新者替代”，這是一個循環(huán)往復的過程。相較于一般相對穩(wěn)定的規(guī)制對象，創(chuàng)新具有變動性和不確定性，每一類甚至每一個新出現(xiàn)的創(chuàng)新都有特殊性。進入數(shù)字時代后，創(chuàng)新大面積出現(xiàn)，就意味著產(chǎn)生大面積超越常規(guī)規(guī)制軌道的現(xiàn)象，常規(guī)規(guī)制框架應具有一定程度的彈性和靈活性，并在一輪又一輪的創(chuàng)新沖擊過程中得以更新。

從個體視角來看，同一項創(chuàng)新在不同發(fā)展階段也呈現(xiàn)出不同特點。某一項創(chuàng)新對既有規(guī)制框架的沖擊并非一成不變，而是處于“演化”之中，在該創(chuàng)新發(fā)展不同階段，所引發(fā)的規(guī)制挑戰(zhàn)類型各不相同，故針對創(chuàng)新的規(guī)制應該圍繞創(chuàng)新的發(fā)展變化而展開。應在某一項創(chuàng)新的初生期、發(fā)展期、成熟期和衰退期，分別施以不同的策略和規(guī)制方法：創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展初生期，能力弱小，對社會發(fā)展影響不大，這個階段可以對其有利于社會發(fā)展的有益面持觀望態(tài)度，對其不利于規(guī)制秩序的破壞面適當容忍，通常選擇放松型規(guī)制策略，運用指導性規(guī)制為主的方式進行規(guī)制；創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展期，能力增強，有益面和破壞面的特征均進一步彰顯，此時的規(guī)制策略應在激勵創(chuàng)新發(fā)展的同時對破壞面予以適當約束（包括對消費者的傷害、環(huán)境的損害以及其他公共利益的損害等），這就涉及規(guī)制策略和方式的轉換；創(chuàng)新企業(yè)成熟期直到衰退期，在原有破壞面可能隨之增強的同時，其也可能形成壟斷，打破市場秩序，對消費者和公共利益的損害更甚，還可能透過規(guī)制俘獲、市場競爭等方式限制新一代創(chuàng)新的發(fā)展，因此應進一步加強約束性規(guī)制。

可見，隨著時間的發(fā)展，創(chuàng)新的屬性、創(chuàng)新內部兩面性的辯證關系以及規(guī)制問題點都會不斷變化。每一項規(guī)制措施時間點的把控都關涉規(guī)制效果，但規(guī)制對象的多樣性和多變性使規(guī)制時機的把握頗具難度。尤其是進入數(shù)字時代后，作為規(guī)制對象的創(chuàng)新變動速度指數(shù)級加快、變動頻率指數(shù)級提升以及變動形態(tài)多種多樣，規(guī)制回應也需快節(jié)奏轉換，把握妥當?shù)囊?guī)制時機更加重要、更加困難了。

（三）創(chuàng)新規(guī)制策略靈活多變

規(guī)制在回應不同類型的創(chuàng)新時會采用靈活的策略。規(guī)制者需首先明確“允許”還是“禁止”的規(guī)制立場，并隨后在激勵性規(guī)制與約束性規(guī)制之間進行抉擇和轉換。針對不同的創(chuàng)新，允許其進入市場后，規(guī)制的寬嚴程度存在差異——有的以純粹放松為主，在此期間不承認創(chuàng)新的合法性而是以觀后效；有的以限制性允許為主，對創(chuàng)新施加較為嚴格的條件約束；有的則直接承認創(chuàng)新的合法性，并依創(chuàng)新的特質為其“量身定做”規(guī)制內容。依據(jù)該邏輯，本文將創(chuàng)新規(guī)制策略分為四種，分別為阻斷型規(guī)制策略、放松型規(guī)制策略、控制型規(guī)制策略和推動型規(guī)制策略。規(guī)制策略確定后并非一成不變，而是根據(jù)創(chuàng)新情況的發(fā)展變化適時調整，在不同規(guī)制策略之間進行轉換。規(guī)制策略的靈活多變性給規(guī)制時機的厘定及研究都帶來了很大的挑戰(zhàn)。

其一，阻斷型規(guī)制策略，是指執(zhí)行既有規(guī)制以阻斷創(chuàng)新企業(yè)進入市場，或在其進入市場后，通過嚴格管控將其“消滅”的規(guī)制策略。阻斷“假創(chuàng)新”是創(chuàng)新規(guī)制任務不可或缺的一部分，其關鍵在于識別。對于“真創(chuàng)新”而言，沒有規(guī)制者可以準確預測一種新科技或新商業(yè)模式的未來發(fā)展圖景，很難在創(chuàng)新初生之時對長期愿景與短期破壞性之間的沖突進行權衡與平衡，因此應慎用阻斷型策略。對創(chuàng)新的規(guī)制，既要防止對“真創(chuàng)新”的遏制，又要防止對“假創(chuàng)新”的放縱——前者會扼殺促進社會進步的事物，后者會縱容有損社會發(fā)展的事物壯大，在犧牲秩序價值的同時，還會導致更多公共利益的損害。目前，阻斷“假創(chuàng)新”的意義被嚴重低估，有必要識別出“濫竽充數(shù)”的創(chuàng)新，及時阻斷其對社會的損害。例如，針對花樣繁多的“金融創(chuàng)新”，規(guī)制者應掀開審查對象的技術面紗，基于交易模式的本質來判斷其是否具有創(chuàng)新屬性。如果錯誤阻斷了“真創(chuàng)新”，阻斷型規(guī)制還可能再轉向允許類規(guī)制。

