基層法治政府建設(shè)的困境與路徑選擇

中共濟(jì)寧市委黨校 侯淑芬

黨的十九屆五中全會(huì)提出，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的愿景目標(biāo)之一，就是要基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。2020年11月16日至17日召開的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，要率先突破，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能”[1]。由此可見(jiàn)，法治政府建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)政府治理體系乃至國(guó)家治理體系的關(guān)鍵一環(huán)，必須下大力氣抓好。

一、基層法治政府建設(shè)的涵義及重要意義

（一）基層法治政府建設(shè)的涵義

從憲法和地方人大以及各個(gè)級(jí)別組織法的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，我國(guó)基層政府屬于基層國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，通常指的是市、縣以及鄉(xiāng)幾個(gè)級(jí)別的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)。本文主要以縣、鄉(xiāng)級(jí)政府為研究對(duì)象。構(gòu)建基層法治政府可以從廣義和狹義兩個(gè)層面進(jìn)行理解，狹義上，基層法治政府構(gòu)建指基層政府自身的行為趨于規(guī)范化，最終實(shí)現(xiàn)法治化建設(shè)的一系列行為。廣義上，基層法治政府構(gòu)建的法律依據(jù)不僅包含國(guó)家法還應(yīng)當(dāng)涵蓋民間法。其次，依法治理的對(duì)象不僅局限于基層政府，還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)組織和群眾等，以使基層政府能夠和服務(wù)目標(biāo)保持平衡。因此，廣義層面的基層法治政府建設(shè)，不僅僅是基層政府自身依據(jù)法律進(jìn)行行政行為，還包括在依法行政的前提下考慮到國(guó)家在治理上的要求和村民特別是村委會(huì)能夠保持友好相處的平衡狀態(tài)。尤其是在當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，構(gòu)建基層法治和規(guī)范基層治理是非常必要的。

（二）深入推進(jìn)基層法治政府建設(shè)的重要意義

第一，有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國(guó)正全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興要求的組織振興，對(duì)于基層政府的要求就是要為鄉(xiāng)村發(fā)展提供組織保障。加強(qiáng)基層政府建設(shè)，能有效厘清基層政府職能，依法開展村級(jí)社會(huì)治理，進(jìn)而推進(jìn)村級(jí)黨組織建設(shè)，為鄉(xiāng)村振興提供組織保障。

第二，有利于維護(hù)人民合法權(quán)益。在我國(guó)，基層政府與廣大人民群眾直接打交道，所有的糾紛、矛盾都與基層政府直接相關(guān)，或者需要基層政府出面協(xié)調(diào)，行政爭(zhēng)議、訴訟等大多數(shù)行政矛盾和救濟(jì)方面的責(zé)任也需要基層政府去承擔(dān)。當(dāng)前人民群眾法治觀念逐漸增強(qiáng)，但仍存在“上訪”等問(wèn)題，怎么依法解決基層社會(huì)矛盾，將矛盾化解在基層，維護(hù)廣大人民群眾的合法利益，是考驗(yàn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一大難點(diǎn)。只有加強(qiáng)基層法治建設(shè)，增強(qiáng)政府工作人員的依法行政水平，規(guī)范和約束公權(quán)力，才能從根本上維護(hù)人民合法權(quán)益。

第三，有利于規(guī)范政府執(zhí)法行為。我國(guó)基層政府在區(qū)域上有很強(qiáng)的封閉屬性，組織設(shè)置一般比較完整，經(jīng)濟(jì)上比較自立，公職人員人際聯(lián)系上的地緣性以及工作職位上層級(jí)較低的屬性，在很大程度上使得行政權(quán)力帶有地方利益以及行政執(zhí)法非程序化等情況。[2]而通過(guò)加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)，將厘清基層政府職權(quán)，將基層政府工作著力點(diǎn)聚焦于為民排憂解難、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上，并有效避免“權(quán)為我用”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

二、當(dāng)前基層法治政府建設(shè)面臨的困境

（一）基層干部法治意識(shí)缺失

在基層干部中，長(zhǎng)久以來(lái)的慣性思維導(dǎo)致大部分人員對(duì)法治政府建設(shè)的目標(biāo)及要求并沒(méi)有一個(gè)清晰的概念，因此經(jīng)常出現(xiàn)重上司的個(gè)人意志而輕視法律法規(guī)、注重上級(jí)指示而忽略法治原則、注重行政執(zhí)法效率而忽視行政執(zhí)法程序等問(wèn)題。法治意識(shí)的缺失在基層政府工作人員中是比較普遍的現(xiàn)象，他們往往依據(jù)經(jīng)驗(yàn)辦事，而非依法辦事。

