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    保護(hù)開發(fā)特色村莊規(guī)劃編制探索
    ——以霞浦縣閭峽村為例

    2022-01-01 14:01:05福建省海峽旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院楊珍珍
    區(qū)域治理 2021年29期
    關(guān)鍵詞:用地村莊規(guī)劃

    福建省海峽旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 楊珍珍

    一、引言

    隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和逐步落實(shí),鄉(xiāng)村發(fā)展被提升到一個(gè)前所未有的高度。當(dāng)前,國(guó)土空間規(guī)劃體系改革下的村莊規(guī)劃進(jìn)程正在逐步加快。自2019年國(guó)家層面出臺(tái)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》,提出構(gòu)建“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系后,作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊地區(qū)的法定詳細(xì)規(guī)劃,村莊規(guī)劃也受到越來越多的關(guān)注。同年,自然資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》,對(duì)村莊規(guī)劃的主要任務(wù)做出了更為明確的要求,即“八個(gè)統(tǒng)籌,一個(gè)明確”。此后,各省、市縣都在積極出臺(tái)指導(dǎo)當(dāng)?shù)卮迩f規(guī)劃的編制導(dǎo)則和技術(shù)指南。福建省于2019年9月發(fā)布《福建省村莊規(guī)劃編制指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《指南》),分別對(duì)集聚提升中心村、轉(zhuǎn)型融合城郊村、保護(hù)開發(fā)特色村等5類村莊提出了分類編制指引和相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則。據(jù)福建省政府相關(guān)文件,截止2021年8月,福建省正在開展(含已批復(fù))的村莊規(guī)劃總數(shù)約3874個(gè),全省的村莊規(guī)劃編制工作總體面臨規(guī)劃任務(wù)重、時(shí)間緊、多規(guī)協(xié)調(diào)等諸多挑戰(zhàn)。在此背景下,本文參照《指南》編制要求,對(duì)霞浦縣長(zhǎng)春鎮(zhèn)閭峽村——地處東沖半島省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的保護(hù)開發(fā)特色村,進(jìn)行了實(shí)用性村莊規(guī)劃編制探索研究,探討當(dāng)前“多規(guī)合一”下,具有顯著自然資源稟賦與特色傳統(tǒng)文化的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊如何進(jìn)行整體規(guī)劃下的保護(hù)與開發(fā)。

    二、村莊概況

    (1)區(qū)位交通:閭峽村位于霞浦縣長(zhǎng)春鎮(zhèn)南部,為閭峽港所在地,位于省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)東沖半島的東部,東面瀕臨東海,擁有較長(zhǎng)的海岸線和海洋資源??h道985南北貫穿閭峽村,村莊距離長(zhǎng)春鎮(zhèn)區(qū)約19公里車程,交通較為便利。(2)產(chǎn)業(yè)方面:現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)中,閭峽村第一產(chǎn)業(yè)為近海捕撈和水產(chǎn)養(yǎng)殖。第二產(chǎn)業(yè)分布較少,為海產(chǎn)品粗加工。得益于霞浦“四灘”之一的閭峽沙灘,近年來第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快,村莊發(fā)展了若干鄉(xiāng)村民宿和餐飲等服務(wù)業(yè)態(tài)。但總體而言,旅游服務(wù)業(yè)未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條,且旅游配套設(shè)施仍較為基礎(chǔ),以民宿、餐飲、小型商超為主,無法滿足日益增長(zhǎng)且日益多樣化的游客需求。(3)人口與用地:閭峽村是長(zhǎng)春鎮(zhèn)第二大村,現(xiàn)戶籍戶數(shù)為1221戶,戶籍總?cè)丝?807人。但是近年來部分村民遷移戶口至長(zhǎng)春鎮(zhèn)或霞浦縣城,使得五年來人口持續(xù)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查節(jié)點(diǎn)更新成果,2020年,閭峽村村域總面積為986.99公頃,其中農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地為30.44公頃,占村域面積的比例為3.13%,現(xiàn)狀人均居民點(diǎn)建設(shè)用地指標(biāo)為79.96㎡/人。(4)經(jīng)研究分析,閭峽村目前主要存在兩個(gè)方面的問題。一是村莊建設(shè)長(zhǎng)久以來缺乏有效指引。上版村規(guī)因?yàn)榉N種原因尚未得到落實(shí),整體布局較為混亂,村內(nèi)建筑風(fēng)貌不統(tǒng)一,新舊建筑摻雜,村莊居民點(diǎn)整體風(fēng)貌缺乏鄉(xiāng)村本土特色,公服設(shè)施也不夠完善等;二是現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放,近海捕撈為漁民的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),屬采集性業(yè)態(tài),易受自然環(huán)境、捕撈政策以及水產(chǎn)供需市場(chǎng)影響,同時(shí)過度的捕撈也會(huì)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響?;诖迩f豐富的自然風(fēng)光資源基礎(chǔ),可以預(yù)計(jì)未來旅游產(chǎn)業(yè)將是主導(dǎo),但現(xiàn)狀旅游項(xiàng)目單調(diào),僅僅依托沙灘和海蝕景觀資源開發(fā)低水平的旅游觀光和少量沙灘游樂項(xiàng)目,村莊其他優(yōu)質(zhì)資源尚未轉(zhuǎn)化為旅游體驗(yàn)產(chǎn)品、未得到充分開發(fā)利用,且對(duì)餐飲民宿產(chǎn)業(yè)監(jiān)督管理不足,服務(wù)良莠不齊,距離優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村旅游目的地的差距仍比較大。

