完善消防安全責(zé)任制地方立法的幾點(diǎn)建議
——基于《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》印發(fā)后半年內(nèi)出臺(tái)的七部規(guī)定的文本分析

石家莊市消防救援支隊(duì) 牛玉嬋

一、對(duì)地方責(zé)任制規(guī)定的比較與評(píng)析

地方七部消防安全責(zé)任制規(guī)定結(jié)合地方實(shí)際，對(duì)《實(shí)施辦法》的重要內(nèi)容作出了補(bǔ)充細(xì)化，同時(shí)呈現(xiàn)出不少立法亮點(diǎn)。

（一）概況

從立法層級(jí)上看，除《海南規(guī)定》和《山東規(guī)定》是以省政府令的形式下發(fā)外，其他五部均以政府辦公廳或政府通知的形式下發(fā)。

從章節(jié)體系上看，《咸陽(yáng)規(guī)定》和《海南規(guī)定》印發(fā)時(shí)間較早，未分章節(jié)。另外五部與《實(shí)施辦法》的章節(jié)體系較為一致，但在表述上略有不同，例如《河北規(guī)定》的第五章為“責(zé)任落實(shí)和獎(jiǎng)懲”，《山東規(guī)定》的第五章為“監(jiān)督與責(zé)任追究”。

（二）對(duì)《實(shí)施辦法》重點(diǎn)內(nèi)容的補(bǔ)充和細(xì)化

《實(shí)施辦法》有不少創(chuàng)新突破的地方，主要集中體現(xiàn)為“六大亮點(diǎn)”“七項(xiàng)創(chuàng)新”和“八條硬規(guī)”。地方責(zé)任制規(guī)定對(duì)于其中的重點(diǎn)內(nèi)容均作了不同程度的補(bǔ)充和細(xì)化。

1.消防安全委員會(huì)

《實(shí)施辦法》首次對(duì)消防安全委員會(huì)的職責(zé)和地位作出了規(guī)定。《咸陽(yáng)規(guī)定》第八條在規(guī)定政府部門的消防安全職責(zé)時(shí)，對(duì)消防安全委員會(huì)成員單位進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，“政府各部門以及消防安全委員會(huì)成員單位，要在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法做好消防工作”?！逗Ｄ弦?guī)定》第二十二條規(guī)定，消防安全委員會(huì)向政府、消委會(huì)成員單位向消防安全委員會(huì)每年作消防工作報(bào)告。《清遠(yuǎn)規(guī)定》第六條規(guī)定消防安全委員會(huì)依法對(duì)部門行業(yè)及社會(huì)單位履行消防安全職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督抽查?！逗颖币?guī)定》第七條規(guī)定，縣級(jí)以上政府應(yīng)建立由政府主要負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人牽頭、政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的消防安全委員會(huì)。

《清遠(yuǎn)規(guī)定》第八條、《河北規(guī)定》第十二條和《海南規(guī)定》第五條更詳細(xì)規(guī)定了消防安全委員會(huì)的消防工作職責(zé)。

2.行業(yè)部門的主管責(zé)任

《實(shí)施辦法》明確和細(xì)化了38個(gè)行業(yè)部門的管理責(zé)任?！逗颖币?guī)定》第十四條對(duì)行業(yè)部門的行政審批職能做了補(bǔ)充：“凡不符合法定審批條件的，不得核發(fā)相關(guān)許可證照或批準(zhǔn)開(kāi)辦學(xué)校、幼兒園、民政服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、文化娛樂(lè)場(chǎng)所等?！薄肚暹h(yuǎn)規(guī)定》第十五條第五至九項(xiàng)對(duì)行業(yè)部門的消防安全職責(zé)作了補(bǔ)充。

