鄉(xiāng)村振興視域下宅基地退出機制研究
——基于寧夏平羅試點分析

天津商業(yè)大學(xué) 朱曉超

一、研究背景與問題的提出

由于長期以來國家實施偏向城市地區(qū)發(fā)展的“鄉(xiāng)村哺育城市”戰(zhàn)略，農(nóng)村地區(qū)造血能力不足以至廣大鄉(xiāng)村地區(qū)“貧血”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。國家為改善“鄉(xiāng)村衰落”局面，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，越來越多學(xué)者開始關(guān)注鄉(xiāng)村振興過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題，本文著眼于鄉(xiāng)村土地資源優(yōu)化路徑，在此基礎(chǔ)上探索宅基地資源配置的現(xiàn)實困境與解決對策，試圖以宅基地退出為切入點為鄉(xiāng)村“造血”，還鄉(xiāng)村發(fā)展活力。然而縱觀鄉(xiāng)村宅基地問題，一方面大量農(nóng)村宅基地資源浪費嚴(yán)重，同時宅基地退出存在制度性障礙導(dǎo)致農(nóng)民手里空閑宅基地體現(xiàn)不出應(yīng)有經(jīng)濟(jì)價值。另一方面由于城鄉(xiāng)二元戶籍體制不通暢進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民大多不能落戶城市，若一味強行永久退出一則會導(dǎo)致大量返鄉(xiāng)農(nóng)民失所或務(wù)農(nóng)農(nóng)民失去長期穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來源，二則極有可能致使日后年老返鄉(xiāng)農(nóng)民的基本居住需求得不到有效保障，由此極易造成社會動蕩影響社會穩(wěn)定發(fā)展。

伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化區(qū)域性發(fā)展，我國鄉(xiāng)村地區(qū)村莊分化態(tài)勢亦日趨顯現(xiàn)。通過分析梳理各試點退出模式可知，目前各試點地區(qū)政策實施背景大不相同，所遇困境亦各不相同，進(jìn)而因村施策重要且必要。依據(jù)以往改革試點經(jīng)驗面對日益分化的鄉(xiāng)村地區(qū)，只有在厘清不同類型村莊宅基地改革內(nèi)在邏輯和所遇各異困境的基礎(chǔ)上因地制宜、分類施策、逐步推進(jìn)方能使宅基地改革朝著更好地方向穩(wěn)步發(fā)展。寧夏平羅的宅基地退出工作充分尊重村莊差異性并最大可能保障農(nóng)民利益，其“土地房屋收儲補償＋尊重農(nóng)民多樣化需求”退出方式為今后廣大村莊宅基地退出工作提供了很好的借鑒作用、積累了寶貴和豐富的宅基地改革經(jīng)驗。

宏觀層面，如在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)實施同一套宅基地退出政策，其普適性與有效性有待查驗。因此，國家統(tǒng)籌宅基地試點改革，以期各試點地區(qū)探索不同類型村莊的長效可持續(xù)性宅基地退出機制。

綜上所述，宅基地退出工作必須三思而后行，堅持因地制宜、分類施策原則，洞悉鄉(xiāng)村屬性及發(fā)展態(tài)勢，構(gòu)建量體裁衣式宅基地長效退出機制，從而為開展村莊分類基礎(chǔ)上的宅基退出補償機制研究提供進(jìn)一步的經(jīng)驗支持與理論支撐。

二、文獻(xiàn)綜述

通過對宅基地退出試點研究梳理發(fā)現(xiàn)，各試點宅基地退出政策既有普適化的相同點，同時亦有各自尊重縣域?qū)嶋H發(fā)展背景推進(jìn)可實行的宅基地退出差異點。比如張秀智等人著眼于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，取以遼寧、湖南、北京的三個村莊為分析案例，分別從基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)形式、對土地的依賴程度、土地產(chǎn)權(quán)和村莊特色的角度分析總結(jié)出影響宅基地退出的主導(dǎo)因素是政府資金支持和集體產(chǎn)權(quán)設(shè)定。馮娜娜等人在“三圈理論”背景下基于義烏市宅基地退出實際，分別對城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)模式、舊村改造模式、新農(nóng)村集聚建設(shè)模式進(jìn)行梳理分析，強調(diào)不同村莊宅基地退出模式差異性，進(jìn)一步總結(jié)出“公共價值、能力、支持”三者兼?zhèn)涫俏磥碚赝顺鰴C制的優(yōu)化方向。孫鵬飛基于安徽省金寨縣六百余份調(diào)研數(shù)據(jù)，在充分尊重縣域政策實際推進(jìn)情況的基礎(chǔ)上得出在本縣域社會信任中相較于制度信任，人際信任更能緩解人口老齡化對農(nóng)戶退出宅基地的消極影響。

因此構(gòu)建宅基地退出機制需從各試點汲取經(jīng)驗，遵循分類治理、因類施策原則，切不可懸絲診脈一概而論，而應(yīng)把脈問診逐步完善不同類型村莊理論架構(gòu)，力爭心手相應(yīng)從而藥到病除。

三、寧夏平羅宅基地退出改革試點案例分析

平羅縣地處寧夏回族自治區(qū)，坐落于國家絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，既是歷史文化古城又享有西北魚米之鄉(xiāng)的美譽。同時，平羅縣擁有國家5A級景區(qū)沙湖和國家3A級景區(qū)玉皇閣，旅游資源豐富。近些年平羅縣深入挖掘自身潛力積極發(fā)展，2019年平羅縣入選“2019中國最美縣域榜單”，被評為“2019年度全國投資潛力百強縣市”。寧夏平羅具有得天獨厚的自然資源和深厚歷史文化底蘊，縣域內(nèi)滿足農(nóng)民基本生存需求，具有強大發(fā)展?jié)摿Γ叨确咸厣Ｗo(hù)類村莊特征且其宅基地改革成果顯著，因此作為宅基地退出典型案例加以剖析總結(jié)。

