應(yīng)急突發(fā)事件管理的中國經(jīng)驗(yàn)及啟示*

中共秦皇島市委黨校 張宇，姚蘭，于曉川

100年的崢嶸歲月，黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民站起來、富起來、強(qiáng)起來，黨引領(lǐng)中華民族迎來了從站起來到富起來再到強(qiáng)起來的偉大飛躍。同時也在歷史的驚濤駭浪中經(jīng)受了各種重大應(yīng)急突發(fā)事件的嚴(yán)峻考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。尤其隨著國際國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、自然界等各方面因素的變化，重大應(yīng)急突發(fā)事件的發(fā)生頻率更高、類型更復(fù)雜、涉及范圍更廣泛， 影響程度更深刻，應(yīng)急突發(fā)事件預(yù)防應(yīng)對成為黨和政府高度關(guān)注的關(guān)鍵性問題。中國共產(chǎn)黨在抵御重大突發(fā)事件造成風(fēng)險以及困難的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中經(jīng)受了嚴(yán)峻的考驗(yàn)、艱苦的磨煉，推動了黨執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的提高，維護(hù)了國家安全、社會穩(wěn)定，保證了人民群眾生命財產(chǎn)安全，積累了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)。

一、重大應(yīng)急突發(fā)事件的歷史回顧

對中國共產(chǎn)黨建黨以來革命、建設(shè)的實(shí)踐過程進(jìn)行梳理，歷經(jīng)了各種重大應(yīng)急突發(fā)事件考驗(yàn)，歷經(jīng)的重大應(yīng)急突發(fā)事件大致分為以下幾類：

（一）自然災(zāi)害類

我國遭受的自然災(zāi)害類重大突發(fā)事件主要為地震災(zāi)害、洪澇災(zāi)害和氣候?yàn)?zāi)害。河北邢臺6.8級地震，河北唐山7.8級地震，云南瀾滄7.6級地震，四川汶川8級地震等，地震波及周邊數(shù)省，經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展受到嚴(yán)重影響。長江源源不斷的水資源為兩岸人民創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益，但是長江流域的洪澇災(zāi)害問題也相當(dāng)突出。我國在1954年、1991年、1998年均遭受了嚴(yán)重的水災(zāi)侵害，危害了人民生命安全和財產(chǎn)安全。雪災(zāi)是一種最常見的氣象災(zāi)害。1977年，內(nèi)蒙古自治區(qū)遭受雪災(zāi)；2008年，我國南方多省份遭遇低溫雪災(zāi)；2016年，我國新疆維吾爾自治區(qū)遭受雪災(zāi)。自然類重大應(yīng)急突發(fā)事件給我國人民群眾的生活、心理帶來了極大的損害和困擾。

（二）事故災(zāi)難類

事故災(zāi)難類的重大突發(fā)事件主要指由于人的主觀因素引發(fā)的突發(fā)事件，其中包括企業(yè)發(fā)生的各類安全事故、重大交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施以及公共設(shè)備事故、環(huán)環(huán)境污染等。在我國，城市是經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展融合的中心，具有居民密集、管理復(fù)雜的特點(diǎn)，是事故災(zāi)難類重大應(yīng)急突發(fā)事件管理的關(guān)鍵區(qū)域。1988年，四川省閩江發(fā)生特大沉船安全事故；2005年，發(fā)生松花江流域水污染安全事故；2008年，山西省洪洞縣發(fā)生特大礦難事故；2015年，天津港發(fā)生特大火災(zāi)爆炸事件。事故災(zāi)難類重大應(yīng)急突發(fā)事件導(dǎo)致大量人員傷亡以及重大的經(jīng)濟(jì)損失。

（三）公共衛(wèi)生類

公共衛(wèi)生類重大突發(fā)事件主要包括傳染病疫情、動物相關(guān)疾病疫情、群體性不明原因疾病、食品食物安全和職業(yè)危害以及其他嚴(yán)重影響群眾生命健康、安全的事件。公共衛(wèi)生事件主要由傳染病及病菌導(dǎo)致，新型疾病的出現(xiàn)與人類社會發(fā)展的關(guān)系也越來越密切。在我國發(fā)展歷史上，典型的公共衛(wèi)生類重大應(yīng)急突發(fā)事件有1988年上海市爆發(fā)的甲型肝炎傳染病疫情，2003年全國性的非典型性肺炎傳染病疫情，2020年新冠肺炎傳染病疫情等。