其二，放松型規(guī)制策略，是指不對創(chuàng)新企業(yè)的合法性作評價，既不新設規(guī)則，也不嚴格執(zhí)行既有規(guī)則，而是允許新商業(yè)模式進入市場。該策略隱含的理念是放任創(chuàng)新者參與市場競爭，在一定觀察期后，再行決定是否在規(guī)制上表態(tài)，在該觀察期內，創(chuàng)新既不是合法的，也不是非法的，而是處于二者之間的一種灰色地帶。如果該時段過長，創(chuàng)新企業(yè)可能會憑借成本與政策（政策負擔?。用娴闹T多優(yōu)勢在市場競爭中取代傳統(tǒng)行業(yè)，進而成為市場主流。故該策略適用于創(chuàng)新之初的觀望期，此后應根據(jù)創(chuàng)新的發(fā)展，轉換為控制型或推動型規(guī)制。創(chuàng)新者的逐利性促使其將成本和風險外部化，在約束性規(guī)制“遲到”的情形下，會導致逃稅、損害消費者和勞動者的合法權益、不正當競爭以及其他損害公共利益等“規(guī)制漏洞”。因此，有意放松規(guī)制的時間不宜過久，否則會導致過高的社會成本，規(guī)制者也有怠于履職之嫌。而該策略的終結時間節(jié)點至關重要，不能一味觀望導致喪失約束規(guī)制的良機，以避免造成創(chuàng)新企業(yè)的惡性發(fā)展。

其三，控制型規(guī)制策略，是指允許創(chuàng)新企業(yè)進入市場，再透過“改良”既有規(guī)則或出臺新的控制性規(guī)則最終控制其發(fā)展方向和節(jié)奏。例如，我國對“專車”的規(guī)制立場即為控制型規(guī)制的典型，通過出臺諸多控制“專車”的措施，事實上控制了專車的發(fā)展方向。該策略適用于規(guī)制者對某一項創(chuàng)新進行附條件允許的情形。在“既激勵又約束”的規(guī)制組合中，控制型策略傾向于相對嚴格的約束。運用控制型策略的要點有二。第一，控制型策略實施時機的選擇。在創(chuàng)新之初，創(chuàng)新企業(yè)生存能力尚弱，過早對其施加嚴格限制，將會導致以允許之名行禁止之實。第二，激勵和約束措施的配比。這需要規(guī)制者在某一項創(chuàng)新對“社會福祉”的有益性與其對社會秩序和市場秩序的挑戰(zhàn)程度之間進行價值平衡。一般是在規(guī)制者并不十分看好某種創(chuàng)新或該創(chuàng)新存在較大外部風險時運用該策略，但當該創(chuàng)新對“社會福祉”呈現(xiàn)出較強的有益性，而其破壞面或風險可控時，則應因時制宜地轉換為推動型規(guī)制策略。

其四，推動型規(guī)制策略，是指允許創(chuàng)新企業(yè)進入市場，并尊重其商業(yè)模式，同時針對創(chuàng)新者的特點出臺有利于創(chuàng)新發(fā)展壯大的新規(guī)則。在“既激勵又約束”的規(guī)制組合中，推動型策略在進行必要約束的基礎上傾向于保護與引導創(chuàng)新發(fā)展。常見的保護與引導方式包括鼓勵、獎勵或與創(chuàng)新者商洽制定新行業(yè)標準等。最典型的推動型規(guī)制莫過于將某一項創(chuàng)新歸為規(guī)制上的新類型，并為其“量身定做”規(guī)制體系，正式“豁免”創(chuàng)新企業(yè)背負的某些傳統(tǒng)法律責任。例如，加利福尼亞和賓夕法尼亞等地允許Uber 發(fā)展，并進行專門立法，將Uber 等專車類公司在法律上界定為“運輸網(wǎng)絡公司”（Transрortation Network Comрany），〔10〕See Josh Krauss, “The Sharing Economy: How State and Local Governments are Failing and Why We Need Congress to get Involved”, 44 Southwestern Law Review 365-384 （2014）.對其施行有別于傳統(tǒng)出租車公司的針對性規(guī)制。該規(guī)制策略需后續(xù)完善措施的配合，在稅法、競爭法、知識產(chǎn)權法以及合同法等各相關法律領域進行修法或解釋，以實現(xiàn)針對特定創(chuàng)新的法律規(guī)則體系性的“更新”。

（四）創(chuàng)新規(guī)制方式多樣

創(chuàng)新的規(guī)制方式與規(guī)制策略密切相關：阻斷型規(guī)制無須在規(guī)制上進行調整，只需嚴格施行既有規(guī)制；放松型規(guī)制則需規(guī)制者對賦權性規(guī)則進行擴張解釋、對限制性規(guī)則進行限縮解釋，以便為創(chuàng)新的存活留有空間，其主要涉及指導性規(guī)制和裁判性規(guī)制方式；在控制型和推動型規(guī)制策略之下，需以多種方式展開具體規(guī)制。尤其是隨著具體創(chuàng)新的發(fā)展，規(guī)制方式之間需相應地轉換。大體上，依規(guī)制主體的不同，對創(chuàng)新的規(guī)制方式會有所區(qū)別：在創(chuàng)新初生期，行政機關承擔主導性規(guī)制，大多以指導性規(guī)制方式展開；在創(chuàng)新成熟期，創(chuàng)新本身的規(guī)制問題點充分發(fā)酵，可能需要將部分規(guī)制內容上升為立法，由立法機關實現(xiàn)終極規(guī)制；司法機關則在創(chuàng)新的各個階段承擔裁判性規(guī)制，作為以上兩種規(guī)制方式的輔助。每種規(guī)制方式都有適用的時間段，在快速變動的狀態(tài)下厘定妥當規(guī)制時機并非易事。