3.消防工作責(zé)任考評(píng)和結(jié)果運(yùn)用

《實(shí)施辦法》強(qiáng)化了消防工作責(zé)任考評(píng)和結(jié)果運(yùn)用。《清遠(yuǎn)規(guī)定》第五十九至六十四條對(duì)消防工作考核結(jié)果的運(yùn)用作了更為詳盡的規(guī)定，例如“對(duì)連續(xù)3年被評(píng)為優(yōu)秀檔次的先進(jìn)單位，要給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)（不發(fā)放獎(jiǎng)金）”“對(duì)連續(xù)3年被評(píng)為優(yōu)秀檔次的先進(jìn)個(gè)人要予以相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，并作為晉升提拔的參考”。

《河北規(guī)定》對(duì)于政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和工作人員的責(zé)任追究形式作了補(bǔ)充，包括責(zé)令作出書面檢查、約談、通報(bào)批評(píng)、取消當(dāng)年評(píng)先評(píng)優(yōu)資格、責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職或免職等。

《咸陽(yáng)規(guī)定》第十三條第三款、《海南規(guī)定》第二十三條第二款、《寧夏細(xì)則》第二十三條第二款則側(cè)重于行業(yè)內(nèi)部的評(píng)價(jià)依據(jù)，“行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)將本行業(yè)、領(lǐng)域各單位消防安全責(zé)任制的落實(shí)情況作為評(píng)先評(píng)優(yōu)、評(píng)級(jí)評(píng)星的依據(jù)”。

（三）各地責(zé)任制規(guī)定各有亮點(diǎn)

在對(duì)《實(shí)施辦法》重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化的同時(shí)，各地均結(jié)合實(shí)際，存在不少的立法亮點(diǎn)。例如，《河北規(guī)定》明確了建設(shè)城市物聯(lián)網(wǎng)消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)、高層住宅智能消防預(yù)警系統(tǒng)和“智慧”社會(huì)消防安全管理系統(tǒng)，同時(shí)具備強(qiáng)烈的人文關(guān)懷，規(guī)定要建立并落實(shí)對(duì)無(wú)人扶養(yǎng)、贍養(yǎng)或監(jiān)護(hù)的孤兒、老年人、殘疾人和精神病人等重點(diǎn)人員的消防安全登記、救助制度?！断剃?yáng)規(guī)定》明確了移動(dòng)、聯(lián)通和電信公司要按照規(guī)定建設(shè)火警專線，并保證通信暢通?！肚暹h(yuǎn)規(guī)定》對(duì)消防安全“網(wǎng)格化”管理的組織機(jī)構(gòu)、各級(jí)職責(zé)和工作重點(diǎn)作了詳細(xì)規(guī)定，操作性極強(qiáng)。

二、消防安全責(zé)任制地方立法存在的問(wèn)題

各地責(zé)任制規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)，在明確責(zé)任、指導(dǎo)實(shí)踐方面卓有成效，使得我國(guó)消防安全責(zé)任制法律制度得到進(jìn)一步健全和完善。然而，囿于立法技巧、部門利益博弈、法律法規(guī)銜接等難題，消防安全責(zé)任制地方立法還存在一些值得關(guān)注的問(wèn)題。

（一）與當(dāng)?shù)貙?shí)際聯(lián)系的緊密度有待提高

各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、火災(zāi)防控重難點(diǎn)存在差異，在制定本地的消防安全責(zé)任制實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，有的放矢地進(jìn)行規(guī)定。然而，部分規(guī)定的新增條款相似度較高，筆者認(rèn)為這多少可以反映消防安全責(zé)任制地方立法彼此之間借鑒的多、創(chuàng)新的少，與本地實(shí)際聯(lián)系不夠密切。

（二）對(duì)《實(shí)施辦法》部分重點(diǎn)內(nèi)容有待補(bǔ)充

《實(shí)施辦法》在總結(jié)“十二五”消防工作經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了不少創(chuàng)新突破的地方，對(duì)今后消防工作有極大的指導(dǎo)性意義。但遺憾的是，消防安全責(zé)任制地方立法對(duì)于其中的重點(diǎn)或創(chuàng)新內(nèi)容，補(bǔ)充和細(xì)化程度有待提高。