（四）社會安全類

社會安全類重大突發(fā)事件一般是指在沒有準(zhǔn)備的情況下突然發(fā)生的事件，在事件發(fā)生的過程中會造成或者可能會造成人員傷亡、公共財產(chǎn)以及個人財產(chǎn)損失，會影響或者可能會影響地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與穩(wěn)定，會涉及或者可能會涉及地區(qū)的社會安全與民眾生活等。主要包括治安事件、經(jīng)濟(jì)安全類事件、外交事務(wù)類事件等，社會安全類突發(fā)事件的影響范圍最為廣泛、內(nèi)容最為復(fù)雜。

二、應(yīng)對重大應(yīng)急突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)啟示

從歷史上看，中國共產(chǎn)黨在處理重大應(yīng)急突發(fā)事件中善于把損害降到最低，而且還善于在危機(jī)中創(chuàng)造機(jī)遇，把危機(jī)轉(zhuǎn)化為有利的發(fā)展機(jī)遇，中國共產(chǎn)黨在各種險阻和考驗(yàn)中日益強(qiáng)大、成熟。應(yīng)對突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)主要包括以下四個方面：

（一）保障人民群眾根本利益

中國共產(chǎn)黨成立以來，始終以維護(hù)國家和人民群眾的根本利益為中心。各個歷史階段應(yīng)對重大應(yīng)急突發(fā)事件，中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持多方面、多角度保障人民生命權(quán)，保護(hù)人民根本利益不受損害，統(tǒng)一決策、統(tǒng)一部署，一切工作圍繞人民群眾展開，動員一切力量，不計任何代價保護(hù)人民群眾的生命安全。同時，積極動員群眾參與，真誠地尊重群眾的主體地位，強(qiáng)調(diào)人民群眾是發(fā)展的動力。從歷史來看，處理突發(fā)事件工作的勝利完成，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人民至上的執(zhí)政理念。

（二）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，中國共產(chǎn)黨在處理應(yīng)急突發(fā)事件中， 堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)是戰(zhàn)勝任何挑戰(zhàn)的根本保證。無論哪個歷史階段，面對任何類型的應(yīng)急突發(fā)事件，中國共產(chǎn)黨都是強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量，黨中央準(zhǔn)確地估計判斷各類突發(fā)事件的復(fù)雜形勢，準(zhǔn)確把握現(xiàn)象背后的原因及本質(zhì)規(guī)律。同時，采取及時、高效的具體措施，總攬全局、協(xié)調(diào)各方。并且，在處理突發(fā)事件的過程中善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，優(yōu)化政策決定，完善執(zhí)政體制機(jī)制。

（三）常懷憂患風(fēng)險意識

中國共產(chǎn)黨經(jīng)歷了無數(shù)次重大突發(fā)事件的考驗(yàn)，黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)時刻飽含風(fēng)險意識。中華人民共和國成立前，結(jié)合現(xiàn)實(shí)、戰(zhàn)略遠(yuǎn)見的措施推動突發(fā)事件沿著和平的方向發(fā)展變化。中華人民共和國成立后，從歷史和黨自身現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，鞏固執(zhí)政地位。改革開放以來，應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)放在“出現(xiàn)較大的風(fēng)險上”，做好相應(yīng)的準(zhǔn)備以及對策。在世界多極化尤其是經(jīng)濟(jì)全球化的影響下，從黨的建設(shè)角度來認(rèn)識風(fēng)險，提高抵御風(fēng)險的能力。憂患意識在不同的歷史時期表現(xiàn)形式不同，但是中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持根據(jù)不同歷史條件防患于未然，從容應(yīng)對各類挑戰(zhàn)。

（四）堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)

