淮河流域“一河（湖）一策”方案編制和實(shí)施情況分析

朱 銳，王 玉

（水利部河湖保護(hù)中心，100038，北京）

一河（湖）一策”方案制定與實(shí)施是河湖長(zhǎng)制精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出，要立足不同地區(qū)河湖實(shí)際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實(shí)施一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護(hù)的突出問(wèn)題。

2017年，水利部辦公廳印發(fā)《“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），指導(dǎo)全國(guó)各地開(kāi)展“一河（湖）一策”方案編制工作，并明確實(shí)施周期為2～3年?；春恿饔虬不?、江蘇、河南、山東、湖北5省按照《指南》要求于2018年年底前完成了大江大河“一河（湖）一策”編制工作，并主要以2020年作為目標(biāo)水平年提出了河湖長(zhǎng)制相關(guān)工作目標(biāo)、任務(wù)和措施，建立健全了河湖長(zhǎng)制相關(guān)責(zé)任體系和協(xié)調(diào)機(jī)制。截至2021年，沿淮5省均編制并積極落實(shí)了“一河（湖）一策”方案，但方案編制過(guò)程、編制內(nèi)容的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容覆蓋面有所差異，實(shí)施中存在河湖長(zhǎng)制工作基礎(chǔ)、信息共享等方面需進(jìn)一步提升的問(wèn)題。

通過(guò)文獻(xiàn)查閱、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、函詢等方式，對(duì)淮河流域安徽、江蘇、河南、山東、湖北5省典型河湖的“一河（湖）一策”方案編制和實(shí)施情況開(kāi)展了調(diào)查研究，并就“一河（湖）一策”方案編制和實(shí)施提出意見(jiàn)建議，可為“一河（湖）一策”方案修編提供依據(jù)。

一、“一河（湖）一策”方案編制和實(shí)施情況

1.研究區(qū)域概況

淮河流域地處我國(guó)東中部腹地，是極具發(fā)展?jié)摿Φ闹匾?jīng)濟(jì)帶，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和生態(tài)安全全局中具有十分重要的地位?；春恿饔虻乜绨不?、江蘇、河南、山東、湖北5省40個(gè)地級(jí)市，是我國(guó)重要的交通樞紐區(qū)域，區(qū)內(nèi)鐵路干線縱貫?zāi)媳?、橫跨東西，高速公路四通八達(dá)，京杭運(yùn)河、淮河等航道通江達(dá)海。

按照淮河流域5省全覆蓋，包含大江大河、中小河流、跨界河湖的原則，選取淮河干流安徽段、竹竿河河南信陽(yáng)段、竹竿河湖北大悟段、白馬湖、泗河5個(gè)典型河湖開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研。調(diào)研內(nèi)容包括典型河湖“一河（湖）一策”方案、相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、規(guī)范性文件、水資源公報(bào)、水功能區(qū)監(jiān)測(cè)結(jié)果、統(tǒng)計(jì)年鑒、政府工作報(bào)告、工作總結(jié)、批復(fù)文件等資料，按照《指南》要求，圍繞水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)管六大任務(wù)，系統(tǒng)梳理分析淮河流域5省典型河湖“一河（湖）一策”方案編制與實(shí)施情況。

2.方案編制情況

依據(jù)《指南》，各地于2017—2018年完成了“一河（湖）一策”方案編制工作。具體而言，湖北省于2018年完成了淮河流域湖北省境內(nèi)涉及的浉河、游河、竹竿河等支流“一河（湖）一策”方案編制工作；河南省于2018年完成了《河南省淮河干流“一河一策”方案》編制；安徽省于2017年10月印發(fā)了《安徽省淮河干流“一河一策”實(shí)施方案》，淮河干流安徽段涉及的阜陽(yáng)市、六安市、淮南市、蚌埠市、滁州市也分別編制并印發(fā)了市級(jí)“一河一策”方案；江蘇省于2018年10月編制完成了《淮河干流江蘇段“一河一策”行動(dòng)計(jì)劃》，各地市也分別完成了市級(jí)“一河一策”河長(zhǎng)手冊(cè)方案編制工作；山東省于2018年5月完成了沂河、沭河、泗河“一河一策”方案編制工作，分別為《沂河綜合整治方案》《沭河綜合整治方案》《泗河綜合整治方案》。