其一，指導性規(guī)制為主導規(guī)制方式。以美國為例，從20 世紀90 年代開始，立法與指導之爭逐漸成為爭議焦點。Мendelson 統(tǒng)計了美國1996 年至1999 年的立法與指導情況，發(fā)現(xiàn)在此期間指導的數(shù)量已經(jīng)遠超立法。OSHA 在此期間發(fā)布了3000 多個指導，而同時期的立法數(shù)量卻只有20 個?！?1〕See Nina A. Мendelson, “Regulatory Вeneficiaries and Informal Agency Рolicymaking”, 92 Cornell Law Review 397-452（2006-2007）.可見，隨著信息革命的到來，復雜變動的社會事實令指導性規(guī)制在整個規(guī)制框架內扮演著愈加重要的角色。相應地，指導性規(guī)制以靈活的特性成為最主要的創(chuàng)新規(guī)制方式。指導的優(yōu)勢在于周期短、程序簡單和具有靈活性，劣勢則在于權威性不足、缺乏司法適用性。指導的具體方式包括樹立標桿、發(fā)布指導意見和施加威脅等。〔12〕See Tim Wu, “Agency Threats”, 60 Duke Law Journal 1841-1857 （2010-2011）.近年來，“施加威脅”的指導方式引起了學者們的關注，〔13〕See Jerry Вrito, “Agency Threats and the Rule of Law: An Offer You Can't Refuse”, 37 Harvard. Journal of Law & Public Policy 553-577 （2014）.不同于一般的指導、報告和學術研究，“施加威脅”因具有較強目的性而成為在創(chuàng)新初期最常用的規(guī)制方式。指導性規(guī)制應在適當時機終結，轉向更為正式的規(guī)制方式。

其二，立法性規(guī)制為終極規(guī)制方式。立法性規(guī)制是成文法國家最重要的法律規(guī)制方式。經(jīng)過試驗性規(guī)制，對某一項創(chuàng)新的規(guī)制態(tài)度已經(jīng)明確，規(guī)制措施也相對成熟，就有必要上升為更正式和權威的立法性規(guī)制方式。立法性規(guī)制具有明確、權威、持久、公開、利于公眾參與和公眾獲知以及更容易加入宏觀的政策性考量等優(yōu)勢；同時也有周期長、僵化、難以修改以及詳盡程度失當?shù)攘觿?。在?shù)字時代，無論是技術創(chuàng)新還是商業(yè)模式創(chuàng)新的更新?lián)Q代頻率都指數(shù)級增長，規(guī)制體系與更新?lián)Q代頻率日漸加快的創(chuàng)新體系之間的矛盾日益突出。為化解該矛盾，需在立法時對交易主體和交易標的等方面不可預知的未來創(chuàng)新留有空間和余地。而解釋法律屬于較為溫和的立法性規(guī)制方式，包括立法機關對法律的解釋以及司法機關對法律的解釋。創(chuàng)新的體系性規(guī)制有賴于立法、修法和釋法的平衡。對創(chuàng)新的立法性規(guī)制的起始時間節(jié)點非常重要，立法之后每一步解釋和修訂也應當在合適時間段內展開。

其三，裁判性規(guī)制為輔助規(guī)制方式。近年來，裁判性規(guī)制在創(chuàng)新規(guī)制體系中的作用逐漸凸顯。有學者研究了美國自1946 年到2005 年的六十年間知識產(chǎn)權案件對“創(chuàng)新”的援引情況，發(fā)現(xiàn)在1966年至1975 年這十年，援引“創(chuàng)新”進行裁判的案件數(shù)量明顯增加。較之前一個十年，1986 年至1995年這十年援引“創(chuàng)新”案件的占比幾乎翻倍（0.6% vs 1.1%）。〔14〕See Gaia Вernstein, “In the Shadow of Innovation”, 31 Cardozo Law Review 2257-2312 （2009）.可見，越來越多的案件將“創(chuàng)新”作為一個裁判要素?；诓桓娌焕碓瓌t，裁判性規(guī)制作為一種被動啟動的規(guī)制方式，難以自主決定其起始和終結的時間。因此，裁判性規(guī)制是對創(chuàng)新進行持續(xù)性規(guī)制的一種方式，該方式需要充分考量包括促進創(chuàng)新、健康以及可持續(xù)性發(fā)展等根本性的社會政策目標。裁判性規(guī)制在創(chuàng)新發(fā)展初期可作為試驗性規(guī)制的一部分，有待于在合適時機將相關規(guī)制經(jīng)驗上升為立法性規(guī)制。在創(chuàng)新變老階段，該方式將發(fā)揮更重要的作用，應在合理時段內加強對創(chuàng)新企業(yè)的約束。

三、創(chuàng)新規(guī)制起始、轉換和終結的時間邏輯

創(chuàng)新處于發(fā)展變化之中，對創(chuàng)新的規(guī)制又需時時作出利弊權衡，力求既促進創(chuàng)新的健康發(fā)展又不過分損害公共利益。創(chuàng)新的多樣性要求規(guī)制具有多元性，創(chuàng)新的多變性又要求規(guī)制具有變動性。因此，規(guī)制策略需要相互轉換，規(guī)制方式也需要適時調整。而規(guī)制內容的起始、轉換和終結均需考慮到創(chuàng)新發(fā)展的具體情況。在兼顧多元與多變的情形下，規(guī)制者既難以厘定普遍適用于所有創(chuàng)新類型的時間標準，又難以就一個或一類創(chuàng)新設置每一項規(guī)制措施的準確時間點。但具體規(guī)制措施的采用與實施并非全然無序，在靈活多變的現(xiàn)象之下仍有規(guī)律可循，即每一項創(chuàng)新規(guī)制措施都面臨起始、轉換和終結，而起始、轉換和終結時間的確定標準具有一定規(guī)律性，可從邏輯層探究如何確定妥當時機。妥當規(guī)制時機并不局限于一個準確的時間節(jié)點，而是容納連續(xù)時點的一個時間段。

