縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制中的問題與方法探討

廣東省國際工程咨詢有限公司 寇星亮

一、研究背景

2018年中央一號文件提出，鄉(xiāng)村振興要科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，做好頂層設(shè)計，注重規(guī)劃先行，強化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)，并要求“各地區(qū)各部門要編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項或方案”。從行政管理層面看，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃可分為國家鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、省市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。其中，國家層面的規(guī)劃側(cè)重于戰(zhàn)略藍圖的勾畫，其宏觀引導(dǎo)性、綜合性較強；省市層面的規(guī)劃在延續(xù)國家規(guī)劃主要精神的同時，往往會因地制宜、有所側(cè)重，但仍具有較強的綜合性和系統(tǒng)性；縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃由于縣一級行政區(qū)劃的特質(zhì)，其規(guī)劃編制應(yīng)以可操作性和實用性為主。

在三者關(guān)系問題上，國家和省市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的規(guī)劃對象地域廣，其前瞻性、政策引導(dǎo)性突出，但當(dāng)國家政策規(guī)劃落實到縣級層面時，則要堅持國家戰(zhàn)略在縣級層面的落地實施，一方面，既要充分吸收國家和省市鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃的實施要點，另一方面，也要結(jié)合地方既有的各類發(fā)展規(guī)劃和資源稟賦條件，因地制宜地制定規(guī)劃。在我國五級行政管理體系中，縣級政府更多承擔(dān)著承上啟下的重要樞紐作用，它在上下連通、城鄉(xiāng)一體融合方面的重要性十分突出，縣級政府既是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要空間載體，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和滿足城鄉(xiāng)基層發(fā)展需求的基本單元，因此，做好縣級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，對于切實推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實意義。

在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制研究方面，劉彥隨指出，目前編制完成的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃普遍存在趕進度和不同程度的拼湊、復(fù)制、模仿、拿來等問題，繼而構(gòu)建了“三主三分”的規(guī)劃計劃方法，并將該方法應(yīng)用于寧縣鹽池縣鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃編制中。黨國英探討了鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制理念，指出編制中要合理界定城市與鄉(xiāng)村、尊重城鄉(xiāng)人口布局規(guī)律、合理部署農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、防止農(nóng)村公共品過度供給，且要以促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展為前提。規(guī)劃體系方面，胡守庚和陸志江分別提出了以戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和項目規(guī)劃為主的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系和“3+X”式規(guī)劃體系，即以“國家、省、市縣”三級規(guī)劃為基礎(chǔ)，以區(qū)域規(guī)劃為輔助。姜長云探討了鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的若干方法論問題，如提升規(guī)劃的戰(zhàn)略思維、豐富網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟視角等。整體而言，對于鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的研究較少關(guān)注各級各類層面規(guī)劃的差異性，本文著重圍繞縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制中存在的問題進行初步探討，并提出具有針對性的意見。

二、縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃存在的主要問題

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，之后，隨著省、市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的陸續(xù)出臺，各縣（區(qū)）相繼啟動規(guī)劃編制工作。以廣東省為例，超過95%的涉農(nóng)縣（區(qū)）已經(jīng)編制完成縣（區(qū)）級鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，部分縣（區(qū)）同時也編制了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，從編制牽頭單位來看，前者是縣（區(qū)）發(fā)改委，后者則是縣（區(qū)）城鄉(xiāng)建設(shè)局。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出，要推進“多規(guī)合一”，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間格局，中央政治局會議亦強調(diào)：“各地區(qū)各部門要樹立城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計、多規(guī)合一理念，抓緊編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項規(guī)劃或方案，做到鄉(xiāng)村振興事事有規(guī)可循、層層有人負責(zé)?！?/p>

然而，從目前縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制情況來看，各規(guī)劃文本編制思路各異，各層面規(guī)劃齊頭并進。在縣域規(guī)劃層面，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃不應(yīng)僅僅是戰(zhàn)略規(guī)劃，而是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域建設(shè)總體規(guī)劃的一體化規(guī)劃，是多規(guī)合一的規(guī)劃。縣級行政區(qū)是鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制與實施不可或缺的重要行政單元，因此，有必要通過對首輪縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制成果進行分析，按照鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制有關(guān)精神和要求，進一步總結(jié)經(jīng)驗和問題，探討鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的體系構(gòu)建與方法問題，以更好地發(fā)揮鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的指導(dǎo)意義。

（一）編制啟動時間整體相對滯后

從廣東省各縣（區(qū)）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃編制啟動的時間來看，約60%的縣（區(qū)）在2019年開始啟動，導(dǎo)致部分縣（區(qū)）的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃在2020年才得以公布。由于規(guī)劃時間是2018—2022年，因此，規(guī)劃公布時往往已經(jīng)進入規(guī)劃的中期階段，繼而在一定程度上降低了規(guī)劃的指導(dǎo)意義?？h（區(qū)）的規(guī)劃之所以完成較晚，主要是因為各縣（區(qū)）過度依賴省、市等上位規(guī)劃，規(guī)劃編制的周期被持續(xù)拉長。