（二）法治政府之間發(fā)展極不平衡

基層政府推進(jìn)法治建設(shè)需要充足的法治資源，比如，法治人才、法律機(jī)構(gòu)、法治文化氛圍等等。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，縣區(qū)和市里的資源相差懸殊，無(wú)論是硬件設(shè)施還是人員配置，各地的發(fā)展都非常不均衡。以J市為例，全市總?cè)丝?00多萬(wàn)，然而90%的法律資源集中在市區(qū)，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣區(qū)，律師和法律機(jī)構(gòu)相對(duì)多一些，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、距離市區(qū)比較遠(yuǎn)的縣法律資源幾乎為零。這主要是因?yàn)榉少Y源存在先天的趨利性，如果僅僅依靠市場(chǎng)配置的話，無(wú)論是律師還是法律機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都會(huì)選擇在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，在這種情況下，即使給鎮(zhèn)村硬性指派法律顧問(wèn)，其也很難真正沉得下心，對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的推動(dòng)作用非常有限。

（三）法治環(huán)境建設(shè)不足

法治政府的建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，其順利推進(jìn)依賴于全社會(huì)法治觀念的提升和法治環(huán)境的不斷完善。全面依法治市（縣）辦公室成立之后，各地加快了法治政府的建設(shè)進(jìn)程，普法力度不斷加強(qiáng)，普法形式不斷創(chuàng)新，一批法治廣場(chǎng)、法治公園在縣區(qū)落地，群眾法治意識(shí)也得到了提高。然而，法治觀念的樹立并不是一朝一夕就能完成的，法治環(huán)境的塑造也非一蹴而就的，“不信法”“唯權(quán)”“唯上”依然存在生存的土壤，在一定程度上阻滯了基層法治政府的推進(jìn)。

三、加快基層法治政府建設(shè)的對(duì)策建議

推進(jìn)地方政府的法治化，就必須實(shí)現(xiàn)從“依政策行政”向“依法行政”的根本轉(zhuǎn)變。中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議提出“法治政府要率先突破”，對(duì)新發(fā)展階段的法治政府建設(shè)作出了新的重大部署，開啟了建設(shè)法治政府的新征程。

（一）樹立法治理念，增強(qiáng)法治意識(shí)

法治理念是增強(qiáng)法治意識(shí)的基礎(chǔ)和前提，只有堅(jiān)信法治的力量，才能自覺(jué)地將法治內(nèi)化于心、外化于行。一旦基層干部具備了堅(jiān)定的法治信仰，就能引領(lǐng)社會(huì)尊崇法治，倡導(dǎo)法治精神，進(jìn)而更好地鞏固恪守法治思維的成果。堅(jiān)定的法治理念會(huì)引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部保持依法治理的定力，依法審慎地作出行政決策，并在行政事務(wù)中依法保障人民群眾的生存權(quán)、知情權(quán)等權(quán)益，以上率下，積極引導(dǎo)群眾學(xué)法、懂法、守法、用法，從而提升基層法治政府建設(shè)的整體水平。

（二）加大對(duì)基層法治政府建設(shè)的支持力度

1.法治資源向基層政府傾斜

法治發(fā)展不平衡是當(dāng)前基層法治政府建設(shè)中存在的普遍問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好，一般法治資源配備就比較充足，反之，經(jīng)濟(jì)較差的法治發(fā)展也比較落后，因此，市一級(jí)政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市的法治政府建設(shè)，有條件的地方應(yīng)當(dāng)向縣、鄉(xiāng)級(jí)政府適當(dāng)傾斜資源，通過(guò)幫助設(shè)立法律機(jī)構(gòu)、公職律師，或者市級(jí)專業(yè)人員去基層掛職鍛煉等措施幫助基層政府配足法治資源，進(jìn)而推進(jìn)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ谓ㄔO(shè)。