在方案編制過(guò)程中，河南省是由市縣先編制市級(jí)縣級(jí)方案，而后由編制承擔(dān)單位匯總，形成省級(jí)方案；山東省、江蘇省、湖北省和安徽省則先編制省級(jí)方案，市縣在此基礎(chǔ)上編制市級(jí)縣級(jí)方案。

在方案編制內(nèi)容上，山東省、江蘇省、湖北省和安徽省均參考《指南》要求，在信息覆蓋深度和廣度上有所增加，并結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)《指南》中目標(biāo)清單表、目標(biāo)分解表、問(wèn)題清單、任務(wù)清單、措施及責(zé)任清單（分年度）進(jìn)行了調(diào)整；河南省嚴(yán)格按《指南》格式編制“一河（湖）一策”方案。

3.方案實(shí)施成效

淮河流域湖北、河南、安徽、江蘇和山東5省以“一河（湖）一策”方案實(shí)施作為落實(shí)全面推行河湖長(zhǎng)制的重要抓手，圍繞六大任務(wù)，實(shí)施并落實(shí)了淮河流域“一河（湖）一策”方案中的任務(wù)和措施清單，基本達(dá)到了目標(biāo)任務(wù)控制性指標(biāo)2020年目標(biāo)值，完成了河湖管理保護(hù)目標(biāo)階段性治理要求，河湖長(zhǎng)制工作取得顯著成效。

（1）建立健全組織體系

全面實(shí)施河湖長(zhǎng)制以來(lái)，淮河流域全面建成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)體系，構(gòu)建了黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門密切協(xié)作、社會(huì)廣泛參與的治水護(hù)水新格局。

（2）創(chuàng)新管護(hù)體制機(jī)制

淮河流域5省出臺(tái)河長(zhǎng)會(huì)議、信息共享等制度，流域?qū)用娼⒘丝缡『雍屑?jí)聯(lián)合機(jī)制，區(qū)域?qū)用娼⒘恕昂娱L(zhǎng)+警長(zhǎng)”“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”等協(xié)作機(jī)制，形成了淮河流域各省各地市協(xié)作共治、工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同承擔(dān)河湖管理保護(hù)責(zé)任。

（3）河長(zhǎng)履職盡責(zé)更加有效

淮河流域5省各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)積極履職盡責(zé)，找問(wèn)題、抓督辦、促整改。2020年流域5省5級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)共巡河800多萬(wàn)人次，推動(dòng)解決“四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）問(wèn)題1萬(wàn)多個(gè)。國(guó)務(wù)院2019、2020年對(duì)真抓實(shí)干成效明顯地方予以督查激勵(lì)的通報(bào)中，流域5省均有市縣獲得河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作推進(jìn)力度大、河湖管理保護(hù)成效明顯激勵(lì)表彰。

（4）水資源保護(hù)更加有效

最嚴(yán)格水資源管控得到落實(shí)，淮河流域5省用水總量嚴(yán)格控制在水資源消耗總量指標(biāo)內(nèi)，最嚴(yán)格水資源管理制度與水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控方案得到全面落實(shí)。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)不斷深入，多地市已完成節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理，沿淮各省各地市強(qiáng)化取水口、排污口管理，取水許可制度得以全面落實(shí)，排污口嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)排放。

（5）水域岸線管護(hù)更加完善

“清四亂”常態(tài)化、規(guī)范化深入推進(jìn)，水利部交辦監(jiān)督檢查工作全面完成，淮河流域5省納入全國(guó)“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)的“四亂”問(wèn)題完成整改銷號(hào)，淮河流域河湖劃界工作按期完成，嚴(yán)厲打擊非法采砂，成效顯著。

