探析當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀及對(duì)策

當(dāng)陽市自然資源和規(guī)劃局 楊鵬麗，王莉莉

農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民用作住宅保障的用地。隨著鄉(xiāng)村振興推進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村的村容村貌發(fā)生了巨大變化，而農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村土地資源，不僅具有社會(huì)保障性和福利性，還是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)和用益物權(quán)；不僅關(guān)乎農(nóng)民利益、資源有效利用，更關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、健康發(fā)展等。

一、當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀及問題

（一）政策機(jī)制不健全，執(zhí)行有困難

1.有償退出機(jī)制不完善

新《土地管理法》規(guī)定國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，但是目前還沒有比較成熟的有償退出機(jī)制，有償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)怎么核算，哪個(gè)部門來支付這筆錢，還沒定論，甚至一些地方已經(jīng)出現(xiàn)強(qiáng)迫有償退出的情況，嚴(yán)重違背農(nóng)民意愿。

2.流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠嚴(yán)格

一些地方對(duì)老舊農(nóng)村宅基地開展了“置換”“地票”等試點(diǎn)工作，但并未進(jìn)行全國(guó)推廣，一些地方還是以私下流轉(zhuǎn)買賣處理為主，這樣既擾亂土地房屋正常交易市場(chǎng)，還帶來了產(chǎn)權(quán)糾紛，辦證、抵押等一系列問題，增加了土地管理難度。

3.處理歷史遺留問題的政策創(chuàng)新性不強(qiáng)

目前農(nóng)村還存在許多無用地手續(xù)、不符合規(guī)劃、超面積占用、權(quán)屬有爭(zhēng)議、一戶多宅、非法占用耕地甚至基本農(nóng)田等情況的宅基地，一些地方上面不給政策就不敢思想破冰，沒有創(chuàng)新之舉，將很多歷史遺留問題進(jìn)行擱置不處理。

（二）管理部門多，審批程序復(fù)雜

根據(jù)新法規(guī)定，農(nóng)村宅基地管理從原國(guó)土部門主要管理，變?yōu)槎嗖块T協(xié)同管理的局面。目前農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)；改革、監(jiān)管等其它管理事項(xiàng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)；自然資源部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證等手續(xù)辦理。目前，各部門陸續(xù)出臺(tái)了一些保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)政策，但審批耗時(shí)長(zhǎng)的問題，仍無法切實(shí)解決。以新申請(qǐng)宅基地為例，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)轉(zhuǎn)用審批權(quán)限主要在省、地市州，若新申請(qǐng)的宅基地為農(nóng)用地，從村民申請(qǐng)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)送——縣市自然資源部門編制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案——上報(bào)上級(jí)市政府審批，材料近20項(xiàng)，涉及簽批人員10多人，耗時(shí)約2個(gè)月以上。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批后，縣市區(qū)自然資源和規(guī)劃部門核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。辦完上述手續(xù)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合相關(guān)部門意見后進(jìn)行審批，出具《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》，農(nóng)民才可以開始建房，建房結(jié)束后才能再辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。從申請(qǐng)到拿到證整個(gè)過程，耗時(shí)較長(zhǎng)，群眾反映強(qiáng)烈。

