地方政府科技管理體制優(yōu)化與改革研究*

咸寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陳德林

黨在十九大報告提出，加大科研體制改革，建立以市場為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研深度融合的科技創(chuàng)新體系。地方政府是國家科技系統(tǒng)的重要組成部分，在實際工作中對推動科技創(chuàng)新發(fā)揮著基礎(chǔ)性和不可替代性的作用。然而,在一些經(jīng)濟(jì)與教育并不發(fā)達(dá)的地區(qū)，科技創(chuàng)新并不受重視，管理方式依然傳統(tǒng)，仍然存在行政介入程度深、職能條塊分割等問題，還沒有建立起適應(yīng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技研發(fā)規(guī)律的評價與監(jiān)管機(jī)制,存在成果轉(zhuǎn)化難、轉(zhuǎn)化率低等深層次問題，科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)率不高。因此，加強(qiáng)地方政府科技管理體制優(yōu)化與改革勢在必行。

一、加強(qiáng)科技管理體制優(yōu)化與改革是黨和政府的要求

2018年5月，習(xí)近平總書記在中國科學(xué)院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上也作出“破除一切制約科技創(chuàng)新的思想障礙和制度藩籬”“全面深化科技體制改革，提升創(chuàng)新體系效能，著力激發(fā)創(chuàng)新活力”“科技領(lǐng)域是最需要不斷改革的領(lǐng)域”等重要指示。

黨在十九大報告中指出“要加強(qiáng)國家創(chuàng)新體系建設(shè)、深化科研體制改革，建立起以市場為導(dǎo)向、企業(yè)為主體的產(chǎn)學(xué)研深度融合創(chuàng)新體系。造就培養(yǎng)一批有著國際先進(jìn)水平的科技人才和創(chuàng)新團(tuán)隊”。

黨的十九屆四中全會提出，要完善和創(chuàng)新科技體制和機(jī)制、成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，不斷提升產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)發(fā)展能力和現(xiàn)代化水平。對科研人才的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、評價和激勵等，要健全其政策體系和管理制度。

二、加強(qiáng)科技管理體制優(yōu)化與改革是科技創(chuàng)新活動的內(nèi)在需要

當(dāng)今世界，科技創(chuàng)新在促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，提高地區(qū)綜合實力和競爭力等方面已經(jīng)成為至關(guān)重要的因素。但隨著全球科技創(chuàng)新的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的科技管理體制已經(jīng)越來越難以適應(yīng)當(dāng)今科技創(chuàng)新發(fā)展的需要。科技管理體制是實現(xiàn)科技創(chuàng)新的各要素，包括相關(guān)的體制、機(jī)制、政策、措施等子系統(tǒng)組成的整體，涵蓋了科技創(chuàng)新組織系統(tǒng)、科技創(chuàng)新監(jiān)管系統(tǒng)、科技創(chuàng)新服務(wù)系統(tǒng)以及科技創(chuàng)新制度系統(tǒng)等。其目的就是要依靠社會多元的共同參與，通過協(xié)調(diào)和整合各部門、各主體、各要素、各環(huán)節(jié)，提高創(chuàng)新效率、降低創(chuàng)新成本，促進(jìn)科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)同發(fā)展。

在現(xiàn)有的科研管理模式中，地方政府既是裁判員又是運動員，既不利于提高廣大科技主體的積極性，也不利于提高管理效率。科技創(chuàng)新活動是一種非線性活動，即便身在其中，也很難預(yù)判其將來走勢和具體發(fā)展結(jié)果。因此，在所有管理類目中，科技創(chuàng)新的管理是最難的，也是最忌外在干預(yù)的。政府作為所有資源的集大成者，地方政府更是掌握著中央及省資源的分配及項目上報權(quán)限，對當(dāng)?shù)乜萍及l(fā)展起到至關(guān)重要的影響。現(xiàn)實問題是，隨著中央對科技創(chuàng)新支持力度的加大，各種政策及資源配置向科技創(chuàng)新逐漸傾斜，科技越來越受重視。另一方面，對科技資源的獲取也越來越成為廣大科技人員和主體首先要面對的問題。因此，地方政府對科技創(chuàng)新的管理方式對當(dāng)?shù)乜萍及l(fā)展起到至關(guān)重要的影響。