（一）創(chuàng)新規(guī)制起始時段的確定邏輯

針對特定創(chuàng)新所有規(guī)制內容（包括規(guī)制策略和規(guī)制方式）都涉及起始問題，但在創(chuàng)新初生期把握針對性規(guī)制的起始時機尤為重要，在該階段主要涉及規(guī)制策略的選擇，以行政機關的規(guī)制為主?！?5〕立法性規(guī)制需要規(guī)制經(jīng)驗的沉淀，不適用于剛出現(xiàn)的創(chuàng)新，裁判性規(guī)制則基于不告不理的原則，一般在創(chuàng)新初期也少有相關案件訴至法院。規(guī)制起始時段既不應過早也不應過遲。從規(guī)制事實來看，隨著規(guī)制者對創(chuàng)新的重視程度的增加以及“邊走邊看”的觀察型規(guī)制的普及，過早規(guī)制的問題已經(jīng)在一定程度上被克服。隨著對信息依賴性的加強，過遲規(guī)制則呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，成為當下創(chuàng)新規(guī)制起始時間層面的重要問題，因此本文以過遲起始為重點研究對象，來闡釋規(guī)制起始時段的確定邏輯。

避免過遲規(guī)制的重點在于破除對信息的過分倚重。規(guī)制者基于獲取更多信息、保留更大靈活度的考量，通常對創(chuàng)新選擇延遲規(guī)制。對新事物的規(guī)制存在不可預知的規(guī)制風險，人們在此時往往期待通過收集更多信息來降低風險。但規(guī)制者高估了收集信息的作用，認為在掌握全部信息之前，應保留規(guī)制的靈活度。當規(guī)制者追求“完美信息”（即足夠充分全面的信息）時，忽略了決定規(guī)制質量的是“好信息”（即關鍵信息），實質上二者存在根本區(qū)別——在信息收集上，前者耗時更久，導致即便收集到關鍵信息，依然不能做出決策；在信息吸收上，前者追求信息量的龐大反而會使關鍵信息淹沒在細枝末節(jié)當中。信息收集還存在悖論——往往收集信息越多在制定政策時犯錯越多，從長期來看，信息對規(guī)制甚至沒有產(chǎn)生實質性幫助。〔16〕See Nathan Cortez, “Regulating Disruрtive Innovation”, 29 Berkeley Technology Law Journal 175-228 （2014）.因此，針對允許進入市場的創(chuàng)新，及時規(guī)制既可避免創(chuàng)新企業(yè)處于不確定的規(guī)制風險之中，也能及時平衡創(chuàng)新者與利益相關者之間的利益沖突、風險分擔和責任分配。

（二）創(chuàng)新規(guī)制轉換時段的確定邏輯

創(chuàng)新規(guī)制具有強回應性，規(guī)制內容應依規(guī)制對象的演化而轉換。作為規(guī)制對象的“創(chuàng)新”會不斷壯大甚至逐漸“變老”，因此規(guī)制內容應根據(jù)創(chuàng)新的變化而適時轉換。當被允許進入市場后，創(chuàng)新企業(yè)經(jīng)過了初生期能夠順利在市場競爭中存活，其生存能力進一步增強，此時，應該根據(jù)創(chuàng)新自身的演化而相應調整規(guī)制策略。不同規(guī)制策略可能會相互轉換，且有可能持續(xù)轉換，因此存在多種轉換路線。而“允許”類規(guī)制策略既包含激勵性規(guī)制內容，也包含約束性規(guī)制內容，為簡化邏輯，本文從規(guī)制作用力正負的類型化出發(fā)，以激勵性規(guī)制為主和約束性規(guī)制為主之間的轉換來探討規(guī)制策略轉換時段的確定邏輯?！?7〕從規(guī)制策略來看，阻斷型規(guī)制策略為約束性規(guī)制，放松型規(guī)制策略、控制型規(guī)制策略和推動型規(guī)制策略則內含著激勵與約束的組合內容。從規(guī)制方式來看，指導性規(guī)制方式、立法性規(guī)制方式和裁判性規(guī)制方式既可能包含激勵性規(guī)制的實質內容，也可能包含約束性規(guī)制的實質內容。因此，本文以規(guī)制內容上的激勵或約束為標準，嘗試探究規(guī)制內容與時間相契合的一般性標準。針對創(chuàng)新展開規(guī)制的典型特征，則往往是在正式規(guī)制之前進行試驗性規(guī)制。因此，本文也專門探討試驗性規(guī)制向正式規(guī)制的轉換以及試驗性規(guī)制的結束時間。此外，基于以往對具體創(chuàng)新的規(guī)制經(jīng)驗，規(guī)制本身也在調整和進化，例如，將某些非正式規(guī)制（指導性規(guī)制）或廢止或上升為權威性更強的規(guī)制方式（立法性規(guī)制），故本文以試驗性規(guī)制向正式規(guī)制的轉換來探討規(guī)制方式轉換時段的確定邏輯?！?8〕這兩種分類標準是基于不同維度選取的，激勵性規(guī)制與約束性規(guī)制主要指向規(guī)制內容，二者可成為并列關系，但這二者與試驗性規(guī)制并非并列關系，后者主要指向規(guī)制的正式程度。