實(shí)事求是是馬克思主義的根本觀點(diǎn)，是中國共產(chǎn)黨人思想、行動的根本基點(diǎn)，堅(jiān)持實(shí)事求是就是我們黨想問題、作決策、辦事情的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。堅(jiān)持實(shí)事求是就是研究問題、解決問題堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，制定和形成正確的路線方針政策，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，堅(jiān)持從實(shí)踐中來到實(shí)踐中去。中國共產(chǎn)黨在面對重大應(yīng)急突發(fā)事件時強(qiáng)調(diào)“一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是”，根據(jù)客觀存在的具體情況來決定處理政策和策略。

（五）遵循依法依規(guī)原則

自中國共產(chǎn)黨成立以來，各項(xiàng)法規(guī)制度建設(shè)緊緊圍繞政治大局推進(jìn)，各項(xiàng)法律法規(guī)的制定從無到有、從少到多、從點(diǎn)到面，經(jīng)過百年的持續(xù)努力，已經(jīng)形成了比較完善的法制體系。中國共產(chǎn)黨面對和處理各類應(yīng)急突發(fā)事件，是以憲法和法律為依托的。同時，不同時期出臺了統(tǒng)一的法律法規(guī)條文和規(guī)范管理?xiàng)l例，通過法治保障突發(fā)事件應(yīng)對的規(guī)范化，救援、救治、安置各項(xiàng)工作措施以法律法規(guī)為準(zhǔn)則。依法依規(guī)處理突發(fā)事件是依法行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是黨的主張和人民意志統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。

三、完善應(yīng)急管理體系的對策建議

2018年3月國家成立了應(yīng)急管理部，十九屆五中全會《建議》中提出完善國家應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)應(yīng)急物資保障體系建設(shè)，發(fā)展巨災(zāi)保險，提高防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力，《國家應(yīng)急體系規(guī)劃》已經(jīng)納入“十四五”國家級重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃目錄清單，為探索綜合應(yīng)急管理模式提供了推動力，標(biāo)志著我國應(yīng)急管理體系建設(shè)進(jìn)入了一個全新階段。

（一）應(yīng)急管理體系的基本定位

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，承擔(dān)著預(yù)防及應(yīng)對各類突發(fā)事件的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全、社會穩(wěn)定的重要職責(zé)。首先，應(yīng)急管理體系是國家安全體系的重要組成。國家總體安全觀提出“堅(jiān)持總體國家安全觀，實(shí)施國家安全戰(zhàn)略，維護(hù)和塑造國家安全，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，把安全發(fā)展貫穿于國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險，筑牢國家安全屏障”，以體系的邏輯規(guī)劃應(yīng)急管理是貫徹國家總體安全觀的客觀要求。其次，應(yīng)急管理體系是人民生命安全的重要保障。應(yīng)急管理的根本任務(wù)和目的主要體現(xiàn)在突發(fā)事件中有效保障人民生命財產(chǎn)安全。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，公共安全是國家安全的重要體現(xiàn)，一頭連著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，一頭連著千家萬戶，是最基本的民生。加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，切實(shí)為人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，是一項(xiàng)緊迫任務(wù)，又是一項(xiàng)長期任務(wù)。應(yīng)急管理體系在國家治理體系中的基本定位決定了應(yīng)急管理體系的建設(shè)及發(fā)展方向。