三、地方政府在科技管理體制上存在的問題

由于種種原因，一些地方政府在科技創(chuàng)新中的作用還沒能充分激發(fā)出來。具體來說，還存在以下現(xiàn)象：

（一）科技管理部門眾多，職能相互交叉，導(dǎo)致管理效率低

目前,地方政府身負(fù)科技創(chuàng)新職能的管理部門眾多，有科技局、科協(xié)、社科聯(lián)、發(fā)改委、經(jīng)信局、教育部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)的科經(jīng)局、地方高校及科研院所等。各單位與各部門均從自己的工作職責(zé)與工作需要出發(fā)，可以發(fā)布有關(guān)科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。而科技局與其他各部門屬并列關(guān)系，并沒有明確的職責(zé)分工與合作機(jī)制，各自制定政策、各自利用財政資金等,直接導(dǎo)致本已有限的科技資源拙荊見肘、重復(fù)配置、形不成合力等。

（二）科技政策條塊分割,導(dǎo)致科技與經(jīng)濟(jì)有所脫節(jié)

地方政府的很多科研管理部門各自為政現(xiàn)象突出，政策雷同，職能交叉嚴(yán)重。例如,對科技創(chuàng)新平臺的管理,不同部門的叫法都不一樣。科技局稱為工程技術(shù)研究中心（還有產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、企校聯(lián)合創(chuàng)新中心、校企共建研發(fā)中心等類別）經(jīng)信委稱為企業(yè)技術(shù)中心，發(fā)改委稱為企業(yè)工程研究中心，教育局稱為協(xié)同創(chuàng)新中心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局稱為創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等。各部門之間條塊分割，缺乏相互協(xié)調(diào)，導(dǎo)致資源損耗嚴(yán)重。

（三）行政干預(yù)較多,導(dǎo)致公共服務(wù)能力不強(qiáng)

很多地方政府的科技管理部門對單個科研項目的管理更加重視，投入更多的人財物在項目指南的發(fā)布、具體項目的中期管理、過程抽查、科研經(jīng)費使用情況的審計、結(jié)項材料的收取等工作環(huán)節(jié)。對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中科技的需求、科研平臺的搭建、科技人才的引進(jìn)與培養(yǎng)、科技中介市場的培育等卻不太重視，導(dǎo)致管理效率不高、管理效果不佳。

（四）供需脫節(jié),導(dǎo)致技術(shù)偏離市場需求

目前,地方政府及相關(guān)部門主要通過項目下達(dá)、資金資助等方式,對各創(chuàng)新主體及活動予以支持。但很多地方企業(yè)技術(shù)含量并不高，并不需要“高大上”項目的資助，且企業(yè)科技人才極少，又不擅長將亟須的適用性技術(shù)作為項目申報，導(dǎo)致請一些高校院所研究人員代筆，這些研究人員更多專注理論研究，格局較高，做出來的申報材料更側(cè)重技術(shù)的先進(jìn)性、前瞻性,而忽視企業(yè)實際問題,導(dǎo)致立項的項目與企業(yè)需要不一致，而企業(yè)看到項目已立項，經(jīng)費已劃撥，便不了了之。有關(guān)部門在進(jìn)行結(jié)項評價時，對技術(shù)使用單位意見不夠重視，或評價沒有做到全面客觀。

（五）用人封閉,導(dǎo)致科研人才不足

中央鼓勵和高校及科研院所的科研骨干、精英、行業(yè)的領(lǐng)軍人才合理流動的（保密性需要的除外）。但由于行政管理的區(qū)域性特征，對科技創(chuàng)新人才的使用基本是封閉的，各用各的。雖有一些如“院士（專家）工作站”的項目鼓勵企業(yè)引用外地高端人才，但由于種種原因，效果并不明顯。所以，很多部門在科技項目立項時，基本考慮的是當(dāng)?shù)厝?，而且時間越久，關(guān)系越熟，直接導(dǎo)致某些類別的科研項目被固定的人壟斷，不利于競爭和科技創(chuàng)新，導(dǎo)致某些技術(shù)需求遲遲得不到攻克，科研人才不足就是其中的關(guān)鍵問題之一。