其一，規(guī)制轉換時段的確定標準?；谝?guī)制對象的演化和規(guī)制本身的進化，規(guī)制方式和規(guī)制措施應當隨之轉換。對于創(chuàng)新這種不確定性極強的特殊規(guī)制對象，規(guī)制標的本身需要規(guī)制者進行“捕捉”，且每種創(chuàng)新的特點和發(fā)展周期各異，無法設定統(tǒng)一的時間節(jié)點，需規(guī)制者根據(jù)實際情況“隨機應變”。創(chuàng)新的“新”屬性會隨時間流逝而逐漸減弱進而最終變?yōu)榕f事物，故應及時調整對成長起來的“舊”創(chuàng)新的規(guī)制措施——及時終結試驗性規(guī)制，轉換為正式規(guī)制；及時終結針對創(chuàng)新的鼓勵和放松規(guī)制，轉換為一般性規(guī)制。隨著創(chuàng)新從初生期、發(fā)展期、成熟期到衰落期的過渡，其市場生存能力越來越強。但在“創(chuàng)新友好”的規(guī)制大潮中，激勵性規(guī)制有時會被放大使用。這就會造成對某些創(chuàng)新企業(yè)的偏頗保護，導致新的不公平。例如，電子商務平臺在發(fā)展初期，相較于傳統(tǒng)銷售模式具備一定的創(chuàng)新屬性，而當電子商務已經(jīng)超過傳統(tǒng)行業(yè)成為市場主流，最初的創(chuàng)新企業(yè)也成長為“巨無霸”，且在一定程度上擁有了壟斷特權，此時應從產(chǎn)業(yè)布局、保護消費者和維護競爭秩序等方面對其展開約束性規(guī)制。從激勵為主轉向約束為主的時間節(jié)點，可采用以下兩個判斷標準。第一，創(chuàng)新企業(yè)承受約束的能力。鑒于創(chuàng)新企業(yè)存活率低，為保證創(chuàng)新企業(yè)的“可持續(xù)”發(fā)展，在創(chuàng)新初期需要對其進行放松、激勵和鼓勵等友好型規(guī)制。當創(chuàng)新企業(yè)日漸壯大，在市場競爭中占據(jù)一席之地，擁有基本生存能力時，應該對其損害社會公共利益的一面適時加以約束，并隨之降低激勵性規(guī)制的比重。第二，創(chuàng)新企業(yè)造成破壞性后果的規(guī)模和程度。當創(chuàng)新企業(yè)造成破壞性后果的規(guī)模擴大、程度加重，其可能給社會帶來的福祉已經(jīng)難以彌補其所帶來的損害，或者其當下?lián)p害的是社會核心價值和利益，此時就有必要從激勵轉向約束甚至阻斷。此外，規(guī)制轉換既可能是針對規(guī)制對象變化的回應，也可能是規(guī)制本身的調整。創(chuàng)新規(guī)制也是一個探索的過程，既要對創(chuàng)新容錯，也要對規(guī)制容錯。當規(guī)制內容出現(xiàn)偏差時，應進行規(guī)制層面的修正，對相應規(guī)制內容進行調整和轉換，而轉換的時點有賴于規(guī)制者何時能夠對欠妥規(guī)制有所認知以及轉換程序的繁簡。

其二，規(guī)制轉換時段的確定方法。規(guī)制轉換時機可根據(jù)記錄、分析創(chuàng)新的業(yè)績和規(guī)制的社會反應來確定。第一，可運用追蹤技術和大數(shù)據(jù)來記錄和分析創(chuàng)新本身的績效。例如，可運用物聯(lián)網(wǎng)技術探測和記錄新能源汽車的排污情況，進而量化分析出新能源汽車對環(huán)境污染的緩解作用，以作為是否繼續(xù)激勵新能源汽車的政策依據(jù)。第二，針對創(chuàng)新對市場的作用以及規(guī)制策略的妥當性，觀察社會反映。例如針對“專車”，可在試驗性規(guī)制后觀察乘客、司機、租車公司和平臺等多方面的社會反映，據(jù)此來判斷規(guī)制策略的妥當性。第三，跟蹤分析風投公司對創(chuàng)新的投資情況，據(jù)此可分析出創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展前景和所處的發(fā)展階段。

（三）創(chuàng)新規(guī)制終結時段的確定邏輯

一般來說，只要規(guī)制對象存在，規(guī)制就不應結束。但創(chuàng)新這個規(guī)制對象本身具有迭代屬性，規(guī)制也應根據(jù)經(jīng)濟事實的迭代而更新?lián)Q代，這就要求對某一項創(chuàng)新的特定規(guī)制措施有開始，也有終了?！?9〕既有法律體系中存在著諸多與“時間”相關的規(guī)范，用以設定立法和執(zhí)法等治理行為的期限，包括為某種行為設定必須完成的時點、某種行為的起始時點（如立法生效時間）和某種行為的持續(xù)周期等。See Jacob E. Gersen & Eric A. Рosner, “Timing Rules and Legal Institutions”, 121 Harvard Law Review 543-589 （2007）.當“舊”創(chuàng)新被更新的創(chuàng)新所取代，那么“舊”創(chuàng)新的針對性規(guī)制也應隨之結束，進而轉向一般性規(guī)制。在同一個創(chuàng)新的發(fā)展過程中，會歷經(jīng)多樣化的規(guī)制措施，一些具體規(guī)制措施應當在適當時段終結。本文以激勵性規(guī)制、約束性規(guī)制和試驗性規(guī)制三種類型為例，來探討規(guī)制終結時段的確定邏輯。

其一，激勵性規(guī)制終結時段的確定邏輯。規(guī)制措施不僅要考慮具體創(chuàng)新的發(fā)展，還要綜合考慮更廣泛的公共利益和公共政策目標?！按龠M創(chuàng)新”是一個持續(xù)的公共目標，作為宏觀層面的創(chuàng)新激勵，具有相當?shù)难永m(xù)性。從概觀層面來看，規(guī)制者需在創(chuàng)新的各個階段都為創(chuàng)新者留有激勵的余地，但某些特定的激勵性規(guī)制措施只適合于創(chuàng)新的特定階段，應在妥當?shù)臅r機予以終結。激勵性規(guī)制的適用空間主要存在于市場準入和主體資格領域，此外還包括一些為確保創(chuàng)新企業(yè)存活發(fā)展的適當“容錯”規(guī)制措施。不同層面的激勵性規(guī)制，其終結時段的確定標準也有所不同。第一，財政補貼、公共采購以及減免稅收等財務性的激勵措施。這類措施對于概觀層面的創(chuàng)新支持是持續(xù)不斷的，但對于某一項創(chuàng)新的支持和激勵，需根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進行調整。當某一項創(chuàng)新不再處于被保護和促進的行業(yè)，應結束相關財務性補貼，轉向其他更具激勵價值的創(chuàng)新類別進行激勵。第二，市場準入和主體資格的放松規(guī)制。該激勵措施的適用空間被界定，適用時間也同時具有“瞬時性”，即一旦創(chuàng)新者業(yè)已設立主體或進入特定市場，該階段的激勵措施就已經(jīng)“用完”，也宣示著這類激勵性規(guī)制在該對象上的適用終結。第三，針對某一項創(chuàng)新，將既有規(guī)制進行“軟化”實施的激勵性規(guī)制。該類措施的終結體現(xiàn)為向約束為主規(guī)制措施的轉換，該時間標準如何確定已在上文論述。