    三、發(fā)展思路

    按福建省村莊規(guī)劃編制指南的分類,閭峽村屬于保護(hù)開發(fā)特色村,屬于具備優(yōu)質(zhì)的景觀要素、人文及自然特色資源豐富的村莊。同時(shí),閭峽村位于省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi),此類村莊往往面臨村莊發(fā)展與風(fēng)景資源保護(hù)的雙重挑戰(zhàn),因此規(guī)劃需注重引導(dǎo)性和管控性,在不影響風(fēng)景區(qū)風(fēng)景環(huán)境和不破壞海洋生態(tài)的前提下,以旅游為驅(qū)動(dòng)力,推動(dòng)村莊的有序發(fā)展與更新,實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的合理存續(xù)?;陂倣{村的現(xiàn)狀問題,規(guī)劃認(rèn)為閭峽村未來發(fā)展方向和重點(diǎn)為:一是要以旅游為導(dǎo)向激發(fā)村莊發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力,主要通過深入挖掘資源轉(zhuǎn)化為旅游體驗(yàn)產(chǎn)品,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),完善產(chǎn)品和服務(wù)供給類型,同時(shí)要梳理村莊用地,保障各方面發(fā)展的空間基礎(chǔ);二是需要補(bǔ)足各項(xiàng)短板,完善各項(xiàng)設(shè)施,建設(shè)宜居宜游的村莊,奠定未來可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在總體定位上,閭峽村應(yīng)以海洋生態(tài)為依托、以在地文化為底蘊(yùn),著力發(fā)展濱海游憩度假、民俗觀光與體驗(yàn),建設(shè)成一個(gè)村容整潔、文化底蘊(yùn)深厚、各項(xiàng)設(shè)施完善的宜居趣玩的濱海休閑文化漁村,構(gòu)建“碧海銀灘,文化漁村”的村莊品牌,將自身打造成為福建省金牌旅游村、東沖半島風(fēng)景區(qū)的核心組成部分和代表性區(qū)域。

    四、空間規(guī)劃

    (一)村莊建設(shè)邊界劃定

    由于當(dāng)前村莊規(guī)劃普遍缺少上位鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃任務(wù)指標(biāo)指導(dǎo),故規(guī)劃應(yīng)通過入戶調(diào)查等方式了解村民建設(shè)需求,結(jié)合人口增長(zhǎng)趨勢(shì),合理預(yù)測(cè)村莊建設(shè)規(guī)模,待上位國(guó)土空間規(guī)劃編制時(shí)再進(jìn)行銜接。