2.在原有平臺(tái)基礎(chǔ)上提升法治建設(shè)水平

利用好現(xiàn)有平臺(tái)的是提升基層法治政府建設(shè)水平最有效的一步。在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員都不變的情況下，基層政府要想方設(shè)法利用好當(dāng)?shù)氐乃痉ň帧⑺痉ㄋ痊F(xiàn)有資源和平臺(tái)，對(duì)現(xiàn)有工作人員進(jìn)行培訓(xùn)和鍛煉，使其盡快掌握工作所需的相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)以及相應(yīng)的案例。再就是可以建立老帶新機(jī)制，由有經(jīng)驗(yàn)的老同志帶領(lǐng)新人處理相關(guān)法律事務(wù)，實(shí)踐鍛煉是提高能力水平最有效的方式，學(xué)得再好不實(shí)踐也無(wú)異于“紙上談兵”。

3.建立激勵(lì)考核機(jī)制，留住人才

人才流失，尤其是高學(xué)歷、高層次人才的流失是當(dāng)前基層法治政府面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。為此，基層政府要?jiǎng)?chuàng)新人才激勵(lì)機(jī)制，既要保障個(gè)人的付出、作出的貢獻(xiàn)與崗位職級(jí)、待遇等相適應(yīng)，還要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)毓操Y源的投入力度，尤其是提升當(dāng)?shù)氐慕逃?，從根本上解決工作人員對(duì)子女教育的后顧之憂，從根本上留住人才，出臺(tái)一系列配套措施留住人才、用好人才。

（三）繼續(xù)在提高基層政府依法行政水平上下功夫

依法行政的實(shí)施情況對(duì)法治政府建設(shè)的成功與否起著決定性的作用，是衡量法治政府建設(shè)水平的關(guān)鍵因素。因此，基層政府必須始終緊緊圍繞依法行政原則處理工作事務(wù)，在作出任何行政決策時(shí)都要先問(wèn)問(wèn)有沒(méi)有法律依據(jù)，執(zhí)法時(shí)要想一想法定程序是如何規(guī)定的，嚴(yán)格按照法律辦事。摒棄行政思維、“官本位”思維，基層政府工作人員要繼續(xù)在培養(yǎng)和樹立法治思維上下功夫，主動(dòng)學(xué)習(xí)法律、理解法律、運(yùn)用法律，不斷提升依法行政水平。

（四）加強(qiáng)法治環(huán)境建設(shè)

《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》和《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》的出臺(tái)為法治環(huán)境的優(yōu)化和完善擘畫了宏偉的藍(lán)圖，也為法治政府建設(shè)的順利推進(jìn)提供了良好的外部環(huán)境保障。

1.繼續(xù)加強(qiáng)普法教育力度

當(dāng)前自媒體蓬勃發(fā)展，各種短視頻層出不窮，因此，對(duì)法治的宣傳也要不斷創(chuàng)新，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，要善于運(yùn)用新媒體表現(xiàn)形式宣傳法治。對(duì)此，可以通過(guò)在宣傳途徑上進(jìn)行拓展、在宣傳方式上進(jìn)行創(chuàng)新、對(duì)宣傳效果進(jìn)行強(qiáng)化等辦法，采用群眾易于接納的方式，使法治宣傳的影響力逐步加深，最終營(yíng)造出良好的法治社會(huì)氛圍，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治文化。

2.加強(qiáng)公民道德素質(zhì)教育

法治與德治都是一種國(guó)家治理方式，在國(guó)家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。首先，法治不是萬(wàn)能的，并不能解決所有的社會(huì)問(wèn)題。其次，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化經(jīng)過(guò)幾千年的傳承給我們留下了寶貴的精神財(cái)富，也培育了深厚的道德土壤。因此，從我國(guó)實(shí)際國(guó)情出發(fā)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治和德治相結(jié)合的原則，大力宣傳社會(huì)主義核心價(jià)值觀，發(fā)揮傳統(tǒng)文化的優(yōu)勢(shì)，從而構(gòu)建良好的法治環(huán)境。最高院關(guān)于將社會(huì)主義核心價(jià)值觀體現(xiàn)在判決書中的意見(jiàn)就是對(duì)此最好的注解。

四、結(jié)語(yǔ)

站在“兩個(gè)一百年”的交匯點(diǎn)上，“十四五”規(guī)劃開好局、起好步，順利實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，深入推進(jìn)基層法治政府建設(shè)既是重要內(nèi)容，也是重要保障。展望未來(lái)，法治政府建設(shè)是各地區(qū)、各部門的共同使命，需要每一名中國(guó)人的共同努力。與其翹首以待，不如始于足下。如此，韓非子所說(shuō)的“奉法者強(qiáng)，則國(guó)強(qiáng)”就可在當(dāng)下成為現(xiàn)實(shí)。