其二，約束性規(guī)制終結時段的確定邏輯。通常來說，針對某一項創(chuàng)新的規(guī)制，如果規(guī)制者在規(guī)制之初選擇放松型策略，允許創(chuàng)新者進入市場，那么隨著時間發(fā)展，約束性規(guī)制的適用空間將逐漸擴大、適用強度將逐漸增大。在規(guī)制對象存續(xù)期間，針對其傷害消費者、損害公共利益行為的約束性規(guī)制應一直持續(xù)。而某些特定領域的特定約束則應在適當時機終結，尤其在某些傳統(tǒng)管控過嚴的行業(yè)，過于嚴格的規(guī)制會影響行業(yè)的健康發(fā)展。這類措施包括廢止某些領域的市場準入限制，減少行政許可的類別、內容和數(shù)量等。約束性規(guī)制的終結時段主要與規(guī)制寬嚴程度的調整相關。宏觀上的放松規(guī)制會體現(xiàn)為在多個領域和行業(yè)的廢止市場準入限制，該類規(guī)制涉及國家對政府與市場界限的重新劃定，時間標準并不嚴格，可依一國整體規(guī)制方略的調整以及產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化來確定時機。而微觀上的放松規(guī)制，則是針對具體領域和行業(yè)展開的。該類規(guī)制的時機取決于對特定行業(yè)的激勵必要性，主要依產(chǎn)業(yè)政策而調整。

其三，試驗性規(guī)制終結時段的確定邏輯。試驗性規(guī)制也稱“試點”，是指在規(guī)制初期還不能完全把握創(chuàng)新特性和規(guī)制問題點的情形下的“嘗試”性規(guī)制，具有臨時性特點。〔20〕參見張守文：《我國稅收立法的“試點模式”——以增值稅立法“試點”為例》，載《法學》2013 年第4 期，第59-66 頁。當創(chuàng)新在事實層面趨于穩(wěn)定時，規(guī)制者有必要適時終結試驗性規(guī)制。以“立法草案”這種試驗性規(guī)制為例，其結束方式包括試驗性規(guī)制上升為法律和廢除試驗性規(guī)制——前者是指經(jīng)過創(chuàng)新初生期、發(fā)展期及成熟期規(guī)制的調整、修改，如果試驗性規(guī)制成功，則應適時上升為正式規(guī)制，以增強規(guī)制的權威性和確定性。〔21〕試驗性規(guī)制上升的方式，包括直接將“草案”轉換為正式規(guī)范，也可在“草案”為單項立法的情形下，將“草案”內容分散到其他相關立法之中。此外，這種終結試驗性規(guī)制的方式，也屬規(guī)制方式的轉換，系從非正式規(guī)制轉換為正式規(guī)制。后者區(qū)分為兩種情形：一是在“草案”為單項立法的情形下，其他相關立法規(guī)范經(jīng)過修改已經(jīng)涵蓋了“草案”內容，基于立法體系的考量，廢除試驗性規(guī)制；二是在一定時間后重新轉向阻斷型規(guī)制，直接適用傳統(tǒng)規(guī)制而廢除試驗性規(guī)制。試驗性規(guī)制可謂在既有規(guī)制框架下開辟了一塊“試驗田”，無論其成敗，都不宜持續(xù)時間過久，以防損害整個規(guī)制框架的權威性。如果試驗性規(guī)制以壓制某一項創(chuàng)新而終結，則試驗性規(guī)制將自動結束。如果試驗性規(guī)制上升為正式規(guī)制，其終結時機的確定應根據(jù)創(chuàng)新企業(yè)的成熟度、對約束性規(guī)制的耐受能力以及創(chuàng)新者對傳統(tǒng)規(guī)制所造成的沖擊的程度和規(guī)模來綜合考量。

四、創(chuàng)新規(guī)制時間邏輯的適用

從厘定創(chuàng)新規(guī)制時機的四類挑戰(zhàn)來看，創(chuàng)新與規(guī)制的兩面性要求創(chuàng)新者時時權衡利弊，而創(chuàng)新自身的發(fā)展變化要求規(guī)制者基于創(chuàng)新的發(fā)展階段給予回應，這都體現(xiàn)了把控規(guī)制策略和規(guī)制方式時段的重要性。進入數(shù)字時代后，創(chuàng)新規(guī)制措施更加靈活多樣且多變，很難就每一個規(guī)制措施探討準確的時間節(jié)點。但依據(jù)創(chuàng)新規(guī)制的時間邏輯標準，與規(guī)制內容結合考量可進一步厘定創(chuàng)新規(guī)制的妥當時機。本文以創(chuàng)新的四種規(guī)制策略和三種規(guī)制方式為切入點，依上文規(guī)制時段確定標準力圖厘定創(chuàng)新規(guī)制內容的起始、轉換和終結的妥當時段。

（一）創(chuàng)新規(guī)制策略的起始、轉換和終結時段的厘定

規(guī)制策略分為禁止和允許兩種類型，具體可分為阻斷型、放松型、控制型和推動型。規(guī)制策略并非一成不變，而是根據(jù)創(chuàng)新發(fā)展的情況隨時做出調整，在禁止類與允許類策略之間存在著相互轉換。禁止一般體現(xiàn)為阻斷型策略，禁止類的規(guī)制可能轉向允許；允許則首先體現(xiàn)為放松型策略，然后針對創(chuàng)新的發(fā)展特點，可能轉回禁止類規(guī)制，也可能進一步選擇控制型策略或推動型策略。