四、地方政府科技管理體制優(yōu)化與改革的對策建議

地方政府作為國家科技管理體系的重要組成部分,且熟知各自區(qū)域科技資源稟賦,應(yīng)以更加開放的心態(tài)，充分尊重科技人員的主體地位，以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要為導(dǎo)向，發(fā)揮服務(wù)職能，創(chuàng)造開放、包容、公平的區(qū)域性科技政策環(huán)境，推動地方科技可持續(xù)發(fā)展，并對全國科技創(chuàng)新產(chǎn)生影響和推動。

（一）重構(gòu)地方政府科技管理職能

針對現(xiàn)有地方政府在科技管理方面職能交叉重疊、政出多門的現(xiàn)象，可以結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)和科技發(fā)展需求進(jìn)行科技管理職能的重構(gòu)和再配置。以科技局為主體，整合科協(xié)、社科聯(lián)、發(fā)改委、教育部門、人力資源部門、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等部門的科技職能，成立科技管理委員會。委員會由地方政府領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任。委員會應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及科技發(fā)展水平等，制定科技管理短期及中長期發(fā)展規(guī)劃。負(fù)有科技管理職能的有關(guān)部門根據(jù)規(guī)劃合理發(fā)布項目需求、經(jīng)費投放以及項目管理辦法，并定期召開協(xié)商會議，共同研究探討規(guī)劃執(zhí)行情況及有關(guān)協(xié)調(diào)問題。

（二）科學(xué)合理編制發(fā)布項目指南

項目管理單位深入產(chǎn)業(yè)發(fā)展一線實地調(diào)研，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)實際需求編制科技需求清單。會同行業(yè)管理者、科技工作者、產(chǎn)業(yè)工作者、科技管理部門共同研究，科學(xué)合理編制項目指南。在制定項目指南時，結(jié)合地方科技實力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，注意項目的實用性，不可一味追求技術(shù)的“高精尖”。

（三）注意合理引入外地高端人才

由于地方上科技人才的局限性，對于自己解決不了的產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題，可以合理引用外地高端人才，在項目申報時，可接受外地科技人員申報。對于特定科技難題，可采用定向委托方式尋求外地有關(guān)科技人員協(xié)助。從培養(yǎng)地方科技人員的角度，對外地科技人員主持的科技項目，可要求聘請當(dāng)?shù)乜萍既藛T加入其項目團(tuán)隊，共同參與項目研發(fā)。也可與外地科技人員共同組建科研平臺，長期合作，互相學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短。

（四）賦予科研人員充分自主權(quán)

最大程度地優(yōu)化和簡化項目的過程和驗收管理。對科技項目的申報、過程管理、結(jié)項、成果登記等管理環(huán)節(jié)，盡可能簡化程序，力爭讓科研人員“跑一次”就能解決問題。賦予科研人員科研路線、技術(shù)法方法的決策自主權(quán)，不干涉科研人員具體工作。賦予科研人員更大的項目經(jīng)費使用權(quán)，只要是跟項目有關(guān)的支出，均不設(shè)上限，交還科研人員經(jīng)費支配權(quán)。盡可能減少各類不必要的檢查，讓科研人員從表格、會議等各項檢查中解脫出來。

（五）完善科研項目的結(jié)項標(biāo)準(zhǔn)

落實中央“三評”“五唯”的有關(guān)文件精神，破除單一的、封閉的項目結(jié)項標(biāo)準(zhǔn)。以實用性為落腳點，對科研項目的經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、技術(shù)價值和科技價值等進(jìn)行多維度評價。綜合考慮科學(xué)工作者、技術(shù)使用部門、項目管理單位等多方意見。建立科研誠信制度，對弄虛作假或研究質(zhì)量不高等學(xué)術(shù)不端和低效率科研行為進(jìn)行記錄在案，作為后期科研評價的重要參考依據(jù)。