1.物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防安全職責(zé)

物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防管理水平直接影響社會(huì)面的火災(zāi)防控能力。《實(shí)施辦法》第十八條第二款明確了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全職責(zé)，然而七部規(guī)定中，僅有三部進(jìn)行了補(bǔ)充?！肚暹h(yuǎn)規(guī)定》第五十五條、《江門規(guī)定》第十七條從制度、教育、檢查、電動(dòng)車消防安全管理等方面，對(duì)居民住宅區(qū)的物業(yè)管理單位的消防安全職責(zé)作了較為明確的規(guī)定。《山東規(guī)定》第四十二條補(bǔ)充了居民住宅區(qū)的物業(yè)管理單位按規(guī)定使用住宅專項(xiàng)維修資金維修和更新改造消防設(shè)施。

2.消防信用體系建設(shè)

實(shí)現(xiàn)社會(huì)化消防的切入點(diǎn)之一就是將消防工作融入各行各業(yè)的日常工作，依托全國(guó)信用信息共享平臺(tái)建立健全消防信用體系建設(shè)?！秾?shí)施辦法》第二十五條規(guī)定，各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立單位消防安全信用記錄，納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，作為信用評(píng)價(jià)、項(xiàng)目核準(zhǔn)、用地審批、金融扶持、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等方面的參考依據(jù)。七部規(guī)定中，只有《海南規(guī)定》進(jìn)行了細(xì)化，“各級(jí)人民政府及相關(guān)部門、行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)將單位及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或者實(shí)際控制人、公民的消防安全信息納入社會(huì)信用體系建設(shè)內(nèi)容，推動(dòng)建立行業(yè)消防安全自律機(jī)制”。

三、對(duì)我國(guó)消防安全責(zé)任制地方立法的完善建議

法律和立法的重要性毋庸置疑，“在消防安全責(zé)任制的范疇，法律的局限性主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是立法層面，法律條文難以涵蓋所欲調(diào)節(jié)的全部社會(huì)關(guān)系，且存在滯后性；二是執(zhí)行層面，非強(qiáng)制性條款的實(shí)施沒(méi)有充分地保障，強(qiáng)制性條款的實(shí)施不具備相應(yīng)的執(zhí)法成本”。筆者認(rèn)為，破解消防安全責(zé)任制地方立法難題，既要從立法層面入手，向內(nèi)完善內(nèi)容，向外與相關(guān)法律法規(guī)形成完整的體系，同時(shí)，因其與消防執(zhí)法存在著彼此“成全”的關(guān)系，又要從立法理念入手，以立法保障消防監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變，力爭(zhēng)用立法的前瞻性彌補(bǔ)滯后性，使消防安全責(zé)任制落地砸實(shí)。

（一）實(shí)事求是，嚴(yán)肅立法

對(duì)于我國(guó)消防安全責(zé)任制地方立法而言，其觀點(diǎn)仍有啟迪意義，即在進(jìn)行消防立法或規(guī)范性文件的制定時(shí)，要結(jié)合地方特色和現(xiàn)實(shí)需求，從前期調(diào)研、起草文本、征求意見(jiàn)到反復(fù)修改等，每個(gè)環(huán)節(jié)都要嚴(yán)肅認(rèn)真、字斟句酌、反復(fù)考量，力爭(zhēng)白紙黑字換來(lái)五彩斑斕的現(xiàn)實(shí)效果，堅(jiān)決杜絕應(yīng)付差事、人云亦云甚至充當(dāng)文字的搬運(yùn)工。

同時(shí)，在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各部門之間的溝通，在充分討論、調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)于責(zé)任主體的職責(zé)界定、責(zé)任追究等關(guān)鍵章節(jié)避免錯(cuò)漏，協(xié)調(diào)不同法律法規(guī)之間的銜接，力求語(yǔ)境統(tǒng)一、邏輯嚴(yán)密，形成完整統(tǒng)一的消防安全責(zé)任制法律制度體系。