（6）水污染防治更加有效

淮河流域省級(jí)及以上工業(yè)集聚區(qū)完成污水處理設(shè)施建設(shè)和十大重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)清潔化改造，開(kāi)展城鎮(zhèn)污水處理“提質(zhì)增效”專項(xiàng)行動(dòng)，新建城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施均達(dá)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)，推行畜禽清潔養(yǎng)殖和規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）配套糞便污水貯存、處理、利用設(shè)施全面建成。

（7）水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)能力不斷提升

完成淮河流域縣級(jí)以上飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)和市級(jí)備用水源建設(shè)，全面消除城市建成區(qū)黑臭水體，開(kāi)展農(nóng)村生活垃圾收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、縣級(jí)生活垃圾無(wú)害化處理、村莊清掃保潔及農(nóng)村生活垃圾治理，實(shí)施國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程，開(kāi)展淮河重要水源地和主要支流水土流失綜合治理，開(kāi)展綠化造林，淮河流域水環(huán)境、水生態(tài)質(zhì)量持續(xù)向好。

4.存在的問(wèn)題

（1）方案編制內(nèi)容與程序不統(tǒng)一

“一河（湖）一策”方案中管理保護(hù)目標(biāo)與任務(wù)確定及程序規(guī)定不統(tǒng)一?！耙缓樱ê┮徊摺睂?shí)施周期為2～3年，而國(guó)家五年規(guī)劃、流域規(guī)劃等實(shí)施周期一般為5年，導(dǎo)致“一河（湖）一策”方案編制中管理保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)與相關(guān)規(guī)劃中目標(biāo)、任務(wù)、措施等銜接存在困難。方案編制主體中，部分地區(qū)是由市縣先編制市級(jí)縣級(jí)方案，而后由編制承擔(dān)單位匯總，形成省級(jí)方案；部分地區(qū)先編制省級(jí)方案，市縣在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化編制市級(jí)縣級(jí)方案，雖然均符合《指南》要求，但是存在方案內(nèi)容與工作實(shí)際部分脫節(jié)的情況。部分跨省、跨市、跨縣河湖“一河（湖）一策”方案未明確如何落實(shí)制定的聯(lián)防聯(lián)控制度、機(jī)制等相關(guān)內(nèi)容。

（2）部分地區(qū)對(duì)標(biāo)方案推進(jìn)不夠

“一河（湖）一策”方案是以問(wèn)題為導(dǎo)向、以目標(biāo)為指引，部分地區(qū)未針對(duì)性提出實(shí)施周期內(nèi)可有效完成的任務(wù)和措施，難以做到精準(zhǔn)施策解決急需的問(wèn)題；少數(shù)基層河長(zhǎng)湖長(zhǎng)不能按照要求開(kāi)展巡河巡湖工作，個(gè)別基層河長(zhǎng)湖長(zhǎng)巡河方式單一，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題力度不夠、辦法不多；針對(duì)“一河（湖）一策”方案中要求的部分控制性指標(biāo)、任務(wù)和措施的完成情況，部分地區(qū)各級(jí)各成員單位和河長(zhǎng)辦之間不能做到及時(shí)互通共享。

（3）部分地區(qū)未開(kāi)展方案評(píng)估

自2017年開(kāi)展“一河（湖）一策”方案編制與實(shí)施以來(lái)，針對(duì)制定的第一輪“一河（湖）一策”方案，部分地區(qū)未對(duì)方案各項(xiàng)任務(wù)措施的落實(shí)程度進(jìn)行評(píng)估；部分地區(qū)未對(duì)“一河（湖）一策”方案分年度措施的落實(shí)情況進(jìn)行考核。

二、相關(guān)建議

在總結(jié)淮河流域“一河（湖）一策”方案編制和實(shí)施基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步完善方案編制和實(shí)施工作，從以下幾個(gè)方面提出建議。

1.進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)與任務(wù)