其一，阻斷型策略的起始、轉換和終結時段的厘定。阻斷型策略主要涉及禁止和約束某一項創(chuàng)新。其規(guī)制時機的厘定主要參照約束性規(guī)制的時間確定標準。該策略起始時機的厘定主要在于突破對信息的過度依賴，以避免過遲規(guī)制。該策略轉換時機的厘定標準在于創(chuàng)新對象的發(fā)展變化。在少數(shù)情形下，阻斷型策略可能會轉向允許類策略。轉換時機應根據(jù)具體創(chuàng)新之兩面性的比重轉換來厘定，當有益性大于破壞性時，則應從禁止轉為允許。一般來說，該策略并不涉及終結時機的選擇問題，當規(guī)制禁止了某一項創(chuàng)新，就宣告著對該創(chuàng)新的全面否定，一旦該創(chuàng)新被徹底壓制且在市場上消失，就不再有涉及該創(chuàng)新的任何規(guī)制內容，阻斷型策略也隨著其規(guī)制任務的完成而告終。

其二，放松型策略的起始、轉換和終結時段的厘定。放松型策略一般會表現(xiàn)為允許創(chuàng)新進入市場，并一定限度地容忍創(chuàng)新對規(guī)制秩序的挑戰(zhàn)，以便給創(chuàng)新提供成長空間。雖然放松型規(guī)制既包含激勵性規(guī)制內容，又包含約束性規(guī)制內容，但其性質仍以激勵為主，因此其規(guī)制時機的厘定主要參照激勵性規(guī)制的時間確定標準。該策略的起始時機主要在于突破對信息的過度依賴，以避免過遲規(guī)制。該策略的轉換方向較為多樣，在不同情形下，可能會轉向阻斷型策略，也可能會轉向推動型策略，亦有可能轉向控制型策略。厘定該策略轉換的時機，主要標準為創(chuàng)新發(fā)展程度和創(chuàng)新兩面性之間的轉化關系——當創(chuàng)新的破壞面大于有益面時，如果出現(xiàn)威脅人類生存環(huán)境、人身安全等重大風險，則應轉向阻斷型規(guī)制策略；當創(chuàng)新的破壞面大于有益面時，如果破壞面可以在規(guī)制的控制下得以壓縮，其有益面又對社會發(fā)展具有積極意義，則應轉向控制型策略；當有益面更大時，則應轉向推動型策略。其轉換時機的厘定采用創(chuàng)新規(guī)制轉換時段的確定邏輯。其終結時機的厘定主要參照激勵性規(guī)制終結時段的確定標準，考慮創(chuàng)新者的創(chuàng)新屬性、創(chuàng)新企業(yè)承受約束的能力以及創(chuàng)新企業(yè)造成顛覆性后果的規(guī)模和程度等要素，根據(jù)不同的激勵內容適時終結激勵，回歸規(guī)制的常態(tài)秩序。

其三，推動型策略的起始、轉換和終結時段的厘定。推動型策略一般會表現(xiàn)為允許創(chuàng)新進入市場后有針對性且有助于創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)制措施。雖然推動型策略也包含著一定的約束性規(guī)制內容，但其具有明顯的激勵屬性，因此其規(guī)制時機的厘定主要參照激勵性規(guī)制的確定標準，其起始、轉換和終結的時間標準與放松型策略基本一致。但該策略的激勵色彩濃于放松型策略，故對于所激勵的創(chuàng)新是否符合當下的產(chǎn)業(yè)政策，以及該創(chuàng)新的性質是否發(fā)生改變，應當投入更多的關注。一旦產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生轉向，或者所激勵的創(chuàng)新類型達到了產(chǎn)業(yè)布局的水平，又或者此類創(chuàng)新在發(fā)展中發(fā)生屬性變化而不符合產(chǎn)業(yè)布局，就應盡快結束推動型策略，根據(jù)實際情況轉向控制型策略或者一般性規(guī)制。

其四，控制型策略的起始、轉換和終結時段的厘定?？刂菩筒呗砸话銜憩F(xiàn)為謹慎允許。雖然該策略既包含激勵性規(guī)制內容，也包含約束性規(guī)制內容，但激勵主要表現(xiàn)為允許準入市場，針對創(chuàng)新者的市場行為，仍應進行約束性為主的規(guī)制。該策略的起始時機的厘定主要參照激勵性規(guī)制的確定標準。鑒于該策略是允許類策略中最為嚴格的一種，如果是在創(chuàng)新發(fā)展過程中由其他較為寬松的策略轉換而來，則再轉向更寬松策略的可能性一般不大。少數(shù)再行轉換的情形下，是在預期的破壞面或風險已經(jīng)得到控制，但該創(chuàng)新具備較為重要社會意義的同時又仍未具備較強自我生存發(fā)展能力的情形下，轉換時機可按該標準來厘定。此外，控制型策略兼具激勵和約束規(guī)制內容，對其策略所包含的規(guī)制內容進行區(qū)分后，應按照規(guī)制內容的屬性來厘定規(guī)制時機：激勵性規(guī)制內容部分，起始、轉換和終結按照激勵性規(guī)制時段的確定標準；約束性規(guī)制內容部分，起始、轉換和終結按照約束性規(guī)制時段的確定標準。

（二）創(chuàng)新規(guī)制方式的起始、轉換和終結時段的厘定

如前所述，規(guī)范方式可以區(qū)分為指導性規(guī)制、立法性規(guī)制與裁判性規(guī)制。三種規(guī)制方式并非涇渭分明，它們不但需要相互配合，還存在相互轉化和轉換的可能。指導性規(guī)制和裁判性規(guī)制都有可能轉化為立法性規(guī)制，而立法的適用和實施又離不開執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)。在具體創(chuàng)新發(fā)展的不同階段，指導性規(guī)制、立法性規(guī)制和裁判性規(guī)制的適當運用時段也不盡相同。除了在規(guī)制內容上進行激勵性和約束性的區(qū)分外，創(chuàng)新方式的轉換還涉及試驗性規(guī)制的起始、轉換和終結。