為推進(jìn)縣域內(nèi)土地經(jīng)營管理制度改革，盤活農(nóng)村農(nóng)民資源資產(chǎn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，寧夏平羅在遵循依法、有償、自愿退出的前提下，堅持先行先試和雙向選擇原則，以農(nóng)民差異化需求為落腳點，依法依規(guī)有序開展多樣化宅基地退出補償工作。2017年7月，平羅縣陸續(xù)頒布《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》《農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲暫行辦法》等配套政策文件。相關(guān)文件將宅基地退出工作細(xì)化成規(guī)，其中對宅基地退出條件、政府收儲宅基地價格、退出程序以及收儲補償、退出土地和房屋處置等環(huán)節(jié)均作了詳細(xì)說明，文件的出臺使得退出工作有序開展，為寧夏平羅試點宅基地退出機制良好運行提供了有效政策支撐。

（一）退出條件

平羅縣將宅基地退出做出了限制條件，例如農(nóng)戶必須在合法獲取宅基地使用權(quán)證的基礎(chǔ)上，經(jīng)過本村集體經(jīng)濟(jì)組織允許后再經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核并簽訂退出收儲協(xié)議才能退出。其次，若農(nóng)戶選擇退出宅基地則意味著農(nóng)戶必須放棄村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和權(quán)益并接受將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，滿足以上條件的農(nóng)戶方可申請宅基地退出。

（二）收儲補償及指導(dǎo)價格

平羅出臺文件規(guī)定，宅基地補償面積應(yīng)控制在270平方米以內(nèi)，超出270平方米的部分需按庭院經(jīng)濟(jì)用地即1萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償。同時，按照《自治區(qū)人民政府關(guān)于發(fā)布實施寧夏回族自治區(qū)縣（市、區(qū)）征地補償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，寧夏平羅將宅基地按照區(qū)域分為三類，根據(jù)區(qū)位農(nóng)戶可得到8000到10000不等的貨幣補償。

（三）退出程序

平羅縣結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，建立了一套完整連貫的退出流程，主要包括：農(nóng)戶戶主申請、村集體經(jīng)濟(jì)組織審核、價值評估、簽訂退出收儲補償協(xié)議以及注銷登記等。

（四）退出宅基地處置

退出后的宅基地由村集體經(jīng)濟(jì)收儲統(tǒng)一登記造冊，進(jìn)行復(fù)墾，保證退出后土地有效利用。

此外，寧夏平羅對合規(guī)退出宅基地且在縣城購房的農(nóng)戶按每平方米40元給予貨幣補助，符合條件的農(nóng)戶享受城鎮(zhèn)居民社會保障和福利待遇。與此同時，值得注意的是相關(guān)政策規(guī)定簽訂收儲宅基地合同時，給予農(nóng)戶一次性補償，由發(fā)證機關(guān)收回相應(yīng)權(quán)證即視為該農(nóng)戶長久退出宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶退出后則不得以任何方式重新申請獲得宅基地使用權(quán)。

寧夏平羅的宅基地退出工作充分考慮到村莊異質(zhì)、農(nóng)戶需求分層的實際情況，在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注農(nóng)民到市民身份轉(zhuǎn)換需求、農(nóng)民老齡化下的養(yǎng)老需求和有意愿將閑置宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)價值農(nóng)戶的需求，此舉對大部分可以保證基本生活條件且有巨大發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f在精準(zhǔn)脫貧防止返貧以及鄉(xiāng)村振興方面都有很強的促進(jìn)作用和借鑒意義。同時，平羅在退出后的農(nóng)民保障措施以及土地利用監(jiān)管方面也做了明確規(guī)定，目前已經(jīng)初步建立起一套切實可行的宅基地退出機制，為宅基地改革注入了新鮮血液，為宅基地多樣化退出模式的構(gòu)想提供了有力支撐，具有重要現(xiàn)實意義。

四、結(jié)論與討論

如今我國城市化、工業(yè)化已步入中后期，以城帶鄉(xiāng)進(jìn)程加快推進(jìn)但長期以來的城鄉(xiāng)二元土地制度始終阻礙鄉(xiāng)村土地彰顯其應(yīng)有價值。

作為鄉(xiāng)村振興的重要抓手，宅基地制度改革以村莊為政策基礎(chǔ)單元展開工作，因此尊重不同村莊特性將村莊按一定標(biāo)準(zhǔn)分門別類并探索村莊動態(tài)發(fā)展規(guī)律可以更好助力我國宅基地改革工作進(jìn)一步推進(jìn)落實。

綜上所述，以不同村莊各自面臨的實際問題為導(dǎo)向，確將有效解決具體問題，從而探索符合各村實際的多元化宅基地退出政策應(yīng)是今后學(xué)者關(guān)注的主要方向。同時，考慮不同村莊各異的發(fā)展路徑，用發(fā)展的眼光看待宅基地退出機制構(gòu)建，切實解決農(nóng)民面臨的實際困難，保障農(nóng)民的居住權(quán)與財產(chǎn)權(quán)益，以此進(jìn)一步完善因村制宜、多元化可持續(xù)發(fā)展的宅基地退出機制，進(jìn)而為鄉(xiāng)村振興建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。