（二）應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀趨勢

近年來，我國應(yīng)急管理體系不斷優(yōu)化完善，應(yīng)對和處理重大突發(fā)事件取得了顯著成績。目前，應(yīng)急管理體系的建設(shè)出現(xiàn)了一些新變化。首先，從獨(dú)立到協(xié)同。我國應(yīng)急管理體系建設(shè)發(fā)展是協(xié)同治理機(jī)制發(fā)展的動態(tài)過程，最初我國重大突發(fā)事件應(yīng)急治理系統(tǒng)分地區(qū)、分部門，不同地區(qū)、行政部門之間聯(lián)動協(xié)同不充分。目前，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)重點(diǎn)就是關(guān)注治理主體之間的協(xié)同性，主導(dǎo)建立跨區(qū)域、跨部門的應(yīng)急協(xié)同治理體系，呈現(xiàn)多方主體協(xié)同治理、統(tǒng)一調(diào)配資源、社會多方共同參與的良性發(fā)展特點(diǎn)。其次，從局部到全面。應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵是高效的應(yīng)急管理。應(yīng)急管理過程最初是分割為多個環(huán)節(jié)，分散到多個職能部門，不同職能部門分擔(dān)流程上的各個環(huán)節(jié)、各個階段，容易導(dǎo)致信息、決策的延遲。我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)性制度在部門分類管理的基礎(chǔ)上持續(xù)推進(jìn)綜合化，整合各個部門涵蓋的管理功能，職能職責(zé)貫穿全過程，形成全面完整的管理閉環(huán)。第三，從人工到智能。應(yīng)急管理的前提是全面、及時獲取有效的數(shù)據(jù)信息。早期的應(yīng)急管理主要使用傳統(tǒng)的上傳下達(dá)信息收集和發(fā)布方式，信息時效性、準(zhǔn)確性難以保證，決策依賴于主要決策者的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識。我國近年來搭建應(yīng)急管理數(shù)據(jù)平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息的標(biāo)準(zhǔn)化處理，實(shí)現(xiàn)各種信息實(shí)時更新與共享，推動智能智慧向應(yīng)急管理的邏輯轉(zhuǎn)變。

（三）應(yīng)急管理體系建設(shè)思路

從我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的具體方向和內(nèi)容來看，應(yīng)急管理體系建設(shè)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性防范與化解風(fēng)險隱患，強(qiáng)調(diào)成效作為基本評級指標(biāo)，應(yīng)急管理在突發(fā)事件中發(fā)揮了巨大的作用。但是，隨著社會發(fā)展以及影響因素的復(fù)雜變化，對應(yīng)急管理提出了更高的要求，當(dāng)前如何完善優(yōu)化應(yīng)急管理體系，為新時代應(yīng)對突發(fā)事件打好制度基礎(chǔ)是面臨的重要課題。首先，完善應(yīng)急體系的法律保障。法律體系的完善，對于應(yīng)對突發(fā)公共事件起到了舉足輕重的作用，國家各職能部門以及民眾有法可依，才能有序應(yīng)對突發(fā)公共事件，完善應(yīng)急管理體系與完善相關(guān)法律體系是相輔相成的必要環(huán)節(jié)。其次，建立多主體協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)中央和地方各級應(yīng)急部門的聯(lián)動，調(diào)動社會各界力量，從而進(jìn)一步健全應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急管理組織協(xié)調(diào)、指揮決策等方面的快速反應(yīng)能力。第三，搭建資源共享平臺。信息資源共享平臺是國家治理體系和治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，信息公開，打通信息孤島，實(shí)現(xiàn)資源共享有助于提高對突發(fā)事件的研判和決策的時效性、精準(zhǔn)性，對于應(yīng)急管理體系的建設(shè)具有重要意義。第四，把握輿論引導(dǎo)關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“健全重大輿情和突發(fā)事件輿論引導(dǎo)機(jī)制?！陛浾撘龑?dǎo)工作關(guān)系社會穩(wěn)定，關(guān)系黨和政府在人民群眾中的威信，發(fā)布權(quán)威信息，樹立正確的導(dǎo)向，在應(yīng)急管理體系建設(shè)中具有重要意義。

當(dāng)今，國際國內(nèi)形勢更加復(fù)雜，重大突發(fā)事件的應(yīng)對已經(jīng)成為黨和政府高度重視并加以正確處理的關(guān)鍵性問題?；仡櫄v史，中國共產(chǎn)黨應(yīng)對重大應(yīng)急突發(fā)事件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我們提供了啟迪，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)、科學(xué)借鑒。立足現(xiàn)在，應(yīng)急管理體系成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，針對突發(fā)事件的新態(tài)勢，完善優(yōu)化現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制、應(yīng)對理念、資源使用、輿論引導(dǎo)等各方面的轉(zhuǎn)變升級，是值得我們深入研究和思考的重大課題。