    建設(shè)用地規(guī)模一般基于人口規(guī)模預(yù)測(cè)。經(jīng)研究可知,閭峽村現(xiàn)狀雖有較大一部分青壯年外出求學(xué)、務(wù)工,造成戶籍人口呈負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),但這主要屬于機(jī)械性減少,且在國(guó)家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,農(nóng)村發(fā)展越來越受重視的大背景下,并結(jié)合閭峽村是長(zhǎng)春鎮(zhèn)第二大村的重要地位角度考慮,通過一定政策傾斜與閭峽村優(yōu)越的資源條件,將有效帶動(dòng)閭峽村鄉(xiāng)村旅游、特色漁業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)就業(yè)崗位與創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)增加,由此預(yù)計(jì),在未來一段時(shí)期內(nèi)村莊將有一定程度上的人口增長(zhǎng)回流。故規(guī)劃預(yù)測(cè)綜合增長(zhǎng)率為千分之3,至2035年,閭峽村人口規(guī)模為3982人。基于此人口規(guī)模,依據(jù)《指南》中的第二種計(jì)算方法,即基于戶籍計(jì)算宅基地面積,基于常住人口計(jì)算除宅基地外的建設(shè)用地面積,可得閭峽村可較現(xiàn)狀增加1.14至8.67公頃,即用地規(guī)??尚略鰹?1.49至39.02公頃。

    本著土地節(jié)約、集約的原則和當(dāng)前建設(shè)用地“減量化”的趨勢(shì)背景,本次規(guī)劃結(jié)合實(shí)際和村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況,判定建設(shè)用地規(guī)模的合理區(qū)間,將村莊現(xiàn)狀未與上位規(guī)劃沖突的建設(shè)用地和近遠(yuǎn)期發(fā)展所需的住宅用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、商業(yè)用地、公用設(shè)施用地、道路交通用地、公園綠地等建設(shè)用地劃入村莊建設(shè)邊界,最終劃定村莊居民點(diǎn)建設(shè)用地為33.1公頃。

    (二)村莊居民點(diǎn)空間優(yōu)化

    建設(shè)空間主要是為村民提供生產(chǎn)生活服務(wù)功能、進(jìn)行住宅建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的國(guó)土空間,但在遵從發(fā)展要義的基礎(chǔ)上仍需要強(qiáng)調(diào)土地集約和生態(tài)保護(hù)。因此,一方面,規(guī)劃合理新增各項(xiàng)建設(shè)用地,滿足各方面建設(shè)需求。如通過新設(shè)集中建設(shè)點(diǎn)滿足村民建房的需求(增加宅基地用地面積0.65公頃);增加公服、公用設(shè)施用地(新增3.59公頃)和公園綠地面積(0.71公頃),提高宜居性;梳理產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地,滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求等。同時(shí),規(guī)劃強(qiáng)調(diào)提高土地使用強(qiáng)度,嚴(yán)格控制建設(shè)用地面積。另一方面,規(guī)劃盤活存量建設(shè)用地,改造提升內(nèi)部的低效建設(shè)用地,利用廢棄宅基地、廢棄工業(yè)用地、廢棄豬圈用地、廢棄村集體建設(shè)用地等,促進(jìn)村莊有機(jī)更新。