其一，指導性規(guī)制的起始、轉換和終結時段的厘定。因指導性規(guī)制具有靈活性的特點，四種規(guī)制策略都有可能采用指導性規(guī)制的方式，尤其是在創(chuàng)新的初生期，會大量用到指導性規(guī)制方式。在創(chuàng)新初生期規(guī)制方向不明的情形下，該方式具有明顯優(yōu)勢。指導性規(guī)制方式的起始時段的厘定可參照四種規(guī)制策略的起始時間邏輯標準，在避免過早規(guī)制的同時還要破除對信息的過度依賴以避免過遲規(guī)制。隨著創(chuàng)新的發(fā)展，規(guī)制方向會逐漸明確，該規(guī)制方式應隨之逐漸減少，有必要上升為立法性規(guī)制等更正式和權威的方式。該規(guī)制方式容易形成路徑依賴而運用過度，從而難以在適當時段終結。其轉換和終結時機的厘定主要參照試驗性規(guī)制的時間邏輯標準，雙重考量創(chuàng)新發(fā)展狀況和規(guī)制試驗效果。

其二，立法性規(guī)制的起始、轉換和終結時段的厘定。立法性規(guī)制一般針對發(fā)展壯大、占據(jù)一定市場地位的創(chuàng)新，雖然立法性規(guī)制的內容也可能來自裁判性規(guī)制經(jīng)驗，但其主要與指導性規(guī)制終結相銜接。因此，其起始時機的厘定主要適用試驗性規(guī)制轉換和終結時段的確定標準。立法性規(guī)制的起始時間不宜過早，應當在試驗性規(guī)制運行一段時間之后作出。同時，立法性規(guī)制也不宜過晚，以防非正式規(guī)制對規(guī)制架構的突破太大。該規(guī)制方式一旦運用，不會在短期內輕易更改，但可隨著創(chuàng)新情況和規(guī)制經(jīng)驗的發(fā)展變化作出進一步的解釋。立法性規(guī)制的終結體現(xiàn)為廢止某些規(guī)范，這一般發(fā)生在創(chuàng)新成熟、成為常態(tài)規(guī)制對象之后，在不妨礙規(guī)制體系正常運轉、不壓縮新的創(chuàng)新空間的情形下，該規(guī)制方式的終結并不緊迫。

其三，關于裁判性規(guī)制的起始、轉換和終結時段?；诓桓娌焕淼幕驹瓌t，裁判性規(guī)制的時間具有被動性，對于訴至法院的案件，審理時間標準按照程序法規(guī)定，并不會因為涉及的創(chuàng)新處于初生期、發(fā)展期、成熟期還是衰退期而有所區(qū)別。但根據(jù)涉案創(chuàng)新的不同特點和不同階段，裁判性規(guī)制的功能會有所區(qū)別：在創(chuàng)新初生期可能涉及對現(xiàn)有立法的放松，應加強“促進創(chuàng)新”這個政策目標的考量；在創(chuàng)新發(fā)展期及成熟期則是對上升為正式規(guī)制的立法的適用和細化，應在運用解釋學方法時納入適當?shù)恼咝钥剂?；在?chuàng)新成熟期及衰退期則體現(xiàn)為基本按照一般規(guī)制對象進行裁斷，僅在必要情況下加強約束性規(guī)制的狀態(tài)。裁判性規(guī)制有時也作為試驗性規(guī)制的一部分，其轉換和終結時段的厘定可參照試驗性規(guī)制的時間邏輯標準。

五、結語

理想的創(chuàng)新規(guī)制，需掌握好“寬嚴相濟”的規(guī)制內容、“恰如其分”的規(guī)制措施和“恰逢其時”的規(guī)制時機，以達至促進創(chuàng)新企業(yè)健康成長、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新迭代和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目標。創(chuàng)新規(guī)制時機的抉擇至關重要，超前規(guī)制和滯后規(guī)制都會引發(fā)規(guī)制不當。

就規(guī)制起始時間而言，在試驗性規(guī)制大行其道的當下，超前規(guī)制已經(jīng)很大程度上被避免，因此，應著重避免過于延遲的規(guī)制——秉持盡早規(guī)制原則，破除對信息的過分倚重；就規(guī)制轉換時間而言，應根據(jù)創(chuàng)新的實際發(fā)展狀況適時做出規(guī)制上的調整，在創(chuàng)新企業(yè)承受力增強、“破壞力”加大時，適時施加約束性規(guī)制，應將創(chuàng)新在實踐中的“試錯”及糾錯、創(chuàng)新規(guī)制的“試驗”及調整的情況作為規(guī)制轉換的標準；就規(guī)制終結時間而言，規(guī)制對象消亡下針對性規(guī)制自然終結，激勵性規(guī)制的終結涉及適時向一般性規(guī)制甚至約束性規(guī)制轉換，約束性規(guī)制的終結與政府和市場界限的調整及產(chǎn)業(yè)布局相關，試驗性規(guī)制的終結主要涉及向正式規(guī)制的轉換。將該標準用于分析四種創(chuàng)新規(guī)制策略和三種規(guī)制方式的起始、轉換和終結時段的厘定，除了一般性時間邏輯特性外，每種策略和方式的時機重點是不相同的：阻斷型規(guī)制策略的時機重點在于起始；放松型規(guī)制策略的時機重點在于轉換；推動型規(guī)制策略因具有強激勵性，應將時機重點置于轉換和終結；控制型規(guī)制策略的時機重點在于轉換；指導性規(guī)制的時機重點在于轉換和終結；立法性規(guī)制的時機重點在于起始；裁判新規(guī)制的時機問題并不突出，應在不同類型和階段的創(chuàng)新相關案件裁判中加入“促進創(chuàng)新”等政策性考量。歸根結底，時機問題仍充滿了裁量色彩，影響時機抉擇的重要因素包括對創(chuàng)新的利弊權衡和對規(guī)制效果的評估，二者均涉及主觀判斷，仍需規(guī)制者恰當裁量。提升創(chuàng)新規(guī)制質量涉及甚廣，期待本文的論證結論在時間維度有助于提升創(chuàng)新規(guī)制的妥當性。