（二）鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制思路認識不一

各縣（區(qū)）的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃大多采用政府公開招標的方式進行，然后由中標的市場咨詢機構(gòu)或科研院所承擔(dān)具體編制工作。由于各類編制主體的專業(yè)水平和專業(yè)積累程度參差不齊，對鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的認識不一，有的側(cè)重于在國家、省、市的規(guī)劃框架下進行戰(zhàn)略層面的規(guī)劃分析，導(dǎo)致操作性和指導(dǎo)性偏弱，與地方結(jié)合程度不夠；有的則側(cè)重于總體規(guī)劃，但深度不夠。如《廣寧縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2021）》重點圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)風(fēng)文明發(fā)展規(guī)劃、現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興人才支撐規(guī)劃等，對縣域內(nèi)15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出規(guī)劃指引，但對空間結(jié)構(gòu)體系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)的構(gòu)建較弱。另外，在經(jīng)費、時間、專業(yè)能力受限的情況下，規(guī)劃調(diào)研往往會流于表面，導(dǎo)致縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃某種程度上的千篇一律。

（三）規(guī)劃編制體系性相對不足

相對于城市比較完善的“總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃”體系，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系存在縱向協(xié)調(diào)不順、橫向銜接不足的問題，主要表現(xiàn)在設(shè)計規(guī)范指導(dǎo)性不足、編制類型多樣、設(shè)計成果與規(guī)劃管理等各環(huán)節(jié)銜接不暢等方面。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，應(yīng)當(dāng)堅持體系化的基本原則，建立科學(xué)合理、針對性強、行之有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。

（四）空間布局規(guī)劃較弱

國家鄉(xiāng)村振興規(guī)劃指出，要“堅持人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一，打造集約高效的生產(chǎn)空間，營造宜居適度的生活空間，保護山清水秀的生態(tài)空間，延續(xù)人和自然有機融合的鄉(xiāng)村空間關(guān)系?！辈⒏鶕?jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉(xiāng)村振興，不搞“一刀切”。然而在規(guī)劃編制實踐中，往往沒有真正做到科學(xué)分析、合理謀劃縣域功能分區(qū)和村莊類型。

三、縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的體系構(gòu)建

從縱向?qū)蛹墎砜?，縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃涉及五個層次，即《縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《縣域鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃》《鄉(xiāng)/鎮(zhèn)/聚集區(qū)規(guī)劃》《村莊規(guī)劃》《鄉(xiāng)村振興重點項目規(guī)劃》，各規(guī)劃的目標、對象不一，各有側(cè)重。從目前縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制情況來看，多數(shù)縣（區(qū)）主要局限在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，弱于其他規(guī)劃類型。

（一）《縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》

《縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》是綜合性的發(fā)展規(guī)劃，需要在進行細致、充分的實地調(diào)研與系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，就縣域鄉(xiāng)村振興的總體目標與方向定位、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、空間規(guī)劃、居住社區(qū)布局、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)體制機制改革與鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化保護與傳承、鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)培訓(xùn)等內(nèi)容，對發(fā)展方向和發(fā)展目標進行整體規(guī)劃和決策，但并不涉及具體發(fā)展指標。

縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度進行通盤考慮、整體分析、長遠謀劃，圍繞五大振興和“二十字”方針，在新的城鄉(xiāng)關(guān)系下，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展大勢的基礎(chǔ)上，從人口、資源、產(chǎn)業(yè)的辯證關(guān)系著手，甄別鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵問題，分析鄉(xiāng)村發(fā)展的動力機制，按照鄉(xiāng)村振興發(fā)展的階段性目標，構(gòu)建鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)體系，引導(dǎo)村莊合理進行空間布局，重構(gòu)鄉(xiāng)村發(fā)展體系，構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合的戰(zhàn)略布局。

（二）《縣域鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃》

這一總體規(guī)劃是在戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)下進行的綜合部署和具體安排，是以戰(zhàn)略規(guī)劃落地為基本原則，以空間布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人才振興、鄉(xiāng)村治理等分項規(guī)劃為支撐，通過搭建項目庫，進一步細化與落實戰(zhàn)略層面的規(guī)劃。同時也可根據(jù)自身資源優(yōu)勢和發(fā)展需要，進一步增強分項規(guī)劃的深度和全面性，編制覆蓋全域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃、人才振興與文化保護、人居環(huán)境整治等專項規(guī)劃。此外，總體規(guī)劃還應(yīng)結(jié)合實際，選擇具有綜合帶動作用的重大、重點項目，從點到面布局鄉(xiāng)村振興。

（三）《區(qū)片性鄉(xiāng)村振興規(guī)劃》

《區(qū)片性鄉(xiāng)村振興規(guī)劃》屬于跨村莊規(guī)劃，針對區(qū)域空間內(nèi)連接緊密、資源稟賦類似、資源優(yōu)勢互補的村莊而進行統(tǒng)一規(guī)劃，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展區(qū)等。該類規(guī)劃應(yīng)充分尊重市場作為資源配置的決定性因素，不斷探索鄉(xiāng)村土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建等方面的創(chuàng)新，往往需要聯(lián)合謀劃一個或多個重點項目，以項目增進片區(qū)內(nèi)的村莊連接，促進同步發(fā)展。