（二）制定物業(yè)消防安全責(zé)任制實(shí)施細(xì)則

當(dāng)前，除了居民住宅區(qū)外，越來(lái)越多的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的消防安全也由物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行管理。以石家莊市為例，物業(yè)管理業(yè)態(tài)涵蓋住宅小區(qū)、寫字樓、學(xué)校、廠區(qū)、醫(yī)院、商場(chǎng)等多種業(yè)態(tài)，物業(yè)管理覆蓋率為65%。從某種程度來(lái)說(shuō)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防管理水平直接影響社會(huì)面的火災(zāi)防控能力，加強(qiáng)物業(yè)消防安全管理、落實(shí)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全主體責(zé)任迫在眉睫。

各地的消防安全責(zé)任制實(shí)施細(xì)則中，對(duì)物業(yè)消防安全責(zé)任作出的寥寥幾條規(guī)定解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題力不從心。在地方立法中，對(duì)物業(yè)消防安全制發(fā)的專門規(guī)定并不多，較有代表性的有2013年2月1日施行的《邯鄲市物業(yè)消防安全管理辦法》、2017年9月1日施行的《上海市住宅物業(yè)消防安全管理辦法》、2019年1月1日起施行的《長(zhǎng)沙市住宅物業(yè)消防安全管理辦法》和2019年7月25日起施行的《廣安市高層住宅物業(yè)消防安全管理辦法》。筆者認(rèn)為，在消防安全責(zé)任制地方立法進(jìn)程中，有必要結(jié)合實(shí)際，制定物業(yè)消防安全責(zé)任制實(shí)施細(xì)則。

（三）加強(qiáng)各行業(yè)的消防安全責(zé)任制建設(shè)

在“管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的要求下，有一點(diǎn)應(yīng)該明確，即關(guān)于消防安全責(zé)任的具體規(guī)定“是對(duì)固有責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和細(xì)化，而非對(duì)責(zé)任的創(chuàng)設(shè)。不得因?yàn)橐?guī)定的籠統(tǒng)或缺失，而否定其‘與生俱來(lái)'的責(zé)任”。更不能抱有僥幸心理，鉆法律制定的漏洞，拒絕履行消防安全主體責(zé)任。鑒于此，各行業(yè)部門應(yīng)當(dāng)制定本部門的消防安全責(zé)任制專門規(guī)定。

消防工作應(yīng)“走出去”，結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”工作，加強(qiáng)部門聯(lián)合執(zhí)法，在加強(qiáng)消防安全不良行為披露制度的基礎(chǔ)上，與行業(yè)部門共享信用平臺(tái)，力爭(zhēng)做到消防工作責(zé)任自負(fù)、防范自覺(jué)、自我管理和自我約束，不斷提高消防工作社會(huì)化水平。

（四）從立法層面保障消防監(jiān)管模式改變

隨著我國(guó)消防安全責(zé)任制法律制度的不斷完善，消防工作社會(huì)化程度已大大提高，但在實(shí)踐中，傳統(tǒng)的工作方式和監(jiān)管理念仍存在，消防監(jiān)管的過(guò)度包攬、基層消防部門的單打獨(dú)斗、粗放監(jiān)管、無(wú)限擔(dān)責(zé)情況仍然存在。

消防監(jiān)督管理的模式需要改變，從傳統(tǒng)監(jiān)管的對(duì)“事”管理轉(zhuǎn)到對(duì)“人”管理，即重點(diǎn)放在監(jiān)督和指導(dǎo)單位落實(shí)消防安全責(zé)任制上，例如，對(duì)各級(jí)、各崗位人員的消防安全素質(zhì)和消防工作責(zé)任的履行情況進(jìn)行檢查。在消防安全責(zé)任制地方立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有明文規(guī)定來(lái)保障或指導(dǎo)消防監(jiān)管模式的改變。