（三）基層力量薄弱、部分權(quán)限接不住

一些地方已經(jīng)開始試點(diǎn)宅基地管理部分權(quán)限下放，但是出現(xiàn)了“接不住”“不愿接”等情況。一是人員少，基層工作千頭萬緒，面臨事多人少的狀態(tài)，部分權(quán)限下放后，基層并沒有做好接收的準(zhǔn)備，不能安排固定或者專業(yè)的人員開展審批、組卷工作；二是專業(yè)知識(shí)和技術(shù)匱乏，農(nóng)村宅基地管理對(duì)土地、規(guī)劃等相關(guān)知識(shí)有要求，同時(shí)還需要進(jìn)行專業(yè)測(cè)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專業(yè)的隊(duì)伍，無法保證農(nóng)村宅基地申報(bào)、圖紙制作的準(zhǔn)確性；三是資金保障不到位，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，辦理農(nóng)村宅基地不能向農(nóng)民收取任何費(fèi)用，但是辦理農(nóng)村宅基地的過程中可能會(huì)涉及一些規(guī)費(fèi)，例如新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等，這些費(fèi)用以前均是由市縣政府承擔(dān)，如果改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批，這些費(fèi)用可能就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，同時(shí)可能還涉及聘請(qǐng)第三方的測(cè)量服務(wù)費(fèi)用等，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一筆較大支出，無法足額保障；四是各類用地指標(biāo)爭(zhēng)取不到，涉及農(nóng)用地需要新增用地計(jì)劃指標(biāo)，涉及耕地需完成耕地占補(bǔ)，涉及林地還需林地定額，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無指標(biāo)支配權(quán)，爭(zhēng)取困難。

（四）宣傳不到位，農(nóng)民法治意識(shí)淡薄

1.農(nóng)民不知道要辦手續(xù)

目前農(nóng)民建房申請(qǐng)辦理宅基地采取申請(qǐng)制，一些農(nóng)民對(duì)承包地認(rèn)識(shí)有誤區(qū)，將使用權(quán)等同為所有權(quán)，認(rèn)為是自家承包地，動(dòng)土建設(shè)并不覺得違法違規(guī)，甚至覺得在土地上建房和種菜是一樣的道理，想干嘛就干嘛，不知道建房還需要通過審批等。

2.農(nóng)民知道而不去辦手續(xù)

一部分農(nóng)民知而不為，有的是嫌麻煩，覺得耽誤自己時(shí)間，有的抱有僥幸心理，覺得自己是是弱勢(shì)群體，建成了也不怕，政府不會(huì)怎么樣。

3.農(nóng)民不知道怎么辦手續(xù)

因?yàn)樯婕安块T多，程序復(fù)雜，一些村民不知道向哪個(gè)部門申請(qǐng)，如何申請(qǐng)，不懂流程，不知審核后等多久才能辦理證書等。

（五）缺乏有效監(jiān)管、違法建房用地時(shí)有發(fā)生

一是農(nóng)村地區(qū)范圍廣、交通不便利，基層人員少，對(duì)違法占地行為難以做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止。二是農(nóng)民建房是農(nóng)民通過辛苦勞動(dòng)建起來的，若對(duì)房屋進(jìn)行強(qiáng)拆，農(nóng)民會(huì)進(jìn)行強(qiáng)烈反抗，一旦出現(xiàn)執(zhí)法粗暴、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不專等問題，可能引起較大的社會(huì)關(guān)注，讓執(zhí)法陷入被動(dòng)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門可以發(fā)現(xiàn)違法行為，或者進(jìn)行查處，但是沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，申請(qǐng)法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，具體執(zhí)行起來很困難。

二、農(nóng)村宅基地管理對(duì)策探討

（一）完善法規(guī)政策，規(guī)范農(nóng)村宅基地市場(chǎng)

一是配套完善依法自愿有償退出機(jī)制，各地應(yīng)出臺(tái)相關(guān)細(xì)則規(guī)定，做到既能穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序，又能盤活農(nóng)村閑置宅基地。二是規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，堅(jiān)決杜絕城鎮(zhèn)居民私下流轉(zhuǎn)買賣農(nóng)村宅基地，嚴(yán)格非本村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民流轉(zhuǎn)宅基地行為。三是出臺(tái)農(nóng)村宅基地歷史遺留問題的規(guī)定，允許鼓勵(lì)地方根據(jù)各地實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則，對(duì)不同的情況制定分類處置辦法，逐步消化歷史遺留問題。