（四）《村莊規(guī)劃》

《村莊規(guī)劃》屬于實用性規(guī)劃和建設(shè)性規(guī)劃，是以上層次規(guī)劃為指導(dǎo)，對村莊發(fā)展提出總體思路，并具體到建設(shè)項目。村莊規(guī)劃需對村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展及空間布局、文化保護與傳承、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施、人居環(huán)境提升改造等提出具體要求與發(fā)展思路，并制定實施方案。

（五）《鄉(xiāng)村振興重點項目規(guī)劃》

該規(guī)劃是對鄉(xiāng)村振興中具有引導(dǎo)與帶動作用的產(chǎn)業(yè)項目、產(chǎn)業(yè)融合項目進行整體謀劃和規(guī)劃，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目、鄉(xiāng)村旅游項目、休閑農(nóng)業(yè)項目等，規(guī)劃類型包括總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃。重點項目規(guī)劃應(yīng)以落地建設(shè)為指導(dǎo)，需給出具體的建設(shè)方案。同時，項目規(guī)劃還應(yīng)充分考慮軟項目與硬項目的相互支撐，注重文化建設(shè)、宜居建設(shè)、基層組織建設(shè)等項目的謀劃，著力對鄉(xiāng)村歷史文化、傳統(tǒng)文化、原生態(tài)文化等進行以傳承為目的的保護和開發(fā)。

在實際操作中，五個層次的規(guī)劃既可以逐一編制，也可以同步一體編制，但總體原則應(yīng)按照頂層戰(zhàn)略、總體布局、項目落地和建設(shè)的遞進層級，系統(tǒng)謀劃鄉(xiāng)村振興工作的推進。

四、縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的方法與路徑

（一）強化調(diào)研分析，科學(xué)研判城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀與方向

縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃落地的基礎(chǔ)首先在于對縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系、鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀形成科學(xué)全面的認識，因此，需要通過細致的現(xiàn)場調(diào)研，圍繞區(qū)位交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、資源稟賦、人口現(xiàn)狀、村容村貌、人文風(fēng)俗、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、上位規(guī)劃等進行系統(tǒng)的資料收集、整理和分析。根據(jù)分析結(jié)果確立鄉(xiāng)村發(fā)展的優(yōu)勢條件、制約因素以及需要突破的重難點，并對鄉(xiāng)村振興各發(fā)展要素形成有機的整體性認識。

（二）堅持規(guī)劃體系化，全面推動域內(nèi)鄉(xiāng)村振興

縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃，需要對鄉(xiāng)村振興的方方方面從目標上進行總體決策。但縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃不應(yīng)僅停留在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，更應(yīng)與鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃、專項規(guī)劃相互支撐，以切實增強落地性為基本原則，以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睘橐?guī)劃目標，著力構(gòu)建縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系，形成以縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人才振興、鄉(xiāng)村治理等專項規(guī)劃為支撐，通過搭建項目庫，進一步細化與落實戰(zhàn)略層面的規(guī)劃。

（三）堅持多規(guī)合一，構(gòu)建縣域多級空間體系

縣域鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)呈現(xiàn)出鄉(xiāng)土地域不同規(guī)模等級水平的多層次聚落空間，包含城關(guān)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村、行政村及自然村等各類基本單元。為了保證縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的落實、落地，應(yīng)基本明確縣域主體功能分區(qū)、各基本單元類型劃分，并根據(jù)各類基本單元功能效應(yīng)與強度以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平，識別出中心鎮(zhèn)、中心村，以此構(gòu)建“重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)—一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)—中心村—普通村”的多級空間體系。

（四）堅持產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚合力

產(chǎn)業(yè)興旺既是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，也是重點和支撐。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，突破“鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)就是農(nóng)業(yè)”“農(nóng)業(yè)的功能就是提供農(nóng)產(chǎn)品”的傳統(tǒng)思維模式，因此，縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃應(yīng)以提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚合力為目標，全面梳理域內(nèi)優(yōu)勢資源，分析自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)及現(xiàn)狀、外部產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭環(huán)境，明確產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢及特色，緊密鏈接域外資源，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和重點。統(tǒng)籌規(guī)劃縣域鄉(xiāng)村三次產(chǎn)業(yè)的空間布局，合理確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、農(nóng)副產(chǎn)品加工區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流市場區(qū)、旅游發(fā)展區(qū)等集中區(qū)的選址和用地規(guī)模。

五、結(jié)語

縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃是在銜接落實國家、省、市等上位鄉(xiāng)村振興規(guī)劃精神的基礎(chǔ)上，對縣域范圍內(nèi)鄉(xiāng)村振興的目標、內(nèi)容與推進路徑進行總體安排部署，其體系性、可落地性要求較高。因此，縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃不是某一種單一規(guī)劃類型，而是牽涉縣域社會經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與融合發(fā)展、空間布局、資源調(diào)度與統(tǒng)籌的系統(tǒng)性、綜合性、多層級的規(guī)劃體系。