“一河（湖）一策”方案編制中，為了與相關(guān)規(guī)劃中目標(biāo)、任務(wù)、措施等內(nèi)容相銜接，同時(shí)與考核指標(biāo)相對(duì)應(yīng)，建議省級(jí)“一河（湖）一策”方案實(shí)施周期由3年修改為5年。幸福河湖建設(shè)是河湖管理保護(hù)的最終目標(biāo)，同時(shí)河湖健康評(píng)價(jià)為“一河（湖）一策”方案提供相關(guān)數(shù)據(jù)支撐，因此建議“一河（湖）一策”方案中增加幸福河湖建設(shè)與河湖健康評(píng)價(jià)的相關(guān)內(nèi)容，明確創(chuàng)建國(guó)家級(jí)幸福河湖、省級(jí)幸福河湖年度任務(wù)和數(shù)量，有條件的地市可創(chuàng)建市級(jí)幸福河湖，同時(shí)將河湖健康評(píng)價(jià)融入“一河（湖）一策”方案編制中，提升方案的科學(xué)性。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督檢查

跨省、跨市、跨縣河湖“一河（湖）一策”方案均制定了聯(lián)防聯(lián)控制度、機(jī)制等相關(guān)內(nèi)容，但未明確如何落實(shí)。建議在“一河（湖）一策”方案中增加河湖長(zhǎng)制監(jiān)督檢查、跨界（跨省、跨市、跨縣區(qū)）河湖聯(lián)防聯(lián)控相關(guān)內(nèi)容，明確檢查巡察聯(lián)防聯(lián)控頻次，全面推深做實(shí)河湖長(zhǎng)制工作。此外，結(jié)合每年水利部暗訪檢查、監(jiān)督檢查、各省的明察暗訪等檢查活動(dòng)，開(kāi)展“一河（湖）一策”方案落實(shí)情況檢查，進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任，推動(dòng)方案實(shí)施工作落到實(shí)處。

3.進(jìn)一步強(qiáng)化結(jié)果評(píng)估運(yùn)用

“一河（湖）一策”方案中長(zhǎng)期持續(xù)問(wèn)題須建立長(zhǎng)效機(jī)制，長(zhǎng)期規(guī)劃、分期實(shí)施、滾動(dòng)解決；同時(shí)，每一輪方案編制后，建議開(kāi)展“一河（湖）一策”優(yōu)秀方案評(píng)選活動(dòng)，交流編制思路，互相借鑒學(xué)習(xí)，提高方案編制的科學(xué)性、合理性。此外，對(duì)方案中年度目標(biāo)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果納入政府考核，與河長(zhǎng)湖長(zhǎng)、成員單位考核激勵(lì)掛鉤，確?！耙缓樱ê┮徊摺狈桨嘎鋵?shí)工作取得實(shí)效。

4.進(jìn)一步加大宣傳培訓(xùn)力度

建議加強(qiáng)對(duì)《“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）》的培訓(xùn)、宣貫，促進(jìn)基層人員對(duì)《指南》全面理解與掌握，提高方案編制的科學(xué)性。同時(shí)，建立公眾參與機(jī)制，暢通公眾參與渠道，引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與到河湖治理保護(hù)的工作中。

三、結(jié) 語(yǔ)

“一河（湖）一策”是全面推行河湖長(zhǎng)制的技術(shù)支撐和重要抓手，是以問(wèn)題為導(dǎo)向開(kāi)展河湖管理保護(hù)工作的關(guān)鍵依據(jù)。本文根據(jù)調(diào)研情況總結(jié)淮河流域“一河（湖）一策”編制與實(shí)施成效、存在問(wèn)題，提出進(jìn)一步完善方案編制和實(shí)施工作建議，可為新一輪“一河（湖）一策”方案修編提供技術(shù)支撐，促進(jìn)河湖長(zhǎng)制下一步相關(guān)工作的開(kāi)展，推動(dòng)河湖長(zhǎng)制從“有名有責(zé)”到“有能有效”。