（二）下放審批權(quán)限、縮短審批時(shí)限

隨著鄉(xiāng)村振興推進(jìn)，村莊規(guī)劃作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也在積極推進(jìn)。目前，村莊規(guī)劃審批由縣市政府審批，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)轉(zhuǎn)用審批由批準(zhǔn)原規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)審批。所以建議將農(nóng)村宅基地涉及的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限，由省、地市州人民政府審批下放至縣級(jí)市人民政府審批；由縣級(jí)市自然資源部門編制農(nóng)轉(zhuǎn)用方案編制事項(xiàng)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所編制；待空間規(guī)劃通過審批后，將核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》的工作事項(xiàng)權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可根據(jù)空間規(guī)劃、縣市政府農(nóng)轉(zhuǎn)用審批情況核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》及《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》。通過下放部分審批事項(xiàng)，可以減少資料反復(fù)申報(bào)，縮短審批時(shí)限，提高辦事效率，讓群眾少跑路。

（三）加強(qiáng)基層培訓(xùn)、讓基層能接愿接

1.加大專業(yè)培訓(xùn)，提高基層人員專業(yè)素養(yǎng)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、規(guī)劃、測(cè)繪等部門要對(duì)農(nóng)村宅基地的申報(bào)資料、流程、注意事項(xiàng)進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)手持GPS等測(cè)量工具進(jìn)行指導(dǎo)操作，給基層增添專業(yè)力量。

2.兜底部分費(fèi)用，滿足計(jì)劃指標(biāo)

對(duì)于規(guī)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)在無法承擔(dān)的，市縣政府實(shí)行兜底；對(duì)于沒有專業(yè)測(cè)量隊(duì)伍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市縣政府可以安排市縣級(jí)測(cè)量隊(duì)進(jìn)行測(cè)量；對(duì)于新增用地計(jì)劃、耕地占補(bǔ)指標(biāo)、林地定額等用地計(jì)劃指標(biāo)，由縣市政府統(tǒng)一向上申報(bào)，根據(jù)需求向鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分配。

（四）加大宣傳引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民建房觀念

1.加大政策宣傳，讓農(nóng)民知法懂法

通過入戶發(fā)放宣傳單、村民大會(huì)上政策宣講等多種形式宣傳，讓農(nóng)民知道農(nóng)村建房需要進(jìn)行農(nóng)村宅基地申請(qǐng)，讓他們知道不辦手續(xù)就是違法建設(shè)，是不受法律保護(hù)的，必須辦手續(xù)等。

2.以鄉(xiāng)村振興為依托，轉(zhuǎn)變農(nóng)民建房觀念

以村莊規(guī)劃作為宅基地管理的基礎(chǔ)，引導(dǎo)農(nóng)民有序建房；引導(dǎo)農(nóng)民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃逐步向中心村集中；統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一放樣，統(tǒng)一驗(yàn)收，形成良好有序的建房觀念；引導(dǎo)農(nóng)民橫向超占面積向縱向空間延伸，愿意多戶多層聯(lián)建、愿意上樓等。

（五）強(qiáng)化基層執(zhí)法，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)管

一是要充分發(fā)揮基層部門在農(nóng)村宅基地管理中的橋頭堡作用，無論是宅基地申請(qǐng)受理、初審、證書送達(dá)，還是宅基地面積的丈量、確認(rèn)、糾紛的調(diào)處、宅基地的日常管理等都必須發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)的作用。二是要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察制度建設(shè)，進(jìn)一步完善動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制，農(nóng)業(yè)部門可會(huì)同監(jiān)察、自然資源、住房建設(shè)等部門，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真開展執(zhí)法活動(dòng)，充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)作用，充分發(fā)動(dòng)村干部和群眾，力爭(zhēng)做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處。三是對(duì)非法占用基本農(nóng)田、不按照規(guī)定非法建房等行為，具體分析，依法追究相關(guān)違法人員責(zé)任。

三、結(jié)語

農(nóng)村宅基地關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，涉及面廣、政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜，一直是農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題之一，規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)節(jié)約集約用地，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。因此，要高度重視農(nóng)村宅基地管理工作，不斷創(chuàng)新管理辦法，讓農(nóng)村宅基地重新“活”起來，充分發(fā)揮其功能和作用。