    (三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引

    閭峽村擁有豐富的自然與人文景觀資源,如海蝕地貌、碧海銀灘、礁石拍浪、閭峽古堡、古榕公園等,但資源轉(zhuǎn)化率低,當(dāng)?shù)芈糜钨Y源開發(fā)現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下不足:一是旅游產(chǎn)品單一,僅為沙灘休閑、休閑海釣等初級(jí)產(chǎn)品形態(tài),品質(zhì)民宿不足,旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于較初級(jí)的階段;二是受季節(jié)性影響,淡旺季明顯;三是缺乏鮮明個(gè)性,整體形象策略不夠突出;四是夜間消費(fèi)總體匱乏,難以留住游客??傮w而言,規(guī)劃建議調(diào)整現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),構(gòu)建以濱海休閑旅游業(yè)為主,海洋漁業(yè)為輔的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),走三產(chǎn)融合道路,現(xiàn)有農(nóng)業(yè)種植、商貿(mào)服務(wù)業(yè)應(yīng)以為旅游業(yè)發(fā)展提供原生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和配套服務(wù)為轉(zhuǎn)型方向。首先,針對(duì)現(xiàn)狀下的傳統(tǒng)漁業(yè),規(guī)劃建議轉(zhuǎn)變漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式,為休閑漁業(yè)和濱海旅游業(yè)提供體驗(yàn)產(chǎn)品和原生態(tài)海產(chǎn)品,倡導(dǎo)生態(tài)捕撈,嚴(yán)格遵守休漁期禁漁規(guī)定,達(dá)到漁區(qū)保護(hù)和漁民增收的目的。同時(shí)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈,發(fā)展海產(chǎn)品初加工業(yè)。依托近海資源,發(fā)展休閑漁業(yè),豐富漁業(yè)內(nèi)容,拓展?jié)O業(yè)功能,如休閑海釣、海上餐吧、海上攝影等。其次,針對(duì)鄉(xiāng)村旅游業(yè),提升現(xiàn)狀旅游產(chǎn)品品質(zhì),完善下尾島、小呂沙灘、閭峽燈塔等地的各項(xiàng)游覽設(shè)施,豐富體驗(yàn)產(chǎn)品。通過深度挖掘村莊特色,以現(xiàn)有安瀾候文化等民俗文化為依托,將資源轉(zhuǎn)化為文化旅游及研學(xué)產(chǎn)品,挖掘“文化閭峽”的特質(zhì),將游客從村莊外圍的沙灘引入村莊內(nèi)部,拓展旅游體驗(yàn)內(nèi)容。最后,提升產(chǎn)業(yè)融合水平,如漁旅融合、農(nóng)旅融合、文旅融合等,提升閭峽整體服務(wù)水平,提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。聯(lián)動(dòng)周邊村莊,即北面同有沙灘資源的小京村,南面擁有灘涂景觀的加竹村,形成鄉(xiāng)村旅游片區(qū),促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展,擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)影響力,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。除了以上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)思路,規(guī)劃嘗試在用地上積極響應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求,于村莊主路旁規(guī)劃一處商業(yè)用地,用于建設(shè)漁夫集市,發(fā)展閭峽特色商品銷售和海鮮美食體驗(yàn)等業(yè)態(tài),進(jìn)而為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地支持和保障。

    五、結(jié)論

    本文以閭峽村為研究對(duì)象,分析村莊現(xiàn)狀在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)用地布局、公共設(shè)施等方面的主要問題,并重點(diǎn)從村莊建設(shè)用地規(guī)模劃定、居民點(diǎn)布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展三個(gè)方面闡述該村規(guī)劃策略:一是構(gòu)建“碧海銀灘,文化漁村”的村莊品牌和定位;二是結(jié)合村民實(shí)際需求和村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況,判定建設(shè)用地規(guī)模的合理區(qū)間;三是優(yōu)化村莊用地布局,通過引導(dǎo)居民點(diǎn)適度規(guī)模集中,提高土地利用強(qiáng)度、盤活存量建設(shè)用地、改造提升內(nèi)部的低效建設(shè)用地等手段,促進(jìn)村莊有機(jī)更新;四是依托村莊本底資源,構(gòu)建以濱海休閑旅游業(yè)為主、海洋漁業(yè)為輔的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展結(jié)構(gòu)。作為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的保護(hù)開發(fā)特色村,閭峽村面臨著村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展與風(fēng)景資源保護(hù)和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等諸多挑戰(zhàn),故規(guī)劃需注重引導(dǎo)性和管控性,在不影響風(fēng)景區(qū)風(fēng)景環(huán)境的前提下,以村莊自然生態(tài)格局保護(hù)為基礎(chǔ),以旅游為驅(qū)動(dòng)力,把握村莊主要特點(diǎn)并體現(xiàn)村莊特色,推動(dòng)村莊的振興發(fā)展,實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的合理存續(xù)。

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